Internacional
ONGs: entre la compasión, la rentabilidad y la solidaridad
Tras más de cuatro décadas de existencia,
el muy variado mundo de las ONGs vive hoy profundas contradicciones.
Si realmente las ONGs del Norte buscan contribuir a superar la pobreza en el Sur,
tienen hoy más preguntas que respuestas.
Olivier Berthoud
Las ONGs para el desarrollo de los países del Norte desempeñan un papel de creciente importancia en el sistema internacional. En 1998 manejaron casi 6 mil millones de dólares, lo que significa más del 10% de la ayuda al desarrollo que circula en el mundo. Bajo la denominación de ONGs se agrupan hoy instituciones muy diversas que van desde una pequeña asociación de un barrio en una ciudad del Norte movida por una persona que está en contacto directo con un proyecto que financian en el Sur o en el Este, hasta una gran empresa como Plan International, que administra unos 300 millones de dólares anuales y emplea a miles de personas.
Breve historia, amplio espectroCon el término ONG para el desarrollo nos referimos aquí especialmente a las instituciones de una cierta dimensión. En los países europeos la OCDE tiene referencias de unas 4 mil ONGs. Otras pequeñas asociaciones locales son decenas de miles, resultan incontables. Esas 4 mil ONGs registradas concentran en sus manos recursos financieros recolectados entre la población y contribuciones gubernamentales. Y por eso tienen la posibilidad de incidir en las posiciones de los gobiernos de sus países, y también pueden ser blanco de sus influencias.
Aun esquematizándolo, el universo de las ONGs es extremadamente heterogéneo. Conviene remontarse a los orígenes de las ONGs y reubicarse en sus contextos nacionales para tratar de entender mejor lo que tienen en juego, los retos que tienen que asumir. Aparte de la Cruz Roja y de Cáritas -movimientos que hoy llamamos ONGs surgidos a finales del siglo XIX-, muchas de estas instituciones se fundaron después de las dos guerras mundiales y, con frecuencia nacieron como resultado de un movimiento de compasión hacia las víctimas de esas guerras. Buscaban proporcionarles una asistencia directa, material: alimentos o ropa. Varias ONGs de origen sindical, todavía hoy activas, se fundaron en 1936 con motivaciones políticas, en los países nórdicos y en Suiza, en solidaridad con la República española.
En los años 60 y con la descolonización en Africa se produce una primera mutación de estas instituciones y se crea una nueva generación de ellas. La consigna de la FAO, Déle un pescado y comerá un día, enséñele a pescar y comerá toda la vida, se abre paso. Hay que ir a las causas y no a las consecuencias de la pobreza. La solidaridad con las nuevas naciones del Sur y los movimientos de liberación nacional marcan esta época. El cambio y la justicia social son las banderas que se enarbolan. Las iglesias cristianas reajustan como pueden sus enfoques, hasta entonces exclusivamente misioneros. Los Estados del Norte envían voluntarios y expertos técnicos. Posteriormente, ponen a funcionar Ministerios de Cooperación al Desarrollo. En los países germánicos, en los nórdicos y en Holanda los gobiernos fomentan la creación de instituciones privadas poniendo a su disposición fondos que se incrementan rápidamente. Las iglesias, los sindicatos, los grupos no confesionales reorientan sus ONGs o crean nuevas para canalizar renovados flujos de recursos financieros.
Los años 70 y 80 están marcados en el Sur por un impacto creciente de la polarización Este-Oeste. La victoria de Vietnam contra Estados Unidos en 1975, los conflictos de Angola y de Palestina y otros conflictos armados propician que ciertas ONGs europeas comiencen a asumir tareas de diplomacia informal: sirven de mediadores e intervienen -a veces de manera paralela- junto a movimientos de solidaridad y a gobiernos socialdemócratas europeos. En Filipinas, en Chile y en Sudáfrica, por su apoyo a actores locales, desempeñan un papel nada desdeñable en la caída de los regímenes del apartheid, de Ferdinand Marcos y de Augusto Pinochet. En la Nicaragua sandinista participan en la corriente de solidaridad occidental que se volcó sobre ese país centroamericano con múltiples proyectos, contribuyendo de manera significativa a neutralizar los efectos del bloqueo económico y político impuesto por los Estados Unidos. En otros países de Centroamérica juegan un papel fundamental y contribuyen a las transiciones a la democracia.
Es la época en que grandes movilizaciones sociales en Europa alzan la bandera de la equidad entre hombres y mujeres, la de la protección al medio ambiente y la de la defensa de los derechos humanos. Aunque las ONGs para el desarrollo tienen una participación modesta en estos movimientos, serán muy activas en el abordaje de estos temas más adelante, en las grandes conferencias internacionales de los años 90. La problemática de las mujeres, la del desarrollo sostenible y la de los derechos humanos figuran hoy en cualquier programa de desarrollo que se respete, sea gubernamental o no gubernamental. Es mérito de las ONGs haber retomado estos temas y haberlos introducido en la agenda y en el discurso de la comunidad internacional.
Preguntas acuciantes en la era global Los años 70 y 80 conocen también un aumento espectacular en el peso y en el reconocimiento a la labor de las ONGs. Para las agencias gubernamentales de cooperación europeas representan agentes privilegiados de sensibilización de la opinión pública acerca de la problemática Norte-Sur, particularmente en las escuelas. A mediados de los 80, a la vez que comienzan a cuestionarse los modelos de desarrollo, el Banco Mundial descubre en las ONGs instituciones que están cercanas a los pobres y que resultan menos onerosas, menos corruptas y más eficaces que los canales gubernamentales tradicionales. Las ONGs del Norte canalizan con eficacia fondos financieros hacia instituciones locales del Sur, donde las ONGs experimentan también una multiplicación y un crecimiento impresionantes, haciéndose muy dependientes de la ayuda externa.
En momentos en que triunfa el catecismo neoliberal conocido como el consenso de Washington, con recetas uniformes para el "desarrollo", las ONGs sustituyen con frecuencia las funciones sociales de los Estados, desmantelados por estas recetas. A las ONGs que mantienen un discurso crítico sobre el sistema y no dejan de analizar las causas de la pobreza se les hace cada vez más difícil responder en el terreno práctico a estas acuciantes preguntas: ¿Hasta dónde sus acciones son sólo una red de protección complementaria a las medidas de ajuste estructural que las instituciones de Washington ponen en práctica? ¿Hasta dónde sus acciones a nivel local pueden representar un reto o una alternativa al modelo dominante? ¿Cómo multiplicar los enfoques innovadores a nivel local para que no queden aislados en un mar neoliberal? ¿De qué manera influir en las políticas regionales o nacionales que tan a menudo socavan los progresos que se realizan localmente?
La fiebre de la "ayuda humanitaria"Paralelamente a estos nuevos roles en la cooperación al desarrollo, la irrupción masiva de un nuevo mercado en materia de "ayuda humanitaria", a partir de la hambruna en Etiopía de 1984, influirá en numerosas instituciones. Es lógico: la distribución de raciones de alimentos en un campamento de refugiados se puede medir más fácilmente en términos de resultados y de impacto en los medios que la transformación de las percepciones del poder que se da en un grupo de mujeres pobres que no han sido víctimas de ninguna catástrofe. Muchas instituciones se lanzan a la ayuda humanitaria más por oportunismo que por convicción.
El enfoque en la esfera de lo humanitario y en la esfera del desarrollo es evidentemente muy diferente. Más: es contradictorio. Lo humanitario requiere de una intervención rápida, en la mayoría de los casos hecha por quien ayuda, mientras que el desarrollo es lento y requiere de una escucha de las necesidades de la contraparte y de un acompañamiento en segundo plano. Más grave todavía es que, siguiendo las pautas impuestas por los grandes medios de comunicación, la intervención humanitaria lleva a las ONGs a simplificar su discurso sobre el Sur y hasta a caricaturizar la imagen que los medios transmiten de las poblaciones de esta geografía mayoritaria del planeta. Las ONGs que han crecido más aceleradamente en estos últimos 20 años y que son hoy verdaderas empresas transnacionales han basado su recolecta de fondos en lo humanitario y especialmente en el mecanismo del apadrinamiento de niños: por una módica cantidad mensual, que varía en dependencia del poder adquisitivo en el país del donante, uno puede "salvar" un niño, y hasta establecer contacto directo con él. Este método no solamente resulta cuestionable por su paternalismo, sino que puede dar lugar a conflictos en familias y comunidades entre los apadrinados y los no-apadrinados. Es un método que, además, transmite una imagen simplista y falsa de la pobreza, de sus causas y de los medios para combatirla.
En búsqueda de identidadEn los años 90, las ONGs para el desarrollo se han visto sometidas a nuevas tensiones. Las agencias gubernamentales que integraron ciertos enfoques y métodos de las ONGs a sus actividades ya no están tan seguras, como lo estaban en los años 80, de que las ONGs representen una panacea para el desarrollo. Son muchos los estudios que no logran demostrar claramente que las ONGs estén más cercanas a los pobres o que sean tan eficaces como se pretendía. Ante el recorte de sus presupuestos y ante las críticas al sistema de asistencia pública, los gobiernos plantean exigencias crecientes a las ONGs: una gestión más profesional, mayor concentración de sus recursos, y una exacta medición de su impacto y de sus resultados.
Esta nueva situación ha llevado a numerosas ONGs a un complejo proceso de redefinición de su imagen rectora, de sus estrategias, de sus objetivos, y de sus modelos de planificación, inspirándose en los del sector privado. A pesar de muchos esfuerzos bien orientados, las tensiones entre los imperativos institucionales -hacer que continúe creciendo su aparato en busca de resultados inmediatos- y los imperativos del desarrollo -lograr un impacto a profundidad y a largo plazo- no cesan de aparecer. A esta tensión se añade el problema de su identidad, de su responsabilidad y de su legitimidad. Si en un principio las ONGs para el desarrollo eran con frecuencia asociaciones muy activas entre la gente, al cabo de los años muchas se convirtieron a los métodos modernos de recolecta de fondos y de mercadotecnia, dedicando importantes esfuerzos a influir en las políticas y a canalizar fondos gubernamentales. A menudo, esto sucede en detrimento de su base asociativa de origen, que se desgasta y envejece.
La realidad ha cambiado mucho. Las ONGs trabajan para sus beneficiarios, los pobres de los países del Sur, con el dinero de los contribuyentes y con las contribuciones de gente del Norte a quienes deben rendir cuentas. El mercado de donaciones es cada vez más y más comercial y emocional y cada vez menos militante y solidario. Y la competencia por obtener los fondos gubernamentales -cuyas exigencias aumentan incesantemente y se han estancado en volumen- absorben las energías esenciales de las instituciones en detrimento de una reflexión y de una acción que tengan en cuenta el largo plazo. Una notable excepción en esta deriva son algunas instituciones vinculadas a las iglesias, que contribuyen, a como dé lugar, a llevar a cabo una importante labor de sensibilización en sus parroquias en torno a una multitud de microproyectos diseminados en los tres continentes del Sur.
El enfoque por proyecto, muy criticado desde hace varios años en el sistema de cooperación al desarrollo, responde de hecho a una necesidad importante de esas instituciones del Norte: fraccionar la realidad del Sur en múltiples microcosmos simplificados (un dispensario, una escuela, un pozo) con los cuales un grupo parroquial o de barrio pueda identificarse. Se trata del proyecto tarjeta postal: se informa sobre una realidad, la gente interviene y ve el resultado de su ayuda material. Está claro que la sumatoria de estas acciones es una contribución a la reducción de la pobreza, y está igualmente claro que estos proyectos no afrontan sino esporádicamente las causas profundas de la pobreza. A pesar de estas limitaciones sobre el impacto estructural a largo plazo, muchas iglesias consideran que sus acciones son importantes porque en ellas prima el testimonio y el intercambio.
En sus relaciones con sus gobiernos y sus sociedades, las ONGs del Norte son también el reflejo de situaciones muy diversas. Muy esquemáticamente, se puede oponer el modelo anglosajón al modelo nórdico, con todos los matices posibles entre ambos. En los países anglosajones, la caridad, la filantropía o el altruismo se consideran desde el siglo XIX como una responsabilidad principalmente individual. Esta responsabilidad le corresponde naturalmente a gente que tenga los medios y el deseo. Importantes desgravaciones fiscales -ingresos que el Estado deja de percibir- estimulan estos donativos privados. Y el principio según el cual quien paga decide sigue siendo la regla general. Las ONGs de esta zona del mundo están en la disyuntiva de escoger entre carecer de casi todo o contar con fondos gubernamentales, entre mantener su independencia o someterse o, por lo menos, ajustarse a las políticas oficiales. En los países nórdicos, la tradición corporativista hace que las instituciones civiles -iglesias, sindicatos, asociaciones- estén implicadas desde hace mucho en los mecanismos del Estado. Sucede también esto en Holanda, en Alemania y en Suiza. En todos estos países las ONGs para el desarrollo dependen significativamente de los fondos gubernamentales sin que esto implique una pérdida de su identidad.
En los países latinos, particularmente en Francia y en España, el peso del pasado colonial hace de su cooperación un instrumento más directo de la defensa de sus intereses económicos y políticos. Las ONGs han permanecido durante largo tiempo al margen del sistema de la asistencia oficial y no conocen el crecimiento y la influencia de las ONGs de los demás países europeos de la OCDE. Si las ONGs norteamericanas y escandinavas tienen con frecuencia una gran dependencia de los fondos de sus gobiernos, las implicaciones de esta dependencia varían considerablemente de un país a otro.
Acciones espectaculares y redesTodos los modelos nacionales de ONGs para el desarrollo se vieron sacudidos a mitad de los años 80 por ONGs que son verdaderas transnacionales, que ya no proponen enfoques globales -como la lucha contra la pobreza-, sino que organizan acciones espectaculares y originales sobre temáticas bien delimitadas. Es el caso de Amnesty International en la esfera de los derechos humanos y de Greenpeace en el de la ecología, sin duda las dos instituciones más conocidas en los medios y las dos que tienen independencia de la financiación gubernamental. En estos últimos años, gracias a los nuevos medios de comunicación electrónica, han tenido un creciente éxito campañas en forma de redes centradas en un objetivo particular. Un ancestro de estas redes es la campaña que se desarrolló a finales de los años 70 promoviendo la lactancia materna y desafiando las políticas de venta de las multinacionales alimentarias. Otro ancestro es la campaña mundial que se realizó contra la construcción de grandes represas.
A fines de los años 90 este tipo de campañas se han sucedido con más y más celeridad alcanzando éxitos notables: la que se llevó adelante contra las minas anti-personales, la que se opuso al Acuerdo Multilateral de Inversiones, la que se desarrolló a favor de una moratoria en los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio, la que aboga por la abolición de la deuda externa de los países del Sur... Salvo algunas notables excepciones -la de Oxfam-, las ONGs para el desarrollo se han mantenido muy discretas, o al margen, de estas campañas y movimientos, tratando más de conservar a sus donantes que de movilizar a los ciudadanos, y evitando el riesgo de molestar o herir a quienes les proveen de fondos públicos.
El desafío de retomar la iniciativaActualmente, las principales instituciones internacionales reconocen de nuevo la evidencia: la libertad económica, un desarrollo económico en libertad, no supone por sí solo ni la justicia social ni la reducción de la pobreza. Reconocen ya que el modelo de desarrollo neoliberal aplicado estos últimos 15 años ha acentuado el abismo entre pobres y ricos. A la buena gestión a los Estados -ampliamente reclamada por los países occidentales a los países del Sur desde la caída del muro de Berlín- debería lógicamente añadirse el reclamo de una buena gestión a la economía privada: control del trabajo de los niños, regularización de los mercados financieros especulativos, y respeto a todos los derechos humanos incluyendo el derecho a la salud y a la educación, no limitando los derechos humanos a lo civil y a lo político.
Tratado con gran pompa, pero aisladamente, el desarrollo social seguirá siendo un paliativo -o una malla de seguridad -en vez de un esfuerzo sostenible para hacer frente a las causas de la pobreza. Incluso consiguiendo que el 0.7% del PIB de los países del Norte se dedique a la cooperación al desarrollo, jamás se logrará el propósito del desarrollo. La falta de desarrollo social no es un ámbito aislado del resto de los ámbitos de la sociedad, no es una burbuja que podría romperse con algunos miles de millones más. Hoy las ONGs para el desarrollo tienen la oportunidad de retomar la iniciativa en temas en los que han adquirido una amplia experiencia y en torno a los que han elaborado un denso tejido de contactos en numerosos países, la oportunidad de reanudar sus trabajos con el espíritu de los movimientos de solidaridad que hace 40 años vieron nacer a muchas de ellas. En aquellos años reflexionaban sobre las opciones de fondo para luchar contra la pobreza, y sobre las decisiones políticas y los cambios sociales que esta lucha exige.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica