Nicaragua
¿Nos desarrollará el desarrollo concebido en clusters?
Arturo Grigsby, economista
y director del Instituto de Investigación Nitlapán-UCA,
analiza, comenta y cuestiona la Estrategia de Desarrollo
que el gobierno Bolaños incluirá en su Proyecto de Nación,
en una charla con Envío, que transcribimos.
Arturo Grigsby
¿Se acabó ya el cataclismo político que culminó con la desaforación de Alemán y con la apertura del proceso judicial contra él y es ya la hora del despegue económico? Y si así fuera, ¿cuál es la estrategia de desarrollo de la Nueva Era que garantizará ese despegue? Existe ya una Estrategia Nacional de Desarrollo, a la que el gobierno viene apostando, que ya se está implementando, que ya quedó reflejada en las partidas del Presupuesto 2003 y que desde diciembre 2002 está publicada en un documento que el gobierno está circulando entre diversos sectores nacionales en busca de “consulta” y de consenso. Esta estrategia de Desarrollo es parte fundamental del Proyecto de Nación que el Presidente Bolaños se comprometió a presentar este año al país en su Mensaje del 10 de enero ante la Asamblea Nacional. Y se presentará en el Grupo Consultivo que reunirá en junio en Managua a los representantes de la comunidad internacional que apoya a Nicaragua.
Los tres ejes de la Estrategia Nacional de Desarrollo del gobierno de Enrique Bolaños
Tres son los ejes de la estrategia del gobierno:
- Los “clusters” de negocios serán los motores del crecimiento económico.
- El mapa de las oportunidades reorientará la inversión pública, priorizándose este mapa por sobre el mapa de la pobreza.
- La inversión pública será variable clave para el crecimiento y para la sostenibilidad fiscal.
El corazón de la estrategia es concebir el desarrollo de Nicaragua a partir de “clusters” (conglomerados, aglomerados o “enjambres”, en una traducción aún más chapiolla). Además, cambia la concepción que había hasta ahora en la Estrategia de Reducción de la Pobreza, y que, de hecho, ya se estaba llevando a cabo. Se trata de un cambio cualitativo y consiste en que el gasto social y las inversiones públicas ya no se orientarán, como hasta ahora, priorizando el mapa de pobreza, sino el mapa del dinamismo económico, el de las oportunidades económicas que brindarán esos clusters. Finalmente, el gobierno plantea buscar recursos externos adicionales al Presupuesto para financiar las inversiones públicas necesarias para sostener esta estrategia de desarrollo. De hecho, en el presupuesto 2003 ha reorientado los recursos que ya tenía conveniados para garantizar esta estrategia.
Los “clusters” no son una estrategia nueva
Concebir el desarrollo a partir de lo que en inglés se llaman clusters no es una estrategia nueva. La teoría del crecimiento económico de los países menos desarrollados por esta vía ha sido sustentada desde hace años por la Universidad de Harvard. Los planteamientos del gobierno Bolaños son un vástago de la estrategia de desarrollo que trabajó Harvard y el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE) con los gobiernos centroamericanos a finales de los años 90, y que apareció explicitada en el documento de estrategia de desarrollo regional que los gobiernos de Centroamérica presentaron a la comunidad internacional después del desastre del Mitch. En aquel documento aparecen los mismos conceptos que hoy aparecen en la Estrategia del gobierno Bolaños.
En 2002, el gobierno de Nicaragua condecoró al académico estadounidense de Harvard, Michael Porter, considerado el “padre” intelectual de esta concepción del desarrollo.
Después del Mitch, lo que se presentó como estrategia de desarrollo partía del supuesto de que Centroamérica sólo se recuperaría económicamente consolidando sus clusters y que éstos actuarían como locomotora para mover la economía y superar los efectos del huracán.
El concepto de clusters se refiere a la concentración geográfica de empresas y de instituciones, todas vinculadas entre sí, en un territorio determinado. Se supone que si ya en una zona de un país, en varios municipios, un conjunto de empresas se concentran en una misma actividad económica, consolidar este entramado social y productivo y potenciarlo para desarrollar una adecuada economía de escala permite ahorrar costos, incrementar la competitividad y mejorar la exportación. Matiguás es un buen ejemplo: es un territorio adecuado para desarrollar un cluster o enjambre de ganadería y productos lácteos: hay centenares de ganaderos, hay tradición y habilidades, hay importadores de insumos para el ganado, hay capacidad para producir más lecho y queso y para exportar más... Este enfoque concibe que donde hay una aglomeración de producción, un enjambre de productores y de empresas, hay potencial para desarrollar la capacidad de competir con éxito en el mercado internacional.
Desde los años 90 se habló de cuatro “clusters” para insertar a Centroamérica en el mercado mundial
En el documento Harvard-INCAE de los años 90 se identificaron los sectores centroamericanos en los que ya había cierto dinamismo para elegir los más adecuados. Desarrollando los clusters más dinámicos se lograría insertar a Centroamérica con ventajas en el mercado mundial. Se identificaron cuatro clusters: el turismo, los textiles, la agroindustria de alto valor agregado y los productos electrónicos. El turismo se venía desarrollando ya en Costa Rica desde hacía tiempo, y se observaba que en los últimos diez años, cuando terminaron las guerras en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, la actividad turística era una de las que más estaba creciendo porque la región es atractiva por sus recursos naturales y su biodiversidad, lo que la convierte en un destino del turismo ecológico. Es este potencial el que ha llevado a los gobiernos centroamericanos a firmar y a comprometerse a cumplir protocolos ecológicos internacionales.
Los textiles tenían ya, con las empresas maquiladoras, una presencia importante. La agroindustria es una actividad tradicional en la región. Y los productos electrónicos fueron incluidos a partir de la experiencia ya iniciada en Costa Rica con la gigantesca inversión hecha en ese país por la transnacional INTEL.
En el proyecto se considera que los actores claves de la estrategia serán los gobiernos y los grupos empresariales exportadores. La estrategia proyectaba alcanzar un crecimiento económico regional del 5% anual y haber reducido la pobreza en la región para el año 2015 a sólo el 15% del total de hogares centroamericanos.
La estrategia requiere de un entramado de comunicaciones que conecte a toda Centroamérica
La promoción de estos conglomerados depende de una inversión pública cuantiosa en cada país, de la modernización aduanera, de reformas en áreas de las políticas públicas: gobernabilidad, sistema judicial, macroeconomía, competitividad y medio ambiente. Depende también de una mayor integración centroamericana. El marco más amplio para sustentarla es el Plan Puebla Panamá, uno de cuyos más ambiciosos proyectos es el Corredor Logístico de Centroamérica, nombre que en el PPP se da a la Carretera Panamericana ampliada y revitalizada, que iría desde la frontera con México hasta Colombia.
Una traducción concreta de esta estrategia es que las inversiones públicas de los gobiernos centroamericanos y el financiamiento externo que reciben se oriente a desarrollar estos clusters, construyendo toda la infraestructura necesaria para garantizar el desarrollo de los conglomerados. El Plan Puebla Panamá y esta estrategia también plantean vincular los puertos centroamericanos que dan al Atlántico con los puertos que dan al Pacífico. Armar un entramado de comunicaciones que permita aprovechar al máximo la ventaja geográfica que tiene Centroamérica: costas en los dos océanos en un istmo territorial relativamente estrecho y ubicación en la mitad del continente. Se trataría de modernizar la infraestructura de la región priorizando aquellas carreteras, puertos, vías, caminos y comunicaciones que requiere el desarrollo de estos clusters.
Los gobiernos de Centroamérica respaldaron este proyecto de desarrollo regional, un consenso en torno a una estrategia económica que no se producía desde que en los años 60 los gobiernos de la región se comprometieron a impulsar el proyecto del Mercado Común Centroamericano.
Es una estrategia diferente de la neoliberal, pero que deja fuera al extenso sector de pequeños y medianos empresarios
Desde que fue adoptada por Centroamérica, esta estrategia de desarrollo recibió críticas. La primera y central es que se contempla que los clusters sean potenciados y movidos por empresas extranjeras y por el sector más poderoso del empresariado nacional y que van a estar orientados a la exportación. Los sectores de la gran empresa serán los que participarán en los beneficios de la concentración de la inversión pública, lo que significa que quedará fuera todo el extenso sector de los pequeños y medianos empresarios y empresarias que se dedican a producir para el mercado nacional. Tampoco son incluidos en la estrategia sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, movimientos sociales, ONG.
Es interesante observar que esta estrategia de desarrollo tiene una diferencia notable con la que conocemos como estrategia neoliberal. En el neoliberalismo, es la “mano invisible” del mercado la que garantiza el crecimiento económico y son las oportunidades que ofrece el mercado las que aseguran el desarrollo. En este concepto no es así. Porque existe un esfuerzo planificado del gobierno para incidir sobre determinadas áreas de la economía de manera concertada con los grupos empresariales. La planificación establece una diferencia significativa. Sin embargo, porque no tiene una base amplia y no incorpora a sectores muy importantes de las economías regionales y de las sociedades civiles de la región la estrategia se parece a la del neoliberalismo: es una propuesta excluyente.
Simplificando un poco, en esta concepción lo que quede fuera de los clusters no se desarrollará sino que será atendido con programas de compensación social, con gasto público en salud, educación y subsidios. Una concepción de este tipo, basada claramente en la exclusión, permite suponer que la desigualdad social, la polarización social y la inequidad que han caracterizado a Centroamérica a lo largo de su historia se profundizarán.
Es esta estrategia de desarrollo centroamericana la que ahora el gobierno Bolaños adapta y propone como estrategia de desarrollo para Nicaragua. En el documento nicaragüense, se comienza aceptando que Nicaragua está en la cola de Centroamérica, aunque no se dice así explícitamente. Pero sí se dice, de hecho, al admitir que Nicaragua no puede pensar en un cluster de productos electrónicos y que ni siquiera puede pensar -a pesar de ser un país agrícola- en un cluster de productos agroindustriales de alto valor agregado.
Coincidencias y diferencias con la estrategia económica del gobierno del FSLN en los 80
Partiendo de este realismo, concluye el gobierno que el sector agropecuario tradicional y los recursos naturales del país, con abundancia relativa de tierras, bosques y mano de obra barata, continuarán siendo en el futuro inmediato las locomotoras del país, las que desarrollarán a Nicaragua y garantizarán el anhelado despegue económico.
Es interesante también observar que existen coincidencias entre lo que plantea la estrategia de desarrollo del gobierno Bolaños y la estrategia del gobierno sandinista en los años 80. El gobierno sandinista desarrolló una estrategia basada en la agroindustria, en el procesamiento de los productos agrícolas, ganaderos, forestales y pesqueros del país. Para eso diseñó un plan de costosas inversiones públicas en grandes proyectos agroindustriales, que nunca se detuvieron, a pesar de las limitaciones que impuso la guerra, y cuyo mayor símbolo fue el ingenio azucarero Timal, o “Victoria de Julio”, que financió e inauguró Fidel Castro.
La prioridad de las grandes empresas agroindustriales y el derroche de recursos en estos proyectos fueron el centro de la política de desarrollo sandinista, en la cual el Estado, al frente de grandes corporaciones estatales, asumía el rol protagónico. En los años sandinistas, los “clusters” -por así llamarlos- eran estatales. Fue una política errada, inadecuada a la realidad de Nicaragua, porque nunca incluyó a los pequeños y medianos productores. El planteamiento actual tiene similitudes.
Se diferencia en que ahora los clusters los mueven los inversionistas extranjeros y un sector de los grandes empresarios nacionales. En el documento de Estrategia de Desarrollo, el gobierno Bolaños señala los tres componentes de lo que llama el “posicionamiento estratégico de Nicaragua”: su posición geográfica -estar en el centro de Centroamérica, que está en el centro del continente-, tener potencial agrícola y forestal durante todo el año, y disponer de recursos naturales únicos y diversidad ecológica.
Los siete “clusters” identificados por el gobierno
Ésas serían las ventajas que Nicaragua tiene para el mercado internacional. Es en base a esas ventajas -geografía, recursos naturales y biodiversidad- que el gobierno identificó siete “clusters”. ¿Quién en el gobierno hizo esa identificación? Un grupo poco conocido, la Comisión Nacional de Competitividad, que reúne a grandes empresarios nacionales
y a altos funcionarios del gobierno.
Los siete clusters identificados son:
-energía
-textiles y vestuario
-forestales y productos de madera
-pesca y acuacultura
-carne y productos lácteos
-turismo
-agroindustria con procesamiento de alimentos.
Algunos de estos conglomerados ya tienen un desarrollo incipiente. Otros deben ser desarrollados. Sobre el cluster de energía se carece de información. El de textiles y vestuario es lo que ya conocemos: las zonas francas taiwanesas, surcoreanas, etc. que elaboran piezas de ropa para vender en Estados Unidos. La crítica más importante que hay que hacerle a este conglomerado es un dato de la realidad económica internacional del que no se habla mucho: en el año 2005 va a desaparecer el sistema de cuotas que actualmente gobierna el comercio de textiles en el mundo. En este sistema, Nicaragua tiene una cuota con acceso preferencial al mercado de Estados Unidos. Esto permite pensar que esa ventaja, y no tanto la de la mano de obra barata, es la razón de las inversiones asiáticas en maquila en Nicaragua, ya que las cuotas de Asia para acceder al atractivo mercado estadounidense ya estaban cubiertas y las de Nicaragua no.
Pero cuando los privilegios de las cuotas desaparezcan, y la OMC libere totalmente el mercado de textiles, es posible que taiwaneses y surcoreanos levanten sus fábricas y las trasladen, por ejemplo, a China, donde la mano de obra es aún más barata que en Nicaragua. Esto hace extremadamente frágil concebir desarrollo a partir del cluster de textiles
tal como hoy lo conocemos.
Forestales y productos de madera: se supone que porque Nicaragua posee las reservas forestales más importantes de Centroamérica, existen posibilidades de seguir extrayendo madera. Es importante señalar que, aunque todos los discursos oficiales nicaragüenses sobre el tema forestal incluyen siempre el concepto de la sostenibilidad, el gobierno ha sido y sigue siendo particularmente flexible en permitir una explotación nada sostenible de los recursos forestales.
Pesca y acuacultura: en los últimos años ha habido en Nicaragua un gran desarrollo en la producción de camarones de cultivo. El problema para este cluster es que son ya muchos los países que han optado por la camaronicultura, lo que ha bajado los precios. En el caso de la langosta, que se pesca en la Costa Atlántica, ya hay estudios que demuestran que los índices de captura están superando los que permite la reproducción natural de esta especie.
Carne y productos lácteos: es tal vez un conglomerado histórico. Además, mientras varios rubros del sector agropecuario se han desplomado, la ganadería se ha mantenido y es hoy la gran sobreviviente del sector tradicional de la economía nicaragüense. Porque ha conseguido nuevos mercados para la carne y para los productos lácteos.
Las inversiones de la transnacional Parmalat han sido considerables en este conglomerado y hoy El Salvador está consumiendo queso nicaragüense y ya se exportan lácteos nicas a Estados Unidos. Es éste uno de los clusters más avanzados y más prometedores para el país. Sin embargo, el horizonte del TLC abre interrogantes. El único país de Centroamérica que exporta carne es Nicaragua. Para el resto de los países centroamericanos sería más barato importar la carne de Nueva Zelanda -más barata por los subsidios que reciben en ese país los ganaderos- que comprar la carne nica. Y ése podría ser un punto en donde Centroamérica ceda a otros intereses y no acuerpe los intereses de Nicaragua. El desarrollo del aglomerado de agroindustria y procesamiento de alimentos está aún enunciado de manera muy genérica.
Turismo: es un sector que ha crecido mucho en los últimos años, aunque aún estamos lejos de tener la infraestructura y la capacidad que tiene Costa Rica o cualquier otro país centroamericano. Además, la población costarricense ha sido educada y sensibilizada para relacionarse con los turistas, y en Nicaragua hay mucho atraso en este sentido.
Por eso, las propuestas de los empresarios nicaragüenses más destacados en turismo consisten fundamentalmente en vincularse a los proyectos turísticos de los costarricenses, y por eso, los paquetes turísticos más atractivos se concentran en la zona sur de Nicaragua, en Rivas y en Granada, en la zona más cercana a Costa Rica.
Empresas transnacionales invitadas a invertir en los “clusters” de Nicaragua
En el documento aparecen identificados con nombres y apellidos las empresas transnacionales con las que el gobierno trabaja para que vengan a invertir a Nicaragua y encabecen el desarrollo de esos aglomerados. En el cluster forestal tienen identificados como inversores extranjeros a International Paper, Stora-Enso, UPM-Kymmere, Georgia Pacific, Weyerhauerser, Smurfit-Stone Container y Nippon Unipac. En el cluster de agroindustria identifican a Chiquita Brands, Del Monte Foods, Fyffes, Goya, Tropicana, J.M.Smuckker y Hannover Foods Corporation. Y en el de lácteos a Nestlé, Philip Morris-Kraft Foods, Unilever, Danone y Parmalat. La idea es que sean estas transnacionales las que lideren el cambio tecnológico que requiere el país para garantizar el desarrollo de estos enjambres económicos.
Es bien significativo que en la lista de inversionistas, los actuales y los potenciales, se omite a las corporaciones de origen asiático que dominan en las maquilas de las zonas francas. ¿Será esta omisión un reconocimiento implícito de que este tipo de inversión no “desarrolla” al país? ¿O será un reconocimiento, también implícito, de que estas inversiones son fugaces? El impacto económico de las pocas compañías extranjeras que hasta el momento se han establecido en Nicaragua es marcadamente diferenciado. Parmalat, firma italiana dedicada principalmente a la producción y comercialización de lácteos, y que sí aparece en la lista, ha traído ya a Nicaragua nueva tecnología productiva y de comercialización, dinamizando la producción y el mercado nacional de lácteos y abriéndole nuevos espacios a los productos nicas en el mercado internacional. En cambio, las firmas asiáticas que han invertido en la maquila textil no tienen ninguna vinculación con la producción nacional y se dedican exclusivamente a sacar ventajas, tanto de la cuota textil de Nicaragua en el mercado estadounidense, como de los bajos salarios que pagan a nuestras trabajadoras y trabajadores.
Los 7 “clusters” y el TLC con Estados Unidos
Hay que señalar también que los siete clusters que han sido identificados serán también la prioridad número uno del gobierno de Nicaragua en sus negociaciones regionales, primero con el resto de Centroamérica, y después con Estados Unidos en el marco del Tratado de Libre Comercio TLC. El gran problema de Nicaragua ante el TLC es que nuestro país entra a estas negociaciones regionales con los pies doblemente hinchados, tanto ante sus vecinos como ante el coloso del Norte. Todavía no somos competitivos ni regional ni internacionalmente,ni siquiera en los sectores seleccionados como clusters. Mucho menos en la agricultura para el mercado nacional, que no será tema priorizado en las negociaciones del TLC.
En el marco del TLC, la reconversión productiva es el reto principal que tiene ante sí el sector agropecuario nicaragüense, pero para poder enfrentarlo, no disponemos de una institucionalidad adecuada, a pesar de las inversiones millonarias que la cooperación externa ha hecho en las instituciones estatales que trabajan en este campo, el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria y el Instituto de Desarrollo Rural, el INTA y el IDR. Son bien conocidos los casos de corrupción en el IDR, y es también notoria la ineficiencia con que se ha manejado la ayuda externa en ambas instituciones.
Un cambio fundamental en la Estrategia de Reducción de la Pobreza
Otro eje en la nueva estrategia de desarrollo del país es un cambio fundamental en la Estrategia de Reducción de la Pobreza, que de hecho ya se puso en marcha. Hasta ahora, para dar respuesta a esta Estrategia -demandada por los organismos multilaterales-, el gasto público y los recursos de la cooperación internacional se orientaban hacia los municipios más pobres del país, identificándolos en base a las encuestas que regularmente hace el INEC con apoyo técnico del PNUD y del Banco Mundial. Ahora, el gobierno ha considerado que orientar gasto público y cooperación hacia las localidades más pobres no es un criterio adecuado. Y ha variado: los orientará hacia los municipios con mayores oportunidades de desarrollo.
En el mapa de pobreza de Nicaragua, en la Costa Atlántica norte, en el Norte (Estelí, por ejemplo) y en la faja central seca del país se identifican desde hace años los municipios con mayor extrema pobreza. Los municipios menos pobres se encuentran fundamentalmente en la costa del Pacífico. La pobreza o no pobreza de estos lugares no es sólo fruto de su mayor o menor dinamismo económico, también depende de los niveles de migración de la población. Porque hoy en día las remesas familiares suman mayores montos que la cooperación internacional, y en los municipios a donde llegan remesas familiares hay menos pobreza.
Tres mapas a tener en cuenta: el mapa de pobreza, el mapa de migraciones y el mapa de dinamismo económico
El mapa de la pobreza era el que guiaba los proyectos que el gobierno ejecutaba con recursos de la cooperación internacional dentro de la Estrategia de Reducción de la Pobreza. Ahora, se han considerado otros mapas. El gobierno ha elaborado un mapa de las migraciones por municipio. En ese mapa se identifican las zonas del país que expulsan población y las zonas del país que reciben población. Se clasifica a los municipios como de alta emigración o de alta inmigración. Managua y varias ciudades del Pacífico reciben población, una migración campo-ciudad. También reciben población migrante todo el Atlántico Norte, Río Blanco, El Rama, Muelle de los Bueyes, las Minas, la zona central, y también el este de Matagalpa y de Jinotega, pero ésa es una migración campo-campo, pues se trata de zonas de frontera agrícola, a donde la población campesina emigra en busca de tierras. El mapa de las migraciones muestra que la zona de donde sale más gente, tanto hacia las ciudades como hacia la frontera agrícola, como hacia Costa Rica y Estados Unidos, es la franja central del país, la zona más seca.
Se ha elaborado también un mapa de los municipios con mayor dinamismo económico, combinando el potencial en recursos naturales, el desarrollo agropecuario y la infraestructura ya existente, considerando que si coinciden estos tres elementos existe dinamismo económico. En este mapa se excluye del dinamismo toda la Costa Atlántica y todo Río San Juan, a pesar de sus ricos recursos naturales, por su limitada infraestructura. Y se priorizan zonas donde se concentra la población y la infraestructura vial. En el más reciente de los mapas elaborados por el gobierno, el Mapa de Aglomerados o Clusters, aparecen señalados, para ser priorizados, los municipios con “dinamismo económico”
Cruzando los criterios de tres mapas -mapa de pobreza, mapa de migraciones y mapa de dinamismo económico- el gobierno ha organizado un nuevo mapa para orientar sus prioridades en el gasto social y en las inversiones públicas. Las prioridades se concentran ahora donde coinciden la alta pobreza y el alto dinamismo y potencial económico.
Zona prioritaria es ahora, por ejemplo, el corazón ganadero y lechero del país, en el centro de Nicaragua. Prioritarios allí serán Camoapa, Matiguás, Río Blanco, Muy Muy, Boaco... Una zona en donde, a pesar del alto dinamismo económico, la pobreza es alta porque el patrón de ese dinamismo ha sido históricamente excluyente: finqueros con acumulación de tierras servidos por colonos en extrema pobreza.
¿Se ha estado malgastando el dinero y dispersando la inversión pública?
En el mapa hay otras zonas de alto dinamismo y baja pobreza que son una segunda prioridad. Los municipios que serán la última prioridad y quedarán “abandonados” serán los de bajo dinamismo económico y de alta pobreza. La prioridad la establecerá ahora el dinamismo económico, y en un segundo lugar la pobreza. Y ése es el cambio sustantivo que se ha dado: pasar del mapa de pobreza al mapa de oportunidades de desarrollo, relacionando esas oportunidades con los clusters ya identificados.
El supuesto implícito que tiene esta reorientación del gasto a partir de estos nuevos mapas es que hasta ahora se habría estado malgastando el dinero, se habría estado dispersando la inversión pública en zonas no adecuadas. Se trata de un criterio discutible, con consecuencias aún más discutibles. Porque en los nuevos mapas muchos municipios aparecen como de bajo dinamismo económico, pero bastarían inversiones públicas adecuadas para que alcanzaran un alto dinamismo, ya que existe en ellos un gran potencial agropecuario en pequeños y medianos productores y productoras que no está siendo aprovechado, porque no tienen acceso a caminos adecuados ni a financiamiento. Es así como se desperdicia el potencial que tienen para salir ellos mismos de la pobreza en que hoy se encuentran.
Pero, además, la dispersión de recursos que el gobierno lamenta y que busca evitar con esta nueva estrategia, no se debe sólo a un problema técnico. Es un problema de gestión del propio gobierno, y no sólo como herencia del anterior, porque son muchos los funcionarios del gobierno Alemán que continúan trabajando en el gobierno Bolaños y en las
mismas áreas.
Tras la estrategia de clusters que promueve el gobierno para evitar la dispersión hay también criterios políticos. Dirigir todos los recursos a las zonas identificadas como dinámicas no resulta razonable porque se excluye a demasiada población, y esto fomentará una migración hacia las zonas priorizadas, que tal vez no podrán absorber a tanta población. Esta inconsistencia anuncia un riesgo. Porque una cosa es priorizar zonas y otra cosa es excluir zonas. ¿O tal vez la estrategia da por supuesto, y hasta necesite para garantizar “estabilidad” que continúe la emigración masiva de nicaragüenses a Costa Rica y a Estados Unidos?
Los recursos extra para poner en marcha la estrategia de “clusters”
Para poner en marcha la estrategia de los clusters el gobierno Bolaños requiere de recursos. En su documento, argumenta que el ajuste fiscal, fijado en negociaciones con el FMI, no debe afectar la inversión pública. Por eso, considera que es necesario un programa de inversiones públicas para desarrollar los clusters que no afecte el ajuste fiscal acordado y firmado con el Fondo. Uno de los propósitos del documento que ha elaborado el gobierno es solicitarle a la comunidad internacional un apoyo extra de unos 250 millones de dólares (80 millones anuales), cantidad adicional a los 1,200 millones de dólares conveniados en el acuerdo con el FMI.
El gobierno razona así su solicitud de recursos extra: si Nicaragua ejecuta al pie de la letra el acuerdo de tres años con el FMI, y recibe sólo esos 1,200 millones, las tasas de crecimiento que se pueden esperar son del 2.5-3% anual, lo que significa que el país crecería apenas al mismo ritmo que crece su población, lo que quiere decir que el país quedaría estancado. Todo país necesita crecer económicamente por encima de lo que crece su población para poder reducir la pobreza.
Esta argumentación demuestra algo que el gobierno reconoce pero nunca en sus declaraciones: que cumpliendo lo que firmó con el FMI Nicaragua no se desarrolla ni reduce su pobreza. Y también reconoce que cuando en tres años concluya el acuerdo con el FMI las finanzas públicas del país no serán sostenibles, entendiendo por sostenibilidad fiscal un ritmo de endeudamiento (deuda interna y deuda externa) que no supera el ritmo de crecimiento económico del país. Actualmente, lo que sucede es lo contrario: la deuda crece a mayor velocidad que la economía.
Es para garantizar desarrollo, reducción de la pobreza y sostenibilidad fiscal que el gobierno solicita a la comunidad internacional esos 250 millones de dólares extra. Según el cálculo del gobierno y según esta propuesta, con esa cooperación adicional el país podría crecer en un 4.5-5% anual y al término del acuerdo con el FMI, las finanzas del país serían sostenibles y se habría empezado a reducir la pobreza. El planteamiento del gobierno se resume así: Bueno, ya firmamos con el FMI, ya aceptamos sus condiciones, pero este “logro” lo único que significa es que vamos a tener “más de lo mismo”, que continuaremos estancados, sin despegue y sin desarrollo, y con los mismos niveles de extrema pobreza del país. Por eso necesitamos más, bastante más. Se trata de un planteamiento de acentos dramáticos que expresa una situación desesperada en el gobierno, drama y desesperación que no reflejan discursos ni declaraciones oficiales.
¿Es realista esperar éxito en la solicitud de más recursos internacionales, cuando ha sido tan abundante y tan mal aprovechada la cooperación internacional que Nicaragua ha recibido y sigue recibiendo? Tal vez las fuentes bilaterales no respondan con donaciones, y tal vez lo que sea más fácil de lograr sea un apoyo extra de programas de los organismos multilaterales en forma de préstamos concesionales.
El Ministerio de Educación, por ejemplo, ya incluyó en su presupuesto una partida adicional, porque Nicaragua calificó para una iniciativa del Banco Mundial que entregará al país 20-30 millones de dólares para financiar becas para que niños pobres puedan cursar su enseñanza primaria. Algo que resulta clave dada la situación, también dramática y desesperada, que enfrenta el país en el campo educativo. Según un estudio hecho por el Ministerio de Educación, unas 900 mil personas entre 15-45 años son analfabetas funcionales. Este grupo de personas representa nada menos que ¡las dos terceras partes de la fuerza laboral de Nicaragua! Semejante rezago limita al extremo las posibilidades de desarrollo del país, con clusters o sin ellos. Igualmente, por efecto del ajuste fiscal, el Ministerio no ha podido incrementar el número de maestros de primaria en la educación pública, lo que significa que este año quedan fuera del sistema educativo más de 800 mil niños en edad escolar.
Los pequeños y medianos productores rurales y urbanos carecen de una institucionalidad que los promueva
Son muchas las preguntas y muchos los desafíos pendientes. Considero central hacernos esta pregunta: ¿Por qué si alrededor de los aglomerados identificados por el gobierno existen tantos y tantos pequeños y medianos empresarios con potencial, no se contempla integrarlos a la estrategia de desarrollo? La realidad es que Nicaragua tiene un grave déficit: el Estado que hoy tenemos no tiene una institucionalidad adecuada para hacer promoción entre esos sectores. El aparato del actual gobierno no lo tiene, ni parece querer tenerlo. Por ejemplo, el Ministerio de Fomento, Industria y Comercio, MIFIC, está dirigido fundamentalmente a promocionar la inversión extranjera, sus funcionarios están orientados a negociar con inversionistas extranjeros y con determinados grupos empresariales nacionales, y están mucho menos preparados -aun cuando existe el INPYME- para desarrollar capacidad de promocionar a pequeños y medianos productores hasta hacerlos competitivos.
El país no tiene una institucionalidad adecuada para dar servicios financieros a estos sectores. El sector de medianos y pequeños es inmenso, su potencial es muy grande, pero sin financiamiento se estanca y no puede generar empleo. En Nicaragua existen unos 200 mil pequeños y medianos productores rurales. Si cada uno lograra crear un empleo, ¡serían 200 mil empleos! En la pequeña y mediana empresa urbana, los números son aún mayores, y ahí predominan las mujeres, que multiplican más los beneficios y las posibilidades. Pero, desde los tiempos sandinistas hasta hoy no hemos tenido ni la voluntad política ni la capacidad para desarrollar una institucionalidad adecuada para este inmenso sector. Desarrollar esta institucionalidad es el corazón de cualquier estrategia alternativa a la que ahora se nos presenta como garantía del desarrollo nacional.
Desde el sandinismo hasta hoy predomina la misma visión
Desde el sandinismo hasta hoy predomina igualmente la visión de que es el Estado, el gobierno central, y no las municipalidades, quienes deben decidir dónde invertir los recursos a nivel local y qué hacer a nivel local. Si en Nicaragua tuviéramos lo que tiene Bolivia, El Salvador y otros países latinoamericanos -transferencias a los municipios en cantidad suficiente-, tendríamos un potencial de desarrollo local muchísimo mayor al que hoy tenemos, y tendríamos la posibilidad, por eso, de un desarrollo nacional mucho más equilibrado. En El Salvador se transfiere a las municipalidades el 8% del presupuesto nacional y en Nicaragua sólo el 1%.
Opciones alternativas las hay, y muy claras, el problema de fondo es una ideología muy arraigada en la clase política, en los partidos políticos, en los funcionarios, de que la única manera de desarrollar el país es con inversiones de corte empresarial, a gran escala y desde el nivel central. El sandinismo actuó así y el gobierno Bolaños ha decidido actuar así. Y mientras no se supere esta visión estarán cerrados para Nicaragua otros caminos que podrían lograr un desarrollo más inclusivo, por inclusivo más equitativo, y por equitativo más democrático.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica