Nicaragua
A un año del ESAF: ¿qué le falta al ajuste?
El ESAF se ha quedado corto: no es más que un ajuste monetario. En vísperas del año electoral, la sociedad civil debe ahora exigir el ajuste social, el ajuste social, el ajuste productivo, el ajuste ecológico y el ajuste institucional.
Xabier Gorostiaga
Por más que hayamos criticado el acuerdo de ajuste estructural -que todos conocemos como ESAF- y su ejecución, en estos momentos todos tenemos que aceptar el ESAF como un hecho inevitable. Y también como una realidad que ofrece posibilidades concretas de iniciar un proceso de reactivación económica más eficiente, más democrático, más equitativo y por tanto, más humano y cristiano. En los albores de una campaña electoral que necesita propuestas económicas de consenso entre los actores productivos y los actores sociales, y en un momento en que el gobierno ha anunciado un Plan Nacional de Desarrollo, es más importante que nunca considerar así el ESAF.
ESAF: necesario, inevitable, insuficienteEvaluar el primer año de ejecución del ESAF no basta. Es necesario evaluar el ESAF en el contexto en el que se aplica y en la perspectiva real y potencial que enfrenta hoy Nicaragua.
El ajuste era necesario desde antes de 1985. Los desequilibrios macroeconómicos, el voluntarismo político, el personalismo económico y la falta de coherencia entre los diversos ministerios del gobierno sandinista lo exigían.
Pero el actual ajuste, además de insuficiente, no es el que se requería para superar esos desequilibrios macroeconómicos, manifestados especialmente en la hiperinflación. Eliminada la hiperinflación, Nicaragua se ha colocado ya en la senda de la estabilidad de precios, pero esta estabilidad depende esencialmente de la ayuda externa. Y esta dependencia se debe a no haber hecho los ajustes estructurales necesarios para reactivar la economía, dinamizar la inversión pública y privada y lograr la sostenibilidad financiera del sector público mejorando su eficiencia, su capacidad de previsión y de coordinación con el sector privado, ampliando sus fuentes de ingresos. Esta dependencia, además, está cada vez más amenazada, porque el acceso a recursos externos líquidos se está reduciendo.
El gobierno asume que su responsabilidad se limita a mantener la estabilidad de los precios y espera lo demás del sector privado, asumiendo que la recuperación de la dinámica inversionista es un asunto meramente "privado". Por eso desacredita las políticas económicas activas, para así quedar libre de su responsabilidad en la promoción del desarrollo en este traumático período de postguerra. Obviamente, la acción estatal no es omnipotente y esa acción es apenas nada si no cuenta con un sólido respaldo del sector privado. Pero esto lo que implica es más capacidad de previsión, coordinación, representación y liderazgo por parte del gobierno, no menos. Abdicar de esas tareas es parte del problema, no de la solución. Abdicar de ellas abre peligrosos espacios a la intervención externa en la economía y fuerza al gobierno y a los actores económicos y políticos a prestar más atención a la cooperación externa que a las demandas y capacidades de la población.
La dependencia de los recursos externos, necesaria al comienzo, no es sostenible en el futuro. Tenemos que depender más de nuestra capacidad de ahorro e inversión, de nuestra capacidad para aprender e innovar tecnologías, de nuestro trabajo y de nuestra habilidad para el cambio, que de la generosidad de los países amigos. Hoy, como no se ha logrado reactivar la inversión ni se ha concertado realmente la política económica con los principales sujetos productivos del país, ha sucedido lo que era de esperar: estamos estancados manteniendo la estabilidad de precios, pero sin saber cómo crecer.
El ESAF era no sólo necesario, sino inevitable. En un momento crítico, en el que las reservas del país estaban casi en cero, el ESAF proporcionó el acceso a recursos externos concesionales. Pero pudo haber tenido un carácter más integral. Se perdió la oportunidad de aprovecharlo para comenzar a practicar una política moderna de desarrollo en la que, más que presentarle a la sociedad civil "las tablas de la ley", se dialogara con ella y se le diera participación. Ni siquiera los Poderes del Estado discutieron para qué, con quiénes y cómo se iba a ejecutar el ESAF.
Este acuerdo, firmado hace un año, pudo haber generado un proceso más consensual, pudo haber tenido menos costos sociales y pudo haber sido capaz de incrementar la competitividad de Nicaragua. No fue así. Además de ser el ESAF una tabla de salvación muy provisoria, el náufrago que hoy se aferra a esa tabla aún está encadenado a la sobrecarga de la deuda externa y a los estrictos criterios del programa, enfocados al cumplido pago de esa deuda y al mantenimiento de la estabilidad monetaria. El ESAF no ha sido más que un programa monetario sin integración a una estrategia efectiva de desarrollo nacional. Fuera de toda visión partidista, la tarea pendiente es dedicar todas las energías a sacar al país del foso de miseria y desesperanza en que se encuentra, transformando el ajuste en un mecanismo para transitar a un desarrollo con equidad social y con respeto a la Naturaleza. Esto exige que concertemos, como nación, con los organismos internacionales lo que más le conviene a la nación.
ESAF: SUS METASEn julio se cumplió un año de la firma del ESAF. Desde entonces, Nicaragua se ha beneficiado del financiamiento concesional de los organismos financieros multilaterales. A cambio, ha tenido que cumplir ciertas normas de política macroeconómica bajo la supervisión del FMI y ha tenido que realizar cambios estructurales en la economía del país.
El ESAF fijó metas trimestrales para algunas variables macroeconómicas: el gasto corriente del gobierno central, el crédito del Banco Central al sector público, el crédito total del Banco Central a la economía, las reservas internacionales netas del Banco Central y la mora en el pago de la deuda externa priorizada. Estas metas trimestrales son como guías para encauzar la economía. Pero en diciembre de cada año las metas son de cumplimiento obligatorio.
Las transformaciones estructurales acordadas en el ESAF son: reducción del empleo en el sector público, eliminación del crédito del Banco Central a los bancos estatales, limitación del crédito intermediado por el FNI (Fondo Nicaragüense de Inversiones) a los recursos conseguidos en el exterior para programas específicos, reducción de las pérdidas de los bancos estatales, privatización de TELCOR y de otras empresas aún estatales, preparación de un marco legal que permita la participación de capital privado en los sectores de electricidad e hidrocarburos, liberación de las restricciones existentes en el cobro de los servicios de educación y salud y su presión de las barreras no tarifarias a las exportaciones e importaciones.
El ajuste estructural que regula el ESAF tiene dos propósitos estrechamente combinados: reducir la capacidad de intervención del Estado en la economía y abrir los sectores claves (finanzas, energía, comunicaciones) a la competencia privada. Reducir el financiamiento interno del sector público para aumentar la capacidad de pago de la deuda externa primero y la disponibilidad de recursos para el sector privado si alcanza.
El ESAF no se ha cumplido¿Se ha cumplido el ESAF? El acuerdo fue diseñado para no tener incumplimientos graves en el pago de la deuda y el ingreso de recursos externos. Aún así, el gobierno ha incurrido en desviaciones significativas de estas metas, sin que esto haya significado la ocasión para revisar el ESAF sino la justificación para endurecerlo más.
La última misión del FMI para evaluar el programa monetario visitó el país en abril/95 y se mostró sumamente alarmada por la pérdida de casi $31 millones de reservas internacionales netas en el primer trimestre de 1995. Pero la pérdida de reservas no se quedó allí: entre enero y mayo de 1995 llegó a algo más de 40 millones la disminución de reservas. La razón está en un defecto crónico en la programación monetaria en Nicaragua. El fuerte incremento de la base monetaria en el último trimestre del 94 (equivalente a casi 204 millones de córdobas), favoreció el consumo improductivo tradicional en esta época del año (Navidad) y tuvo que ser compensado por una fuerte contracción en los primeros meses del 95 (casi 104 millones de córdobas menos entre enero abril 95), provocando una mayor contracción monetaria precisamente cuando la economía requiere de mayores inyecciones de crédito para el ciclo agrícola. Este defecto crónico distorsiona aún más la política monetarista e impide la reactivación productiva.
La misión del FMI señaló también la falta de cumplimiento en el programa de privatización, en la reducción del empleo estatal y en el pago de la deuda, y la falta de recuperación del crédito y el ahorro en el sector público no financiero. "Considerando el programa original, hubo una desviación causada por una expansión del crédito neto en exceso de lo planeado. La desviación fue importante en el caso del crédito al sistema bancario y menor en el caso del sector público no financiero. Igualmente, entre enero y marzo se comprueba una disminución, no anticipada por el programa, de la base monetaria": éste fue el diagnóstico del FMI recogido por el Banco Central.
A pesar de esta alarma, tanto la misión del FMI como el Vicepresidente del Banco Mundial para América Latina y el Caribe, Shahid Javed Burki, en su posterior visita al país, confirmaron que Nicaragua estaba on track (en el camino correcto). Es difícil comprender cómo ambas instituciones pueden afirmar que Nicaragua está on track con el ESAF, al mismo tiempo que se muestran alarmadas por el incumplimiento del ESAF. El juicio del FMI y el BM fue también de aprobación en la reunión de París (junio/95).
Esta tolerancia y flexibilidad implica reconocer que las metas eran imposibles de cumplir a pesar de los esfuerzos del gobierno. Objetivos tan poco realistas deberían obligar a una reprogramación y flexibilización del ESAF y no a endurecer aún más las metas globales del programa, flexibilizando únicamente las metas concernientes al sector público, como de hecho se hizo. Actuar así es una clara muestra del apoyo político del FMI y el Banco Mundial al gobierno Chamorro, pero con ello no dan un apoyo realista a la nación ni a su sector privado ni mucho menos a sus productores agrícolas.
La nueva reprogramación hecha en marzo/95 implicó "nuevas condicionalidades", concretadas en una redefinición mucho más estricta del concepto de Reservas Internacionales (RIN). De este modo, los $74 millones de dólares de reservas del 12 de diciembre de 1994 se "transformaron" en $ 1.5 millones, descontados los pasivos de corto plazo según el nuevo método de cálculo, como se aprecia en el cuadro:
Esta nueva modalidad de cálculo de las reservas internacionales es más estricta: considera que las divisas que el gobierno tiene por haber emitido letras de estabilización monetaria en dólares no son verdaderas reservas porque se deben a corto plazo. Lo mismo ocurre con la mora corriente de la deuda externa. En cuanto al encaje en dólares de los bancos comerciales, la corrección es mucho más discutible: es cierto que no son una reserva del Banco Central, aunque sí lo son del país y, si el comportamiento de los depósitos fuera estable, estas reservas podrían ser utilizadas en cierta proporción para financiar importaciones. En todo caso, es obvio que no se puede introducir una nueva modalidad de cálculo de las reservas en el transcurso de la implementación del ESAF sin modificar el criterio de su cumplimiento. Aunque no se aplicó a la evaluación del segundo semestre del 94, sí implicará un esfuerzo suplementario y dramático durante el año 95, pues se mantuvo el mismo monto para la meta de reservas a diciembre/95 (40 millones), a pesar del cambio de método para calcular las reservas.
Prioridades: los pequeños y la deudaTodo esto supone una fuerte contracción en la política de crédito y una esterilización de la liquidez existente en Nicaragua, que se va a traducir en una mayor contracción en el sector productivo y comercial, sin mencionar los drásticos efectos que está teniendo ya en el ciclo agrícola por falta de crédito, especialmente en la pequeña y mediana producción rural.
Las restricciones al crédito sobre todo las del BANADES requieren de una seria reevaluación de la política de este banco estatal. Se le está exigiendo la recuperación de 200 millones de córdobas, la mayor parte de los cuales fueron otorgados a grandes empresarios. Se debe afirmar taxativamente que la crisis del BANADES no fue provocada por el crédito a la pequeña y mediana empresa sino por el crédito no recuperado de los grandes productores y cooperativas, así como por la desorganización administrativa del Banco. A las restricciones crediticias hay que añadir el aumento del precio del crédito, que ha encarecido y limitado el acceso al mismo.
Contrastando con lo que ocurre con los grandes productores hay una eficiente recuperación del crédito entregado a los pequeños y se observa en ellos una productividad muy superior por dólar invertido. Es fundamental crear consenso en torno a priorizar la pequeña y mediana producción: esto vincularía el ajuste social con el ajuste productivo y la creación de empleo con el aumento de productividad. Priorizar a pequeños y medianos generaría la demanda que el comercio y el sector manufacturero necesitan para su reactivación, lo que crearía en todo el país un efecto multiplicador no inflacionario.
También es necesario crear un consenso nacional en relación con la deuda externa. La deuda de Nicaragua es un caso excepcional incluso dentro de los llamados SILIC (países severamente endeudados y de bajo ingresos). La relación 6 a 1 entre deuda externa y PIB convierte a la deuda nicaragüense en la mayor deuda relativa de la historia económica del mundo, junto con la de Guyana. Es también la mayor deuda mundial per cápita y la mayor en relación con lo que el país ingresa por exportaciones. Esta excepcionalidad ofrecía la posibilidad de convertir la deuda externa nicaragüense en una oportunidad, en un catalizador de consenso nacional y de fondos adicionales a través de diversas formas de trueque, que permitiesen negociar un trato especial para Nicaragua y para la otra media docena de países que se encuentran en condiciones semejantes, aunque no tan extremas.
Esta posibilidad no se aprovechó de la forma más eficiente. Sin embargo, existe todavía, si se coordina una acción conjunta del gobierno, el sector privado, las ONGs y las organizaciones de la sociedad civil con la comunidad internacional, que ha mostrado en repetidas ocasiones la disponibilidad de dar a Nicaragua un trato especial sobre la deuda externa, si el país corresponde con un plan de desarrollo productivo, equitativo, ecológicamente sostenible y vinculado a la integración centroamericana.
Esta tarea está pendiente. Existen bastantes estudios técnicos para realizarla y existe la capacidad para crear un consenso entre los sectores productivos, incluso entre Ejecutivo y Legislativo. Pero este potencial no ha sido todavía suficientemente utilizado en la negociación del ESAF, aunque el canje del servicio de la deuda por el inicio de un Fondo de Reconstrucción Nacional es posiblemente la fuente de recursos financieros suplementarios más disponible que a corto plazo tiene hoy Nicaragua.
Credibilidad confianza transparenciaEn cuanto a la ejecución del propio ESAF, se puede mejorar cualitativamente su eficiencia económica. La participación, transparencia y credibilidad son tan importantes como los propios recursos financieros. "Money is confidence" (Dinero es confianza) afirmó sabiamente Lord Keynes. La falta de confianza que provoca el camuflaje estadístico y la falta de neutralidad en las oportunidades a causa del favoritismo, puede ser más costosa económicamente que la propia reducción de fondos. El triunfalismo estadístico que se expresa en la carta y el documento presentados por el Ministro Antonio Lacayo el 8 de noviembre de 1994, anunciando que la situación de Nicaragua no era semejante a la de Africa debido a un reajuste en las bases de medición estadística que sugeriría que el país produce más de lo que se acostumbra a calcular , más que dar ánimo mostrando un futuro menos sombrío ahonda la crisis de credibilidad.
Una mayor transparencia y participación en el manejo de la información económica son elementos fundamentales para que funcionen la democracia y el mercado. Democracia y mercado exigen credibilidad y confianza, dos elementos más importantes aún que la cooperación externa. Esto es todavía más urgente al inicio de una campaña electoral que puede desviar los escasos recursos de la nación del fin prioritario, que es la reactivación económica.
La reciente crisis institucional ha favorecido un endurecimiento de la intervención internacional en nuestra economía, aplicando con criterios más restrictivos el ESAF. A cambio, el gobierno obtuvo mayor flexibilidad en la meta de ahorro del sector público no financiero, a costa de menor crédito a la producción. El recorte del crédito y la disminuida expectativa de inversión del sector privado han mermado el potencial crecimiento económico. Muchos analistas coinciden en que, de darse un crecimiento en 1995, éste no pasará de un 2.5%, la mitad del anunciado a principios de año. La conclusión no es que la crisis institucional nos hará crecer menos en 1995, sino que la crisis no contribuyó al esfuerzo de crecimiento por varias vías: por el descuido de la gestión macroeconómica, por la dedicación anticipada de altos funcionarios a su campaña electoral, por el despilfarro de tiempo, porque se perdieron oportunidades ante los donantes externos. Por el aumento de la incertidumbre, que inhibe las decisiones de inversión con recursos propios del sector privado y del capital externo y refuerza poderosamente el temor de la banca privada a involucrarse productivamente.
En medio de la reciente crisis institucional la comunidad internacional redujo el flujo de desembolso de divisas líquidas a Nicaragua, cansada del triste espectáculo de la pugna de poderes y a la vez, para presionar así por una salida que no afectara los comicios electorales de 1996. Esa reducción ha afectado seriamente al país, porque aunque ya se contaba con una brecha de $94 millones entre divisas líquidas programadas y pago de la deuda, el retraso en los desembolsos de divisas líquidas, aunado al intento de pagar cumplidamente la deuda externa, afectó aún más las reservas después de la visita del FMI en marzo/95, como muestra el cuadro de esta página.
Ajuste social ecológico institucionalDespués de la Cumbre Social de Copenhague se puede hablar de un nuevo consenso internacional sobre la necesidad de integrar los aspectos económicos y sociales. No puede haber crecimiento económico en un mar de pobreza y desempleo. Existe hoy en el mundo un creciente consenso: la pobreza debe enfrentarse creando empleo productivo y permanente, e invirtiendo en potencial humano con un sistema educativo integrado.
No es suficiente que el ESAF tenga un programa FISE para la creación de empleos temporales, aunque el FISE tenga un buen financiamiento, incrementado de $37 millones en 1994 a $75 millones en 1995 para crear 20 mil nuevos trabajos temporales. Lo que se necesita es la integración de lo productivo y lo social en un paquete conjunto, con metas productivas y sociales.
Esta es otra de las tareas fundamentales en los próximos años del ESAF. La misma campaña electoral podría servir a candidatos y partidos para presentar propuestas concretas de integración de lo económico y lo social. La demagogia y el populismo se reducirían ante metas prácticas y fáciles de medir.
El mismo problema de la propiedad y el de la privatización de las empresas estatales debería ser visualizado dentro de esta política de ajuste social. Un debate sobre el borrador del Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el gobierno pudiera servir también para establecer un plan sobre el tema de la propiedad y el de la privatización dentro de un ESAF que incorpore el ajuste social.
La privatización de TELCOR, de la energía y de la Cementera dentro de un paquete de ajuste social integrado permitiría consensos más amplios, con los que superar tensionamientos paralizantes e ideologizados. El para qué, con quiénes y cómo de la propiedad y de la privatización pueden comenzar a ser parte de la agenda del ajuste social más que de la polarizada agenda política. Incorporar el ajuste social y la participación popular a la segunda fase del ESAF es un reto para todos y para la propia democracia nicaragüense.
La Cumbre Ecológica que se realizó en Nicaragua en 1994 y la Alianza para el Desarrollo Sostenible firmada después por los seis Presidentes de Centroamérica puso sobre la mesa un tema estratégico. Sin embargo, ni las políticas de ajuste ni el ESAF lo tienen en cuenta, ignoran el asunto del medio ambiente. La Organización Mundial de la Salud ha reconocido recientemente que "la pobreza es la enfermedad más grave del mundo" y organismos ecológicos internacionales reconocen que la pobreza es lo que más amenaza el medio ambiente en los países del Sur. Un ajuste que no pase el test de lo social y el test de lo ecológico es un ajuste sin futuro.
El reduccionismo y el simplismo de muchas de las políticas de ajuste ejecutadas en los últimos años están hoy en revisión dentro de los mismos organismos internacionales. No percatarse de este cambio mundial es no sólo una miopía, sino una apuesta por la ineficiencia: impide utilizar los recursos y oportunidades de programas especiales que las instituciones internacionales dan hoy para las prioridades sociales y del medio ambiente. No se trata solamente de equidad y de sostenibilidad sino también de eficiencia económica.
Es necesario también el ajuste institucional. El Estado no debe limitarse a garantizar la estabilidad macroeconómica. Con una institucionalidad apropiada, debe promover la coordinación de los diversos actores. El mercado jamás ha funcionado de manera óptima sin instituciones públicas. Sin equilibrios económicos y sociales, el mercado se vuelve monopólico y asimétrico y en vez de favorecer las relaciones democráticas induce formas autoritarias.
No sólo hay que reducir el Estado. Hay que reformarlo para crear las instituciones capaces de alcanzar esos equilibrios económicos y sociales. El ajuste neoliberal se basa en una concepción simplista que pretende reducir la complejidad de la sociedad a meras relaciones de mercado, olvidando las relaciones del poder. Un Estado normativo es necesario para que el mercado funcione y para que la sociedad civil participe de forma estable y democrática. El ajuste institucional es un elemento fundamental de la reforma del Estado y de la eficiencia del ESAF.
La reciente crisis institucional de Nicaragua tan perjudicial como lo fueron las asonadas sociales de años anteriores demuestra que el mercado no funciona sin las instituciones estabilizadoras de la sociedad civil. El mercado necesita del funcionamiento democrático y transparente de estas instituciones, para que la arbitrariedad, la corrupción y el favoritismo no distorsionen el propio mercado.
Capital golondrina nicaragüenseLa experiencia acumulada con las políticas de ajuste en Centroamérica y el Caribe permite ya extraer lecciones que eviten más errores y deficiencias. El caso de México está obligando a una profunda reflexión sobre el carácter de las políticas de ajuste. La fórmula de un crecimiento económico basado en el capital especulativo está siendo revisada en América Latina y también en varios países europeos.
Está en revisión la política de ofrecer altas tasas de interés como mecanismo para atraer capitales, porque el que suele ser atraído es el capital golondrina, que con la misma facilidad y rapidez con la que entra en un país "para desarrollarlo" puede salir de él para arruinarlo. Evidentemente, Nicaragua no es capaz hoy de atraer ni siquiera al capital golondrina. El problema de Nicaragua es que, incluso con los escasos recursos financieros que tiene el país, pueda estarse creando ya un capital golondrina nacional. Al no darse condiciones productivas competitivas, el capital busca crecer por vías fáciles y rápidas en las áreas de menos riesgo.
La gráfica de la página anterior habla por sí sola. El hecho de que los depósitos bancarios en dólares hayan tenido en Nicaragua una acelerada tasa de crecimiento es positivo, pero parece estar indicando una fuga del capital del área productiva al área financiera, provocando con esto un grave desajuste. Este ahorro no tiene conexión con la inversión y desquicia la función institucional del sistema bancario. Los bancos fueron establecidos para servir de vínculo institucional entre el ahorro de los ciudadanos y las capacidades y demandas productivas de las empresas. En Nicaragua tenemos actualmente, en términos relativos, casi un exceso de ahorros en relación con la crisis de la producción.
Las altas tasas de interés pueden fomentar depósitos que esterilicen el carácter productivo que debía tener el ahorro que genera el sector productivo y los hogares. Incentivar la inversión productiva y presionar social, económica y políticamente sobre el sistema bancario el privado y el estatal para que los escasos recursos financieros sean utilizados en la producción es una de las tareas fundamentales para conseguir un ajuste financiero que supere el miope simplismo del ESAF.
Podría argumentarse que esto es lógico: el capital rehuye el riesgo de la inversión productiva por la actual polarización política y la inestabilidad social y es atraído por las ventajas de la especulación o incluso por otras actividades menos lícitas. Es cierto. Pero el círculo vicioso de pobreza desempleo inestabilidad social ingobernabilidad falta de confianza temor al riesgo parálisis productiva debe romperse. Transformar ese círculo vicioso en un círculo virtuoso significa integrar al actual e insuficiente ajuste estructural plasmado en el ESAF el ajuste social, el ajuste ecológico, el ajuste institucional y el ajuste productivo.
Es ésta la tarea más importante del gobierno y de la sociedad civil en el segundo año del ESAF. 1995 es año político de decisiones y 1996 es año electoral para canalizar esas decisiones en una campaña donde el partido con mejores propuestas para su ejecución triunfe y empiece a cumplir las metas que la nación y la mayoría de sus ciudadanos necesitan.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica