Los rasgos de nuestra cultura política

La necesaria reforma de la administración pública tropieza en Nicaragua con el feudalismo institucional, la ideologización excluyente, el hegemonismo, la intolerancia, el caudillismo.

Paul Oquist y Rodolfo Delgado

Existe un consenso generalizado de que Nicaragua, al igual que la mayoría de los países del mundo, requiere de una profunda reforma política, económica y social. La reforma del Estado representa sólo uno de los múltiples cambios que son necesarios para consolidar en Nicaragua la gobernabilidad democrática y la reactivación económica.

Casi un siglo perdido

Dentro de esta reforma y dentro de los cambios estructurales que el país requiere está la reforma de la administración pública: un conjunto de transformaciones que pueden deshacer graves círculos viciosos que conspiran contra el futuro del país. Pero una reforma de la administración pública aislada de otras necesarias reformas no producirá resultados.

Nicaragua perdió prácticamente la mitad de este siglo por luchas políticas y militares y por la instauración de la dictadura de los Somoza y la oposición a todos los niveles que la dictadura provocó, afectando los espacios hacia el desarrollo con una permanente inestabilidad. Nicaragua perdió también el final de la década de los 70 por la guerra del período 1977-79 y por la ruptura revolucionaria de la institucionalidad del país. También se perdió la década de los 80 a causa de otra guerra, por los errores cometidos en las transformaciones revolucionarias y por la contrarrevolución, el embargo comercial y el bloqueo financiero impuestos por Estados Unidos.

Hemos perdido la primera mitad de la década de los 90 por la continuada inestabilidad política, la falta de base social del gobierno, la situación económica de post-guerra y la insuficiencia de la actual política económica para lograr la reactivación productiva. La situación de post-guerra nunca ha sido reconocida como tal en la formulación de las políticas económicas. Más bien, esas políticas han reflejado el supuesto de una normalidad ficticia. La ilusión de normalidad sólo ha sido posible por una de las tasas de cooperación externa per cápita más altas del mundo, pero el uso de esos fondos no ha implicado procesos de desarrollo sino el mantenimiento de la ilusión. Así, Nicaragua ha perdido ya casi todo el siglo XX de posibilidades de desarrollo económico, siendo un país cuya tasa de crecimiento vegetativo de la población es de un 2.9% según el censo de 1995.

Mientras otros países están posicionándose en torno a la competitividad sistémica que demandan los nuevos mercados globalizados, incluyendo la competencia para captar inversiones, Nicaragua sigue enfrascada en los mismos círculos viciosos que la han llevado a décadas de deterioro nacional.

La gravedad de la crisis está también en el futuro: las incertidumbres que rodean el actual proceso electoral y la gestión del próximo gobierno pueden traer más inestabilidad política y más estancamiento económico.

El círculo vicioso fundamental

El círculo vicioso fundamental es la inestabilidad política crónica que desalienta la inversión, tanto nacional como extranjera, por falta de seguridad. Esto genera deterioro en la situación económica y social, lo que crea mayores grados de inestabilidad política. Romper este círculo vicioso requiere de múltiples acciones simultáneas en lo económico y en lo político.

En este contexto, la reforma de la administración pública es sólo una pieza en un conjunto de cambios que tienen que ser realizados con fuertes sinergias para que cumplan sus objetivos y tengan un impacto real de transformación sobre la sociedad nicaragüense.

Realizar una reforma de la administración pública en forma aislada del conjunto no sólo no produciría los resultados deseados en toda la sociedad, sino que llevaría al fracaso de la misma reforma. Las otras variables - reactivación económica, empresa privada, sociedad civil, cultura política, estado de derecho - crean condiciones que son críticas para el éxito de la reforma de la administración pública.
O dicho de otra manera: la situación en que actualmente se encuentran todas estas variables es también parte de la problemática de la administración pública. Las variables tienen también que ser transformadas para facilitar el éxito de la reforma de la administración pública dentro de esta lógica: establecer primero qué transformaciones se requieren en la sociedad y luego qué tipo de Estado se necesita para dirigir y estimular ese proceso.

Cuatro rasgos históricos

Para hacer una reforma de la administración pública nicaragüense hay que tener en cuenta cuatro rasgos de la realidad concreta que tienen antecedentes históricos.

*Falta una cultura política democrática

La cultura política tradicional nicaragüense es hegemónica, excluyente y conflictiva. Esta cultura política condiciona seriamente a la administración pública y la convierte en instrumento para los proyectos hegemónicos y excluyentes del grupo en el poder. Esto reduce la legitimidad y credibilidad de la administración pública y vuelve automáticamente conflictivas sus relaciones con las fuerzas políticas de oposición. El buen funcionamiento de una administración pública moderna requiere de estos valores: tolerancia, inclusión y resolución pacífica de las controversias, valores todos de una cultura política democrática.

*Se dan cambios de régimen en vez de cambios de gobierno

Como consecuencia de la cultura política tradicional, la dinámica hegemónica y excluyente convierte cada cambio de gobierno en un cambio de régimen. Esto tiene altos costos en la continuidad de las tareas de profesionales y técnicos altamente calificados, en la continuidad de las políticas y hasta de las instituciones.

Nicaragua dispone solamente de un reducido grupo de profesionales altamente calificados en cada esfera gubernamental. Parte de este grupo trabaja en el exterior o en el sector privado, lo que reduce aún más el personal potencialmente disponible para el Estado. Con cada cambio de régimen se excluye personal a causa de las discriminaciones políticas, aunque posteriormente se contraten en consultorías los conocimientos de los excluidos. Así, la administración pública pierde periódicamente personal altamente calificado y pierde los conocimientos del personal con mayor experiencia.

Tratar los cambios de gobierno como cambios de régimen lleva también a la descontinuación de la casi totalidad de las políticas del gobierno anterior, sean exitosas o no, y a su reemplazo por nuevas políticas, muchas veces después de largos períodos de formulación. Así, periódicamente hay vacíos en las políticas, se incurre en pérdidas por continuos cambios y no se logran los beneficios que puedan derivarse de políticas consistentes, aplicadas con perseverancia y por períodos de tiempo que permitan su maduración.

También se descontinúan los sistemas institucionales. Basten dos ejemplos concretos:
- Al llegar al poder el sandinismo, la institución élite de la administración pública nacional era el Banco Central. El somocismo había concentrado en ese banco a la mayoría de los elementos que requería para manejar la economía. El sandinismo creó un Ministerio de Planificación y tomó la decisión de incorporar a este nuevo Ministerio el corazón del Banco Central en materia de políticas económicas: la unidad de Estudios Económicos. Esta unidad estaba formada por un grupo de élite altamente calificado, con post-grados y doctorados en Estados Unidos y con beneficios especiales. La incorporación llevó a un conflicto de culturas organizacionales diferentes y a los dos años se había desarticulado por completo la unidad de Estudios Económicos. En este proceso se perdió la capacidad de llevar las cuentas nacionales con base en datos, capacidad que sólo se logró reconstruir en el Ministerio de Planificación hasta finales de los 80 y con el apoyo de un proyecto de Naciones Unidas.

- Con el cambio de 1990, el nuevo gobierno abolió el Ministerio de Planificación, redistribuyendo algunas de sus funciones entre diferentes ministerios. También se abolieron las divisiones de planificación que tenían los restantes ministerios. Incluso, en los primeros años del gobierno Chamorro estaba mal visto hablar de "planificación".

Mientras la posición oficial se sobre-ideologizaba, eran las mismas instituciones financieras internacionales las que instaban al gobierno a tener una planificación de mediano plazo como marco para el plan anual de inversiones públicas y a tener políticas y planes sectoriales con el mismo propósito, a fin de ajustar la cooperación externa y el esfuerzo nacional a los marcos de esa planificación de mediano plazo.

Así, y por causa de mentalidades altamente ideologizadas, tanto el sandinismo como el gobierno Chamorro cometieron el mismo error en el mismo país en el período de diez años. En los dos casos se perdieron varios años en la capacidad nacional de formular e implementar políticas económicas.

*Impera el feudalismo institucional

El somocismo se caracterizó por ministerios prácticamente autónomos que determinaban sus propias políticas y manejaban sus propios sistemas. La única excepción se hacía con cualquier asunto que afectara directamente los intereses de la familia Somoza, que estaban todos centralizados en la Presidencia.

Uno de los problemas administrativos más criticados al sandinismo fue el "feudalismo institucional". Los ministerios y otras instituciones fueron agrupados bajo los diferentes dirigentes del FSLN, quienes los manejaban con gran independencia y que en algunos casos buscaban activamente la autarquía para sus operaciones. Esto sólo se superaba en ocasión de las movilizaciones extraordinarias que realizó la revolución. El funcionamiento cotidiano estaba dominado por el feudalismo institucional.

En el gobierno de Violeta Chamorro se critica la dispersión y la falta de disciplina de los ministerios y de otras entidades oficiales, la falta de coherencia en los procesos de formulaciones e implementación de políticas y los vacíos que existen en las políticas y de los que ninguna institución se preocupa.

Dada la existencia del mismo fenómeno en tres gobiernos de características tan diferentes, se puede plantear como hipótesis que estamos en presencia de otra característica de la cultura política tradicional. Su base es el caudillismo y la dificultad de que coincida más de un líder en una misma institución, lo que lleva a diferenciar y hasta a crear instituciones para acomodar en ellas a los caudillos.

Sobra ideología, falta gerencia

Impera la ideología

El somocismo no tenía ideología articulada, pero sí una línea y valores de lealtad política dinástica. Estos formaban la columna vertebral del gobierno y eran más poderosos que las instituciones mismas. Es esto lo que explica la virtual desbandada, tanto del gobierno como de la Guardia Nacional, con la salida del país de Anastasio Somoza Debayle en 1979. Sin un Somoza a la cabeza, el aparato de poder no funcionaba.

Una de las principales fuerzas de cohesión del gobierno sandinista fue precisamente su ideología. Esta abarcaba al gobierno, a las fuerzas armadas, al partido oficial y a las organizaciones de masas controladas por el sandinismo. Era esto lo que permitía unificar a los diversos grupos sandinistas para las grandes movilizaciones de los 80: alfabetización, campañas de salud, trabajo voluntario, recolección de cosechas y sobre todo, los múltiples esfuerzos colectivos asociados con la guerra.

No era la administración pública la que permitía las grandes movilizaciones. La administración pública era débil y estaba relativamente desarticulada, como hoy en día. Era más bien la combinación y sinergia entre las diversas fuerzas la que permitió al sandinismo lograr sus grandes objetivos. La gran capacidad movilizativa se basaba en recursos no convencionales: organización social y participación local, liderazgo, fraternidad, solidaridad y una alta valoración del bien común.

El gobierno de Violeta Chamorro aparenta no tener una base ideológica y antes de la formación del partido Proyecto Nacional ni siquiera una base política. Sin embargo, es la ideología neoliberal, en la forma extrema del llamado Consenso de Washington, la que ha dado base al actuar político del gobierno. Y así, el "cambio de régimen" del 90 no llevó a un cambio del estilo de planificación sino al intento de abolir la planificación como función científico-administrativa.

La ideologización es otro rasgo de la cultura política tradicional nicaragüense. Esto ha privado al país del beneficio de un estilo de gerencia pública altamente pragmática, orientada al logro de objetivos, al aprovechamiento de oportunidades y a la resolución de problemas. No disponer de enfoques gerenciales modernos sino de orientaciones ideológicas ha tenido un alto costo para la eficacia de la administración pública nicaragüense.

No existen todavía indicios suficientes que indiquen que estas realidades, actuales e históricas, estén en descenso. Más bien, existen riesgos de su reproducción viendo la polarización política que acompaña las elecciones de 1996, reflejo de otra característica de la cultura política tradicional: la propensión a la violencia política.

El análisis de los antecedentes históricos que pesan sobre la administración pública nicaragüense lleva a dos conclusiones:

- Estos cuatro rasgos adversos tienen que ser transformados si se quiere que la reforma de la administración pública tenga posibilidades de éxito. Si no se transforma cualquiera de estos rasgos eso bastaría para malograr la reforma en su totalidad.

- La reforma de la administración pública tiene que tener en cuenta específicamente estos rasgos y tratar de incorporar en sus acciones a corto, a mediano y a largo plazo medidas concretas para enfrentarlos.

Proyecto de reforma: límites

Con el apoyo de algunas organizaciones internacionales y ya en sus postrimerías, el gobierno Chamorro ha elaborado una propuesta de reforma de la administración pública que toma en cuenta los procesos universales que están definiendo las características que tendrá el Estado del siglo XXI.

La propuesta no es para su implementación en el gobierno actual, sino posteriormente. El hecho de formular una propuesta es ya un paso adelante y positivo, pero esta propuesta tiene limitaciones. Algunas de ellas:

- Se trata de una propuesta parcial y aislada, circunscrita a la administración pública, sin plantear un programa integral, con un conjunto de otras reformas que son necesarias.

- No se incorporan en la propuesta los elementos de la actual situación y los antecedentes históricos de la administración pública nacional que afectan las posibilidades de éxito de una reforma en Nicaragua.

- La propuesta se presenta como elaboración del gobierno Chamorro y no como una propuesta ampliamente consensuada entre las diferentes fuerzas políticas, la sociedad civil y la empresa privada, como "socios para la modernización del Estado" y promotores de una reforma que introduzca conceptos de gerencia pública.

Quizás la mayor limitación de la propuesta de reforma administrativa hecha por el actual gobierno es que hasta ahora su práctica gerencial y las tendencias resultantes están en contraposición con los contenidos de la propuesta.

Un solo ejemplo. El actual gobierno ha realizado una gran centralización del poder y no una descentralización. El gobierno sandinista había creado un sistema de gobiernos regionales que habían descentralizado algunas funciones poniéndolas en manos de autoridades de las regiones. El mecanismo era todavía vertical y su práctica gerencial era incipiente y "las regionales" - que supeditaban algunos departamentos a otros - fueron impopulares, pues los departamentos son las unidades con las que la población tiene una identidad real.

En 1990 el nuevo gobierno abolió de hecho los gobiernos regionales, sin proceder ni a la departamentalización ni a ningún otro esquema descentralizador. La realidad es ahora un gobierno nacional por un lado y municipios con limitadas funciones por el otro. Así, sobre las limitaciones que tenía el anterior esquema de descentralización, la práctica del actual gobierno ha añadido un grave retroceso en esta materia. Y aunque su propuesta de reforma administrativa aboga por la descentralización, sus tendencias van en otra dirección y han resultado negativas.

El reto: una agenda nacional

Las perspectivas políticas de 1996 indican que es muy difícil avanzar con la agenda de reformas que requiere Nicaragua, incluyendo en ella la reforma de la administración pública. La agenda de las élites gubernamentales y partidarias es otra. A la vez, la sociedad civil es en extremo débil para articular hilos conductores de demandas y de procesos propositivos integrados. Esto limita las posibilidades de establecer una agenda nacional alternativa que, aunque sin gran incidencia en la agenda de las élites, tuviera su propia fuerza.

Transformar la actual realidad es absolutamente clave para un país que ya ha perdido casi todo un siglo de posibilidades de desarrollo y que enfrenta ahora el peligro de perder por completo la década de los 90. Hay que evitar que las perspectivas de Nicaragua en el siglo XXI sean sombrías, lo que afectaría también inevitablemente a los otros países centroamericanos, en un mundo de regiones y hasta de continentes cada vez más integrados. Unir esfuerzos para lograr una programática nacional consensuada para la salida a la crisis integral del país es esencial. Ahí está nuestro reto histórico.

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