Nicaragua
Puente sobre el puente: ESAF y futuro
Hasta ahora, la política económica se mantiene estabilizada en la punta de un peñón que se alza en mitad de un río que crece y crece. ¿Lanzarse a las aguas con riesgo de muerte o esperar allí arriba una muerte segura?
Oscar Neira
A fines de febrero e inicios de marzo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) efectuó su visita ordinaria a Nicaragua para evaluar la marcha del programa puente acordado en 1995 y para detallar las metas fiscales y financieras para 1996. A diferencia de otras visitas, la cobertura de ésta en los medios fue particularmente modesta. No solo influyó el peso publicitario que tuvo unos días antes la visita papal o la endémica inestabilidad política del país.
En esta ocasión, como desde finales de 1995, lo que sucede es que no hay mucho positivo que mostrar. Una evaluación a fondo del programa puente hubiera concluido que las metas establecidas en septiembre de 1995 eran a todas luces irreales. Por esto, imposibles de cumplir. Evaluar hubiera dejado mal parados a los tecnócratas del FMI por proponer lo irrealizable y al gobierno, por comprometerse en lo que estaba más allá de sus posibilidades.
¿Cuál es el sentido de este juego y rejuego de incumplimientos? ¿Se irá a pique el ESAF? ¿Retirará el FMI su apoyo financiero al país? ¿O habrá suficiente flexibilidad en el FMI para lograr un acuerdo sobre la programación de 1996? ¿Será más realista esta programación, considerando que se trata de un año electoral? ¿Hay riesgos de que el gobierno incurra en incumplimientos por hacer populismo electoral?
En un oportuno foro sobre el ESAF y las perspectivas del país, organizado por CRIES y el Instituto de Investigación y Desarrollo de la Universidad Centroamericana, Nitlapán, bajo los auspicios del Servicio Holandés para el Desarrollo, un grupo de economistas discutieron las respuestas a estos interrogantes. El debate se dio en paralelo a la visita del FMI y buscó tanto difundir información como iniciar un esfuerzo de proposición de políticas económicas para el próximo gobierno. Resumimos algunas de las principales conclusiones de este evento.
El punto de partidaEn 1995 el gobierno incumplió sistemáticamente con el programa ESAF acordado a inicios del año. Por esto, las metas reprogramadas para 1996 son sumamente restrictivas en la política monetaria y crediticia, con un apego tajante a la meta revisada de mantenimiento de reservas internacionales.
En marzo de 1995 se efectuó una primera evaluación del programa ESAF, reprogramando sus metas. La desacumulación de reservas internacionales registrada para esas fechas provocó la reprogramación, que operó en el sentido de dar mayor holgura a las metas de ahorro del sector público no financiero (SPNF), en detrimento de las metas expansivas de crédito del Banco Central a la banca comercial y al FNI.
Algo similar acaeció en septiembre de 1995, cuando una segunda evaluación del FMI determinó que no se había observado la reprogramación de marzo. Entonces, el acuerdo ESAF se abandonó por un plan puente para recuperar el camino al ESAF. También en esta ocasión los cambios se efectuaron reconociendo los déficits acumulados por el sector público y suavizando sus metas de ahorro. En consecuencia, se afectó aún más el crédito a la banca comercial privada y al FNI.
En esta ocasión, el FMI logró acordar con el gobierno un agresivo plan de esterilización de liquidez, que permitiera mantener baja la inflación con el recurso de retirar dinero en circulación para inmovilizarlo en acumulación de reservas o en depósitos de ahorro. Las principales medidas instrumentadas para alcanzar estos objetivos implicaban un retiro del dinero en efectivo de casi el 32% de los medios de pago existentes a fines de septiembre/95, equivalente a 18.2 millones de dólares. Esto era consistente con el esfuerzo requerido para alcanzar la meta de reservas de la segunda reprogramación de 1995.
ESAF en 1995: mal desempeñoComo anticipó envío, era improbable que se alcanzaran las metas del programa puente. Efectivamente, entre septiembre y diciembre de 1995 sólo se logró acumular $28.5 millones en reservas (33.4% de lo requerido). Además, el Banco Central siguió financiando al gobierno (SPNF) más allá de lo programado, lo que indujo a que el financiamiento a la banca comercial se viera sobre-reducido. El FNI alcanzó su meta de depósitos en el BCN, lo que restringió las entregas de crédito de inversión al sector privado. A su vez, el BCN logró colocar un 39% más de lo programado en Certificados de Inversión (CENI's), lo que, sumado a los depósitos del FNI, constituyó el 60.4% de lo que se logró acumular de divisas a fines de 1995.
El 41.6% de las divisas líquidas de la cooperación ex- terna programada no se desembolsaron, pese a que el pago de la deuda se sobrecumplió en relación a lo programado. La fuerte restricción del crédito a la banca comercial y al sector privado sustrajo $4.8 millones más de lo reprogramado en recursos en ese período. En términos de la política monetaria, los resultados fueron magros en 1995. La sobre-restricción de última hora logró que la base monetaria real cayera en 3.3%, básicamente por la contracción de la emisión real de dinero. Esto afectó en menor medida al medio circulante, que se redujo en 2.3%. Por su parte, los activos líquidos se expandieron un 2% por el aumento de los depósitos de ahorro. Los depósitos en divisas aumentaron realmente un 39%, una tasa considerable, aunque menor que la de los dos años anteriores a 1995.
Pese a que el programa puente resultó irrealista para alcanzar la lejana orilla del ESAF, dos hechos quedaron firmemente establecidos. El primero: debido a la falta de desembolsos de fines de 1995, el gobierno está presionado a continuar persiguiendo esa meta inalcanzable que es recuperar la senda del ESAF. Hay que recordar que desde un inicio el ESAF era inadecuado para las condiciones materiales y financieras de Nicaragua. Pero en vez de renegociar el ESAF, subsanando sus faltas de realismo, el gobierno continuó fallando por irrealismo y por incumplimiento. El segundo: ese parche que es el programa puente implica cumplir con algunas metas a cambio de incumplir otras. Esto fue evidente incluso en la máxima prioridad, que es pagar la deuda externa. El pago del servicio de la deuda externa en 1995 implicó la acumulación de mora en el pago de la deuda externa. De esta mora, que ascendió a un incumplimiento de $46.9 millones, $35 millones fueron por incumplimiento en los pagos al Banco Centroamericano de Integración (BCIE) y los $11.9 millones restantes, por pagos incumplidos a otras fuentes bilaterales.
Un puente sobre el puente En 1995 quedó demostrado que el respaldo del FMI al gobierno de Nicaragua va más allá del buen o mal desempeño que éste haga del ESAF. Técnicamente, el ESAF fracasó en 1995. Pero la decisión política no fue rescindirlo, sino ponerle parches para "guardar las apariencias". De hecho, la misión del FMI que llegó en febrero de 1996 decidió evitar hacer una evaluación del programa puente a causa de sus flagrantes incumplimientos. Se conformó el FMI con que el gobierno cediera en sus metas expansionistas para 1996. De esta manera, para evitar conclusiones incómodas, el FMI ha montado otro puente sobre el puente, para así facilitar el fin de la gestión del gobierno Chamorro.
Una de las consecuencias claves del mal desempeño del ESAF en 1995 es que el programa puente de fines de ese año extendió las restricciones al crédito privado productivo para 1996. En todo 1996 se programa ahora acumular reservas internacionales por un monto de $82 millones que, sumados a los $77.2 millones de divisas no cubiertas para el pago de la deuda externa priorizada, implican un esfuerzo de consecución de recursos externos líquidos por $159.2 millones.
El esfuerzo de acumulación de reservas y el pago de la deuda externa, no cubiertos por la cooperación externa, significan que en 1996 habrá severas restricciones en las entregas de crédito y una mayor presión por elevar las recuperaciones y mantener baja la inflación. En este "esfuerzo interno", se programa acumular el equivalente a $102.2 millones, que tienen que ser obtenidos con reducciones de la liquidez y del crédito. El 65.8% de estos "ahorros" proviene del crédito neto al SPNF (mayores depósitos que desembolsos de crédito). En un 10.2% y 18.9% vienen de los mayores depósitos programados para la Banca Comercial privada y el FNI respectivamente. 5.1% proviene de la esterilización de liquidez mediante los CENI's del BCN. Para esto es indispensable que la inflación se mantenga controlada a un ritmo menor al deslizamiento cambiario del 12% anual. Por ello, se fija la meta de inflación en un 8%, de modo que el tipo de cambio nominal a fines de 1996 se mantenga en 8.68 córdobas por dólar.
Estas medidas anulan toda política expansiva en 1996. Previsiblemente, el área financiada para la producción agropecuaria se reducirá aún más. El ciclo 1995/96 tuvo un área financiada en un 33.5% inferior a la del ciclo pasado, y un 57.8% menor que en el ciclo 1992/93, cuando se registró el primer gran bajón del financiamiento agropecuario de los años 90. En el primer mes de 1996, en relación a lo programado, el "ahorro" de crédito del BCN al SPNF ha sido sobrecumplido en su meta. A su vez, la reducción del numerario ha sido drástica con sólo iniciar 1996. Esto ha mantenido baja la tasa de inflación, al nivel esperado de 0.7% mensual. El cumplimiento del programa implica continuar con una recesión insostenible que, unida al polarizado ambiente electoral, socava las perspectivas de crecimiento en 1996.
Finalmente, siendo la brecha de recursos externos tan grande para 1996, el gobierno repetirá el método de facto utilizado en 1995: incumplir parcialmente los pagos priorizados de la deuda externa, teniendo en cuenta que entre los acreedores priorizados hay unos más priorizados que otros. En 1995 se incumplió con el BCIE y en 1996 es probable una renegociación de hecho con otros acreedores latinoamericanos, en aras de aflojar la asfixiante restricción externa.
Buscando una luz en el túnel Existe una conciencia generalizada de la gravedad de la encrucijada en que nos encontramos, que demanda propuestas viables y concretas, más que críticas. Y que exige también, como imperiosa necesidad, que las fuerzas políticas asuman políticas de Estado, de carácter nacional y de largo plazo, más que políticas de partido o de gobierno, sesgadas por los intereses particulares de determinados grupos.
En sus postrimerías, el gobierno Chamorro elaboró un Programa Nacional de Desarrollo Sostenible, que desde fines de 1994 está en estado de borrador. El documento representa un avance, en la medida en que reconoce que programas como el ESAF deben estar enmarcados dentro de una propuesta más general e integral para el desarrollo del país. Es meritorio que este borrador - dado a conocer a la comunidad internacional en París en junio/95 - se haya empezado a consultar en 1996 con diversos sectores sociales. Aunque a destiempo y con lo limitado de la consulta, la iniciativa merece aplauso.
El gran problema de la propuesta gubernamental es que después de enumerar una serie de objetivos muy loables - combatir la pobreza, recuperar la producción y apoyar las exportaciones - no indica con claridad y concreción cómo lograr todo esto a la par que se conserva la estabilización.
Este vacío da pie a dos lecturas. La primera, que no existe un "eslabón perdido" entre las metas y las propuestas generales del documento. Se estaría dando a entender que de algún modo se llegará a alcanzar lo propuesto. Es decir, no se propone nada nuevo, sino sentarse a esperar que las cosas mejoren por sí solas. Es más de lo mismo que ya conocemos desde la estabilización de 1991 hasta el programa puente II, pasando por el ESAF: mantener deprimida la demanda agregada y continuar con el quebranto de la liquidez efectiva, lo que abona al estancamiento de la economía y genera desempleo y pobreza.
La segunda lectura es que sí existe disposición para hacer un cambio de rumbo: de una política económica conservadora hacia un activismo pragmático y reactivador. Pero aún se estaría buscando cómo transitar de la adversa situación de partida a las metas del programa. Es decir, se estaría aprendiendo cómo pasar de la estabilización al crecimiento, que es lo que le interesa a fin de cuentas al país. El asunto es que la actual política deflacionista, con su concomitante política monetaria restrictiva, no es sostenible ante las exigencias de reactivación e inclusión social que demanda Nicaragua.
Arriesgarse a morir o morirHasta ahora, la política económica se mantiene estable y segura en la punta de un peñón en mitad del río crecido del estancamiento productivo. Si permanece indefinidamente en ese peñón, tarde o temprano el aluvión y las aguas de las crecientes correntadas terminarán por atentar contra su pasiva seguridad y con ahogarla. Lanzarse al agua turbulenta y nadar para salvarse, comporta grandes riesgos. Pero permanecer en el peñón viendo subir las aguas es una segura aniquilación. No queda más remedio que arriesgarse a morir en el intento por sobrevivir, que esperar una muerte segura. Tal es el dilema de la actual política económica.
A su favor tiene el país que desde 1991 se han restablecido ciertos equilibrios macroeconómicos básicos, aunque el crecimiento es aún marcadamente insuficiente para absorber a buena parte de los actuales desempleados y a la nueva mano de obra que ingresa al mercado de trabajo. Esta contradicción hace peligrar la misma estabilización alcanzada. El ajuste ha sido muy desigual e insuficiente, incapaz de incrementar la productividad y las condiciones institucionales para avanzar hacia una modernización que apoye una tasa de crecimiento sostenido. Reflejo de todo esto es precisamente que el país cuenta fundamentalmente con una programación financiera, no conectada a un paquete integral de corto plazo ni a un programa de largo plazo, consistente y ampliamente debatido y democráticamente decidido entre el sector privado y el gobierno. El problema del ESAF no es su existencia. Si faltara, las cosas serían aún más difíciles. El problema es su insuficiencia para encarar los principales retos que enfrenta el país. El ESAF necesita ser parte integrante e integral de un paquete de recuperación económica.
Próximo gobierno: qué herencia recibeDesde el punto de vista de las políticas económicas, es crucial hacer un diagnóstico realista, no politizado, de los problemas a resolver, así como establecer los tiempos y secuencias de las políticas que reviertan los problemas identificados. Si se parte de que "todo está bien" entonces no hay nada que hacer. Si "todo está mal", tampoco se puede hacer nada. El punto de partida debe ser: se han obtenido logros sustanciales, pero muy limitados para la reconstrucción nacional y el combate a la pobreza.
Los principales problemas que hereda el gobierno que asuma el poder en 1996, son:
- Carácter patrimonialista del Estado, con serias ineficiencias y fallas en el respeto a las leyes, la administración de justicia y el servicio a la población. Esto influye en un manejo discrecional de la política tributaria y arancelaria, en la falta de transparencia en la privatización y licitación de proyectos, en el tráfico de influencias y en el enriquecimiento desmedido de los funcionarios públicos de alto nivel.
- Cercenamiento del aparato estatal, destruyendo sus funciones reguladoras y de concertación social.
- Crisis institucional, sin consolidación de la democracia, lo que genera inestabilidad política en los más altos niveles.
- Crisis de soberanía porque los diferendos políticos son arbitrados por poderes e instituciones extra-estatales (Iglesia, embajada USA) y porque la política económica está totalmente tutelada por el FMI, el BM y el BID.
- Ausencia de una aceptación mínima de las reglas de comportamiento y criterios de legitimación de las actuaciones de los distintos actores sociales. Ausencia de un acuerdo básico sobre la rehabilitación de la economía y la remodelación del sistema político, lo que vuelve muy ineficaces las opciones de política económica, dadas las resistencias generadas.
- Derechos de propiedad en conflicto, producto de la piñata y del proceso de privatización. El problema radica en una minoría de grandes apropiaciones y en un más reducido grupo de reclamantes, que impiden llegar a un acuerdo negociado sobe el asunto.
- Inseguridad física de los productores y ciudadanos, por actividad de los rearmados en las localidades rurales y por la delincuencia en las ciudades. Ambos problemas están vinculados al desempleo y a la falta de respuesta a los desmovilizados de la ex-Resistencia y a los cesanteados de las Fuerzas Armadas. Esta situación también genera inestabilidad política en los niveles más bajos.
- Impagable deuda externa, con una carga desequilibrante por el volumen de recursos externos que absorbe su pago priorizado.
- Grave deterioro de las condiciones primordiales para la producción: serios problemas de salud y educación de la población, asociados a los niveles de pobreza y desempleo; pérdida de habilidades productivas por desempleo y migración; deterioro y pérdida de infraestructura vial, energética y de comunicación. Las externalidades positivas para la inversión están ausentes. De hecho, los niveles de inversión e importación de insumos y bienes de capital se han deprimido.
- Insostenibilidad del patrón de crecimiento registrado entre 1994 y 1995, basado en la extracción de recursos naturales (pesca, forestal, ganadería) o su depredación (agricultura extensiva en granos básicos).
- Sesgo absoluto de los beneficios de la estabilización hacia fracciones de la antigua oligarquía y del nuevo capital creado por la privatización.
- Alto desahorro interno y falta de austeridad del SPNF, lo que afecta al sector privado.
- Alta presión tributaria, por falta de sostenibilidad del gasto estatal (especialmente en las transferencias corrientes y de capital), en un contexto de transferencia de activos estatales por el proceso de privatización. Esto hace que se agudice la estructura regresiva de los impuestos y se presione administrativamente con alzas discrecionales de impuestos y aumentos de las tarifas públicas.
- Sistema financiero "de invernadero", protegido por una
política estatal que permite una alta apreciación de la
tasa de interés y una desviación de los depósitos del público hacia la banca comercial.
- Ausencia de una banca estatal de fomento y privatización del sistema bancario estatal.
- Deprimida oferta crediticia para la producción, debido a la orientación de la banca comercial hacia los créditos rentables y hacia la renta de los depósitos.
- Dolarización del sistema de precios y mecanismos de indización (altas tasas de interés y cuentas con mantenimiento del valor). Inefectividad de las devaluaciones nominales para depreciar el tipo de cambio real e inseguridad sobre el valor de la moneda por persistir el estancamiento de la economía.
Pero hay salidaLa magnitud de los problemas acumulados puede ocultar el hecho de que este país tiene grandes posibilidades. El primer problema que plantea la reinserción dinámica de Nicaragua en el mercado externo es el del desendeudamiento externo. Sin vencer este obstáculo, la exacción de recursos externos por el pago de la deuda externa anula cualquier mejora exportadora. Ligado a este problema, se encuentra el de un mejor uso y calidad de la cooperación externa. El poder contar con un uso eficiente de los recursos externos conseguidos, sin que éstos sean filtrados hacia el exterior en grandes proporciones, es una prioridad para complementar el esfuerzo interno de reconstrucción nacional.
En un segundo paso hay que eliminar los sesgos de política económica que obstaculizan la recuperación de la competitividad de la economía en su conjunto, en la producción de bienes transables y no-transables. Estos sesgos se corrigen con dos tipos de políticas: de corto y mediano plazo, fundamentalmente con la corrección de la estructura de precios relativos (políticas cambiarias, comerciales y fiscales) y de largo plazo, incidiendo en los factores que modelan la calificación de la productividad de los recursos humanos (políticas de investigación y desarrollo tecnológico, de educación y salud).
La recuperación de la competitividad no se limita a un problema de precios relativos, sino que supone cambios en la función de oferta de la economía. Hay que reactivar la producción y los servicios, desplazando simultáneamente la frontera de posibilidades de producción, mejorando la productividad de los factores, específicamente en los servicios públicos, en la gerencia empresarial, en la productividad laboral y en las técnicas de producción integradas y ahorradoras de importaciones.
Sin acometer este desafío en su complejidad y multilateralidad, difícilmente se mejorará la posición competitiva del país en la atracción de la inversión extranjera y en la regionalización abierta por el Tratado de Libre Comercio y el mismo proceso de integración centroamericana.
Qué hacer: acciones concretasLas acciones específicas para lograr una reinserción dinámica en el mercado regional e internacional, desde el punto de vista del sector público, consisten actualmente en:
- Fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado mediante su modernización, dotándolo de una capacidad de previsión y concertación social.
- Disposición institucional para la modernización económica y la apertura del juego social para permitir la efectividad de las políticas económicas.
- Corrección de las fallas del mercado, homogeneizando las segmentadas estructuras de mercado y combatiendo los monopolios y oligopolios en la formación de precios.
- Corrección de los sesgos anti-exportadores en el complejo de políticas cambiarias, fiscales y de comercio exterior.
- Disposición de la capacidad de negociación comercial del país, para una ventajosa integración en los procesos de regionalización, acuerdos comerciales en el TLC y el G3 y vinculación con los países del Gran Caribe.
- Señales adecuadas a los inversionistas, manteniendo y ampliando la infraestructura-núcleo y realizando una serie de inversiones demostrativas de que el impulso a la reactivación es permanente.
Urge mejorar el capital humano- Restauración de la confianza de los inversionistas privados, culminando un real proceso de despolarización política en base a la instauración de un Estado de Derecho y a la inclusión, tanto de los desmovilizados de la guerra como de los pequeños campesinos, dentro de los programas de inversión y reactivación.
- Mejoramiento de la calidad del capital humano, a nivel gerencial y laboral y en los servicios de educación y salud. Especial énfasis debe poner el gasto público tanto en la investigación tecnológica, el aprendizaje y adaptación de nuevas tecnologías, como en la enseñanza y difusión de sus resultados.
- Establecimiento de un paraguas protector a los bienes producidos por la agricultura de base finquera. Esto se justifica tanto por la sobrevaluación cambiaria, como por las prácticas de dumping de muchos de los bienes importados, competitivos con los nacionales. El actual sistema de bandas de precios no ejerce este papel de protección a los bienes agrícolas debido a que, por naturaleza, trata únicamente de suavizar las fluctuaciones entre los picos de oferta y demanda de estos bienes.
- Colocación de todos estos bienes protegidos en una política de ordenamiento y arancelización, que permita su tratamiento transparente y un mejor manejo administrativo de la política comercial.
- Reducción de los aranceles a la importación de bienes intermedios para la producción, para los bienes complementarios no-competitivos, a fin de reducir los costos de producción.
- Simplificación de la tributación, evitando el impuesto en cascada.
- Desindización de los precios de las tarifas públicas de servicios esenciales.
- Restricciones a las donaciones directas de alimentos, que impactan negativamente sobre los precios e ingresos de los productores locales.
Es estratégico todo lo referente tanto a la infraestructura vial y de puertos como a la de acopio y comercialización, indispensables para rentabilizar la producción. No se trata sólo de un problema de reposición y mantenimiento, lo que es ya una tarea formidable. Se trata de elevar la calidad de los servicios mediante trámites expeditos y simples, automatización de las operaciones de comercio y provisión gratuita de información al sector privado, lo que le permitirá tomar decisiones rápidas y confiables sobre producción y exportación.
Del siglo XIX al siglo XXILas soluciones reales requieren siempre de tiempo, de destreza y de habilidades para ser implementadas y surtir los efectos deseados. Por ello, el marco de políticas debe estar muy interrelacionado. Es necesario que el ajuste fiscal sea también efectivo, racionalizando el gasto pero cambiando seriamente su composición: de las filtraciones de recursos al exterior a la inversión social y productiva. Es crucial el papel que debe jugar el cambio de las fuentes de tributación, pasando de una política del siglo XIX basada en los estancos (industria fiscal) y las aduanas (gravamen a la importación), a una política moderna con fuertes incentivos al uso productivo del dinero, con una penalización al rentismo y al atesoramiento.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica