Nicaragua
Alemán contra el reloj
Con las lluvias de mayo, el gobierno de Arnoldo Alemán tiene que aplicar las duras medidas que el ESAF II leimpone a Nicaragua. Alemán no tiene fondos para aliviar esas medidas. Y no tiene más tiempo para posponerlas. Estaá contra el reloj.
Equipo Nitlápan-Envío
En sus primeros 70 días de gobierno, el presidente Alemán ha abierto simultáneamente, también innecesariamente, varios frentes de confrontación: con los medios de comunicación, con los ONGs nacionales e internacionales, con el movimiento de mujeres, con el pueblo evangélico... Ha mantenido abiertos otros frentes de tensión: con los productores endeudados, con todos los beneficiarios de las transformaciones en la propiedad...
Mientras se suceden los conflictos y varios sectores afectados le respondían con un primer paro huelga asonada, la tensión más de fondo apenas aparece. Para resolverla, Alemán juega contra el tiempo, contra un reloj al que da cuerda el FMI.
Fondo Monetario: "exploración" trascendentalEn la primera semana de marzo, el gabinete económico de Arnoldo Alemán sostuvo reuniones con una misión del FMI que permaneció varios días en Nicaragua. Leonardo Cardemil, jefe de la delegación y jefe del FMI para el Hemisferio Occidental, declaró a la prensa que se trataba de una "visita de exploración". En realidad, fue mucho más que eso: el FMI vino a transmitirle al gobierno liberal cuáles son las reglas que debe respetar en materia de política económica para poder firmar el ESAF II. Como el ESAF I lo fue para el gobierno Chamorro, el ESAF II es para el gobierno liberal la puerta de acceso a un financiamiento internacional en condiciones favorables (préstamos de largo plazo y con bajas tasas de interés) y a una reducción de la pesadísima deuda externa que hace inviable la economía nicaragüense.
El pago de esa deuda le costará a Nicaragua en 1997 el 35% del valor total de sus exportaciones, mientras los parámetros internacionales recomiendan que este porcentaje no sobrepase el 25%.
La firma del ESAF II le brindaría al nuevo gobierno la posibilidad de obtener "más reales". Y reales es lo que más necesita Arnoldo Alemán en estos momentos. Según algunas estimaciones, el gobierno liberal necesita asegurarse 480 millones de dólares, no para el desarrollo del país, sino sólo para poder garantizar el normal funcionamiento de la economía nacional en 1997.
El FMI y el ciclo agrícolaEl gobierno de Arnoldo Alemán no sólo deberá adecuar sus medidas económicas a los requerimientos de los organismos financieros multilaterales (FMI, BM, BID, etc.) sino que, además, deberá hacerlo en un plazo muy corto: la segunda ronda de reuniones con el FMI, la verdaderamente definitiva, tendrá lugar a mediados de mayo. En esa ocasión, la delegación del FMI vendrá a dictar sentencia: le otorgará su visto bueno o su desaprobación a las medidas económicas propuestas por el actual gobierno. Pero su dictamen no se basará sólo en el análisis del "plan" que el gobierno le presente por escrito, sino también y sobre todo tomará muy en cuenta las acciones que Alemán haya realizado durante los dos meses transcurridos entre la primera y la segunda visita de la misión del FMI a Nicaragua, entre marzo y mayo. Con el reloj corriendo en su contra, el gabinete económico se verá obligado a "poner la carreta delante de los bueyes": tiene que comenzar a poner en práctica ciertas "recetas económicas" antes de haber elaborado su propia política económica. Y esto, en la hipótesis de que haya tenido alguna política antes de la visita del FMI, lo cual no parece tan evidente.
Si el gobierno recibe el beneplácito del FMI, se procederá a la firma del ESAF II. En caso contrario, el gobierno vería postergado el convenio. Este retraso afectaría no solamente a Alemán y a los liberales, que perderían buena parte de la legitimidad política que acumularon con su reciente triunfo electoral. Afectaría a todos, al país entero, que carecería de los recursos financieros necesarios para reactivar la producción, especialmente en el sector agropecuario, y para mantener cierta estabilidad en los precios y conservar los equilibrios alcanzados en las variables macroeconómicas.
Pero no sólo las presiones de los organismos multilaterales están obligando a Alemán a trabajar contra el reloj. Hay otro factor que también tiene al gobierno contra la pared: el nuevo ciclo agrícola, que no comienza en mayo con el inicio de las lluvias y con la sentencia del FMI, sino varios meses antes, con la reparación de los caminos, la entrega de créditos a los productores, la preparación de la tierra, la adquisición de equipos y de animales, la compra de fertilizantes, semillas, pesticidas...
El ciclo agrícola 97 ya comenzó y, por múltiples y complejas razones técnicas y también ideológicas, el gobierno marcha a la zaga del calendario agropecuario desde que asumió el poder el 10 de enero. Muchas de las medidas para el sector agropecuario, "punta de lanza" de su plan de reactivación económica, fueron anunciadas hasta el 3 de abril y ya llegaron y seguirán llegando con retraso. Estas demoras, a la par de las improvisaciones e incoherencias inherentes a la tentativa gubernamental de "ponerse al día", pueden poner en peligro el tan anunciado despegue del sector agropecuario que desembocaría, según la reiteración liberal, en volver a hacer de Nicaragua "el granero de Centroamérica". Desde ahora, algunas señales parecen presagiar que, en este sector, el gobierno experimentará este año o rotundos fracasos o logros mucho más modestos que los anunciados por el Presidente y por su gabinete económico.
ESAF incumplido: una herenciaLa administración Chamorro incumplió el ESAF a partir de septiembre de 1995. Desde entonces, y hasta que concluyó su período de gobierno, Nicaragua dejó de beneficiarse de los préstamos concesionales y de la posibilidad de reducir aún más su deuda externa. Originalmente, el ESAF I estaba previsto para concluir en junio de 1997. Pero su temprano incumplimiento condujo a la sustitución del ESAF por un "Plan de monitoreo", puesto en práctica en junio de 1996, según el cual el gobierno se comprometía a cumplir con ciertas condicionalidades del ESAF I, aunque ya sin recibir nada a cambio: nada en ayuda financiera y nada en reducción de la deuda. En 1996, el gobierno Chamorro dejó de percibir 75 millones de dólares por incumplir el ESAF I.
Esta fue otra de las herencias que doña Violeta le dejó al doctor Alemán. Al gobierno liberal le toca ahora renegociar mucho de lo que la administración Chamorro se comprometió a cumplir y no cumplió, así como mucho de lo que el gobierno anterior pudo haber conseguido con una estrategia de negociación menos plegada a los dictados del FMI. A diferencia del anterior, el actual gobierno ha insistido públicamente en que no acatará al pie de la letra las recetas del FMI y de los organismos multilaterales. Intentará y de hecho ya lo ha venido haciendo con tanteos en busca de algún éxito que en el nuevo ESAF se incorporen sus propias recomendaciones en materia económica. Un éxito significativo estará en dependencia del poder de negociación ante el FMI que consiga aumentar dentro y fuera del país un gobierno que, hasta el momento, parece caracterizarse por acumular tendencias autoritarias y excluyentes.
¿Gabinete económico vs. FMI?El gobierno tiene en su favor el contar en el gabinete económico con al menos dos tipos de funcionarios que están dispuestos a darle la batalla al FMI. Un tipo lo componen productores agropecuarios de origen "plebeyo", que están en contra de una aplicación sumisa del recetario fondomonetarista, porque en el gobierno Chamorro vivieron durante seis años en carne propia lo que fue el ESAF aplicado unilateralmente y a discreción de sus adversarios, la oligarquía financiera y comercial, en connivencia con un grupo de grandes empresarios sandinistas.
El otro tipo de funcionarios lo componen profesionales de la economía, la administración y las finanzas, también "plebeyos" como los funcionarios finqueros del gabinete económico. Entre 1990 y 1996, estos profesionales, trabajando en espacios académicos o en centros de investigación y ONGs, gozaron de independencia frente a todos los partidos políticos del país, lo que les permitió no sólo ser críticos del ESAF I implementado por el bloque chamorrista sandinista, sino también proponer medidas económicas alternativas, que nunca tuvieron acogida en el gobierno.
Estos profesionales no son ni chamorristas ni sandinistas ni somocistas ni alemanistas, pero consideran que, por lo menos hasta ahora, en el gobierno Alemán, a pesar de su demostrado autoritarismo, de sus simpatías por los Somoza y de sus alianzas con los somocistas y con los cubanos anticastristas de Miami, existe cierto espacio para que ellos puedan poner sus conocimientos al servicio del desarrollo económico nacional. Por otra parte, Alemán tuvo que acudir a ellos por razones pragmáticas: entre sus filas figuran profesionales cuya capacidad es ampliamente reconocida por los organismos multilaterales, lo que los convierte en excelentes mediadores entre éstos y el gobierno. Y por razones políticas: no estaba dispuesto a entregar el diseño de sus políticas económicas a tecnócratas del FSLN o de la administración Chamorro.
ESAF II: lo que exige el FMINo es fácil resumir en pocas líneas qué es lo que el FMI le exige ahora al gobierno de Alemán como condición para firmar el ESAF II. Intentaremos hacerlo, a riesgo de simplificar algunas cosas y de dejar por fuera muchas otras.
Los tres temas sobre los cuales el FMI insiste con mayor fuerza son el déficit fiscal, la reforma tributaria y la banca estatal. Sobre el déficit fiscal, el FMI propone elevar el porcentaje de los ingresos que el gobierno pensaba destinar a la reducción de ese déficit: en vez de destinar un monto equivalente al 2% del PIB, el FMI propone destinar el 3% del PIB.
En relación a la reforma tributaria, el FMI exige que la nueva ley que reajusta todo el sistema impositivo y que no logró aprobar el gobierno Chamorro sea aprobada por la Asamblea Nacional antes del 30 de junio. Esta ley deberá, entre otras cosas, promover la ampliación de la base tributaria, fijar impuestos a los activos de las empresas entre el 2.8% y el 3% y gravar la tierra con un impuesto promedio de 25 córdobas (unos $2.50) por manzana en todas las propiedades cuya área sea superior a 20 manzanas. Para no afectar a la producción campesina, el gobierno había propuesto un umbral de 100 manzanas, pero el FMI no coincidía con este planteamiento. El FMI propone que este impuesto sea recaudado por las municipalidades, lo que no deja de ser complicado por la inexistente infraestructura institucional para poder hacerlo. Se trataría de un impuesto transitorio, mientras se resuelve definitivamente el problema de la propiedad.
En cuanto a la banca estatal, el FMI plantea cerrar el Banco Nacional de Desarrollo (BANADES) y el Banco de la Vivienda (BAVINIC) y agilizar la privatización del Banco Nicaragüense (BANIC), lo que ya había sido acordado con el gobierno Chamorro en 1995. Justificación de estas medidas: las pérdidas generadas por la banca estatal representan una carga para las finanzas del Estado aumentan el déficit fiscal y por principio, la actividad bancaria debe estar en manos del sector privado.
Privatizar empresas estatalesPara reemplazar al BANADES, el FMI propone la creación de un Instituto de Fomento Campesino, una institución de menor envergadura que el BANADES, que se encargaría de intermediar fondos destinados a cooperativas de ahorro y crédito rural y a ONGs que impulsan programas de crédito no convencional en beneficio de la pequeña producción rural. El plazo que el FMI le ha fijado al gobierno para el cierre del BANADES es de 12 18 meses. Se vencería en marzo de 1998. En cuanto al BAVINIC, el FMI propone reemplazarlo con un programa de construcción de viviendas populares, cuyos costos de operación deberán ser incluidos por el gobierno en el Presupuesto de la República, a fin de impedir alzas imprevistas del gasto público en este sector, que aumentarían el déficit fiscal y provocarían desequilibrios macroeconómicos adicionales (incremento de la demanda global de bienes y servicios, etc.).
Con respecto a ENITEL (Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones) y a PETRONIC, la empresa estatal de hidrocarburos, las exigencias del FMI son categóricas: hay que llevar a término su privatización, iniciada durante la administración anterior. En el caso de ENEL (Empresa Nicaragüense de Electricidad), el FMI considera que se deben hacer esfuerzos tendientes a reducir sus déficit, calculados en 100 120 millones de córdobas anuales. En la actualidad, la mayoría de estas pérdidas son ocasionadas por las conexiones ilegales y por la mora de los grandes consumidores grandes empresas, entes estatales y viviendas ubicadas en zonas residenciales . Para superar estos problemas, ENEL debe implementar medidas más enérgicas. El FMI plantea, además, que el actual gobierno incorpore en las facturas de los usuarios tanto el servicio de alumbrado público considerado el más barato y el más subsidiado de Centroamérica , como el llamado "factor térmico" costos en que se incurre al usar combustible para la generación de electricidad , dos exigencias cuya aplicación se convertirá, sin duda, en fuente de futuro descontento popular. En cuanto a los empleados de ENEL, el FMI propone que se eliminen los supernumerarios, que se congelen los salarios y que se elimine la entrega de paquetes AFA (arroz frijoles azúcar), más otros productos, herencia de los años sandinistas.
Sanear empresas estatalesLa empresa INAA (Instituto Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados) también se encuentra en la mira. Según las estimaciones del FMI, esta empresa tiene facturas sin cobrar desde el año 1994 y, como en el caso de ENEL, la mayor parte de esa mora no la han provocado los más pobres, sino consumidores ricos y varios entes estatales. El FMI propone que los morosos paguen y que se mejoren los mecanismos de recaudación y de control para que todo el que gaste agua la pague. Se calcula que el 45% del agua producida no estaría siendo pagada por quienes la consumen. Propone también que se adecúen las tarifas del consumo de agua en función de los costos de producción una medida que incrementará las tarifas y provocará también descontento popular y, finalmente, plantea que se hagan inversiones para mejorar la red de acueductos y los equipos de bombeo: el 30% de las tuberías se encuentra en estado deficiente y el 40% de los equipos tiene más de 10 años de operar.
En relación al INSS (Instituto de Seguridad Social), el FMI propone recuperar la cartera morosa de esta institución, cuyos mayores deudores son también entes estatales y grandes empresas. Se calcula que esta mora asciende a un poco más de mil millones de córdobas. Al FMI le preocupa el incremento en 100 millones que experimentó el déficit del INSS en 1996.
Para reducirlo, el FMI propone no incrementar los beneficios a los asegurados sin considerar las implicaciones fiscales de estos aumentos, permitir la participación del sector privado en los programas de salud previsional, incorporar las pensiones especiales en el presupuesto del gobierno central a fin de evitar que sean financiadas con el superávit de la institución, mejorar los índices de recolección en las cotizaciones el aceptable es más del 90% , realizar ajustes salariales diferenciados a los empleados del INSS en lugar del aumento del 35% que la administración tenía previsto aplicar indistintamente , mejorar la infraestructura informática de la institución, contratar una auditoría internacional para determinar la situación actual de la empresa y obligar al INSS a pagar a precios de mercado ningún subsidio por la utilización del nuevo edificio de esta institución, que fue construido con financiamiento interno y en donde Alemán quería instalar su Casa Presidencial.
Presupuesto y propiedadAdemás de encaminarse a la reducción del déficit fiscal por la vía del cierre de los bancos estatales y del saneamiento de las pérdidas que enfrentan las empresas estatales, el FMI propone una reducción drástica en el número de empleados estatales. Exige que se eliminen las 2 mil 500 plazas que habían sido acordadas con el gobierno anterior y solicita que en mayo próximo se elabore el programa de reducción del sector público no financiero para 1997 1999. Esto podría equivaler a la pérdida de varios miles de empleos públicos.
En cuanto al Presupuesto General de la República, el FMI exige una programación y una ejecución trimestral de los gastos y del financiamiento, en vez de hacerse anualmente. El propósito de esta medida es mejorar los mecanismos de control para garantizar la disciplina presupuestaria del Estado.
El FMI ha insistido mucho en la forma en que se deben registrar los gastos. Por ejemplo: en el caso de los puestos públicos que sean eliminados, propone que se indique la cantidad de plazas suprimidas, con su correspondiente costo/beneficio fiscal.
En materia de política monetaria, el FMI plantea que se vuelvan a subastar los Certificados Nacionales de Inversión (CNIs) emitidos por el Banco Central y que los mismos sean reemplazados por bonos emitidos por el Ministerio de Finanzas (MIFIN). Según el FMI, los bonos del MIFIN podrían ser utilizados por sus propietarios como instrumento para pagar sus impuestos.
Esta propuesta puede resultar inviable en la práctica, al no haberse completado la cedulación la mitad de los ciudadanos quedaron sin cedular y por las irregularidades existentes en el registro de la propiedad, entre otras razones. Además, los CNIs emitidos por el Banco Central siguen siendo más atractivos que los bonos del MIFIN. El FMI propone también la unificación de los encajes bancarios.
En cuanto al estancado, polémico y crucial tema de la propiedad, el FMI plantea que se resuelvan en 1997 1998 los reclamos de confiscación que quedaron pendientes de ser resueltos por la administración Chamorro y propone aplicar dos formas de compensación a los confiscados. En una primera fase, con bonos de indemnización o con la devolución de las propiedades.
Posteriormente, con la revalorización de las propiedades y la "colaterización" de lo adeudado a la banca. El FMI ha fijado el mes de mayo como fecha límite para que el gobierno comience a dar pasos visibles en esta dirección. En términos jurídicos, esto implicaría la pronta aprobación de una nueva ley de la propiedad en la Asamblea Nacional.
Sector agropecuario: incertidumbreA través del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el gobierno de Alemán anunció a comienzos de abril las primeras líneas de un "paquete" de medidas económicas destinadas a reactivar la producción en el sector agropecuario en 1997. En general, son medidas que, de ponerse en práctica, beneficiarán a la mayoría de productores. Lo que no es tan seguro es que tales medidas lleguen a ser realidad.
El primer obstáculo para la puesta en práctica del paquete propuesto por el MAG lo representa la insoslayable "camisa de fuerza" que el futuro ESAF II le ha impuesto desde ya a cualquier tentativa de plan económico que en nuestro país vaya orientado a que los pequeños productores desempeñen un papel protagónico.
Créditos en círculo viciosoEl caso del crédito ilustra muy bien esta limitante. Con gran despliegue publicitario el gobierno liberal anunció que en 1997 la banca estatal y la banca privada pondrán a disposición de los productores agropecuarios 1 mil 354 millones de córdobas en créditos. Pero como el plan de reestructuración de la deuda de los productores agropecuarios el fin de "la Cobra" ha sido un fracaso, puesto que de los 14 ó 16 mil productores morosos no se han presentado ni siquiera mil a solicitar la recomposición de sus deudas, toda esa masa de productores, conformada en su mayoría por campesinos y pequeños finqueros, no tendrá acceso a crédito en este año. Los dirigentes gremiales atribuyen el fracaso del plan vs. "la Cobra" a dos razones: los productores no tienen dinero para comenzar a amortizar el saldo de su deuda una vez reestructurada y tampoco poseen los títulos de propiedad y otras garantías prendarias que les exigen los bancos.
Hay en el sector rural un "círculo vicioso" (créditos liquidez producción seguridad jurídica) que el gobierno no ha logrado romper este año y que no le será fácil romper en los próximos años. La "cultura de no pagar' que introdujo la revolución en la década de los 80, con sus repetidas condonaciones de deudas, está muy arraigada. Según algunos productores, el actual plan de reestructuración de la mora agropecuaria ha tendido, en la práctica, a estimular a los tradicionales buenos pagadores a no pagarle al banco, con el fin de convertirse así en clientes morosos susceptibles de transformarse en beneficiarios del plan de reestructuración condonación de unas deudas que crearían artificial mente. El fracaso del plan contra "la Cobra" desfavorece al gobierno liberal en sus negociaciones con el FMI, que ya había manifestado su oposición a cualquier condonación de las deudas de los productores agropecuarios, debido a la presión que tal medida ejerce sobre el déficit fiscal.
Aun cuando los campesinos y los pequeños finqueros pudiesen cumplir todos los requerimientos para convertirse en sujetos de crédito bancario, otros problemas obstaculizan también el plan del MAG para 1997. Uno es la insuficiente masa de recursos financieros puestos a disposición de los productores. A primera vista, 1 mil 354 millones de córdobas es mucha plata hasta demasiada para algunos con la que financiar a todos los productores agropecuarios. Pero no es ni demasiada ni mucha. El presidente de uno de los gremios cafetaleros, UNICAFE, afirmó que tan sólo los productores cafetaleros necesitan alrededor de mil millones de córdobas para reactivar la producción de café durante 1997. Si por hipótesis, todo el dinero anunciado se le entregase a los cafetaleros, con los restantes 354 millones de córdobas habría que financiar al resto de productores agropecuarios (arroceros, ganaderos, etc.). Lo que sucederá es lo que dicen los refranes: "el que tiene plata, platica" y "el que tiene más galillo ése traga más pinol". No hay que ser adivino para prever que miles de campesinos y de pequeños y medianos finqueros se quedarán sin créditos con los que financiar su producción en 1997.
¿La banca privada los financiará?Además, todos los banqueros privados del país han sido unánimes en afirmar que para ellos la pequeña producción agropecuaria no es rentable. ¿Quién canalizará entonces el crédito hacia los campesinos y los pequeños finqueros si el FMI continúa exigiendo el cierre casi inminente de la banca estatal? El gobierno apuesta a obtener del FMI una postergación de los plazos fijados para ese cierre anunciado. Los funcionarios más optimistas confían en que, a punta de argumentos económicos y políticos, podrán persuadir al FMI para no cerrar el BANADES y para transformarlo en el famoso Instituto de Fomento Campesino, reconversión con la que el FMI y los banqueros privados del país no están de acuerdo. El FMI, por las razones de principio que esgrime siempre y los banqueros, porque tienen sus ojos puestos en las 43 sucursales que posee el BANADES en todo el país y que ellos calculan poder adquirir a "precio de ganga".
"Paquete" de medidas, no "política"El otro gran desafío que enfrenta el MAG es el de lograr convertirse en director de orquesta en la elaboración de la futura política económica hacia el sector agropecuario nacional. Hasta ahora, lo que el MAG ha diseñado en estos tres meses no es una "política" económica sino un "paquete" de medidas económicas para ser aplicadas fundamentalmente durante el ya iniciado ciclo agrícola. Aunque también es verdad que varias de esas medidas constituyen ya los primeros fundamentos de una política agropecuaria de más largo plazo.
El MAG cuenta ya con un "paquete" de medidas, pero aún no cuenta con una "política" económica. Y esto se ha debido no sólo a la premura con la cual se ha visto obligado a trabajar, sino también al hecho de que el diseño de una verdadera política hacia el sector agropecuario implica no sólo la participación del MAG sino la del resto de entes estatales, cuyas acciones u omisiones afectan considerablemente lo que ocurra o deje de ocurrir en el campo.
Conseguir una amplia coordinación gubernamental no deja de ser problemático para el MAG. Le corresponderá persuadir, concertar, negociar, resistirse y presionar para que los "paquetes" de los demás ministerios, entes estatales o poderes del Estado sean coherentes con lo que él propone o ha comenzado a poner en marcha, en el supuesto de que cada una de esas otras instituciones a las que persuada o presione hayan conseguido formular y darle coherencia a sus respectivos planes económicos, lo que aún está por verse.
En el proceso de construir su propio "paquete" de medidas y, más adelante, su propia "política" agropecuaria, el MAG enfrenta el desafío de crear mecanismos institucionales de consulta permanente, lo más amplios posibles, con las asociaciones existentes en el sector agropecuario. Desde que el gobierno asumió el poder, muchos gremios de productores se han venido quejando de que el MAG no les consultó o les consultó muy poco durante el proceso que condujo a la elaboración del "paquete" de medidas para 1997 dado a conocer por este ministerio. Si esta falta de consultas con la sociedad civil rural se debió a la premura del tiempo o si fue provocada por un estilo de trabajo intelectual, que puede ser válido en el mundo académico pero que no lo es en el mundo de las políticas públicas, es una incógnita que pronto podremos ver despejada.
Los "amarres" de AlemánEl otro gran obstáculo que enfrenta el MAG en la elaboración de su "paquete" de medidas y de su futura "política" económica, son los "amarres" personales que haya asumido ya o vaya a asumir en el futuro el propio Presidente de la República con sus allegados y sus aliados políticos dentro y fuera del país. Y como el Presidente Alemán se ufana de ser un hombre de palabra, que siempre cumple con lo que dice, es previsible que no resista la tentación de anteponer el cumplimiento de sus compromisos personales a la ejecución de las medidas y de las políticas económicas que, después de mucho estudio, reflexión y debate el MAG haya comenzado a aplicar en el sector agropecuario.
Hasta ahora parece que no han existido mayores desavenencias entre la Presidencia y el MAG, como sí las ha habido y no han podido ser ocultadas tras las cortinas de imágenes que tejen a diario los liberales con otros ministerios, como es el caso en el de Relaciones Exteriores, donde el Canciller Emilio Alvarez Montalván ha tenido que soportar una cadena de decisiones injerencistas e intempestivas del Presidente Alemán, que le han restado al Ministro legitimidad y coherencia a la política exterior de un país tan vulnerable como Nicaragua.
"Rearmados" que no se desarmanOtra fuente de inestabilidad y de incertidumbre en el sector agropecuario es la presencia de bandas de "rearmados" y de delincuentes comunes en amplias zonas del país. Según el Ejército de Nicaragua, habría 400 rearmados que se han ido concentrando en los enclaves o zonas de paz definidas por el gobierno y otros 400 más que aún no lo han hecho. Ningún grupo significativo ha entregado sus armas. Además, hay unos 200 delincuentes comunes que continúan realizando fechorías en el campo: robos de ganado, amenazas, secuestros de productores para pedir rescate, etc.
El gobierno se ha visto forzado a fijar y a posponer cuatro veces el plazo definitivo para el desarme de los rearmados: 28 de febrero, 11 de marzo, 23 de marzo y 10 de abril. En cada una de las tres primeras ocasiones, el gobierno anunció que, pasada la fecha fatal, el Ejército entraría en acción y se aplicaría "todo el peso de la ley" a quienes no se acogiesen al plan de paz. Sin embargo, ni los desarmados se desarmaron, ni el Ejército atacó, ni a nadie se le aplicó el peso de ninguna ley.
¿Cómo explicarlo? Del lado de los rearmados, hay desconfianza frente al gobierno, a quien acusan de no haber cumplido con lo prometido entrega de tierras, creación de condiciones de seguridad para quienes se desarmen . Del lado del gobierno, prevalece la conciencia de tener las manos atadas: cualquier acción militar o legal en contra de los rearmados sólo contribuiría a alborotar un avispero, creando mayor inestabilidad e inseguridad en el campo y poniendo en peligro los ya inciertos resultados del ciclo agrícola. De no llegar pronto a un acuerdo, el problema se prolongará indefinidamente: los veteranos rearmados no se desarmarán y nuevos grupos optarán por el "rearme". De esto ya hay señales.
Un gobierno débil que se cree fuertePero no sólo en el caso de los rearmados el Presidente Alemán se ha visto obligado a dar marcha atrás después de haber anunciado la aplicación de mano dura. Muchas de las acciones enérgicas que prometió llevar a cabo cuando era candidato no ha podido cumplirlas ahora que es Presidente. Y no porque carezca de voluntad sino porque carece de fuerza suficiente para poder aplicar la mano dura. En realidad, el gobierno de Alemán es un gobierno débil al que, aunque la alianza con la jerarquía católica fortalece, tiene que jugar a diario por construirse imágenes que lo hagan aparecer más fuerte de lo que en realidad es.
Su debilidad mayor es no disponer de unas fuerzas armadas que le sean incondicionalmente leales. En este aspecto, Alemán sabe que no tiene y que quizás nunca tendrá el poder real que tuvieron los Somoza, que conformaron y contaron con un aparato represivo propio, a su imagen y semejanza. Sabe también Alemán que, en gran medida, su estabilidad en el poder depende de las relaciones de respeto mutuo que logre mantener con el Ejército y la Policía. Por esta razón ha insistido en repetidas ocasiones en que el marco jurídico legal que norma la institucionalidad del Ejército y de la Policía no serán tocados por el Ejecutivo ni por la Asamblea Nacional.
Asamblea y Corte: dos pilares frágilesQuizás por ser jurista, pero sobre todo porque su falta de control sobre el Ejército y sobre la Policía no le dejan otra salida, Alemán ha tratado de hacer del Poder Legislativo y del Poder Judicial los dos pilares sobre los cuales consolidar su plataforma de poder. Pero se trata de pilares frágiles, porque Alemán los ha levantado a punta de pactos amarrados con diputados y con magistrados o jueces cuyas lealtades políticas no son insensibles a los cambios de coyuntura. Estos tres primeros meses del año han sido testigos de cómo se erosionan o desmoronan estos pactos cuando los aliados de Alemán, liberales o no liberales, se ven sometidos a fuertes presiones políticas.
El primer ejemplo sonado y público: un diputado de la Alianza Liberal y varios diputados supuestamente aliados de los liberales desoyeron la diáfana orientación de Alemán de votar en contra de la asignación del 6% del Presupuesto Nacional a las universidades. La desoyeron y prestaron oídos a las presiones que sobre ellos ejercieron los estudiantes.
Otro ejemplo menos público: debido a las discretas presiones de la oligarquía y a los lazos políticos que les unen a ella, varios magistrados de la Corte Suprema de Justicia, presuntamente aliados de Alemán, han desatendido la solicitud del Presidente de enjuiciar a altos funcionarios de la administración Chamorro involucrados en la privatización de los ingenios azucareros, asunto central para la artillería de Alemán y de sus aliados económicos, que han fabricado, a partir de este caso de corrupción pública uno entre muchísimos el mayor de los escándalos.
El fin de la "luna de miel"Además de la Asamblea Nacional y de la Corte Suprema de Justicia, el electorado que lo llevó a la Presidencia es el otro gran pilar sobre el que Alemán pretende edificar su propio poder. Pero aquí tampoco se apoya sobre tierra firme. Es muy probable que aún cuente con el respaldo de una mayoría de los nicaragüenses que le dieron su voto el pasado 20 de octubre, porque durante sus tres primeros meses de gobierno no ha implementado aún ninguna medida económica que haya afectado negativa y drásticamente al conjunto de la población. Las medidas negativas iniciales han tenido efectos muy focalizados: prohibición de niños en los semáforos, desalojos de nuevos propietarios en algunos barrios y fincas, etc. Pero a partir de mayo tendrá que ponerle fin a esta especie de "luna de miel" que ha vivido con su electorado. Con las lluvias de mayo e incluso antes se verá obligado a incrementar las tarifas de agua y de electricidad, a despedir a más empleados públicos de los que ya ha barrido "la escoba" liberal, a subir impuestos y a cumplir con las demás exigencias del FMI.
Es de esperar que con todo esto Alemán experimentará un bajón de popularidad, el cual volverá aun más débil a su gobierno. En este contexto, la entrega masiva de títulos que piensa llevar a cabo con la aprobación de la Ley para la agilización de la titulación de pequeñas propiedades rurales y urbanas podría permitirle equilibrar un poco ese bajón, particularmente entre los pobres del campo y la ciudad. Alemán les daría "una de cal" con las restricciones que impone el ESAF y otra "de arena", entregándoles los ansiados títulos de propiedad.
Tras la plata de los ONGsOtra de las debilidades del gobierno de Alemán consiste en la carencia de los fondos necesarios para llevar adelante una política social que consiga compensar los efectos negativos que la aplicación del ESAF II tendrá, ahondando el desempleo y bajando aún más los niveles de vida de la población. Los recortes presupuestarios en los programas de compensación social han sido tan grandes que el gobierno ha puesto en su mira a otro sector: el de los organismos no gubernamentales.
Además de las razones políticas para controlar a los ONGs que simpatizan con el sandinismo o a los que no simpatizan con Alemán, el gobierno quiere asegurarse de que los fondos que todos esos organismos reciben para proyectos sociales sean destinados para tal fin y enjuguen realmente la miseria que expandirá su política económica. Cuando no sea éste el caso, el gobierno busca hacer efectiva la reorientación de esos ONGs mediante mecanismos administrativos: solicitud de autorización al Ministerio de Cooperación Externa (MCE) cada vez que un ONG solicite fondos en el extranjero, presentación de un informe económico anual ante el Ministerio de Gobernación, imposición de multas a los ONGs que incumplan las normas establecidas, auditoriajes realizados por el Ministerio de Finanzas, etc. Estas nuevas disposiciones figuran en el anteproyecto de Ley general sobre personas jurídicas sin fines de lucro (Ley 147) que, por orientación del Ejecutivo, promueve en el Legislativo la bancada liberal.
Un articulista del diario La Prensa sintetizaba muy bien las motivaciones financieras que tiene el gobierno liberal para aprobar una ley de esta naturaleza, que ha causado incertidumbre y perplejidad en el mundo de la cooperación internacional. "Las ONG escribe representan una alternativa de fuente inmediata de recursos frescos para la nueva agenda social del gobierno de Nicaragua en los próximos 10 12 meses, ya que los recursos previamente comprometidos no pueden desviar su uso de los programas originales ya establecidos y nuevas gestiones multilaterales y/o bilaterales toman cuando menos de 8 a 14 meses, antes que ingrese un dólar a los nuevos proyectos".
Según datos del MCE, con base en informaciones proporcionadas por 126 ONGs registrados, éstos canalizaron en 1996 una ayuda equivalente a 67 millones de dólares. Según el Ministerio de Gobernación existen en el país unos mil ONGs. La aprobación de una ley como la 147 puede convertirse en un verdadero boomerang contra el propio Alemán, puesto que los organismos extranjeros donantes podrían decidirse a disminuir o a cancelar su cooperación con los ONGs de Nicaragua o a presionar directamente o a través de los gobiernos de sus países para que Alemán abandone su tentativa de controlar a los no gubernamentales convirtiéndolos, de hecho, en "gubernamentales". A nivel internacional, ir adelante con este proyecto podría causar un serio revés al gobierno liberal, no sólo porque el país dejaría de percibir la plata que tanto necesita para impulsar programas sociales, sino porque el mismo Alemán aparecería a los ojos del mundo como un dictadorzuelo tercermundista interesado en controlarlo todo y no como un presidente democrático.
Su fuerza reside en su debilidadEn razón de su debilidad, Alemán es un Presidente necesitado de alianzas. Su única y verdadera fuente de poder son estas alianzas, porque no tiene ni abundantes recursos financieros ni el control del Ejército y de la Policía, que le otorgarían un poder relativamente autárquico, como fue el poder de los Somoza y después el de los sandinistas, cuando empezaron a perder el consenso que se generó en los primeros años de la revolución.
Desde que se lanzó a la arena política, Alemán ha sido un hombre de alianzas. Lo fue en la Alcaldía de Managua, cuando llegó a aliarse con los sandinistas y cuando, al frente de su partido, el minúsculo PLC, logró crear una amplia coalición política, la Alianza Liberal, casi tan amplia como en su tiempo lo fue la lograda por el FSLN. Sin embargo, todo indica que, después de haber recibido la banda presidencial, ha comenzado a creerse más fuerte de lo que es y, en consecuencia, ha comenzado a pensar que puede darse el lujo de prescindir de sus aliados y a actuar bajo el impulso de esta arrogancia.
Hay quien considera que al Presidente se le subieron los humos. Hay otros que creen que Alemán adelantó en exceso su decisión de romper los amarres oportunistas y electoreros que hizo con la oligarquía con el Partido Conservador y el capital de los Pellas y con el PRONAL de Antonio Lacayo .
Sea como sea, lo cierto es que la pérdida de sus aliados se traduce en pérdida de su poder y en incremento de su debilidad. La sobrevaloración de su propio poder y la subestimación del poder de sus adversarios le ha conducido ya en reiteradas ocasiones a revertir las decisiones o las acciones que había tomado o que había comenzado a poner en marcha.
Golpes bajos y un aliado peligrosoEn sus tres meses de gobierno, Alemán ha intentado aumentar su menguado poder mediante la estrategia de asestar "golpes bajos" a sus adversarios y de golpear a todos y al mismo tiempo. En lugar de fortalecerle, esta estrategia también ha tendido a aumentar su propia debilidad, porque le obliga a consumir su poca fuerza en batallas estériles y porque ahuyenta a aliados actuales o potenciales. Con la coyuntura que inaugurará la puesta en marcha del ESAF II, Alemán estará más necesitado que nunca de alianzas. De alianzas con el Ejército, con la Policía y con los otros poderes del Estado, y también con todas las asociaciones de la sociedad civil, con partidos, gremios y ONGs, para evitar que los efectos negativos del ESAF sobre el empleo y los niveles de vida de la población se transformen en fuente de inestabilidad social incontrolable y también para lograr mínimos consensos que aumenten su poder de negociación ante los inflexibles organismos multilaterales.
Algunos de los aliados en los que probablemente pensó Alemán apoyarse para quebrar o debilitar los oligopolios de la oligarquía conservadora no somocista, aliados como el empresario estadounidense cubano Jorge Mas Canosa, constituyen un riesgo de múltiples facetas. Una de ellas es, por ejemplo, el descontento que experimentan crecientemente muchos empresarios estado unidenses que no son "cubanos disfrazados de gringos" ante la Ley Helms Burton y ante los que la promovieron ayer y hoy la defienden, entre los que destaca Mas Canosa. Descontento no por razones pro cubanas sino pro capitalistas: la Ley les impide hacer negocios con Cuba, mientras sus colegas de Europa, Asia y del resto del mundo han podido hacerlos y beneficiarse con ellos. Al escoger al más rico y al más torpe de los cubanos poderosos de Miami , ¿habrá escogido Alemán a los mejores o a los peores aliados dentro de los Estados Unidos?
FSLN: ¿con o contra los pequeños? Desde su cuestionado pacto de co gobierno con la administración Chamorro, las estructuras oficiales del FSLN han venido actuando como las de un "partido de empresarios" que trata de establecer un cierto equilibrio entre sus propios intereses empre sariales que incluyen la defensa de una caudalosa riqueza malhabida y los intereses del sandinismo de base que incluyen la defensa de riquezas redistribuidas justamente por la revolución a profesionales, productores, campesinos y a una gran masa de pobres .
Como se trata de un equilibrio inestable, porque estos intereses no son siempre compatibles, ha habido muchas ocasiones en las que el FSLN se ha visto obligado a anteponer sus intereses empresariales y los de las capas medias urbanas en detrimento de los intereses de una buena parte de sus simpatizantes de base, especialmente los de los más empobrecidos y los de los sectores rurales.
Desde el año 1990, esta tensión condujo al FSLN a desmovilizar una y otra vez y durante años las manifestaciones populares en contra de las medidas económicas neoliberales que implementaba el gobierno Lacayo Chamorro. Hoy, el FSLN denuncia en el gobierno liberal al "neosomocismo" y sus diri gentes han llegado a hablar de retomar las armas para enfrentarlo y para defenderse de cualquier reversión del actual esquema de propiedad.
¿Hasta dónde puede y quiere llegar la dirigencia sandinista? Un clima de inestabilidad política sin control afectará a muchos dirigentes del FSLN que son hoy poderosos empresarios. Un clima de violencia e inestabilidad permanente ha extenuado a muchos sectores sociales, que hoy están can sados de participar en revueltas que siempre terminan en arreglos de cúpulas, en los que participan dirigentes del FSLN. En el conflictivo asunto de la propiedad, mientras Alemán ha apostado al juego de la ofensiva jurídico legal, confiando en sus alianzas dentro de la Asamblea Nacional y la Corte Suprema de Justicia, el FSLN ha apostado al juego del levantamiento popular, confiando en que el descontento social que ya está comenzando a generar en el país el estilo confrontativo de Alemán y de su equipo liberal y la aplicación del ESAF II cree las condiciones apropiadas para, frenando al alemanismo, salvaguardar los intereses empresariales sandinistas.
Cualquier salida tiene costosEn estos momentos, con tan largo acumulado histórico de confrontación y deshonestidades, y con el breve pero similar acumu lado de los liberales en sólo tres meses de gobierno, no hay ninguna salida razonable y estabilizadora en la cual la dirigencia sandinista no tenga que pagar algún precio ni ninguna salida real en la que el gobierno liberal no se vea también obligado a pagar costos.
En el tema de la propiedad hay que encontrar pronto una salida. Pero sería injusto que en la solución del problema de la propiedad los sandinistas se conviertan en el "chivo expiatorio" en el "piñatero expiatorio" de los otros tres grandes grupos de "piñateros" que ha habido en los últimos 65 años de la historia de Nicaragua: los somocistas, los chamorristas y ahora los alemanistas, que desde que Arnoldo Alemán estuvo al frente de la Alcaldía de Managua comenzaron a quebrar una suculenta "piñata".
Es importante saldar cuentas con las "piñatas" pasadas y todos los "piñateros" tienen que ser obligados a restituir de alguna manera lo que le robaron al Estado y al pueblo, quien ha sido el verdadero confiscado. Pero es igualmente importante comenzar a fortalecer los mecanismos institucionales que le garanticen a los ciudadanos nicaragüenses que ningún funcionario del Estado promoverá o será cómplice de ninguna nueva "piñata". Entre estos mecanismos ocupan un lugar privilegiado los de la Contraloría General de la República, institución que hoy lleva adelante una difícil lucha por empezar a cumplir ese papel.
La salida: superar el clientelismoPara muchos sectores de la sociedad nicaragüenses continúa siendo difícil abandonar los esquemas maniqueos que interpretan todo lo que diga y haga el FSLN como bueno y todo lo que dice y hace Alemán como malo. O viceversa. Desde esa simplista perspectiva, no se emprende nunca ni el mínimo esfuerzo para examinar cuidadosamente el contenido y los resultados de las acciones de un grupo y de otro.
Es difícil cambiar estos esquemas de pensamiento en un país con una sociedad civil incipiente y con una nación a medio construir, donde las instituciones en general y los partidos políticos en particular funcionan como espacios "clientelistas", en donde la gente se "organiza" sólo para brindar lealtad a quien dirige líder, caudillo o señor a cambio de los "favores" que éste promete o entrega efectivamente . La base del poder clientelístico depende siempre y en todas partes de dos cosas: del tamaño de la clientela y de los "favores" (bienes o servicios) que el "padrino" o "amo" sea capaz de entregar a sus protegidos. De ahí el interés de todo "señor" por aumentar su poder y sus riquezas y así tener más cosas que repartir y una clientela mucho más amplia alrededor de sus dádivas.
En países extremamente empobrecidos como Nicaragua, el atraso y el desempleo, unidos a la debilidad de la infraestructura institucional de la misma sociedad civil y a la ausencia del "estado de derecho", constituyen tierra nutricia que alimenta esta cultura clientelista. Y es paradójico que sean los organismos internacionales, y no los liderazgos nacionales, quienes hoy estén proponiendo medidas contra la discrecionalidad y contra otros vicios estatales, tratando de reducir esa cultura.
Es evidente que para que los modelos de pensamiento y de comportamiento de la cultura política nacional desaparezcan o pierdan la fuerza que ahora tienen habrá que esperar probablemente varias generaciones y trabajar sin descanso por el desarrollo de la sociedad civil y por la formación de capital humano. Es una tarea ingente, la única que nos abrirá la salida.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica