Nicaragua

“Por todo el país los CPC están esperando ‘orientaciones’ de arriba”

Rosario Cuadra, coordinadora de la Red por la Democracia y el Desarrollo Local y Damaris Ruiz, secretaria ejecutiva de la Red, compartieron con Envío los resultados de un monitoreo de la Red sobre el estado actual de los Consejos de Poder Ciudadano en los municipios donde la Red tiene presencia, en una charla que transcribimos.

Rosario Cuadra y Damaris Ruiz

En la Red somos un conjunto de organizaciones de la sociedad civil y de personas individuales que trabajamos en tres ejes: la participación ciudadana, el desarrollo local y la descentralización.

Entre octubre de 2007 y enero de 2008 la Red realizó un monitoreo, a través de los miembros en los territorios, sobre cómo se ha venido desarrollando el nuevo modelo de “democracia directa” creado por el gobierno del FSLN.

La Red está instalando también un Observatorio de la participación ciudadana y pronto tendrá los primeros resultados.

La promoción de la participación ciudadana en Nicaragua ha enfrentado muchas dificultades, porque los objetivos y los intereses de los diferentes actores han entrado a menudo en conflicto. Desde 1990 hemos venido avanzando en formas más democráticas de organización desde la base. Con la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana el año 2003 la sociedad civil se sintió jurídicamente respaldada y con la práctica se han venido agregando nuevos elementos orientados al fortalecimiento de la democracia local. Esta ley nos permitió contar con un modelo de participación institucionalizado, con nuevos espacios de participación, que se han desarrollado en algunos municipios más que en otros, muchas veces dependiendo de la voluntad política del alcalde, pero también del interés de la población y del grado de desarrollo de sus organizaciones comunitarias.

Además de la Ley 475 de Participación Ciudadana, tenemos otras leyes que sustentan el modelo institucionalizado:
la Ley de Municipios, la Ley de Régimen Presupuestario, la Ley de Acceso a la Información Pública y la Ley de Transferencias Municipales, por la que este año se transfirió ya el 8% del Presupuesto General de la República a los municipios. Son leyes que nadie nos regaló, que hemos venido conquistando y que se han ido enriqueciendo desde la práctica.

El modelo vigente de participación ciudadana, respaldado en la Ley 475, está estructurado así: en la base los Comités de Desarrollo Comarcales (CDC) y de Barrios y las Asociaciones de Pobladores; a nivel municipal los Comités de Desarrollo Municipales (CDM) y las Mesas de Concertación; a nivel departamental los Comités de Desarrollo Departamental (CDD) y los Comités de Desarrollo Regional en la Costa Caribe; y a nivel nacional el CONPES y los Consejos Sectoriales.

Aunque este modelo de participación ciudadana tiene debilidades, un avance específico que podemos señalar es que hoy, en casi todos los municipios del país, se discute el presupuesto municipal. En algunos el ejercicio es más democrático que en otros, pero por lo menos en la mayoría se realiza una consulta amplia del presupuesto municipal.
Hay debilidades en los espacios de participación institucionalizados. Entre los principales, que la representatividad de los territorios no siempre se ha logrado, que la capacidad de incidir, tanto en lo local como en lo nacional, aún es débil, y que no existe una real vinculación entre lo local, lo departamental y lo nacional, y por eso, muchas cosas que se deciden a nivel local no trascienden al siguiente nivel.

Estas debilidades podrían superarse con voluntad política del gobierno central y de los gobiernos locales. Sin embargo -y como siempre sucede en Nicaragua-, en lugar de reforzar lo que ya tenemos para avanzar, siempre volvemos a empezar: rompemos con lo que tenemos e iniciamos algo nuevo diciendo que es mejor que lo anterior.

Al llegar el FSLN al gobierno, se creía que tendríamos la oportunidad de fortalecer los espacios de participación que ya existen, tal y como lo han hecho algunos gobiernos locales sandinistas, pero una vez más volvemos a empezar con un nuevo modelo.

El nuevo modelo, el modelo de “democracia directa”, no nació con la llegada al gobierno del FSLN. A inicios del 2005, tras ganar 87 alcaldías del país en las elecciones municipales de 2004, el FSLN dio a conocer a su militancia la propuesta de “Modelo de Gestión Municipal Sandinista”, que contenía las grandes líneas de lo que ahora llaman “democracia directa”.
Los objetivos -tal como los plantearon entonces- eran dar a la población responsabilidad y capacidad de decisión en la gestión municipal y presentar al FSLN como una fuerza que llega al gobierno local para entregarle el poder a la población. Sin embargo, esta propuesta no se implementó entonces en las alcaldías sandinistas, así como muchas de estas alcaldías tampoco facilitaron el fortalecimiento del modelo institucional vigente y respaldado en la Ley 475.

Al llegar al gobierno, el FSLN comenzó, por decreto y de manera vertical, a implementar el modelo de “democracia directa”, obviando lo que ya existe. El Presidente Ortega ha criticado continuamente, desde antes de estar en el gobierno, y más ahora, el modelo de participación ciudadana existente, afirmando que no permite la participación de toda la población, que no logra ninguna incidencia y que tampoco es plural.

Afirma que quienes ocupan los CDM son las ONG y no los representantes de los territorios. Esto es cierto en algunos lugares y ninguna de estas críticas las vamos a negar. Sabemos que el sistema institucionalizado por la Ley tiene sus debilidades, pero la salida no era hacerlo a un lado, sino reformar la Ley para darle mayor fuerza a todas sus instancias.

Con el modelo nuevo, el de “democracia directa”, el gobierno ha creado instancias paralelas a las del modelo anterior. En el nivel de base, a nivel de territorio, los Consejos de Poder Ciudadano están a la par de los CDC. En el nivel municipal, los Gabinetes Municipales del Poder Ciudadano están a la par de los CDM. En el nivel departamental, los Gabinetes Departamentales del Poder Ciudadano están a la par de los CDD, y en el Caribe a la par de los Consejos Regionales de Planificación Económico Social. En el nivel nacional, a la par del CONPES está el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano. Hoy están coexistiendo ambos modelos. Muchas cosas que van a pasar en estos próximos años definirán cuál de los dos modelos subsistirá o si subsistirán ambos, complementándose o en conflicto.

Desgraciadamente, no percibimos que el interés del gobierno al crear este nuevo modelo haya sido promover una mayor y más consciente participación ciudadana. Lo que observamos es que el gobierno busca crear estructuras que respalden su gestión desde la militancia del partido. Volvemos así de nuevo a la utilización de la participación ciudadana en función de intereses y objetivos partidarios.

¿Cuáles han sido las principales críticas que hemos encontrado al modelo de “democracia directa” de parte de la sociedad civil organizada y de la misma población, que está viviendo la experiencia? ¿Qué critican algunos alcaldes liberales y también algunos alcaldes sandinistas que ya tienen otra visión y venían trabajando en el desarrollo del modelo surgido de la Ley?

Algunas críticas que encontramos son: que se trata de un modelo impuesto por el gobierno central, que no hay pluralismo en los Consejos, que se ha instalado sin diálogo, al margen de los espacios establecidos en la Ley de participación ciudadana y en medio de fuertes críticas. Y ya sabemos que la participación ciudadana no la podemos imponer, mucho menos desde arriba. Llevamos 18 años con el modelo respaldado en la Ley 475 y ha sido difícil que la gente lo asuma completamente. Porque para asumirlo hay que partir de la voluntad de la gente, de que la gente se quiera organizar y vea una necesidad en la organización. Y eso no se logra de un día para otro.

También algunos señalan que, por ser paralelo al modelo existente, el nuevo modelo violenta la legalidad y la institucionalidad. Se menciona que es de naturaleza autoritaria, funcional al gobierno central, y que quienes participan en los nuevos espacios carecen de autonomía y son utilizados para los intereses del gobierno central. Por otra parte, no está claro cómo se inserta el nuevo modelo en el modelo institucionalizado porque nadie en el gobierno habla de eso. Hemos detectado, en Pantasma y en Matagalpa, iniciativas puntuales: los alcaldes han hecho esfuerzos por insertar el nuevo modelo en el existente. Para lograrlo, invitan a un representante del Gabinete Municipal del Poder Ciudadano a las actividades de los CDM, considerando al Gabinete como una instancia organizativa más de las que existen en el municipio.

Otro problema señalado en los territorios es que se está instaurando la política del miedo. Alguna gente se está integrando a los CPC por miedo. Porque para conseguir un trabajo no hay nada mejor que tener el aval de un CPC. No todas las instituciones estatales lo exigen, pero muchas sí. Y si tenés trabajo y no estás en el CPC lo podés perder.

También hay temor a hablar. Estos temores no contribuyen a crear una participación ciudadana comprometida y consciente, mucho menos democrática.

Se critica también que el gobierno organizó el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano sin tener organizados todos los Gabinetes departamentales y los Gabinetes Municipales, violentando así sus propias normas, porque dijeron que el Gabinete Nacional iba a estar conformado por representantes de los Gabinetes Departamentales. Y los Gabinetes Departamentales con representantes de los Gabinetes Municipales. Pero un proceso así tarda años, no se puede organizar en un año. En cambio, el proceso para instalar este nuevo modelo ha llevado mucha prisa… y ya tenemos hasta un Gabinete Nacional del Poder Ciudadano. ¿Con qué representatividad?

Coincidimos con el gobierno en que el CONPES jamás fue una instancia representativa de los territorios. Apenas en el 2006 estaban empezando a invitar a algunos delegados de los Consejos de Desarrollo Departamental. Sabemos que en el tiempo de Bolaños el CONPES fue una instancia que el Presidente ocupaba para validar su presupuesto, sus políticas, y que arrastraba una gran cantidad de debilidades. Pero ahora, ¿qué representatividad tiene el Gabinete Nacional del Poder Ciudadano y cuál será su papel?

Nuestro monitoreo demuestra que el nivel más avanzado de organización en el nuevo modelo es el nivel comarcal y barrial donde se organizan los CPC. En donde más organizados están los CPC es en el área rural. La organización urbana ha sido más lenta y a veces más conflictiva. A nivel de los Gabinetes Municipales sólo están organizados en algunos municipios, fundamentalmente en municipios sandinistas.

Los Gabinetes Departamentales están aún en menor desarrollo. El nuevo modelo está tratando de cumplir con su etapa de organización y todavía no lo ha logrado, ni mucho menos llegan a la cifra que la Primera Dama había anunciado: un millón de pobladores organizados en los CPC.

La organización ha avanzado más en los lugares en donde ya había más tradición organizativa y en los lugares con más sandinistas. En algunos lugares el Comité de Desarrollo Comarcal se ha transformado en CPC. Algunos sólo han cambiado el nombre. ¿Cómo han hecho? Al CDC, que contaba con 10 miembros, le agregaron 6, para completar los 16 miembros directivos que debe tener cada CPC. Pero hay lugares en que el CPC no ha logrado completar los 16 miembros establecidos.

En los municipios con alcaldes liberales el proceso ha sido otro porque los CPC están integrados mayoritariamente por sandinistas, y porque el proceso lo dirige el secretario político del FSLN en el municipio, sin coordinación con el gobierno local, y eso provoca que la convocatoria sea muy limitada. Hay también alcaldías liberales en las que no existe ningún nivel de participación ciudadana, ni en el modelo nuevo ni en el anterior. Es admirable cómo en lugares como Pantasma, donde la guerra significó tan fuertes enfrentamientos entre la población, han logrado trabajar unidos. Ahora, con los CPC, muchos líderes tienen miedo de que vuelvan a salir los machetes y las armas. Porque si los CPC se mantienen como estructuras partidarias podrían florecer los enfrentamientos.
En la Costa Caribe, este nuevo modelo se ha desarrollado muy poco. A la gente no le interesan los CPC porque tienen sus propias formas organizativas y están apropiados de ellas. Tampoco en la Costa han prosperado los CDM o las Asociaciones de Pobladores. Lo único que hay en la Costa Caribe son grupos de sandinistas que se juntaron para canalizar ayudas cuando ocurrió la tragedia del huracán Félix.
¿Cuáles han sido las tareas que hasta el momento han cumplido los CPC? Hacer algunos diagnósticos, seleccionar a la gente beneficiaria de los programas Hambre Cero y Usura Cero, repartir semillas, vender la urea que dona Venezuela, vender arroz y frijoles. Otra tarea que han cumplido es hacerse presentes en las concentraciones del gobierno para darle respaldo, esto fundamentalmente en Managua.

Existe la crítica de que los CPC sólo entregan el bono productivo alimentario del Hambre Cero a gente de su partido. Pero esto no ocurre en todos lados. Hay municipios en que los CPC están haciendo una selección con criterios técnicos y totalmente apartidarios y hay otros en los que sólo seleccionan a familias sandinistas.

Una situación que se detecta es que los miembros de los CPC no tienen todavía claro cuál es su función y así lo dicen: “Estamos esperando las orientaciones del Presidente”. Da tristeza escuchar esto. Estamos borrando todo lo que se había venido avanzando en autonomía y en democracia local.

un avance era, por ejemplo, que en los Comités de Desarrollo Comarcal las votaciones se hacían de forma secreta. Ahora en los CPC todo se vota a mano alzada.

¿Ha habido choques con el modelo institucional? La relación entre ambos modelos es diferente en cada municipio. En muy pocos hay complementariedad. En algunos hay relaciones de sustitución, en otros hay conflictos, en otros no tienen ningún tipo de relación. Cuando el Gabinete Municipal del Poder Ciudadano se integra al CDM hay cierta complementariedad entre ambos modelos. Un líder comunitario lo explicaba así: “Necesitamos a los dos: al CPC para comunicarnos con el gobierno central y a la asociación de pobladores para comunicarnos con la alcaldía”.

En algunas zonas urbanas muchos barrios han entrado en conflicto con el CPC y no han permitido que les desbaraten su organización comunitaria. Hay conflicto entre algunos CDM y CDC con los CPC porque consideran que es en los CDM donde se tienen que discutir las políticas y las propuestas y se molestan cuando ven que son los CPC los que deciden seleccionar a los beneficiarios de Hambre Cero. Consideran que esa tarea debía ser del CDM.

En general la práctica de este nuevo modelo en los diferentes municipios es distinta a lo que dicen los documentos internos del FSLN alrededor de la organización, composición y funcionamiento de los CPC. En algunos municipios el CPC tiene sólo 11 miembros y en otros cumple con los 16 miembros establecidos. En la mayoría de los municipios se han organizado por comarcas, barrios y distritos y en otros, como Matagalpa, donde se organizó un CPC por cada 100 familias en el área urbana. Una buena parte de los gobiernos locales sandinistas han optado por continuar trabajando con los espacios ya existentes y además con los CPC, mientras que otros han promovido que la gente se integre a los CDM y otros le han dado exclusividad a los CPC. Para las instituciones del Estado presentes en los municipios los CPC son el espacio de referencia por excelencia, el único espacio con el que establecen todo tipo de coordinación.

Algunos CPC están integrados casi únicamente por sandinistas, en otros municipios hay equilibrio. Hay CPC de corte autoritario y otros están dispuestos a trabajar coordinadamente con los otros espacios existentes en el municipio.

Frente a las críticas del Presidente Ortega al modelo de participación ciudadana vigente, observando lo que hemos visto ya en los CPC, podemos preguntarnos cuánto cambio hay en el nuevo modelo. ¿Hay mayor epresentatividad? Consideramos que no. ¿Están incidiendo en las políticas? Tampoco. Por ejemplo, el gobierno está elaborando un Plan de Desarrollo Humano. ¿Están participando los CPC en su discusión? ¿Al menos a nivel de consulta? Sabemos que se está elaborando a nivel de cúpulas del gobierno. ¿Dónde está entonces la incidencia? ¿Y son realmente instancias plurales los CPC? En algunos lugares han hecho el intento de que sí lo sean, pero en la mayoría no lo son. Son simplemente células partidarias que se están apropiando de los espacios de participación ciudadana y de organización territorial que ya había y en los que la gente venía madurando y desarrollándose.

¿Qué pensar de todo esto en perspectiva? Muchas organizaciones de la sociedad civil están haciendo esfuerzos para que no se pierda lo que se ha venido logrando en los espacios de participación. Con las debilidades que ya tenían y con las presiones actuales el reto es mayor que antes.

¿Sobrevivirá el modelo institucionalizado por la Ley? En un estudio realizado por un miembro de la Red se pudo constatar que en el proceso de elaboración del presupuesto municipal están participando los dos espacios. En algunos municipios hubo mayor concentración de la consulta en los CPC y en otros municipios en las instancias del modelo institucional. En algunos municipios se juntaron todos y las demandas las hicieron en conjunto. Hay una variedad enorme en el funcionamiento en relación a la discusión del presupuesto.

Los CDD -espacios que estaban todavía menos desarrollados que los CDC y los CDM- funcionaron poquísimo en 2007, a excepción de los de Matagalpa, Jinotega, Boaco, Chontales, y en menor medida el de Chinandega. Los CDD están haciendo esfuerzos por consolidarse, especialmente en Jinotega.

Las organizaciones que más se están “defendiendo” son los Comités de Desarrollo Comarcal, espacios que aunque no están en la Ley de Participación Ciudadana son una de las instancias más fortalecidas, porque no los organiza nadie, se organizan ellos mismos para poder incidir en el gobierno municipal. También se están realizando esfuerzos en los CDM. Porque son los espacios a los que se les ha dedicado más tiempo y en los que se ha visto más efectividad a nivel local.

¿Y por qué no se defienden con la misma fuerza los CDD? Son de muy reciente creación, y aunque son espacios válidos, no gozan todavía de legitimidad y no todo el mundo está familiarizado con ellos. Varios CDD fueron organizados por el propio gobierno de Bolaños y son los que más debilidades presentan. En Matagalpa, Jinotega y Boaco son más fuertes, porque fue la misma gente la que se organizó, a partir de sus propias demandas y formularon sus planes de desarrollo.
¿Y por qué casi nadie defiende al CONPES? Porque nunca se vio su efectividad. Aun cuando es un espacio que hay que defender, pero dándole otra naturaleza, ni la que tuvo hasta ahora ni la que pretende darle este gobierno. El CONPES debe ser un espacio real de concertación para incidir en el presupuesto y en las políticas nacionales, con pluralismo, tanto desde el punto de vista territorial como sectorial.

Entre los sandinistas existen actualmente contradicciones en los territorios, en los municipios. Hay grupos sandinistas que apostaron ilusionados a que las cosas serían diferentes, y que ahora se sienten frustrados porque ellos mismos están siendo rechazados por otros grupos sandinistas, los que están al frente de los CPC y de los Gabinetes. Y no existen oportunidades de discusión en las instancias políticas que ahora se llaman Comités de Liderazgo Sandinista.

En esos espacios ya están organizándose para las elecciones y las pugnas por las candidaturas pueden ser una ocasión para tensar aún más las contradicciones existentes.

¿Qué va a pasar en las elecciones municipales? Ya tenemos una primera mala señal: el Presidente Ortega hará firmar a los candidatos a alcaldes, vicealcaldes y concejales del FSLN el compromiso de que si resultan electos obedecerán a los CPC. Ya se venía violentando la autonomía municipal y ahora esto terminará acabando con ella. Porque el alcalde será una autoridad sin capacidad de decidir y deberá obedecer los mandatos de los CPC y los Gabinetes.

Desde nuestra experiencia en el trabajo por la participación ciudadana, compartimos el interés por desarrollar la democracia participativa y directa y la apertura del Estado a la incidencia ciudadana, principios que plantea el FSLN en su nuevo modelo. Nosotros los hemos planteado desde hace años y venimos trabajando en esto desde hace años.

Creemos que el montaje de un sistema de participación paralelo al institucional rompe el sistema de pesos y contrapesos de la democracia y fortalece un viejo vicio de la cultura política tradicional en Nicaragua, que es colocar a las personas por encima de las instituciones. Creemos que esto es grave para el país y puede representar una gran involución en un proceso que nos ha costado tanto.

La minimización que el gobierno hace de la democracia representativa tampoco es saludable para el proceso democrático. Creemos que el sistema político debe mejorarse y renovarse, pero es imposible un país sin democracia representativa.

Nos preocupa que la partidarización del Estado y del gobierno esté traspasando las fronteras de las esferas públicas al espacio público no estatal, que es la sociedad civil organizada, que también se está partidarizando. Este nuevo modelo -y esto es muy grave- se está montando sobre un proceso de polarización, de fuerte intolerancia y de exclusión de la diversidad social que existe en el país.

Quisiéramos un diálogo con el gobierno sobre el modelo de la participación ciudadana que Nicaragua necesita. Tenemos experiencias y aportes concretos que brindar. Hemos tratado de abrir espacios, pero nos cierran las puertas, porque somos vistos como oposición política y no como quienes podemos hacer propuestas en base a lo que hemos aprendido.

Ciertamente, la mayoría de la población no se había apropiado completamente del modelo vigente que la Ley 475 propició. La cultura de la pobreza nos afecta mucho, no permite analizar los efectos reales que para nosotros tiene una decisión o una práctica y nos impide tener una visión de futuro. Muchas organizaciones están trabajando en construir ciudadanía y, ciertamente, las ONG tal vez no son las mejores vías para construirla, pero mientras el Estado no sea capaz de asumir tantas responsabilidades serán necesarios sus esfuerzos.
En la Red apostamos a consolidar lo que ya tenemos educando a la gente, a los gobernantes, a los líderes políticos.

Tenemos que educarnos todos. Todos tenemos la posibilidad de incidir en la opinión y en el pensamiento de quienes están a nuestro alrededor. Todos tenemos una gran deuda: trabajar para fortalecer la cultura de participación autónoma, una cultura de transparencia, de organización, de movilización, de corresponsabilidad.

Una cultura que no sólo nos lleve a exigir derechos, sino que nos estimule a cumplir con nuestros deberes. Y uno de esos deberes es participar.

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