Nicaragua
“Las reformas constitucionales no son oportunas, son disfuncionales y son ilegítimas”
Gabriel Álvarez,
jurista, experto en Derecho Constitucional,
analizó y valoró el proyecto de reformas constitucionales
que el FSLN tiene ya diseñadas
para imponerlas a la sociedad nicaragüense,
en una charla con Envío que transcribimos.
Gabriel Alvarez
Antes de analizar el proyecto de reformas constitucionales que el FSLN espera aprobar este año, debemos recordar algunas ideas elementales y fundamentales que nos permitirán entender mejor lo que el partido de gobierno ha diseñado.
En la cúspide de la pirámide jurídica de los Estados democráticos está la Constitución
Los Estados democráticos contemporáneos tienen un ordenamiento jurídico que se estructura piramidalmente con una doctrina que ha llegado a ser aceptada por todo el mundo. En esa estructura piramidal los escalones se relacionan entre sí de una manera jerarquizada. En la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución, debajo están las leyes ordinarias, debajo los reglamentos y los decretos y en la base los actos individuales. De tal manera que un acto jurídico sólo es legal y legítimo si está conforme con las normas del escalón superior, que a su vez sirven de base a las normas del escalón inferior. Hay así una relación dinámica, que se llama la regularidad jurídica.
A medida que las normas se ubican en los escalones superiores tienen una técnica jurídica más compleja y suponen un mayor consenso político. Un acto individual, como es la multa que impone un oficial de tráfico, no requiere de consenso. Los decretos, que están por encima de los actos individuales, los dicta el Presidente y exigen su publicación en La Gaceta. Las leyes, que están por encima de los decretos, se elaboran en el Parlamento e implican debates y negociaciones. Tienen un procedimiento más complicado que los decretos y reglamentos que dicta el Ejecutivo.
Subiendo por la pirámide, llegamos a la cúspide, donde está la Constitución, con una elaboración que se parece mucho al procedimiento de elaboración de las leyes, pero que requiere para su aprobación o reforma de un quórum de aprobación mayor y de un procedimiento aún más complejo.
En Nicaragua, la reforma constitucional puede ser total o parcial. La reforma parcial se aprueba en dos legislaturas con el 60% de los votos de los diputados, a diferencia de las leyes ordinarias, que se aprueban con la mitad más uno de los diputados presentes y en una sola legislatura. Las llamadas leyes constitucionales, que son tres, la ley electoral, la ley de amparo y la ley de emergencia, requieren también del 60% de los votos de los diputados, pero en una sola legislatura. La reforma total de la Constitución se debe aprobar con dos tercios de los diputados en una Asamblea Constituyente. En ese caso, el pueblo, que es el soberano, debe dar su aprobación para que se haga esa reforma. Esto se hace eligiendo a los diputados que van a integrar la Asamblea Constituyente o por medio de un referéndum.
¿Para qué se reforma la Constitución de un país?
La doctrina más aceptada internacionalmente señala que las reformas constitucionales cumplen una función fundamental: adecuar la realidad jurídica a la realidad política. Cuando ya se hace notorio que la realidad jurídica no está regulando la realidad política, la realidad “real”, entonces se reforma la Constitución para adecuarla a la realidad.
Esto es importante, porque si bien es cierto que la reforma constitucional es una decisión política y, por lo tanto, goza de una amplia discrecionalidad de los diputados, que deciden si es necesaria o no, cuando no existen roces entre la realidad jurídica y la realidad política no sólo la reforma constitucional no es necesaria, tampoco es oportuna. Las Constituciones son las grandes reglas del juego de un país y no se hacen para poco tiempo. Tienen una pretensión de atemporalidad y no se pueden estar cambiando cada vez que a un iluminado se le ocurra, sino cuando hay una opinión generalizada de que hay que hacerles una adecuación.
El sistema presidencial y el sistema parlamentario
Para poder valorar la reforma constitucional que pretende el FSLN, en la que propone que pasemos de un sistema presidencial a un sistema parlamentario, sinteticemos lo fundamental de ambos sistemas.
Ambos sistemas están construidos sobre las mismas reglas, sobre el mismo marco y los mismos conceptos. No son dos sistemas en donde haya supuestos ideológicos distintos. Ambos se construyen y están estructurados sobre el principio de la división de poderes. Sin embargo, en esa división hay matices. En el sistema presidencial la división es más rígida,
hay una separación más tajante, aunque hay mecanismos de interrelación entre ambos poderes, el ejecutivo y el legislativo.
Es el sistema de interrelaciones entre los poderes lo que va a configurar un sistema u otro. En el sistema parlamentario, la división de estos dos poderes es bastante más flexible, lo que no significa que sea un sistema al estilo de la Convención del tiempo de la Revolución Francesa, donde el Ejecutivo estaba totalmente subordinado a la Asamblea. Y digo esto, porque a veces algunos de los promotores de la reforma constitucional en Nicaragua quieren darnos la impresión de que el ejecutivo se subordinará al legislativo.
El sistema presidencial se plasma en la Constitución de Estados Unidos de 1787. Ahí surge el sistema presidencial. El sistema parlamentario es producto de la evolución histórica de una sociedad, no es el resultado de propuestas o decisiones. Los sistemas parlamentarios europeos han sido fruto de la evolución de esas sociedades. Esto se ve más claramente en el sistema parlamentario inglés, también en los de otros países. No surgen por la propuesta de un grupo que se reúne, discuten y lo elaboran. Esta característica también es importante a tener en cuenta: los sistemas parlamentarios están ligados a requisitos que, según los expertos, lo hacen viable: la tradición y la cultura política de una nación o de un pueblo.
Desde mi punto de vista, no se puede decir que un sistema es mejor o peor que otro. A veces se argumenta que el sistema parlamentario no funcionaría en Nicaragua porque no tenemos todavía ni desarrollo ni nivel para asimilarlo. Quisiera ofrecer otro enfoque: no es que no tengamos ese desarrollo, sino que no tenemos esa tradición. Hay países de sistemas parlamentarios que no tienen un gran desarrollo democrático. Haití, por ejemplo. Todos sabemos también que Hitler fue producto de un sistema parlamentario. Y Estados Unidos, que no tiene un sistema perfecto, pero sí una gran tradición democrática, ha venido funcionando con un sistema presidencial. Esto significa que hay sistemas presidenciales y parlamentarios que responden mejor o peor a las necesidades de sus pueblos, a los derechos y libertades, a ofrecer una mejor calidad de vida, a elevar los niveles de vida y eso no está directamente vinculado a que sean sistemas presidenciales o parlamentarios, sino que depende de otros factores jurídicos, políticos, económicos y culturales, propios de cada pueblo.
Las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo
Un sistema político se define por la relación que entre sí guardan los dos poderes políticos, que son el ejecutivo y el legislativo, los dos poderes cuyas principales atribuciones consisten en la conducción política de la sociedad, que actúan con criterios políticos y que argumentan políticamente sus actuaciones, siempre dentro del marco de la Constitución. Un ejemplo: el legislador, siempre y cuando no viole la Constitución, puede aprobar una ley que penaliza el aborto terapéutico. Dentro de su concepción política puede hacerlo y si tiene la mayoría de votos lo hace. Y eso que hace lo argumenta políticamente. Su margen de actuación política es mayor que el que tiene el juez en el poder judicial, porque aun cuando ese juez sea pro-aborto terapéutico, en un caso concreto que se le presente no podría hacer otra cosa que fallar conforme a la ley que penaliza el aborto terapéutico, aun cuando sepa que esa ley representa un retroceso político de décadas. Ni el poder electoral ni el poder judicial pueden actuar con el margen de maniobra con el que actúan el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo son las que determinan si un país se rige por un sistema parlamentario o por un sistema presidencial. En el sistema parlamentario la división de poderes es más flexible. Y quien tiene la legitimación democrática directa es el legislativo, el parlamento. Los ciudadanos eligen a los diputados, a los parlamentarios, y resulta jefe del gobierno el líder de la mayoría parlamentaria, quien obtiene mayor cantidad de votos de los ciudadanos. Otra de las características del sistema parlamentario es el fraccionamiento del poder ejecutivo. En este sistema, el ejecutivo se fracciona en un jefe de Estado y un jefe de gobierno. Si el país es una monarquía, el jefe de Estado es un rey o una reina y si es una república, el jefe de Estado es un presidente, pero en ambos casos las funciones del jefe de Estado son fundamentalmente simbólicas, protocolarias y expresan la unidad y continuidad de la nación, con matices en cada país.
Hay países parlamentarios donde el jefe de Estado tiene algunas atribuciones más, pero en general es el jefe de gobierno -llamado también primer ministro o presidente de gobierno- quien tiene las verdaderas facultades decisorias de la conducción política, quien tiene los instrumentos jurídicos para la conducción política de la sociedad. Esto hace que la relación entre los poderes esté determinada por la necesaria confianza política entre el parlamento y el gobierno. Es lo que se llama la “relación fiduciaria”.
La clave de un sistema parlamentario
En un sistema parlamentario el gobierno sólo lo es en la medida en que el parlamento le deposita su confianza. Si esa confianza se pierde, el gobierno cae. Y viceversa: el gobierno tiene la competencia, la facultad, para disolver anticipadamente el parlamento, aunque siempre por razones políticas pertinentes: porque ha perdido el favor de la mayoría, porque hay una situación en que la ciudadanía está cuestionando muy firmemente y se tienen que usar los mecanismos de la moción de censura o el voto de confianza…
Cualquiera de los mecanismos que haya, si se pierde la confianza del parlamento el gobierno dimite. Pero también sucede en otra vía: si el gobierno quiere aumentar su mayoría en el parlamento puede también disolverlo y convocar a nuevas elecciones. Independientemente, de las motivaciones políticas que haya, tanto el parlamento puede quitarle su apoyo al jefe de gobierno como el jefe de gobierno puede disolver el parlamento. Y esto conduce a elecciones anticipadas.
Ésa es la clave del sistema parlamentario: un ejecutivo fraccionado en dos órganos y un gobierno que depende del parlamento para gobernar, pero que en virtud de esa relación más flexible también puede disolver el parlamento.
La clave de un sistema presidencialista
En el sistema presidencial el presidente de la república es jefe de Estado y jefe de gobierno y también es jefe de las fuerzas armadas. Tiene una legitimación democrática directa y, por lo tanto, no requiere de la confianza del parlamento. Requiere de la confianza, de los votos y del apoyo de los ciudadanos.
En este sistema es más rígida la separación de poderes. Y así como el jefe de gobierno, que es también jefe de Estado, no requiere de la confianza del parlamento, tampoco puede disolver el parlamento en ninguna circunstancia. En este sistema, la conducción política del país la tiene el presidente, aunque eso no significa que el parlamento no tenga también competencias.
Hay un sistema, el francés, que se llama semi-presidencial, cuyo jefe de estado, el presidente, tiene atribuciones atípicas en relación a las que tienen otros jefes de Estado de sistemas parlamentarios. Es un sistema en el que hay otras interrelaciones: si el parlamento francés elabora una moción de censura hace dimitir al gobierno y, a su vez, el presidente puede disolver el parlamento por razones políticas. El sistema francés tiene también otras características específicas.
Cualquier Estado democrático, sea cual sea la lógica de organización de los poderes del Estado, tiene como principio fundamental el control de los poderes, un control que se ejerce básicamente sobre los dos órganos de decisión política, el ejecutivo y el legislativo. Por eso, en el sistema parlamentario el control no se ejerce sobre el monarca. En Gran Bretaña, por ejemplo, a la reina Isabel a lo mejor sólo le cuentan que hay tropas británicas en Irak. Es el primer ministro el que toma esa decisión. Y el parlamento sobre quien ejerce control no es sobre la reina sino sobre el primer ministro británico.
En el sistema presidencial, aunque el parlamento no puede hacer dimitir al presidente y al gobierno, sí existen mecanismos de control en los que se conjugan lo que se llaman “pesos y contrapesos”. En el sistema presidencial el veto que el presidente envía al parlamento es el mecanismo más emblemático de estos pesos y contrapesos. Pero si el presidente puede vetar, el parlamento también puede pasar por encima del veto. En este sistema, el presidente propone candidatos para los cargos principales en otros poderes del Estado, y los parlamentos, pueden o deben ratificar los nombramientos que hace el presidente. En el sistema presidencial, hay múltiples mecanismos en los que el legislativo y el ejecutivo están en constante relación: de control del legislativo sobre el ejecutivo y de incidencia del ejecutivo en el legislativo.
La tradición latinoamericana, y en ella, por supuesto, la nicaragüense, ha sido presidencialista. Y no sólo la tradición, sino que muchos autores hablan del “presidencialismo latinoamericano”, queriendo subrayar el exagerado papel que los presidentes, los ejecutivos, han tenido en la dinámica política de nuestros pueblos, lo que nos ha conducido a veces a sistemas autoritarios.
La Constitución nicaragüense de 1987
En la Constitución de Nicaragua de 1987 el sistema presidencial tenía características que acusaban la preponderancia y la hegemonía del presidente de la república. El presidente aprobaba el estado de emergencia y en ese contexto él solo aprobaba el presupuesto general de la república y lo enviaba a la Asamblea sólo para su conocimiento, no para su aprobación. El presidente emitía decretos con fuerza de ley en materia fiscal y administrativa. El presidente legislaba durante los recesos de la Asamblea. El presidente era el que proponía a los magistrados de la corte suprema de justicia y los cargos de los distintos poderes y, una vez designados, el presidente decía quién sería el presidente de la corte.
Tenía el presidente una serie de facultades que iban más allá de las que les dan los sistemas presidenciales, incluso los sistemas latinoamericanos, que ya de por sí ofrecen a los presidentes, no tanto más potestades, sino menos equilibrios en sus relaciones con el legislativo, como los que tiene, por ejemplo, el sistema presidencial de Estados Unidos.
Las reformas constitucionales de 1995
Con las reformas constitucionales de 1995 se replanteó y se reencauzó el sistema nicaragüense, haciéndolo más acorde con los sistemas presidenciales más clásicos. Se le quitaron al presidente todas esas facultades que señalé y se redimensionó el sistema de relaciones entre los dos poderes, poniéndolos más en consonancia con el derecho comparado. Hay que recordar también que en la Constitución de 1987 el presidente se podía reelegir de manera indefinida y se elegía por simple mayoría de votos, fuera cual fuera el porcentaje y aunque sólo fuera por un voto de diferencia sobre el candidato del segundo lugar.
¿Qué está proponiendo hoy como reforma constitucional el partido Frente Sandinista? Y digo hoy, porque hace un par de años había una suerte de acuerdo básico entre el FSLN y el PLC, que habían trabajado un documento común. Hoy, por distintas circunstancias, este plan inicial ha ido siendo dejado de lado por el PLC y el FSLN se ha quedado solo impulsando la propuesta de reforma constitucional.
El proyecto de reformas constitucionales del FSLN y la “democracia directa”
Existe ya un proyecto articulado de reforma constitucional, hecho público por el diputado jefe de la bancada del FSLN en la Asamblea. Voy a explicar, a grandes rasgos, lo que este proyecto propone.
Ellos suponen que proponen -y lo han dicho así en algunos momentos- el cambio de un sistema presidencial a un sistema parlamentario. En otros casos, los menos, han dicho que no es un cambio a un sistema parlamentario, sino a uno “parlamentarizante”, diríamos. Han dicho también que el sistema parlamentario profundiza, favorece y crea las condiciones para la “democracia directa”, que sería la democracia participativa y que, por eso, Nicaragua debe alejarse del sistema presidencial, que produce autoritarismo y caudillismo.
La propuesta de un primer ministro
El FSLN propone un poder ejecutivo fraccionado en dos: un presidente de la república y un primer ministro. El presidente de la república sería electo por el pueblo con una mayoría simple de votos, como era en la Constitución de 1987. En la propuesta no se prohíbe la reelección. Debe interpretarse, entonces, que el presidente de la república puede reelegirse indefinidamente y no como ahora, cuando el presidente sólo se puede reelegir una vez y sólo de manera alterna.
En la propuesta el primer ministro es nombrado por la Asamblea Nacional con el 60% de los votos, a propuesta del presidente de la república. Esto ya introduce un primer elemento de disfuncionalidad, porque en los sistemas políticos gobierna la mayoría, y ponerse de acuerdo entre varios partidos con un 60%de votos no es normal y típico en los sistemas políticos del mundo. Lo que es relativamente normal es buscar quorums calificados sólo para escoger a los altos funcionarios de los poderes del Estado.
En Nicaragua esta disposición disfuncional sólo se entiende en la lógica del pacto entre el FSLN y el PLC, en la que el socio principal se compromete a tomar en cuenta la voluntad de su socio, de su partner, para poder integrar los órganos del Estado: corte suprema, consejo supremo electoral, etc. La lógica del pacto es incorporada en la propuesta para la elección del primer ministro (jefe de gobierno). Y si en 30 días la propuesta del presidente de la república no logra el 60% de los votos, se le dan otros 30 días para que haga otra propuesta. Y si no se logra el 60% de los votos, el presidente disuelve la Asamblea y convoca nuevamente al pueblo a elecciones para diputados.
Esta disposición es acorde con la lógica del sistema parlamentario, donde si no existe consenso parlamentario, hay que resolverlo, dilucidarlo. Pero es una disfuncionalidad en un país como el nuestro, entre otras cosas, por el costo económico. Cuando se ha propuesto consultarle al pueblo si quiere o no estas reformas constitucionales, el FSLN argumenta que no hay recursos. Sin embargo, la lógica del modelo que están proponiendo es costosa. Supone un país con una cierta bonanza económica porque se podría estar convocando elecciones no cada cinco años, sino cada vez que haya una trabazón parlamentaria.
En la propuesta que hace el FSLN los parlamentarios se elegirían, como ahora, por listas cerradas y bloqueadas que presentan los partidos. Aunque no se especifica en la propuesta, debe entenderse que el primer ministro (jefe de gobierno) debe ser un diputado propuesto por el presidente de la república. La Asamblea Nacional tendría, como ahora, 90 diputados: 20 nacionales, 70 departamentales, más el candidato a presidente que quede en segundo lugar.
Para valorar la propuesta del FSLN lo más importante es conocer las competencias del ejecutivo y las del legislativo. El legislativo, tendría, fundamentalmente, las mismas competencias que ahora. No es cierto, como dicen los promotores de las reformas, que se les trasladan competencias que están ahora en manos del ejecutivo.
La Asamblea elegirá al primer ministro. Ahora no lo elige porque no existe esa figura. Se le mantienen a la Asamblea competencias que ya tiene actualmente: ratificar a los ministros y directores de entes autónomos con el 60% de los votos, y también destituirlos con esa misma cantidad de votos.
No existe racionalidad jurídico – política en la propuesta del FSLN
Esa atribución se les dio ya a los legisladores en las reformas constitucionales de 2005, que causaron un grave conflicto durante el gobierno del presidente Bolaños. Es una atribución que también acarrea cierta disfuncionalidad y representa cierta irracionalidad jurídico-política, porque si no será fácil encontrar el apoyo parlamentario necesario para elegir al primer ministro, encontrar también ese número de votos para ratificar ministros, viceministros y embajadores, es aún más difícil.
Esto no tiene una explicación de racionalidad jurídico-política. Esto sólo se explica en la lógica del pacto. Porque la racionalidad de un modelo parlamentario es que el parlamento elige al primer ministro y después éste nombra a los ministros de su gobierno, que son ratificados por el jefe de estado. Y en caso de que se necesite ratificación del parlamento, debe ser con una mayoría de los votos del parlamento y no con el 60%.
En el modelo que propone el FSLN las competencias del presidente de la república (jefe de Estado) son dirigir las relaciones internacionales y dirigir las fuerzas armadas: ejército y policía. Estas atribuciones no son las de la lógica de los sistemas parlamentarios, porque el presidente dirigiría áreas fundamentales en las decisiones políticas. Y es por eso que como en los sistemas parlamentarios los jefes de estado no son los que gobiernan, los que toman las decisiones fundamentales, da igual que sea un monarca, que es vitalicio, o da igual que sea un presidente que se pueda reelegir. Pero, si en el modelo propuesto el presidente (jefe de estado) tomará decisiones políticas fundamentales, sí es importante ponerle límites y controles a esa figura. Sin embargo, en el modelo del FSLN los controles se proyectan no sobre el presidente, sino sobre el primer ministro, que es un cargo bastante debilitado y sin mayor poder.
No se propone un sistema presidencial ni un sistema parlamentario, es otra cosa
Además de las relaciones internacionales, de la defensa y del orden interno, en el modelo del FSLN el presidente de la república tiene la potestad de iniciativa de leyes y la potestad de reglamentar las leyes. Estas potestades son las que tiene un órgano de dirección política. Son facultades típicas del órgano legislativo y aquí se entregan al ejecutivo. Una prueba más de que no es la lógica de un sistema presidencial ni de un sistema parlamentario. Es otra cosa.
Además de esas potestades, el presidente de la república (jefe de Estado) tiene la iniciativa del veto. El veto es una facultad típica, emblemática, del presidente en los sistemas presidenciales. Porque como en esos sistemas no existe el juego y rejuego del apoyo parlamentario para hacer gobierno, ni existe la eventualidad de la disolución del parlamento, se le concede al presidente la figura del veto como un mecanismo clave para ejercer el poder ejecutivo.
Pero en un sistema parlamentario o semiparlamentario o semipresidencial o como le quieran llamar, en donde se supone que la voluntad política del parlamento es una pieza clave para gobernar, es absurdo que el presidente de la república pueda vetar la voluntad política del parlamento. Yo creo que ahí sí se les fue la mano a los que diseñaron este nuevo sistema. Me parece que, si bien toda la propuesta carece de una racionalidad política-jurídica, darle el veto al presidente va más allá de lo creativo.
¿Y el Poder Judicial?
En este modelo le dan también al presidente de la república (jefe del Estado) la competencia de manejar las relaciones con el poder judicial. El poder judicial se ha convertido, no sólo en Nicaragua, sino en varios países de la región, en una pieza fundamental, como sucede en cualquier país democrático. Los poderes judiciales dictan resoluciones que los especialistas llaman con valor de “cosa juzgada”.
Cuando un órgano judicial dicta algo, y termina el sistema de recursos para impugnar lo que dictó, eso “se terminó”. En un estado de derecho, cualquier norma o acto que el poder ejecutivo, el legislativo o el electoral dicten, que no esté de acuerdo con los derechos de los ciudadanos, puede ser impugnado ante el órgano judicial. Por eso el órgano judicial debe ser independiente e imparcial. En este modelo que propone el FSLN, el presidente de la república se reserva la potestad, la facultad, de auxiliar al órgano judicial para hacer efectivas sus resoluciones, extrayendo esta potestad del ámbito que le correspondería al primer ministro.
Si la lógica que pretenden es la de un sistema parlamentario…
Todas las competencias e instrumentos jurídico-políticos de la verdadera conducción política de una sociedad están en esta propuesta extralimitados, exacerbados, si la lógica que se pretende es la de un sistema parlamentario.
¿Qué haría el primer ministro, que en la letra de la propuesta será el jefe de gobierno? Según la propuesta, el jefe de gobierno (primer ministro) no tiene iniciativa de ley, no tiene facultad reglamentaria, no tiene iniciativa de veto. La propuesta sólo dice que dirigirá la economía del país y el consejo de ministros. Pero el consejo de ministros no tiene muchas competencias en el actual sistema nicaragüense. Y en la propuesta de reformas tampoco se le atribuyen competencias.
El consejo de ministros sólo funciona en dos ocasiones: cuando el presidente de la república va a decretar el estado de emergencia o cuando el presidente de la república va a llamar al ejército a que colabore con la policía para mantener el orden público en ocasiones en que la situación ha desbordado las capacidades de la policía. Fuera de estas dos circunstancias, el consejo de ministros no tiene atribuciones específicas. En esta propuesta, el primer ministro dirigiría la economía del país y dirigiría a un consejo de ministros con poquísimas facultades.
La voluntad de la propuesta parece ser que el presidente de la república gobierne y decida en todos los asuntos fundamentales: relaciones internacionales, defensa y gobernación, y que la nueva figura, el primer ministro, no cuente con los instrumentos de gobierno con los que cuentan normalmente los jefes de gobierno y se encargue únicamente de los problemas cotidianos: precios del arroz y los frijoles, falta de agua... Ciertamente es un buen paraguas, un buen mecanismo para deslindar ciertas responsabilidades.
La propuesta de reforma construye así un gobierno donde el jefe de Estado, por las atribuciones que se le dan, va a ser también co-jefe de gobierno, con preeminencia incluso sobre el jefe de gobierno. Habría así, en términos reales, un verdadero jefe de gobierno y un jefe secundario de gobierno.
¿“Parlamentarismo a lo nica”?
En conclusión, tendríamos, como dijo en alguna ocasión el ex-presidente Arnoldo Alemán “un parlamentarismo a lo nica”. Hay que reconocer que fue una manera muy adecuada de caracterizar algo que no es ni parlamentarismo ni presidencialismo ni nada, que es en realidad una melcocha, una chanfaina, que se ajusta perfectamente -hay que decirlo- a la visión del Presidente Ortega, que gobernó con ese mismo esquema en los años 80 y que con ese esquema pretende impulsar una reforma constitucional que vemos que es disfuncional y que sólo funcionará en un sistema pactista, donde la lógica es siempre ésta: para darte los votos de mis diputados para ratificar al ministro, vos me darás tus votos para ratificar al viceministro. O ésta: yo te doy votos para ministro y viceministro de tal ministerio y tú me das tus votos para aquel otro ministerio...
En este modelo la democracia queda un poco en entredicho y casi daría igual quién gane en las elecciones. Porque quien no tenga el 60% de los votos en la Asamblea, va a tener que negociar. Al final va a terminar siendo un gobierno bipartidista. En un sistema multipartidista la disfuncionalidad sería significativa: tres o cuatro partidos poniéndose de acuerdo… Va a querer ganas lograr 60% para formar gobierno y para cada nombramiento. Además, será un sistema con un presidente fuerte que se puede reelegir indefinidamente con una mayoría simple de votos, porque ya no existirá un cierto umbral de votos. Ningún porcentaje mínimo será necesario para ganar las elecciones y desaparecerá la segunda vuelta a la que hay que ir actualmente si no se consigue ese porcentaje mínimo.
El modelo propuesto hace agua por muchos lados
Un modelo político como el que se pretende yo no lo conozco en ninguna parte del mundo. En Israel hubo un momento en que introdujeron un modelo que rompía con la lógica clásica del sistema parlamentario y del sistema presidencial y produjeron un sistema distinto del francés, que es un sistema semi-presidencial, y terminaron en un sistema semi-parlamentario. Pero en Israel hay toda una estructura institucional que permite incluir al país dentro de los parámetros de una democracia clásica: separación de poderes, independencia del poder judicial, pluripartidismo.
Un sistema con un presidente muy fuerte es el venezolano actualmente, pero no pretende ser un sistema parlamentario. Chávez es el presidente de un sistema presidencial donde hay mecanismos de control interesantes y novedosos: el referéndum revocatorio a nivel nacional, por ejemplo. Pero no es un sistema esquizofrénico como el que se pretende aquí. En Albania se hicieron hace años experimentos muy atípicos, muy raros…Realmente, no tengo memoria ágil para encontrar un sistema parecido al que aquí se propone.
La verdad es que donde hay una institucionalidad muy frágil y donde hay tendencias autoritarias acusadas, los grupos de poder suelen ser extremadamente creativos para diseñar sistemas y modelos que son trajes a su medida.
Éste es, pues, un modelo que hace agua por muchos lados y que evidentemente pretende facilitar la andadura por el camino de la reelección. No es un sistema racional, que recoge la lógica de los sistemas parlamentarios. Es un sistema que nos permite, como mínimo, tener suspicacias y abrigar sospechas sobre las verdaderas intenciones de la propuesta.
Este modelo no tiene nada que ver con la “democracia directa”
Además, este modelo que se nos propone no tiene nada que ver con la “democracia directa”. En realidad, el sistema parlamentario es tan democracia representativa como el sistema presidencial. Lo que hace el pueblo en ambos sistemas es elegir a sus diputados. Hay una falsa dicotomía cuando los impulsores de esta propuesta dicen que el sistema presidencial es democracia representativa y el sistema parlamentario es democracia directa. Es unánimemente aceptado en la actualidad que la democracia plena no se agota con los mecanismos representativos. Eso nadie lo discute con una mínima seriedad.
La democracia representativa es el fundamento de los sistemas democráticos, pero debe complementarse con mecanismos de la democracia participativa. Y eso lo tiene en cuenta nuestro ordenamiento jurídico, aunque falta voluntad política para aplicar esos mecanismos.
En la práctica política, los mecanismos de control parlamentario que actualmente existen en nuestro ordenamiento no son utilizados por el gobierno ni por los llamados “parlamentaristas”. Al contrario, son violentados de manera cotidiana. Los ejemplos abundan. Si el parlamento no aprueba un presupuesto, el presidente lo aprueba por decreto, lo que es algo groseramente inconstitucional, se haga en un sistema parlamentario o en un sistema presidencial. No ha habido un solo ministro o embajador que haya sido ratificado por el parlamento. Y eso ya lo exige nuestra Constitución.
No existe el menor recato en aparentar al menos la voluntad de acatar la Constitución, que ordena que el presidente de la república debe rendir un informe anualmente a la Asamblea. Este año 2009 el presidente no ha rendido ese informe. En 2008 llevó un documento y lo repartió entre los diputados, pero aquello no fue una sesión de debate, de discusión, de informar lo que hizo o no hizo, y de participar los diputados opinando sobre lo hecho o no hecho. Por todo esto, de la praxis política actual, de los antecedentes, de los hechos, de los discursos, no se deriva que exista verdadera voluntad política de establecer mecanismos de lógica parlamentaria. Tampoco eso se deriva de la propuesta de la reforma constitucional.
La doctrina jurídica, la jurisprudencia nicaragüense y la lógica sistemática de nuestra Constitución indicarían que cambiar el sistema de gobierno implicaría una reforma total de la Constitución. Hay una sentencia de la Corte Suprema que así lo ha establecido. Y aunque la Constitución no dice expresamente qué es “reforma total” y qué es “reforma parcial”, la doctrina indica que cuando se modifican los principios fundamentales del régimen político o cuando se cambia el sistema de gobierno, se debe hacer a través de una reforma total. Pretender hacerlo de otra manera es subvertir, es “baypasear”, es hacer una leguleyada, para impedir que sea el pueblo nicaragüense, como debe ser, el que dé su visto bueno o el que rechace la propuesta de reforma constitucional.
Referéndum, plebiscito, consultas…
En Nicaragua para la reforma parcial de la Constitución no es obligatorio consultarle al pueblo, como lo es en otros países, donde se requiere consultar al pueblo por medio de un referéndum. Aquí la ley electoral no lo exige, pero no lo excluye.
La ley regula de manera muy parca el referéndum y el plebiscito, diciendo apenas que se pueden someter a referéndum leyes o reformas constitucionales parciales, aunque no es obligatorio hacerlo. De hecho, ya hemos tenido en Nicaragua reformas “parciales” que han modificado el régimen esencial de la Constitución y que no se consultaron al pueblo, sino que se cocinaron en la Asamblea Nacional. Las reformas de 1995 hicieron modificaciones sustantivas a la Constitución y aunque debieron haberse hecho a través de una reforma total, se hicieron a través de una reforma parcial y sin consulta. Dado el alcance y la trascendencia de la reforma que ahora se propone, lo jurídico y políticamente correcto sería hacerlo a través de una reforma total. Pero creo que sería muy optimista de nuestra parte creer que las fuerzas políticas que controlan el país van por ese camino. Ni lo han hecho antes ni han dicho ahora que ése es su objetivo. Todo lo contrario. Lo que dicen es que es una consulta muy costosa y que son los diputados los que decidirán.
La interpretación casi inevitable es que la reforma tiene la lógica del pacto FSLN-PLC
Definitivamente, es una interpretación más que razonable, casi inevitable, plantear que lo que está debajo de esta propuesta es que en el pacto, el socio más fuerte se quede con la jefatura del Estado, con la presidencia de la república, y el socio menor -dependiendo de las circunstancias porque nada es automático- se quedaría con la jefatura de gobierno. En principio, el FSLN estaría en la jefatura del Estado y el PLC en la jefatura del gobierno. Esto sería así dependiendo de los resultados electorales y de la dinámica política el país. El papel del comparsa, el papel zancudista, estaría en dependencia de cómo quedara la composición parlamentaria. De lo que sí no cabe la menor duda es que la segunda fuerza, por muy debilitada que esté, por muy asumido que tenga su papel de zancudo, siempre que logre mantener un margen de votos para vetar la formación de ese 60%, tendría un papel importante.
¿Y por qué pongo en duda lo no automático de este escenario? Por los últimos acontecimientos. Indican que el FSLN le está otorgando un papel cada vez más débil al PLC en el pacto. En las elecciones municipales el FSLN se quedó con 105 alcaldías y el PLC con 30. Para elegir la directiva del estatal Banco Produzcamos se reformó la ley estableciendo que se necesitaba un 60% de los votos para elegir al presidente y al vicepresidente y al final el candidato a vicepresidente ya no salió del PLC sino de la bancada de la ALN. Se observan, pues, algunas señales que indican que el pacto estaría necesitando de una recomposición. El papel minoritario que el FSLN le ha otorgado al PLC en el pacto ha provocado que entre los diputados del PLC no exista hoy unanimidad en torno a las reformas, fraguadas hace unos años cuando la voluntad del ex-Presidente Alemán era ley en el PLC. Ya no es así.
Una propuesta de reforma con el autoritarismo y el totalitarismo que inició con el pacto del FSLN con el PLC
La propuesta de reformas constitucionales no es viable de ninguna manera, pero menos lo es sin un acuerdo del FSLN con el PLC. Por lo tanto, por mucho que en este momento, y a raíz de las elecciones municipales, observemos estas señales, a mediano y a largo plazo, siempre tendría el PLC una capacidad de moverse en este modelo. Esto no descarta un escenario B: que el FSLN no logre la reelección presidencial, pero sí logre la reforma del sistema, en cuyo caso no sería ésta la propuesta sino una donde se le entregarían más competencias al primer ministro (jefe de gobierno) y se le dejaría al presidente de la república (jefe de Estado) una posición más clásica dentro de los sistemas parlamentarios. Se apostaría entonces a un primer ministro (jefe de gobierno) con más atribuciones.
Esta propuesta tiene de autoritarismo y totalitarismo. Y no porque esta reforma constitucional pretenda someter todas las instituciones y todos los poderes al presidente de la república (jefe de Estado). El pacto entre el FSLN y el PLC ya se ha encargado de castrar la independencia de los poderes y de someterlos a la voluntad política de dos círculos políticos muy restringidos. Esto existe ya y es fácil constatarlo analizando los contenidos de sentencias y de resoluciones. El hecho, por ejemplo, de que el poder electoral haya cancelado la personalidad legal de algunos partidos políticos, sin ningún fundamento jurídico o las sentencias judiciales que legitimaron quitarle su escaño a algunos diputados electos, indica que el sometimiento de los poderes a la voluntad del ejecutivo no es una mera opinión política sino una constatación de hechos.
Las reformas constitucionales nos colocan ante un problema político de la mayor importancia y no ante un problema meramente técnico. En un Estado de derecho, el cambio de las reglas de juego fundamentales, expresadas en la Constitución, sólo lo puede hacer el pueblo soberano y no los poderes constituidos. La Asamblea Nacional es un poder constituido y está sometida a las grandes reglas del juego, que cuando tratan de modificarse en su núcleo duro, en su alma, en su esencia, exigen que sea consultada la voluntad del pueblo.
Si las reformas constitucionales deben hacerse para adecuar la realidad jurídica a la realidad política, las reformas constitucionales que el FSLN pretende aprobar no son oportunas. Porque no hay nada que haya cambiado sustancialmente en la realidad política, no hay ningún sector nacional que esté demandando esas reformas o que las crea necesarias para resolver los problemas económicos y sociales fundamentales del pueblo y del país. No hay nadie que esté planteando estas reformas, fuera de un círculo político cercano a algunos líderes políticos preocupados por su reelección.
La propuesta de reforma no abona a consolidar la democracia
No se ve ninguna necesidad jurídica para hacer estas reformas. Por eso, no son oportunas. También son disfuncionales. Porque cuando se apliquen se creará un sinnúmero de mecanismos que probablemente van a trabar y en algún momento van a colapsar el funcionamiento del sistema. Y claramente, las reformas van a profundizar un pacto que ha sido excluyente, antidemocrático y prebendario. A largo plazo, no abonan estas reformas a la consolidación de la democracia o del estado de derecho. Por último, son reformas ilegítimas porque no quieren ser sometidas a consulta del pueblo. Porque no son una demanda del pueblo. Y, por tanto, no sólo chocan con criterios de legalidad constitucional, sino con criterios de legitimidad política.
Finalmente, yo creo que, aunque no son inevitables las reformas constitucionales, en este momento, no hay nada que indique que no las van a imponer. Y después de lo que pasó en Honduras probablemente tengan más prisa y aprieten más las tuercas, pensando que no pueden darse el lujo de dejar para más tarde lo que ahora son sólo planes. Sólo la gente, y no las instituciones, puede detener estos planes, sólo la gente.
|
Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica