Nicaragua
La increíble y triste historia de la Reforma Tributaria y su final desmarimbado
Julio Francisco Báez, experto en Derecho Fiscal, caracterizó la génesis, evolución, alcances y perspectivas de la reforma tributaria vigente a partir del 1 de enero de 2010, en una charla con Envío que transcribimos.
Julio Francisco Báez Cortés
Cuando hablamos de reforma tributaria en nuestro país evocamos un hecho acontecido cada siete años durante las últimas dos décadas: cambios episódicos en las finanzas del Estado, que tienen por pivote los impuestos. Sucedió en 1990 con el gobierno de doña Violeta Chamorro, en 1997 con la administración de Arnoldo Alemán y en 2003 con la gestión de Enrique Bolaños. En los tres casos siempre resultó un saldo inconfundible: en los tres casos el cambio respondió a una tendencia, a una costumbre, casi a una cultura que prioriza de manera excluyente lo recaudatorio.
Esperábamos que Ortega cumpliría su promesa…
Esas tres reformas tributarias tuvieron como único objetivo aportar recursos adicionales al erario, importando poco o nada la equidad. Como consecuencia, desigualdad y exclusión han venido creciendo dramáticamente en Nicaragua. Así lo confirman sin excepción todos los estudios serios formulados hasta hoy en materia de hacienda pública.
Con tales antecedentes nada halagüeños, en 2007 albergamos la esperanza de que el gobierno del Presidente Ortega cumpliría su promesa de renovar las finanzas públicas, alma y nervio del poder material del Estado y herramienta primordial para el cumplimiento de su mandato, es decir, del contrato social suscrito con nosotros, los mandantes.
Allá en el 2006, el candidato Daniel Ortega repetía sin cesar que no promovería nuevos impuestos. A la vez, el plan de gobierno del FSLN garantizaba “una nueva fiscalidad”. Aun cuando nunca se explicó en qué consistiría, el mensaje era portador de alentadoras señales de cambio. En noviembre de 2006, días antes de las elecciones nacionales, la bancada del FSLN, entonces en la oposición, sometió un proyecto de ley de actualización de la tarifa del Impuesto sobre la Renta (IR) de los asalariados para evitar los onerosos incrementos causados por la inflación y devaluación del córdoba. A diez años de rezago de esa tarifa, se enarbolaba oportunamente esa bandera. Otra señal positiva.
Gustavo Porras: “Es inminente el funeral del neoliberalismo en Nicaragua”
Ahí no paró la cosa. A dos semanas de la victoria del FSLN en las urnas, el 20 de noviembre de 2006, el diario oficial La Gaceta publicaba una nueva Ley de Seguridad Social (Ley 539). Después de medio siglo de tener una legislación que envejecía progresivamente, Nicaragua avizoraba perspectivas refrescantes en la política de Seguridad Social del Estado. Entre otros contenidos plausibles, preceptuaba esta ley que los jubilados continuarían sin pagar el IR por sus pensiones. El doctor Gustavo Porras, diputado del FSLN que ardorosamente apadrinó la ley, tocaba las trompetas del “inminente funeral del neoliberalismo en Nicaragua”. Con todas estas pistas alimentamos la expectativa de que la política fiscal, hasta entonces hija de la estrategia de Hood Robin -quitar a los pobres para dar a los ricos-, llegaría a su fin para dar paso a la era tributaria del nuevo Robin Hood Siglo XXI -quitar a la “oligarquía” para dar a los pobres-, según se venía anticipando en el discurso oficial.
Asombrosamente, el año 2007 transcurrió sin novedades y el sepelio anunciado por Porras no se producía. El terco finado se resistía a abandonar el mundo cruel. Tampoco ocurrió nada en 2008. Más bien escuchábamos al Ejecutivo decir que “en aras de la reconciliación nacional se evitarían reformas tributarias que pudiesen ahuyentar la inversión”. Mientras de manera insólita la Ley de Seguridad Social era declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, la triste realidad testimoniaba que los compromisos por cambiar la realidad parecían un cuerpo extraño en la mente de los gobernantes.
No hubo sepelio neoliberal y a partir del segundo trimestre de 2009 empezaron a sentirse los problemas fiscales
Dejemos los años 2007 y 2008 para entrar al 2009. En este mismo espacio de Envío, caracterizábamos en enero de 2009 el difícil momento económico del país, que en lo esencial no ha cambiado a la fecha. Crisis financiera global con impactos directos en la inversión, el comercio, flujos de capital y remesas. Un fraude electoral sin precedentes y la consiguiente arritmia de la cooperación externa -en ese entonces veíamos ya luces amarillas intermitentes, que ahora se han transformado en alarmas rojas permanentes-. Una comprometida reforma tributaria que dejó pasar su mejor momento político. Transformaciones constitucionales que amenazaban con instaurar un exótico sistema parlamentario, lo que afortunadamente no ocurrió.
“Cambio radical del modelo neoliberal” enunciado a diario, pero que no se veía por ningún lado. Un presupuesto paralelo derivado de la cooperación venezolana, conducido al margen de la ley en forma absolutamente discrecional. Y un emblemático decreto ejecutivo para enfrentar la crisis financiera internacional en Nicaragua, el cual se reducía a una campaña de ahorro en las instituciones estatales, con detalles tan nimios que hasta sonaban ridículos ante la crisis global en la que ya estábamos entrando. En suma, presagios nada alentadores.
Fue a partir del segundo trimestre del año 2009 que empezaron a sentirse los problemas fiscales con mayor fuerza. Fue hasta entonces que el gobierno percibió más vívidamente lo que estaba sucediendo. El Fondo Monetario Internacional le recordó que el presupuesto se encontraba cada vez más desfinanciado, producto de documentadas tropelías en la contienda municipal de noviembre 2008. Reaccionó entonces el gobierno y planteó una reforma tributaria destinada a rellenar algunos huecos del gran colador existente. El FMI advirtió al gobierno, su disciplinado alumno: “Tu reforma no la objeto ni la aplaudo. Si crees que aportará recursos adicionales, demuéstralo, yo pago por ver. Ve con Dios y hazla rápido”. El cuento chino de que esa reforma tributaria obedecía a una imposición del FMI -“condicionalidad”, dice la moda- que debíamos tragarnos sin chistar, únicamente lo creyeron sus inventores, vale decir, el gobierno y cierto aliado que adelante mencionaré.
Una propuesta en 40 diapositivas con medidas optimistas
En un corre-corre más o menos previsto, la administración del Presidente Ortega empaquetó en agosto de 2009, con más desgano burocrático que voluntad política, algo que venía redondeando desde inicios del año, y decidió lanzar de manera casi clandestina una reforma en la que nunca creyó a conciencia: 40 diapositivas con una serie de medidas que, en un alarde de optimismo, se esperaba salieran al paso de la emergencia generando 140 millones de dólares. Estas filminas, por su naturaleza misma y porque fueron conocidas únicamente a través de Internet, tuvieron una escasísima circulación y divulgación. Sólo ciertos sectores profesionales, administrativos y empresariales accedieron a ellas. Fue una propuesta apenas conocida por la población, destinataria fundamental de toda reforma impositiva.
Así las cosas, en agosto y septiembre se empezaron a discutir esas filminas. Baste evocar el Foro Nacional de Reforma Tributaria, organizado por entidades académicas independientes el 3 de septiembre de 2009 en un hotel de Managua, donde se evidenció una sociedad civil ávida por estrechar la mano del inevitable fantasma llamado Reforma Tributaria. Empresarios, académicos, estudiantes, diplomáticos, dirigentes comunales y hasta uno que otro diputado, departían, analizaban y proponían democráticamente con la sola ausencia de un invitado especial, el Poder Ejecutivo.
Se descartan las diapositivas y se promulga la Ley de Concertación Tributaria
Pero como en esta caja de sorpresas llamada Nicaragua ya no asusta lo inverosímil, en octubre de 2009 el gobierno olímpicamente rectificó: “Borro este primer intento de reforma, haremos algo mejor”. En un santiamén desaparecieron las 40 filminas para ser reemplazadas por un proyecto de Ley de Concertación Tributaria con nada menos que 319 artículos que el 15 de octubre de 2009 fue sometida por el Presidente de la República ante la Asamblea Nacional.
La génesis del texto se remontaba al quinquenio de gobierno del Presidente Bolaños y era el fruto de consultorías internacionales financiadas por organismos multilaterales. Era un parto forzado de alambiques técnicos preciosistas y de parámetros foráneos, que en muchos puntos no se correspondían para nada con la realidad nicaragüense. Eso sí, a diferencia de las 40 filminas, de las que también se nutrió, la nueva iniciativa de Ley traía cambios explícitos, algunos positivos y muchos de envergadura, que pretendían sacudir el sistema tributario imperante, en particular el Impuesto sobre la Renta.
He aquí los aspectos esenciales del proyecto de Ley de Concertación Tributaria, segundo intento fallido del gobierno, también inevitable punto de partida de lo que vendría después, razón por la que seremos cuidadosos en el detalle.
“Se nos están fugando cantidades exorbitantes de dinero”, dijo un ministro
En lo esencial, esta iniciativa vendía una reestructuración amplia del IR a través de una mayor incidencia en las ganancias de capital, dividendos y transacciones con el exterior entre partes relacionadas, o precios de transferencia. “Se nos están fugando cantidades exorbitantes de dinero resultado de grandes transacciones, como la venta de bancos, de las que el Fisco ni cuenta se da. Urge acabar con esos paraísos fiscales”, sentenciaba con aparente severidad un ministro de Estado. También se pretendía afectar de manera significativa la imposición a las rentas de no residentes. Los intereses de préstamos otorgados por instituciones financieras, extranjeras y locales, que tradicionalmente constituyen ingresos no constitutivos de renta, serían alcanzados por el IR.
En cuanto al “piso” del IR de las empresas, que deben pagar, aunque observen pérdidas en el ejercicio fiscal, esta iniciativa sugería mezclar -bajo la forma de un nuevo tributo denominado Impuesto Pago Mínimo- el 1% sobre los activos totales, ya vigente, con una modalidad adicional del 2% sobre ingresos brutos en 2010 y 2.5% en 2011. En cuanto al IR mínimo del 0.6 % sobre los depósitos que venían pagando cómodamente los bancos, se planteaba incorporarlos al sistema general del resto de empresas.
Sin que nadie hubiese reivindicado jamás la disminución de la tasa del IR de las empresas en condiciones de una crisis global y de tensiones nacionales extremas en 2009, el proyecto se mostraba generosamente agresivo “concertando” el tránsito del 30% del IR de las personas jurídicas al 27.5% en 2010 y al 25% en 2011. El maestro Juan Carlos Gómez Sabaini recuerda sobre el particular en sus reflexiones sobre América Latina: “Se podría decir que la adecuación a los cambios internacionales en las alícuotas ya ha sido efectuada en los años pasados, tanto en el impuesto a la renta personal como a la renta de las sociedades, y más aún cuando esta reducción se ha llevado a cabo en algunos países a niveles que van más allá de lo aconsejable desde el punto de vista de la solvencia y la equidad del sistema tributario. Por ello, si algo queda como resultado es que las reformas tributarias en los países de América Latina no deben pasar por una reducción en las tasas, sino por una ampliación de las bases imponibles de los gravámenes”.
En la Bolsa Agropecuaria 20 empresas pagan impuestos anuales de 35 millones de córdobas cuando deben tributar 750 millones
El proyecto de Ley de Concertación Tributaria anunciaba algo extraordinario y muy positivo, como era la abolición de un privilegio imperante en el país desde hace más de una década, consistente en la dispensa de pago del IR a favor de quienes venden sus productos agropecuarios en una empresa privada llamada Bolsa Agropecuaria. A raíz de una de las escasas exposiciones públicas del gobierno sobre esta iniciativa de ley, pudo escucharse al Director General de Ingresos en un canal de televisión: “¡No es posible que veinte empresas (se acompañaba ante las cámaras de un listado de cada una de ellas con su denominación jurídica e información detallada de ingresos) paguen 35 millones de córdobas anuales como valor total de su IR, cuando solamente ese grupo se encuentra legalmente obligado a tributar 750 millones de córdobas!”
En comparecencia separada, otro funcionario del Ministerio de Hacienda secundaba la información en el mismo medio de comunicación con datos por demás elocuentes: El valor de las transacciones realizadas en la Bolsa Agropecuaria superó los 14 mil millones de córdobas en 2008. ¡En montos absolutos significa más de la mitad del presupuesto de ingresos tributarios de Nicaragua! A renglón seguido, denunciaba que, amparada en semejante bendición, una sola empresa vendió en la Bolsa durante 2008 nada menos que 3 mil quinientos millones de córdobas. Y agregaba que, con cargo a esos ingresos, dicha entidad no pagó IR, a excepción de una simbólica retención sobre el valor de cada transacción del 1% a productos agrícolas y de 2% a los pecuarios.
En el terreno de las exoneraciones, algunas medidas venían a limitar su vigencia en el tiempo y otras a condicionar su otorgamiento, como era la obligación de publicar en el informe de ejecución presupuestaria el nombre de cada beneficiario de la exoneración, descripción del bien, base legal que la respaldaba, valor del gasto tributario ocasionado al Estado, etc. Eran novedades perturbadoras que, si bien no desmantelarían el régimen de exoneraciones y tratamientos especiales, ni mucho menos, constituían sin embargo incómodos oleajes para eternos ganadores.
El costado antisocial de la reforma: impuesto sobre la renta a jubilados
Entre otros temas puntuales la reforma se comprometía a derogar ciertos tributos, entre ellos el inconstitucional gravamen del 0.5% sobre el valor de producción e industrialización de la leche, que sólo inestabilidad ocasionaría en más de 40 mil productores, todo para ingresar 30 millones de córdobas anuales a un oscuro fondo de promoción, como si no existiera un presupuesto nacional en el que legalmente cabe -o se supone que debe tener cabida- todo gasto institucional del Estado. Por otro lado, el proyecto sugería eliminar beneficios específicos, como el subsidio del IVA en zonas residenciales de altos ingresos por el consumo domiciliar de energía eléctrica, equivalente a 50 millones de córdobas anuales, inexplicablemente regalados a quienes menos lo necesitan.
Como aderezo de tales medidas reformatorias que poco a poco venían colmando la paciente preocupación de cierta cúpula empresarial, se asomaba un golpe salomónico: bajo el ropaje técnico de “rentas del trabajo”, el proyecto mostraba su costado antisocial de insensatez recaudadora y fragilidad técnica. Obligaba a pagar IR a los jubilados o pensionados por vejez, igual que si fueran asalariados. Ni el somocismo se había atrevido a semejante cosa. Por su parte, el IR del proyecto de ley creaba tarifas diferenciadas para los asalariados y trabajadores por cuenta propia, conocido como sistema dual del IR aplicable a personas naturales. El techo exento de ingresos anuales para el pago del IR de los asalariados, se actualizaría a medias y de manera diferente a lo prometido por el FSLN en la campaña electoral del 2006. Proponían elevarlo de 50 a 75 mil córdobas en 2010, y de 75 a 100 mil en 2011.
En adición, algo más se veía venir: las indemnizaciones por méritos en el trabajo -no los ingresos salariales- que establecieren de mutuo acuerdo empleadores y trabajadores serían gravadas con el IR. El cuadro se completaba con las sorprendentes afectaciones al sector de Cuota Fija o Régimen Simplificado del IR de Pequeños Contribuyentes. Como si Managua hubiera transformado su economía de la noche a la mañana en algo parecido a Santiago de Chile, Madrid o Buenos Aires, la inexplicable regulación extrapolaba un oneroso, complejo, y por tanto inaplicable, Régimen Especial de Cuota Fija a las pulperías y pequeños negocios, ¡sector que aporta menos del 0.5% del total de las recaudaciones nacionales! Lúcidos miembros del gabinete de gobierno parecían haber perdido la razón cuando defendían con la mirada en el infinito la viabilidad del sistema: “Las nuevas cuotas no son perjudiciales, ya que podrán acreditarse al IVA que el proveedor retiene al pulpero. Esto no golpeará a nadie y será más ordenado, pues ahora ese pequeño contribuyente llevará libros contables y moderna tecnología”.
Con la sumatoria global de las medidas del proyecto, el Ejecutivo aspiraba a recaudar el 1.5% del Producto Interno Bruto en 2010 y el 0.5% en 2011, equivalentes a 100 y 35 millones de dólares respectivamente ¿Qué pasó entonces con la “revolucionaria” Ley de Concertación Tributaria que nos pintaba el gobierno?
Cómo debe ser una reforma fiscal razonable
A estas alturas, haremos un alto en el camino con el propósito de curarme en salud ante la guillotina de la eventual crítica que podría ganarme por entregarles tanto detalle legal y técnico aparentemente innecesario. Debo explicar que, antes de referirnos a cuál fue el desenlace de la nonata Ley de Concertación Tributaria que he esbozado -deuda que solventaré en unos segundos para anclarnos de inmediato en el análisis del cambio fiscal vigente desde el 1 de enero de este 2010-, conviene tomar en cuenta dos reflexiones.
La primera es que una reforma fiscal no alcanza objetivos razonables sumando individualidades ni maquillando pedazos buenos previa eliminación de partes malas. Mucho menos resulta de fusionar, por ejemplo, los dos primeros intentos fallidos del gobierno -la propuesta inicial de las 40 filminas más el proyecto de Ley de Concertación Tributaria-,
para luego esperar felizmente de brazos cruzados una versión ecléctica, mecánica, sobre el “deber ser” de una reforma modelo. Nada de eso. Toda búsqueda fiscal apunta a la integralidad cualitativa y simultáneamente a lo concreto del país. En segundo lugar, debemos en todo momento identificar e interpretar desde lo tributario la esencia socioeconómica y política del proceso, y cómo articular en el análisis cada una de las piezas del ajedrez de la hacienda pública, vale decir del interés nacional. Tendencias hilvanadas en perspectiva y no meros hechos cuantitativos con valor en sí mismos.
La reacción del gran capital: “tocaron al tigre con vara corta y no es sensato”
Continuemos. Faltaba la reacción de un gran actor “olvidado”, cuyas sacrosantas opiniones debieron ser mejor consultadas en tiempo y forma. Imprudencia de las buenas. La economía política de la tributación le recordaba al gobierno que -por encima de la protesta y cuestionamientos de menor peligro, la de los contribuyentes “de a pie”- no se le había dado el tratamiento adecuado a una voz decisiva para el nacimiento de la controversial Ley de Concertación Tributaria: la poderosa élite financiera.
En una memorable reunión efectuada a inicios de noviembre de 2009 entre los principales representantes del gobierno, encabezados por el Presidente Daniel Ortega, con los tres o cuatro líderes del llamado gran capital y sus infaltables asesores, las cosas tenían que volver al cauce natural y colocarse de nuevo en el mismo sitial reservado por el status quo.
En boca de asistentes al evento, que luego lo compartieron con los medios de comunicación, la ciudadanía pudo conocer con algún detalle y mucha jocosidad los trascendentales temas abordados en el singular cónclave. Los acuerdos medulares giraron en torno a la imposibilidad gubernamental de atreverse siquiera a gravar la renta financiera. “Se ha tocado al tigre con vara corta y no es sensato”, comentaban.
El nuevo pago mínimo del IR, calculado sobre rentas brutas y activos a la vez, no era discutible por atentar contra la lógica empresarial en tiempos de reconciliación. Las exoneraciones no deberían suprimirse, a riesgo de alterarlo todo, mucho menos que se tocara la Bolsa Agropecuaria y los precios de transferencia. En pocas palabras, ¡apocalipsis a la vista! Una aventura legislativa impensable bajo cualquier ángulo de los intereses creados que se viera.
Ley de Concertación Tributaria: “Mejor congelada que muerta”
En el citado recinto un milagroso acuerdo lo cambiaría todo, como en efecto ocurrió. Luego, un telefonema que los susodichos realizaron a la sede del FMI en Washington con la aquiescencia presidencial en el momento mismo de la reunión, constituyó el sello final y, a su vez, el preámbulo de un esperado mensaje del Ejecutivo a la nación. Horas después, el Presidente Ortega anunciaba que los técnicos y expertos del gobierno se habían “excedido” en la formulación del proyecto de Ley de Concertación Tributaria, convirtiéndola en algo peligroso y no menos explosivo. Los jubilados y pequeños negocios de cuota fija corrían grave peligro y había que salvarlos junto a los banqueros, la Bolsa Agropecuaria y demás afectados por el despropósito de los autores del engendro. Aunque dicha iniciativa ya había sido formalmente presentada ante la Asamblea Nacional, no se vislumbraban inconvenientes, pues su destino sería el congelador político. Así quedó grabada en piedra esa inédita componenda de salvación nacional.
“En todo caso, mejor congelada que muerta pues a la hora de algún mate podríamos sacarla para calmar los nervios de quien se atreva a molestar”, bromeaba una voz del gobierno en la conspicua reunión. El funeral que preveía Porras se convirtió por arte de magia en tristes exequias de una reforma tributaria malquerida por todos.
A manera de cierre del raído telón de fondo, un solícito COSEP (Consejo Superior de la Empresa Privada) interpretaba los acuerdos como otra victoria del empresariado, a la vez que convocaba al pueblo a librar nuevas e inminentes batallas por “aportes legislativos” que sustituyesen los anteriores conatos gubernamentales ya fenecidos. La urgencia
de una reforma más nominal que real se anunciaba como factor imprescindible que garantizaría la aprobación del examen de grado que practicaría Nicaragua ante el FMI.
Pero también quedaba en el congelador un dato preocupante consignado en la exposición de motivos de la abortada Ley de Concertación Tributaria, concerniente a los extremos de la reducción de la base recaudatoria en el país: apenas el 2.3% de los contribuyentes que declaran ante la DGI aportan el 71.1% de la recaudación, y sólo el 43.3% de las ventas formalmente registradas paga el IVA. La tercera es la vencida. El momento sin retorno había llegado y la Presidencia de la República recuperaba fuerzas luego del par de intentos malogrados. La propuesta alternativa de reforma tributaria emergía sola y despistada, para decirlo en términos benévolos.
¿Qué clase de “concertación” es ésta?
A escasas tres semanas del cónclave que relaté, el Ejecutivo la presentaba a la Asamblea Nacional el 27 de noviembre de 2009. Tres asteriscos introductorios definían su pobrísimo perfil técnico y político. Primero: solicitaba el Ejecutivo que fuese aprobada bajo trámite de urgencia. Significaba que pasaría al plenario de la Asamblea Nacional para ser aprobada de inmediato, ¡sin discutirla con nadie y además, sin someterla al estudio y dictamen de la Comisión Económica del Legislativo! Efectivamente, la aprobación de la Ley 712, Ley de Reforma a la Ley de Equidad Fiscal, tuvo lugar sin problemas el 3 de diciembre de 2009, no sin antes acompañarse de tres inocuas mociones aclaratorias y un par de timbrazos de rigor.
¿Dónde quedó entonces el recurrido y mil veces abusado término “concertación”? Está claro que a la academia le fue robada esa palabrita de oro con el avieso propósito de manosearla y confundir, sencillamente para hacer todo lo contrario. Una concertación fiscal requiere de una sociedad convocada para construir plataformas sobre las que puedan moldearse los cambios, sin menoscabo de las diferencias que precisamente imprimen vida y razón de ser a la unidad. Significa tomar grandes acuerdos nacionales con vistas a un horizonte estratégico. Por ejemplo, si acordamos priorizar el 7% del presupuesto nacional para la educación, debemos racionalizar el gasto para garantizar ese objetivo de país, una meta de largo plazo. Y si se otorgan recursos a quien no los necesita, a través de exoneraciones, privilegios especiales o tratamientos discriminatorios, se habrían incumplido las metas nacionales concertadas por una mayoría representativa de los diversos sectores sociales. Esto es legitimidad. Esto es gobernabilidad democrática desde la fiscalidad.
Resultado final: una apretada caricatura de las 40 filminas y de la Ley de Concertación Tributaria
En segundo término, el Ejecutivo anunciaba la reforma como un “parche necesario por la emergencia”. Atrás quedaron los tiempos en que presumía de una ley totalmente diferente, “con novedades antineoliberales de principio a fin”. Ahora confesaba aspirar a una pequeña reforma a la Ley de Equidad Fiscal de 2003. En tercer lugar, su exclusivo propósito es recaudar el 0.7% del PIB -menos de la tercera parte de su cálculo inicial reivindicado en las 40 filminas, y menos de la mitad de su apuesta en la Ley de Concertación Tributaria-, renunciando a los necesarios ajustes que exige de urgencia la inequidad del sistema. Si ustedes le piden a una persona mínimamente entendida en menesteres fiscales que en pocas palabras les resuma el alma de esta iniciativa de ley, no dudaría en calificarla de mediocre e impopular.
La sorprendente velocidad de su gestación respondía al “pragmatismo” del contenido. Una apretada caricatura de las dos versiones anteriores, las 40 filminas y la Ley de Concertación Tributaria. El concepto de un IR que alcanzaría las ganancias de capital y la renta financiera, hasta entonces eludidos, fue mutilada de raíz en la nueva Ley. El IR por los intereses que ganan las instituciones financieras por concepto de préstamos sólo alcanzará a dichas entidades cuando sean extranjeras. Los bancos locales no serán tocados en absoluto. ¿No es que las anteriores propuestas aseguraban que la lluvia caería pareja en los bancos, incluyendo a los que operan en el país? ¿Por qué a unos sí y a otros no? Preguntas que por ingenuas no responderemos aquí. Tampoco fue cumplida la promesa de disminuir el 30% del IR de personas jurídicas al 27.5% y luego al 25%. Sólo quedó vivo el gravamen a los dividendos y ciertas retenciones definitivas del IR, que equivalen al pago total del impuesto a tasas menores que la ordinaria del 30% empresarial.
El Impuesto Pago Mínimo de la segunda propuesta, que representaba un poco menos del 50% de los ingresos esperados y uno de los blancos más vulnerables y menos defendidos por los reformistas, dejaba de ser un impuesto independiente y cambiaba por completo de contenido y de alícuota en la Ley 712. Así, el nuevo IR mínimo hoy es del 1% sobre la renta bruta y se paga mediante anticipos mensuales. Pero... hecha la ley, puesta la trampa: esta obligación de pago del IR mínimo nace con cinco excepciones en el artículo 29 de la Ley de Equidad Fiscal reformada, que a la postre serán cinco hermosas ventanas de elusión por las que se escaparán elefantes y no mosquitos, y cuyos resultados a mediados de este año sentirá el gobierno en sus costillas recaudatorias.
La reforma defiende exoneraciones, privilegios y subsidios cuestionados
A propósito de evasión y elusión, capítulo aparte merece la conducta deliberada de gobernantes y legisladores por mantener intactas las exoneraciones y tratamientos especiales. Una reforma tributaria que en este país renuncia, como impúdicamente lo hizo la Ley 712, a poner un orden elemental en temas cruciales de equidad horizontal y vertical, no vale mucho. Una reforma que aplaude y defiende exoneraciones, privilegios y subsidios seriamente cuestionados (Bolsa Agropecuaria, rebaja de IVA por consumo domiciliar de energía a sectores de altos ingresos, etc.), es simplemente una falacia.
Otro punto. En virtud de la Ley 712, la tarifa del IR de los asalariados tiene ahora un techo de ingresos anuales exentos de 75 mil córdobas, borrándose de un plumazo el compromiso de los 100 mil córdobas ofrecido por el FSLN en las elecciones nacionales del 2006. Un dato adicional que habla de la cuestionable política fiscal del gobierno con los asalariados: de la misma manera que observamos en las administraciones de Arnoldo Alemán y Enrique Bolaños, el mantenimiento de valor o actualización periódica de la tarifa del IR de los asalariados fue descartado de plano en la Ley 712. Aunque, eso sí, no olvidó incorporarse el mantenimiento de valor al nuevo impuesto de los cigarrillos creado por la reforma. En otras palabras, “yo no aplico mantenimiento de valor cuando signifique menor recaudación, por muy justa y social que pueda ser la causa-como ésta del IR de los asalariados-, pero sí lo hago cuando de recaudar más se trata”. Son detalles técnicos aparentemente inocuos que retratan con fidelidad el rostro fiscal y social del país.
Una perla divertida. La intención populista de exhibir mano dura contra los juegos de azar y similares, eterno talón de Aquiles de la administración tributaria, puso en aprietos a la pobre Ley 712 y a sus autores del Ejecutivo y la Asamblea Nacional: están obligados a pagar IR quienes ganen premios de la Lotería Nacional -institución estatal de beneficencia- mayores de 50 mil córdobas. Inicialmente deberán enterar una retención a cuenta del IR equivalente al 10% -que es muy diferente a la retención definitiva-, sin perjuicio de pagar cuando finalice el año fiscal hasta el 30% del IR. En contraste, las ganancias por apuestas y juegos de azar en casinos y centros de esta naturaleza están gravadas con una retención definitiva del 10% de IR, que equivale al pago único de ese impuesto. Dicho de otra manera, por un millón de córdobas ganados en la Lotería Nacional hoy se debe pagar hasta el doble o triple más en concepto de IR que por un millón de córdobas ganados en algún casino de la capital. ¿Qué les parece?
A propósito del Reglamento de la Reforma a la Ley de Equidad Fiscal no podríamos omitir un comentario de fondo que debe formar parte esencial de esta reflexión. Tanto en su contenido original como en sus reformas posteriores han venido surgiendo disposiciones inconstitucionales que suplantan leyes. Brotan como hongos después de un temporal.
Veamos un caso muy claro de graves daños a la producción agropecuaria, provocados por la negligencia legislativa y el oculto favoritismo de dados cargados. El incentivo a favor de los exportadores consistente en el crédito tributario del 1.5% sobre el valor FOB de las exportaciones aplicable al IR perderá vigencia el 6 de mayo de 2010. La oportunidad de la Ley 712 para renovar el plazo por un período razonable, opción técnicamente respaldada desde cualquier ángulo que se le vea, fue desestimada a pesar de las voces preventivas que insistente y desinteresadamente lo advirtieron. No se escuchó el consejo y tuvo que ser el Reglamento de la Ley 712, Decreto 93-2009, el encargado de superar el entuerto a su manera. Por supuesto que un reglamento no puede renovar un plazo establecido en la ley, como en este caso del crédito tributario a los exportadores, como así lo consigna el artículo 102 de la ley de Equidad Fiscal. Pero según el COSEP y el Ejecutivo dicho Reglamento “prorrogó” el plazo sólo hasta diciembre de este año.
Paradójicamente, el crédito tributario de los bancos aplicable a su IR, derivado de la tasa de subsidio en favor de los usuarios que establece la Ley de Vivienda Social (Ley 677), fue “reforzado” por un Decreto Presidencial de enero de este año (5-2010), que autoriza a estas empresas negociar cuando lo deseen este crédito con otros bancos. Si el artículo 3 del Código Tributario sólo concibe estas medidas a través de ley, ¿cómo se explica semejante privilegio en detrimento del tesoro público, mientras a otros sectores de la economía, como a los exportadores del ejemplo anterior, se les mide con diferente rasero?
La creatividad fiscal de la sociedad civil debe alentar el cambio
Llegó la hora de atar los cabos finales de esta exposición. Habrán notado que me resistí a enlistar las clásicas columnas de las cosas “buenas” y “malas” de la reforma. Pienso con Jorge Luis Borges que “censurar y alabar son operaciones sentimentales que nada tienen que ver con la crítica”. Si estas palabras nos dejan pensando en algo, previa abstracción de los hechos puntuales, estaría contento y agradecido por la paciencia que han tenido conmigo. Estaría satisfecho de que no se nos haya ido el niño con el agua sucia de la crítica. La creatividad fiscal de la sociedad civil para alentar el cambio, debe ser estandarte y a la vez machete propositivo.
Quien se quede varado, simplemente llorando o quejándose por la avalancha de arbitrariedades fiscales que nos obsequian a diario los gobiernos, estaría capitulando disimuladamente. Esto me recuerda al profesor Scott Thorpe en sus exhortaciones a no ver únicamente la función de asignación del recaudo desde lo público, sino también desde la aplicación inteligente de incentivos sanos al sector privado y sin la necesaria sangría del otorgamiento de exoneraciones y subsidios discriminatorios. Dice con su acostumbrada originalidad: “El Califa no obligaba a sus súbditos a ser musulmanes, pero los seguidores del Islam pagaban impuestos más bajos. Millones se volvieron verdaderos súbditos”.
Por otro lado, que este proceso de reforma tributaria “formal” no nos embobe, que no eclipse la visión de país donde debemos inscribir tal reforma apenas como un elemento del tinglado socioeconómico de la nación. Recordemos que este análisis debe colgarse de algo que pareciera estar en ciernes, el Plan Nacional de Desarrollo Humano, cuyas versiones preliminares nos ha entregado el gobierno pero aún no logra contagiarlo de pasión estratégica. ¿Qué sentido tendría una reforma tributaria “perfecta” sin el entorno de la Nicaragua que nos imaginamos a largo plazo? ¿Dónde iríamos sin el horizonte integracionista de una Centroamérica que nos condiciona fiscalmente y en todo sentido, aunque no lo queramos?
Que no nos baste el visto bueno del FMI, el del BID y el del Banco Mundial
Una renovación fiscal no es sinónimo de cambios exclusivos en los impuestos que se pagan a la DGI y a la DGA. Nuestros ojos deben apuntar a los otros mundos de la tributación que solemos olvidar con relativa facilidad. ¿O no existe fiscalidad en las alcaldías o en la Seguridad Social y demás entidades públicas? ¡Cuánto nos falta por discutir sobre la transparencia de la Seguridad Social, sobre su salud actuarial o sobre la humanización de las pensiones!
Tampoco admitamos que todo marcha bien por el visto bueno formal que recientemente otorgaron al gobierno el FMI, el BID y el Banco Mundial. Es un avance muy importante, pero jamás suficiente. La estabilidad macroeconómica es una indiscutible verdad, pero también es una solemne mentira si no pasa la prueba de la equidad social, de la distribución del ingreso con sentido común. ¿O estaremos satisfechos con una paz de cementerios mientras el brindis se realiza en Washington?
La atención permanente sobre la hacienda pública debe ser patrimonio de los dueños legítimos de la propiedad social, del tesoro público. ¿O preferimos ser los resignados espectadores de aquel sepelio imposible? Recordemos que los sonados paquetazos de reforma tributaria “oficial” siempre marchan aparejados de reformas permanentes de baja intensidad que ocurren a diario. De lo contrario, no tendríamos ante nuestras narices la bicoca de 61 leyes y decretos sobre impuestos emitidos durante la actual administración ni las 59 exoneraciones e impuestos inconstitucionales dictados por el Ejecutivo en el mismo período, muchos de los cuales son aún desconocidos por la sociedad y por los medios de comunicación.
San Romero de América: cómplice de honor en esta lucha
Es tiempo de lucha contra la inequidad fiscal de Nicaragua en 2010 y 2011, años contaminados por vientos electorales que llaman a la corrupción. Deben abrirse de par en par las compuertas de la participación ciudadana y del respeto a las ideas. Al secretismo de la información financiera pública y a la antidemocrática sordera institucional debemos anteponer una lucha impregnada de coherencia moral, excelencia técnica y coraje social.
Después de tantos años de injusticia financiera, que es otra forma brutal de injusticia social y una de las más grandes violaciones de derechos humanos, desde la palestra de la pasión combativa asoma en el horizonte Monseñor Oscar Arnulfo Romero, augusto gigante que “cayó para siempre del lado de la vida”. A treinta años de su martirio y a propósito de estas ideas clamando por la justicia y la equidad -¡sus ideas!-, que persiguen conquistar realidades, romper mitos y burlar apariencias tramposas, les pido que nombremos cómplice de honor en estas luchas por la verdad a nuestro San Romero de América, haciendo propias las palabras a él dedicadas por una de sus entrañables discípulas: “Tal vez ‘ser santo’ no es más que eso: escudriñar la realidad y ser fiel a ella”.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica