Nicaragua
“Retrocedemos a los años 80, la autonomía municipal está más amenazada que nunca”
Silvio Prado,
Director del CEAP (Centro de Estudios y Análisis Político),
miembro de la Red por la Democracia y el Desarrollo Local,
compartió con Envío
una síntesis histórica de las relaciones entre el gobierno central y los municipios, y un análisis de las amenazas que enfrenta hoy la autonomía municipal, en una charla que transcribimos.
Silvio Prado
Mi punto de partida, y el de llegada, son dos ideas claves. Una: la autonomía municipal, de instauración muy reciente en Nicaragua, nunca había estado en tanto riesgo como ahora, nunca había sido tan amenazada. Dos, derivada de la primera: las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos municipales, según las evidencias que vamos obteniendo de los estudios que hacemos, están retrocediendo al modelo de los años 80, cuando las relaciones intergubernamentales se gestionaban a través del partido. Para los que somos municipalistas esto es algo muy grave.
Los varios modelos de administración municipal
En el mundo, como tendencias, existen dos modelos de administración municipal. Un modelo gerencial, que entiende a las alcaldías como intendencias a cargo de los servicios, para gerenciar y administrar las decisiones que toma el gobierno central. Y otro modelo, que otorga más autonomía política a los municipios, pero que les regatea los recursos financieros. Los académicos dicen que el gerencial es el modelo inglés y que el autonómico se acerca más al modelo francés. En la actualidad existen otros muchos modelos, híbridos entre uno y otro.
Nuestros municipios han ido caminando más hacia el modelo autonómico, partiendo del modelo heredado de la Colonia, cuando por la gran distancia del poder central de la metrópoli, los municipios tuvieron mucha capacidad de autogobierno. Actualmente, el gobierno del FSLN está favoreciendo la migración de un modelo con más autonomía -que rescata la importancia de la autonomía como autogobierno y autogestión, en el sentido de capacidad para ejecutar las decisiones propias- a un modelo más gerencial, que, paradójicamente, es más cercano al modelo neoliberal.
Desde los años 90 se desarrolló la autonomía municipal y se fue creando el marco normativo de los municipios
Durante los gobiernos de doña Violeta, de Alemán y de Bolaños se desarrolló la autonomía municipal, pero era una autonomía sin recursos económicos, con poca capacidad de hacer cosas. Era una autonomía más política que financiera. Esa brecha se fue cerrando a medida que se fue creando el marco normativo de los municipios. Entre 1990 y 2006 se aprobaron una serie de leyes que fortalecieron la capacidad de autogobierno y también la capacidad de autofinanciamiento para que los municipios gestionaran su propio desarrollo. La más importante, la Ley de Transferencias Presupuestarias, que estableció transferir anualmente un porcentaje del presupuesto nacional a las alcaldías. De forma progresiva, las transferencias deberían llegar al 10% del presupuesto, asignando las cantidades para cada municipio en base a cuatro criterios: capacidad de ingresos, eficiencia recaudatoria del IBI (impuesto de bienes inmuebles), población y ejecución de las transferencias.
Se hizo así para que las transferencias no fueran utilizadas como arma política por los gobiernos centrales. Así, entre 1990 y 2006 se fue estructurando el marco normativo de los municipios y su perfil fue dibujándose en esa dirección: gobiernos locales con autogestión de su desarrollo y con capacidad de ejercer su autonomía.
Este camino no se recorrió sin tensiones con los gobiernos centrales. Tantas hubo que no fue sino hasta el gobierno de Bolaños que el Ejecutivo se atrevió a mandar a la Asamblea Nacional para su aprobación la Ley de Transferencias Presupuestarias. Durante el gobierno de doña Violeta, esta Ley no fue motivo de mucha discusión porque el municipio estaba apenas renaciendo, pero ya con el gobierno de Alemán la discusión fue fuerte, y aunque hubo un cabildeo muy activo de un grupo de alcaldes, la Ley no llegaba a la Asamblea porque nunca existió voluntad política.
No hay que olvidar que históricamente hemos sido un Estado unitario -demasiado chiquito para ser federal- y centralista. Todo comenzó a cambiar con la Constitución de 1987, que restauró la autonomía municipal, suspendida por el somocismo durante 50 años, y un año después, en 1988, cuando se aprobó la primera Ley de Municipios. Fue hasta entonces que se empezó a hablar de una palabra poco conocida: descentralización. Que significa trasladar poder, competencias políticas y administrativas y recursos del gobierno central hacia los gobiernos locales. Aunque en los años 80 existió la regionalización, ésta no significó otra cosa que una desconcentración del Ejecutivo y del FSLN.
La descentralización provocó un amplio debate desde los años 90
Salvo en la Costa Caribe, que tiene gobiernos regionales autónomos, entre el gobierno central y el gobierno municipal no hay en Nicaragua gobiernos intermedios: departamentales o regionales. Por eso, en torno a la descentralización se produjo un debate amplio durante los tres gobiernos anteriores al actual. Se debatía sobre qué tipo de política de descentralización establecer. Por un lado estaban los neoliberales con su doctrina y la apuesta de descentralizar, pero no hacia los gobiernos municipales, sino hacia la empresa privada o hacia las ONG.
Planteaban que la transferencia de recursos públicos, en vez de ir a la administración pública local, se trasladara al sector privado. Y es que las ONG, aunque sean sin fines de lucro, no son entidades de derecho público. Y siempre que uno saca las competencias del sector público para entregarlas al sector privado está privatizando lo público. Si, por ejemplo, el gobierno central, en vez de entregar la recolección y el tratamiento de los desechos sólidos a las alcaldías o cualquier otra competencia, lo entrega a una empresa privada o a una ONG los está privatizando, aun cuando a eso se le llame tercerización.
El debate alrededor de qué tipo de descentralización se aplicaría fue intenso, hasta que en uno de sus últimos actos de gobierno, el Presidente Bolaños publicó en julio de 2006, y mediante el decreto presidencial 45-2006, la Política Nacional de Descentralización orientada al Desarrollo Local. Tanta resistencia se explica porque los gobiernos de Nicaragua han sido todos centralistas y, por serlo, no querían despojarse legalmente de competencias, a pesar de que en aquellos años, entre 1990 y 2006, se había demostrado que algunas ganaban en eficacia si se descentralizaban y las asumían los gobiernos municipales.
Más autonomía, más recursos, mayor poder de decisión…
En el debate sobre la descentralización ganó la apuesta por fortalecer la autonomía municipal, como fruto del esfuerzo y la participación de la sociedad civil y de los alcaldes, que reclamaban más autonomía, más recursos, mayor capacidad política para decidir y mayor capacidad administrativa para organizarse localmente. Fue un triunfo, porque en el ambiente predominaba la visión neoliberal, que afirmaba que la empresa privada y el mercado eran más eficientes y debían tener más competencias que los gobiernos municipales, considerándolos débiles y corruptos.
Ganó la mejor opción, porque el objetivo de la empresa privada es el lucro, el máximo lucro, mientras que el del gobierno es el bien común. Pero también porque ante la autoridad pública somos ciudadanos que reclamamos derechos al gobierno electo, al que pagamos impuestos, pero ante una empresa privada -que no sabemos quién la dirige- sólo somos clientes. ¿A quién le reclamamos? Ante la empresa privada la relación cambia y la participación ciudadana se transforma en una relación comercial. El neoliberalismo aspira a convertir a los ciudadanos en clientes. Ésa es una de sus ideas centrales.
Producto del debate sobre la descentralización surgieron varias leyes, tres de ellas clave para el fortalecimiento del municipio y de la participación ciudadana. Una, la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que le dio un giro radical a la participación ciudadana, al poner en manos de la ciudadanía, bajo el espíritu del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, la decisión sobre el presupuesto municipal. Otra, la Ley de Transferencias Fiscales, que establece que para que se hagan las transferencias presupuestarias es condición que la población discuta los presupuestos municipales. Y tres, la Ley de Participación Ciudadana, aprobada en 2003, que tuvo una larga maduración dentro del debate de la descentralización, que nació a propuesta de la sociedad civil y no de ningún partido político ni de ningún gobierno municipal. Esta ley fortaleció el marco normativo de la participación ciudadana, partiendo siempre del supuesto de que entre el municipio y el nivel central del gobierno debía fortalecerse la autonomía municipal, en particular su capacidad de autogobierno.
Las alcaldías gobernadas por el FSLN fueron las mejores gestoras de la autonomía municipal
Hay que reconocer que, durante todos estos años de debate, entre los mejores gestores de la capacidad autónoma de los municipios estuvieron los gobiernos locales del FSLN. Hubo en aquellos años excelentes alcaldes sandinistas. Y así lo reconocieron las calificaciones que otorgaban Ética y Transparencia, IPADE y otras organizaciones de la sociedad civil. Siempre los gobiernos del FSLN fueron los más destacados, porque tenían vocación social, estaban más abiertos a la participación de la ciudadanía y eran capaces de innovar un nuevo tipo de relación entre las autoridades y la población.
También hay que reconocer que entre los diputados más activos para impulsar la Ley de Participación Ciudadana estuvieron los del FSLN, junto a algunos liberales. Hubo una especie de coalición de hecho a favor de la descentralización, de la autonomía municipal y del fortalecimiento de los municipios.
¿Qué observábamos entre los alcaldes liberales en esos años? Que no le daban mucha importancia al tema municipal, como si no les importara la autonomía y sólo les interesaran las transferencias fiscales y los proyectos a través del IDR (Instituto de Desarrollo Rural), del FISE (Fondo Social de Emergencia) y del INIFOM (Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal).
Entre recelos y debates surgen los Consejos de Desarrollo Departamental
Y para que veamos que las discusiones en torno a la autonomía municipal siempre han estado presentes, la creación de los Consejos de Desarrollo Departamental (CDD) bajo el Presidente Bolaños, tampoco estuvo libre de los recelos de muchos alcaldes. Los CDD fueron concebidos como un espacio en el nivel medio del gobierno para articular a todas las autoridades de un departamento: los delegados de los distintos ministerios, los alcaldes, los diputados departamentales, los jueces, los funcionarios electorales y los representantes de la sociedad civil. Debían ser un foro de discusión sobre el desarrollo del departamento. Sin embargo, su aparición en el escenario municipal provocó inquietudes entre los alcaldes, incluso entre los liberales. Les preocupaba que se convirtieran en una autoridad por encima de las alcaldías.
Era una preocupación lógica porque en los CDD había funcionarios públicos nombrados y en las alcaldías había funcionarios públicos electos. Dos legitimidades distintas. ¿Por qué un alcalde se iba a someter a un funcionario público nombrado si el alcalde o la alcaldesa habían sido electos por el voto popular directo y secreto, mientras que el delegado de un ministerio había sido puesto de dedo, por su capacidad o por clientelismo? Los alcaldes se resistían a someter su legitimidad a funcionarios con una legitimidad menor.
Durante esta época de debates y de un nuevo marco jurídico se generaron en toda Nicaragua nuevas experiencias de participación ciudadana, enriquecidas con la discusión ciudadana de los presupuestos municipales. Por ejemplo, en municipios de Chontales, de tradición antisandinista, donde la palabra “organización” era vista como algo “malo”, ese espíritu prendió y la población participaba en discusiones sobre planes de desarrollo, proyectos, presupuestos, estimuladas en buena medida por la cooperación internacional, que financiaba una gran cantidad de proyectos que promovieran la participación para consolidar la democracia. Hay que subrayar que, en buena medida, estas experiencias nacieron en los gobiernos municipales del FSLN. Emblemáticos entre otros fueron los casos de la alcaldía de Estelí bajo el primer gobierno de Francisco Valenzuela -que otra vez gobierna allí-, y el de la alcaldía de Matagalpa, con Zadrach Zeledón al frente, que hoy también ha vuelto a ser alcalde allí.
¿Por qué nadie en el FSLN reclamó que no se destruyeran las formas de participación ya logradas los municipios?
Y esto hay que destacarlo especialmente ahora, cuando las cosas parecen haber cambiado de significado, porque hoy aquellas formas de participación el gobierno del FSLN las vitupera y las condena. Hace cuatro años, en 2006, si un partido podía preciarse de tener las mejores experiencias de participación era el FSLN. ¿Qué pasó? Se lo he preguntado a algunos colegas que militan en ese partido: ¿Por qué nadie levantó la mano reclamando que no se destruyeran formas de participación que habían logrado tanto arraigo en todo el país, sin importar el signo político del gobierno municipal, para dar paso ahora a nuevas formas claramente partidistas?
Cuando ahora me dicen que los CDM (Comités de Desarrollo Municipal) son de derecha y neoliberales, les pregunto: ¿Por qué hace cuatro años eran revolucionarios y eran los mejores espacios de coordinación de los gobiernos municipales sandinistas con la sociedad civil? ¿Se hizo alguna evaluación de los CDM, de los Comités Comarcales, de las Asociaciones de Pobladores, de los resultados de la Ley de Participación Ciudadana? ¿Y por qué si esa Ley era neoliberal, los diputados del FSLN votaron por ella? ¿Por qué los alcaldes sandinistas fueron los mejores abanderados de esa Ley?
Los municipalistas, los partidos políticos y las candidaturas por suscripción popular
En todo este camino y en todos estos escenarios fue también surgiendo y fortaleciéndose en la sociedad civil un sector cada vez más amplio de quienes nos llamamos municipalistas. Se creó entonces la Red de Desarrollo Local, a la que pertenezco. Y fueron surgiendo cada vez más personas y centros que se especializaban en el tema de los municipios. En las universidades se abrieron cursos y posgrados sobre municipalismo. El tema pasó así del interés de los especialistas a interesar a sectores cada vez más amplios de la población.
Sin embargo, mientras en la sociedad civil pasaba esto, en los partidos políticos no hubo espacios para este debate y tampoco hubo especialización en temas municipales, a pesar de que son los partidos los únicos que pueden presentar candidatos en las elecciones municipales, tras la cancelación de las Asociaciones de Suscripción Popular, uno de los resultados del pacto entre Alemán y Ortega de 1998. Ortega y Alemán las eliminaron porque en las elecciones de 1996 -en donde sí participaron candidaturas por suscripción popular- esta fórmula ganó espacios y los partidos se dieron cuenta de que les quitaban votos. La suscripción popular posibilitaba candidaturas más cercanas a la ciudadanía y escapaba del control de los partidos. Estaba más cerca de la democracia directa que las opciones partidistas.
Y aquí conviene hacer un paréntesis para examinar cómo han tratado el PLC y el FSLN al municipio. Si revisamos los estatutos de ambos partidos, vemos que los cargos directivos para atender los municipios son cargos menores, a nivel de comisión y no de secretarías. En los Estatutos de 2002, el PLC define las funciones de este cargo en apenas cuatro líneas, casi ajenas al municipalismo. Y eso, a pesar de que venían gobernando la mayoría de las alcaldías de Nicaragua. En los Estatutos del FSLN encontramos más material. En el Congreso de 1998, el FSLN creó, entre otras muchas comisiones de sus órganos de dirección, la Comisión de Asuntos Municipales. En el artículo 50 de los Estatutos se lee entre sus atribuciones: “Dar seguimiento a las políticas de atención partidaria a los electos locales proponiéndoles normativas, promover la capacitación técnica administrativa y jurídica entre los alcaldes y concejales sandinistas para fortalecer los gobiernos locales…”
Cómo ha cambiado el FSLN desde que regresó al gobierno...
Y para que vean cómo ha cambiado el FSLN desde entonces: en el artículo 98 del Título 6 de los Estatutos, “El partido y el Estado”, un texto que nunca ha sido reformado, se lee: “Los militantes y afiliados del FSLN en el desempeño de cargos públicos actuarán por encima de sus intereses personales y apegándose estrictamente al cumplimiento de la Constitución Política y las leyes de la República”. Y aquí viene lo mejor: “Los militantes del FSLN actuarán en la esfera de su competencia como funcionarios públicos sin dependencia orgánica de las estructuras partidarias. La autoridad institucional del diputado, del alcalde, de los concejales municipales o departamentales no está subordinada a las estructuras orgánicas del partido”.
En los Estatutos aprobados en el Congreso de 2006 se mantuvo esta disposición. Pero, ¿qué ha ocurrido en la realidad tras el regreso del FSLN al gobierno nacional? Que el cargo de comisionado de asuntos municipales se fusionó con el del Presidente Ejecutivo del FISE, uno de los órganos clave por donde pasan hoy las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos locales.
¿Qué ha pasado entre 2007 y 2010? ¿Qué está pasando ahora? Antes que nada, hay que decir que durante estos casi cuatro años el gobierno central no ha reformado ninguna ley aprobada en años anteriores que tenga que ver con los municipios. No les ha quitado una coma. Por lo tanto, siguen vigentes, estableciendo que la participación ciudadana se ejerce en los espacios legales: los CDM, los comités comarcales y las asociaciones de pobladores.
Desde el año 2007 el gobierno central envía señales preocupantes a los municipios
Violentando esta legalidad vigente, desde el año 2007 empezamos a ver decisiones del gobierno central que resultaban preocupantes. La primera fue la creación, mediante el decreto presidencial 112-2007, de los Consejos del Poder Ciudadano (CPC), desconociendo la Ley de Municipios y la Ley de Participación Ciudadana. Es cierto que la mayoría de los líderes comunitarios venían de una tradición sandinista. Entonces, ¿por qué pedirles de repente que se cambiaran de sombrero? ¿Por qué si estaban trabajando en los CDM, tenían que integrarse ahora a los CPC y a los Gabinetes del Poder Ciudadano? ¿Por qué si habían sido líderes comunitarios en el Comité Comarcal tenían que ser ahora miembros del CPC de la comarca? Porque eso fue lo que sucedió: les cambiaron el sombrero. En ese momento nos preguntábamos: ¿qué significará este cambio de sombrero en la relación entre el gobierno central y los gobiernos municipales?
Pronto lo comenzamos a saber. Otra señal la vimos cuando Daniel Ortega, recién asumida la Presidencia en 2007, fue a Ocotal a encontrarse con Mel Zelaya, entonces Presidente de Honduras. En el acto público, los comerciantes le pidieron al Presidente que le ordenara al alcalde que volviera a instalar el mercado en el lugar que había ocupado tradicionalmente. El alcalde, del FSLN, había construido, de acuerdo con los planes de desarrollo, aprobados por el anterior alcalde, un nuevo mercado municipal en las afueras de la ciudad, cerca de la terminal de buses. Y los comerciantes no quisieron trasladarse allí, porque querían seguir instalados en el mercado viejo.
Desde la tarima, el Presidente le ordenó al alcalde reabrir el mercado viejo. ¿De cuándo acá un Presidente se entromete de esa manera en temas tan exclusivos de las alcaldías, como el ordenamiento del espacio urbano? Ante esto, y en nombre de sus planes de desarrollo y de su autoridad, el alcalde se negó. Fue una prueba palpable de las pugnas por la autonomía municipal que se avecinaban. Presidente y Alcalde tenían la misma legitimidad: ambos electos por el voto popular y secreto, aunque ante la población local la legitimidad del alcalde es mayor que la del Presidente, por más que el Presidente Ortega fue electo por un mayor número de votos. Pero a quien ve todos los días la población, a quien le paga los impuestos y a quien le pide cuentas es al alcalde.
En febrero de 2008 hubo otra señal: el Presidente re-centralizó el otorgamiento de títulos de propiedad en barrios y asentamientos, violentando la Ley 309, que establece que esa facultad le corresponde a las alcaldías. Por decreto, el Presidente la modificó de facto y se atribuyó esa facultad. ¿Por qué el Presidente le puso el ojo a esa facultad municipal? Por clientelismo. Este gobierno tiene necesidad de dar cosas todos los días. El Ejecutivo le pidió a la Procuraduría que titulara los terrenos para que el Presidente de la República fuese quien entregara los títulos y así aparecer en la foto: porque no es lo mismo que en la foto aparezca la alcaldesa de Nindirí entregando títulos de propiedad, que sea el Presidente haciéndolo como Gran Pater.
La gravísima señal del fraude en las elecciones municipales de 2008
Otra señal gravísima fue el fraude en las elecciones municipales de noviembre de 2008, que no vamos a comentar, porque ya ha sido comentado extensamente. Las anomalías cometidas en esas elecciones nos indicaron que la voluntad de la Presidencia era apropiarse de la mayor cantidad de alcaldías para alinearlas con el gobierno central. Meses después, la Presidencia anunció, en enero de 2009, que los nuevos gobiernos municipales se subordinaban a los CPC. ¿Dónde quedaban los Estatutos del FSLN, estableciendo que las autoridades municipales no deben subordinarse a ninguna autoridad partidaria? Por mucho que estemos a favor de la participación ciudadana y de la democracia directa, ¿por qué una autoridad elegida por el voto popular debe someterse, no ya a una autoridad central, sino a alguien del ámbito privado, como son los CPC? ¿Para qué hacer, entonces, elecciones?
Entre 2009 y 2010 se conoció de la compra por el gobierno central de concejales liberales para debilitar los concejos municipales en las casi 40 alcaldías en las que no manda actualmente el FSLN, lo que demostró la “firmeza” de los concejales liberales, tan sólidos como un marquesote. Otro paso más en la destrucción de la autonomía municipal fue el que dio el Presidente de la República en agosto de 2009, cuando convocó a las consultas de los presupuestos municipales, violentando la Ley de Régimen Presupuestario Municipal, que establece el procedimiento y el calendario de esas consultas. Y a partir de mayo-junio de 2010 hemos visto una de las peores señales: la destitución de varios alcaldes.
Así, entre 2007 y 2010 lo que hemos visto es una curva ascendente, que empezó con la imposición de los CPC hasta llegar a la cúspide, con la destitución arbitraria de alcaldes que no se sometieron a las orientaciones que les llegaban desde la Secretaría del FSLN. Es por esto que podemos afirmar que la autonomía municipal nunca había estado tan amenazada como ahora.
Hoy, la autonomía municipal no la defienden ni los liberales ni el FSLN
¿Qué habíamos visto en los tres gobiernos anteriores, entre 1990 y 2006? Que los alcaldes del FSLN se atrincheraban en la autonomía municipal frente a un gobierno central que les era adverso. Que aprovechaban la autonomía para hacer autogobierno, para crear capacidades políticas, simpatías políticas, arraigo político en sus municipios. A los alcaldes liberales no se les miraba tan animados con la autonomía. Más bien, estaban interesados en debilitarla, entendiendo la descentralización como la vía para quitarle competencias a las alcaldías y entregárselas a la empresa privada y a la sociedad civil.
Los alcaldes del FSLN utilizaban la autonomía para potenciar su autogobierno y los del PLC la minusvaloraban. Vale la pena interrogarse si la autonomía municipal creció más o menos en estos años gracias al desempeño de los alcaldes del FSLN, porque les servía de amparo frente a gobiernos liberales que adversaban.
Después de estos años, hoy, ya en otras circunstancias, la autonomía municipal, en vez de ventaja competitiva, es vista más bien como un obstáculo para conseguir un Estado monolítico bajo el control del FSLN. Por eso, podemos decir que hoy la autonomía no tiene nadie que la defienda. Es adversada por los dos lados. El FSLN la está destruyendo. ¿Y el PLC? ¿Acaso el PLC defendió las alcaldías que le robaron en las elecciones de noviembre de 2008? Si nos atenemos a las declaraciones de magistrados electorales del PLC, el fraude fue fruto de un acuerdo entre ambos partidos. Hubo un acuerdo para dejárselas robar. Bajo estos parámetros, la autonomía municipal nunca había estado en tanto riesgo.
Desde la Presidencia se imponen ahora ordenanzas municipales
Si creímos que el asunto había concluido con la destitución de los alcaldes, nos equivocamos. Recientemente se ha conocido otra vía para violentar la autonomía municipal. Se trata de la imposición, desde la Presidencia de la República, de ordenanzas municipales. Las ordenanzas son las leyes de ámbito municipal, válidas sólo en el territorio del municipio. Nada más importante que las ordenanzas para demostrar la capacidad autónoma de gobernar en un municipio. Pues bien, desde hace unas semanas lo que estamos viendo es que desde la Presidencia les están “bajando la línea” a las autoridades municipales.
Hasta el momento -que se sepa- la Presidencia ha “orientado” dos ordenanzas. Una, que le asigna funciones a los vicealcaldes o vicealcaldesas, pasando por encima del Concejo Municipal, que es quien tiene esa facultad. Y otra, que impone a todos los municipios un sistema de planificación municipal. Estas ordenanzas se han enviado a las alcaldías impresas con el logotipo y el lema del gobierno central, con ningún margen para que los poderes municipales puedan modificarlas. Sólo se les pide rellenarlas con algunos datos y ponerles la fecha, como si fueran formularios. Naturalmente, estas ordenanzas han causado rechazo entre los alcaldes que no son del FSLN y, según he sabido, también en algunos alcaldes del FSLN, especialmente la ordenanza que decide cuáles son las funciones de los vicealcaldes.
La ordenanza que impone a todas las alcaldías un nuevo sistema de planificación municipal no hace ninguna referencia al sistema que ya existía ¡y que ha costado un montón de dinero! En ella se lee que “el municipio se organiza y funciona a través de los Gabinetes del Poder Ciudadano”, violentando así la Ley de Municipios, que en su artículo 1 establece que “el municipio se organiza y funciona con la participación ciudadana”. La Ley no le pone apellido a esa participación. La ordenanza es claramente una legitimación de hecho de los CPC y es lógico el rechazo de muchos alcaldes. ¿Qué hubiera pasado en Nicaragua si hace diez años el Presidente Alemán hubiera ordenado organizar los municipios con las JCOPS, la organización comunitaria que él se inventó para competir con el Movimiento Comunal?
¿Qué protagonismo real tienen los Consejos del Poder Ciudadano (CPC)?
Esto es muy grave. Si mediante esta ordenanza se entrega a los CPC la planificación de las políticas locales de desarrollo y no a los órganos administrativos de las alcaldías, ¿a quién le rendirán cuentas los CPC? ¿Y a quién le pedirá cuentas la población? ¿Cómo una entidad que tiene una matriz partidista va a gestionar el bienestar para todos? Si las prioridades de la población que no quiera integrarse a los CPC quedan excluidas de los diagnósticos locales, las respuestas que den los CPC serán excluyentes.
¿Y qué protagonismo real tienen los CPC? Estamos procesando un estudio que hemos hecho a partir de una encuesta aplicada a 7,600 personas de 27 municipios para investigar la legitimidad de los gobiernos municipales electos en el 2008. Entre otras cosas, hemos preguntado cómo se toman las decisiones de mayor importancia en el municipio sobre inversión pública. El 45% del total de los encuestados dijo que estas decisiones las toma el alcalde con el concejo, con poca o ninguna consulta. El 29% dijo que las toma el alcalde con los líderes políticos afines a la alcaldía, bien sean los secretarios políticos del FSLN o los líderes liberales del PLC o de ALN. Y sólo el 3.9% contestó que las decisiones las toman y aprueban los CPC. Vale señalar que el 32% de los entrevistados dijo simpatizar con el FSLN, el 17.6% con partidos de oposición y el 50.4% se identificó como independiente.
Esto significa que la pretendida “democracia directa”, cuyo protagonismo, según el gobierno central, le corresponde a los CPC en la toma de decisiones, no es real. La realidad nos está indicando que a los CPC solamente los convocan para movilizarse en los actos públicos o para realizar algunas actividades, pero para la deliberación y la decisión no los toman en cuenta. Ésa es la realidad. Aunque se les presenta con fuerza y protagonismo eso no es real. En la encuesta, algunos CPC nos dijeron que no van a reuniones porque no los toman en cuenta. Si esto es así, estas ordenanzas, que hacen tan protagónicos a los CPC, sólo significan vías para lograr el control hegemónico del partido de gobierno sobre los municipios.
El poder municipal está en manos de los secretarios políticos del FSLN
En la realidad, el poder municipal se les está entregando a los secretarios políticos del FSLN, que son personas con muy poca experiencia municipalista, pero leales e incondicionales al Presidente Ortega. Difícilmente un secretario político puede gestionar el bienestar para toda una población. ¿La gente que no es del FSLN va a sentirse convocada por el secretario político del FSLN a una sesión donde se van a discutir problemas del municipio? Decía un señor de Macuelizo: “Yo no voy a ir a una reunión a la casa del Frente a discutir los problemas de mi comunidad”. Un secretario político tampoco tiene las herramientas técnicas para la gestión municipal. Además, ¿ante quién rendiría cuentas si no es un funcionario público?
En Nicaragua hay experiencias que demuestran que una relación con la población más allá del partido, sin una gestión sectaria, gobernando para toda la población, tiene resultados altamente positivos. Y el FSLN es quien tiene las mejores experiencias en este sentido. Lo trágico de este momento es que ahora los alcaldes del FSLN reciben la orden de gobernar con una visión sectaria. Como decía un señor de Catarina: “¿De qué sirve adoquinar una cuadra si después ponen banderas del Frente en todo el barrio y hasta me exigen ponerla en mi casa, aunque yo no sea del Frente?” Este sectarismo está creando problemas, problemas que son también de democracia. Si en la gestión municipal no caben los intereses de todos, el diagnóstico y las políticas van a ser erradas.
El gobierno central debe respetar las estrategias de desarrollo de cada municipio
Volviendo a la imposición de las ordenanzas: en una de sus parte dice que la finalidad del nuevo sistema de planificación municipal es “fortalecer la triple alianza pueblo – gobierno municipal – gobierno de reconciliación y unidad nacional”. Entonces, ¿es una ordenanza para crear un sistema de planificación municipal o es una proclama política?
El sistema de planificación es un instrumento técnico, que había sido desarrollado hasta el último nivel, pero en la ordenanza lo que se impone es el discurso político. Se habla de “convertir a las municipalidades en aliados activos, efectivos y eficientes con el gobierno de reconciliación y unidad nacional”. No es que pretendamos que los gobiernos municipales sean competidores ni enemigos del gobierno central, pero cada municipio tiene sus planes de gobierno y sus estrategias de desarrollo según sus características, y el gobierno central debe respetarlas.
Lo peor de esta ordenanza es que ordena integrar la “comisión de planeación” -que es una comisión técnica y que hasta hoy ha estado compuesta por personal profesional- por el alcalde o alcaldesa, dos miembros del concejo municipal y por el gabinete del poder ciudadano”. ¿Y dónde no haya ese gabinete? ¿Y dónde sea más útil que haya una asociación de pobladores que el gabinete? ¿Y dónde la gente que integra el gabinete no tenga preparación para hacer esa planeación? ¿Qué pasará si un concejo municipal rechaza integrar esta comisión y decide seguir trabajando con el sistema anterior, que no ha sido derogado?
La Constitución de 1987 sentó las bases para que Nicaragua funcionara con un gobierno multinivel: el gobierno central, los gobiernos regionales en el Caribe y los gobiernos municipales, con autonomías ampliamente respaldadas. Ahora, con estos remedos de ordenanzas eso quiere ser borrado de un manotazo. ¡Ahora las alcaldías pretenden ser convertidas en “colonias” del gobierno central!
¿Cuánta capacidad de hacerse escuchar tendrá el Consejo de Desarrollo Municipal de Jinotega?
Ante esta ordenanza, que ya fue aprobada en el municipio de Jinotega, el CDM, que sí funciona allí y que está muy arraigado en la sociedad local, y al que le ha costado mucho constituirse y desarrollarse, introdujo un recurso de revisión ante las autoridades municipales. Porque esta ordenanza los deja fuera de la participación, pues significa que para participar hay que hacerse CPC. Si no funciona la apelación ante las autoridades locales, irán a los tribunales. Pero ¿pueden esperar algo de los actuales tribunales de justicia? ¿Ante quién apelará la ciudadanía? Vale la pena agotar las leyes, pero si la población no siente suya la autonomía municipal y no la defiende le pasarán encima. ¿Qué podemos hacer cuando no hay un Estado de derecho? Hay voceros del gobierno que dicen que el Estado de derecho… ¡es de derecha!
Donde no hay Estado de derecho lo que queda es la presión popular, la presión de la sociedad. ¿Cuánta capacidad tendrá el CDM de Jinotega de hacerse escuchar? Allí en Jinotega tienen experiencia de que la presión popular funciona y logra cambios. El modelo de participación ciudadana en Jinotega se articuló en buena medida en torno a la demanda de la reparación de la carretera que quedó destruida después del Mitch y a la construcción de una carretera alternativa. Ellos han experimentado que si no hacen presión y se movilizan no consiguen nada.
Se están irrespetando las características de cada municipio
La otra ordenanza, la que le crea funciones a vicealcaldes y vicealcaldesas baja a detalles que resultan ridículos, como ordenar que el vicealcalde sea “la firma libradora de los cheques con objeto de dinamizar los procesos financieros…” Pero sobre todo, le quita al alcalde funciones que le daba la Ley de Municipios y le ordena cedérselas al vicealcalde, que ahora coordinará todos los servicios municipales (basura, rastros, limpieza de calles, cementerios, puentes y caminos) y coordinará también todos los programas y proyectos de medioambiente y la secretaría de la mujer, representará al municipio en el gabinete del poder ciudadano de turismo y coordinará el gabinete de educación, salud y cultura. Y ahora, ¿qué va a hacer el alcalde?
Es un irrespeto enviar a todas las alcaldías una ordenanza estándar. Cada municipio tiene sus características. ¿Por qué entregar la competencia de salud a la vicealcaldesa, si ella no sabe de eso y si ya el alcalde había contratado a un profesional que sí sabe del tema? Le corresponde al alcalde y al concejo municipal definirle y asignarle las tareas al vicealcalde. Bajarle un mismo formato a todo mundo para que lo traguen como pastilla es una falta de respeto. Lo que pretenden es que todos se cuadren y no discutan. Un disparate como éste, que violenta la ley y el marco en el que se habían construido los gobiernos municipales, debía ser objeto de un debate nacional, de un debate de los diputados en el Parlamento. Pero no, no hay quien defienda la autonomía municipal.
Hemos retrocedido al diseño de los años 80, cuando a los alcaldes se les “bajaba la línea”
Ante este panorama tenemos que concluir que la relación del gobierno central con los municipios ha retrocedido a lo que sucedía en los años 80. En aquellos años había un gobierno central, gobiernos regionales -el país fue dividido y organizado en regiones- y también había gobiernos municipales. En aquellos años las autoridades de los gobiernos municipales no eran electas, eran nombradas por el gobierno central, que se relacionaba con los gobiernos municipales a través de los gobiernos regionales, que tenían al frente a delegados de la Presidencia, que eran a la vez secretarios políticos del FSLN. La relación se establecía a través del partido y no había una vinculación administrativa, sino partidaria. A los alcaldes les “bajaban la línea”.
Por eso decimos que estamos retrocediendo a esos tiempos. En algunas de las recientes destituciones de alcaldes del FSLN, el encargado de asuntos municipales del FSLN los llamó a sus oficinas para destituirlos en nombre del partido. Un tiro en la nuca de la autonomía municipal. En el caso de Boaco, fue el secretario político del FSLN en Boaco el que convocó a los concejales para ordenarles cómo destituir al alcalde liberal de ese municipio.
Lo que está ocurriendo es gravísimo: hemos vuelto no solamente a la subordinación de las alcaldías al gobierno central, sino a la subordinación de las alcaldías al secretario político del FSLN, que quita y pone alcaldes, lo mismo que está también quitando y poniendo a los delegados de los ministerios.
No sólo hemos vuelto a una re-centralización, sino también a una partidización de las relaciones intergubernamentales, a un sistema en que el partido es el que toma las decisiones locales. Y a esos secretarios políticos nadie los eligió, no son funcionarios públicos ni electos ni nombrados, son agentes del ámbito privado. Por tanto, además de re-centralizar y de re-partidarizar las relaciones entre los niveles centrales y los regionales y municipales de gobierno, las están privatizando.
¿Por qué hace esto el gobierno central? Porque es más fácil gobernar de esta forma que respetando un modelo de gobierno multinivel, en condiciones que obligan a la gobernanza. Es mucho más complejo gobernar sin el “ordeno y mando”, teniendo que negociar las grandes decisiones para el buen gobierno de la sociedad. En un modelo de gobierno con autonomía en varios niveles, la jefatura del Estado está obligada a negociar, a dialogar, a hacer concesiones. No puede imponerse así nomás. Tiene que ir a la esencia de la política y no politiquear.
El FSLN mantiene el mismo enfoque de poder de los autócratas del siglo 19
El problema que tiene hoy la gente que está en el FSLN es que se fueron del gobierno en 1990 dejando un Estado monolítico, homogéneo, en el que no había separación de poderes, y al volver al gobierno se encuentran con un Estado que no solamente había avanzado en la separación entre poderes horizontales, sino también que estaba avanzado en el plano vertical, con la autonomía municipal. Y todo esto resulta muy complejo para mentalidades tan simples que sólo ven el poder político como un todo y que mantienen el mismo enfoque del poder que tenían los autócratas del siglo 19.
Ante todo esto, tenemos la percepción de que todo el camino que hemos andado, de que todo el trabajo que hemos hecho por el fortalecimiento de la autonomía municipal está siendo destruido. El partido de gobierno está destruyendo y desmontando la poquita institucionalidad municipal que habíamos logrado construir desafiando a los gobiernos neoliberales. Eso poquito que logramos arrancarle al neoliberalismo los jerarcas del FSLN se están encargando de restituírselo. Es un retroceso enorme. Y ese retroceso es una mala noticia para Nicaragua.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica