Nicaragua

“Nos preocupa el nuevo rumbo de la cooperación internacional”

José María Castán, representante en Nicaragua y referente de dinámicas regionales de la ONG vasca Mundubat (Un solo Mundo), analizó el giro que en la cooperación internacional -especialmente en la europea- se está produciendo en las relaciones con Nicaragua y con Centroamérica, en una charla con Envío que transcribimos.

José María Castán

Las ONG internacionales que trabajamos por el desarrollo en Nicaragua vemos con mucha preocupación el giro que está experimentando actualmente la cooperación bilateral con Nicaragua. También con la región centroamericana, porque las estrategias de los gobiernos de muchos países donantes no son sólo para Nicaragua sino para toda la región, y porque no podemos olvidar que está ya en fase de ratificación el Acuerdo de Asociación (ADA) de la Unión Europea con Centroamérica, que mucho nos tememos sea un factor de anti-cooperación, de interferencia negativa con mucho mayor peso que el de las bondades emanadas de la cooperación.

A un mismo tiempo, en Centroamérica compiten la ayuda al desarrollo y las políticas neoliberales de los donantes, teniendo estas políticas un mayor impacto y más serias consecuencias. Desde hace ya un tiempo funciona también en Centroamérica el TLC con Estados Unidos con un balance, particularmente para las economías campesinas, que está siendo realmente desastroso.

En el caso de Nicaragua, los gobiernos de los países donantes argumentan los recortes de su ayuda o el giro que darán a la cooperación, y en algunos casos a su salida del país, sobre todo en dos factores. Por un lado, en la crisis internacional, convertida ya en un argumento para explicarlo todo. La crisis explicaría la toma de decisiones para concentrar esfuerzos en otros países del mundo o para reorientar las formas de la ayuda. Por otro lado, argumentan en la ausencia de gobernabilidad en Nicaragua después de las denuncias de un fraude en las elecciones municipales de 2008. La mayoría de los países donantes han explicado sus posiciones apelando a ambos factores. ¿Qué pesa más: la falta de gobernabilidad en este país o la crisis internacional que afecta los presupuestos de sus países?

En nuestra opinión, lo que parece estar pesando más en estos gobiernos es su decisión de dar un giro importante al modelo de cooperación con el que venían operando. De ahora en adelante quieren que la cooperación sea más funcional a la incorporación de los países receptores a los mercados y a los acuerdos comerciales internacionales. A los países que ya han tomado decisiones de este tipo les viene muy bien el argumento de la falta de gobernabilidad en Nicaragua como un complemento para el giro que darán a su política de cooperación.

Noruega abandona Nicaragua informando que ahora dirigirá su ayuda a “países emergentes” como Brasil, Tailandia y los países del Este europeo. Suecia se fue después de haber colaborado con Nicaragua y su gente durante mucho tiempo, informando que se van a concentrar en África y en otros países. Austria y Dinamarca anunciaron que se retiran de Nicaragua. Holanda anunció recortes… Ciertamente, la crisis financiera supone una menor recaudación de impuestos en los países europeos y esto reduce los porcentajes que destinan a la cooperación en los presupuestos estatales. Puede entenderse, entonces, que los gobiernos decidan concentrar y reorientar sus disminuidos recursos. Pero como la salida de los países nórdicos ha sucedido casi en cadena -y no es seguro que esa cadena haya concluido- esto permite pensar también que alguna relación tienen estas decisiones con la visión que estos gobiernos tienen sobre las deficiencias de gobernabilidad en Nicaragua. Se entremezclan así las consecuencias financieras de la crisis internacional y la situación de ingobernabilidad en Nicaragua. Lo que sí está claro es que las consecuencias de la decisión de abandonar Nicaragua no son positivas para la población nicaragüense, aunque también es difícil medir el impacto que tendrá la ausencia de esta cooperación entre la gente que se beneficiaba de esos proyectos.

La decisión pública y más publicitada de la Unión Europea fue suspenderle a Nicaragua la ayuda presupuestaria por el fraude electoral, aunque se comprometió a seguir dando apoyo al presupuesto de educación. La Unión Europea está sometiendo a debate sus estrategias y sus mecanismos de cooperación internacional, concretando así un nuevo ciclo estratégico que comenzará a partir de 2014. El debate europeo es mucho más amplio y trasciende la relación con Nicaragua. Y el mecanismo de apoyo presupuestario también se está sometiendo a una discusión que trasciende el caso de Nicaragua, pues este mecanismo se ha empleado con otros países de América Latina y África.

Los términos del debate europeo se han concretado en dos textos: el “Libro Verde: Política de desarrollo de la UE en apoyo del crecimiento integrador y el desarrollo sostenible. Mejorar el impacto de la política de desarrollo de la UE” y en el “Libro Verde: El futuro del apoyo presupuestario de la UE a terceros países”. Ambos textos pueden verse ya en la página web de la Unión Europea.

En el caso de Nicaragua, la evaluación de medio término de su Estrategia-País refleja que la Unión Europea seguirá cooperando con Nicaragua en los mismos tres sectores acordados para 2007-2013: gobernabilidad (especialmente democracia, buen gobierno y estado de derecho), educación y sector económico. Sin embargo, las modalidades de cooperación serán distintas, sobre todo las del sector económico. Así por ejemplo, ya está decidido que la Unión Europea no seguirá brindando apoyo al presupuesto de Nicaragua. No sabemos si otros países donantes continuarán o no con la modalidad de apoyo presupuestario. No están definidos los mecanismos que sustituirán el apoyo presupuestario, pero todo apunta a que lo que la Unión Europea llama Mecanismo de Inversión para América Latina jugará un papel importante. Éste es el cambio más significativo. A través de este Mecanismo, la Unión Europea buscará proveer capital no reembolsable para captar préstamos adicionales, sobre todo para proyectos de infraestructura, energía, transporte y servicios sociales. En ese mecanismo estarán asociadas otras agencias y bancos europeos y también el BCIE y el BID.

La Unión Europea aportará a esos grandes proyectos una pequeña parte de fondos no reembolsables y el resto lo aportarán como préstamo los bancos, lo que supondrá un mayor endeudamiento para los países receptores. El objetivo último es crear condiciones de infraestructura atractivas para que puedan instalarse en Centroamérica empresas europeas que capitalizarán los recursos de Nicaragua y de la región.

En lo económico, la prioridad será el crecimiento. Se quiere potenciar la producción de pequeñas y medianas empresas en Nicaragua y en toda Centroamérica. Fortalecerlas especialmente en el cumplimiento de normas sanitarias para convertirlas en exportadoras de su producción hacia Europa, todo dentro de la lógica del Acuerdo de Asociación de Europa con Centroamérica que se acaba de firmar y está en fase de ratificación. El giro en la cooperación va en esa dirección: incentivar los procesos de intercambio comercial aprovechando el marco de los tratados regionales.

En esta perspectiva, la prioridad de la cooperación dejará de ser promover capacidades en los seres humanos y pasará a ser dotar a Nicaragua y a la región de una infraestructura adecuada que facilite la inversión de empresas europeas y que contribuya al flujo de la inversión privada. Este giro implica que toman distancia de temas como la democracia, la transparencia, el estado de derecho, que habían sido hasta ahora elementos fundamentales en el diálogo con los gobiernos de la región cuando daban apoyo presupuestario, condicionándolo al cumplimiento de metas en estos temas.

La nueva modalidad no compromete ni condiciona al gobierno, que no tendrá que rendir cuentas sobre su forma de gobernar para que los proyectos se realicen. Esto tiene una lógica: sin condicionalidades y con estas políticas de inversión en infraestructura los gobiernos europeos no estarán nunca enfrentados con los gobiernos, no tendrán problemas de ese tipo, como los que han tenido en Nicaragua. En el caso de Nicaragua, creo incluso que el reclamo por la observación electoral no va a ser una bandera que van a mantener los países donantes. Creo que no van a condicionar la ayuda a la forma en que se desarrollen las elecciones, aunque el discurso sea ése, porque hay intereses económicos que trascienden esa condicionalidad.

Ése es el contexto en el que hay que colocar el discurso de la cooperación internacional sobre la gobernabilidad en Nicaragua. Sin olvidar que condicionar la ayuda internacional a que haya gobernabilidad democrática en cualquier país es un criterio que la Unión Europea emplea a conveniencia, según coyunturas y según países. Porque Europa sigue cooperando con países con problemas de gobernabilidad similares o peores a los de Nicaragua.

En la concreción de este giro la Unión Europea mantendrá convocatorias para proyectos sociales, siempre que sean “complementarios” con su estrategia de cooperación. Pero si la nueva estrategia se centra en inversiones en macroproyectos y en el fortalecimiento de las relaciones comerciales, podemos preguntarnos cómo deberán formularse proyectos de fortalecimiento de la sociedad civil para que resulten complementarios.

Nos preguntamos también quién va a manejar los proyectos de esta nueva modalidad, qué participación tendrá el gobierno de Nicaragua, y cómo hará el gobierno las contrataciones, las licitaciones. Una de las características de esta nueva modalidad de ayuda es que ya no compromete a los gobiernos con condicionalidades, como sucedía en la modalidad del apoyo presupuestario.

Hasta ahora lo que sabemos en concreto no es mucho, pero lo que ya sabemos del mecanismo y de los objetivos nos permite hacernos esta pregunta: ¿Podemos llamar a esto cooperación al desarrollo?

El caso de la cooperación bilateral del gobierno de España nos brinda un indicio. Nicaragua sigue siendo un país prioritario para España, que siempre argumenta su cooperación en las relaciones históricas y en las raíces culturales comunes. La cooperación española en Nicaragua tiene una larga historia que va a continuar, con proyectos emblemáticos como la transformación del basurero La Chureca en Managua y otros de agua potable y saneamiento. También apoya España a instituciones estatales y a la sociedad civil. La Embajada de España en Managua resalta además otras razones más concretas de su cooperación cuando afirma en un comunicado oficial que ya hay instaladas en Nicaragua 30 empresas españolas -algunas de envergadura como Unión Fenosa, Movistar o Pescanova- y espera que se instalen más. A España le interesa capitalizar aquí sus empresas, invertir aquí y, por supuesto, tener réditos.

En Nicaragua, España combina tres modos de presencia: la inversión de empresas españolas, la modalidad de apoyo bilateral al gobierno y el apoyo a través de la AECID a proyectos sociales con ONG que son sus contrapartes nacionales. Además, está la cooperación al desarrollo de las comunidades autónomas del Estado español, que tienen sus propios presupuestos para eso, e incluso la cooperación de algunas alcaldías españolas, que tienen también sus propios departamentos de cooperación. Nicaragua es uno de los países más beneficiados por la cooperación española descentralizada.

Hablemos ahora de las relaciones del gobierno de Nicaragua con la cooperación internacional que llega a este país por medio de las ONG internacionales. A finales del año 2008 hubo una gran tensión entre el gobierno y las ONG internacionales, cuando el gobierno lanzó una campaña contra Oxfam Gran Bretaña, contra el Centro de nvestigaciones para la Comunicación (CINCO) y contra el Movimiento Autónomo de Mujeres (MAM). En ese momento el gobierno anunció que habría un mayor control de las ONG internacionales y que no permitiría que apoyásemos programas y proyectos de incidencia en las políticas públicas por considerarlo “injerencia política”.

Esta restricción -y así lo expresamos- era un atentado contra nuestra razón de ser, que es precisamente fortalecer capacidades en la población, en los seres humanos de los países donde trabajamos, para que como fruto de esas capacidades las personas puedan incidir en las políticas públicas, ya que hacerlo es un deber ciudadano y también es un derecho humano.

En aquella etapa de tensiones el gobierno habló también de que modificaría los convenios con las ONG internacionales para que aparecieran algunas cláusulas restrictivas sobre los proyectos que financiábamos. Muchas de nuestras preocupaciones en aquella etapa tenían que ver con regulaciones y reglamentos. Le planteamos al gobierno que estableciera una ventanilla única para que pudiéramos cumplir con todos los requisitos que estimara conveniente. Pues bien, después de dos años de todo aquello no ha habido nada de nada, ni para bien ni para mal, y no recuerdo que desde entonces haya habido sanción contra alguna ONG internacional.

Como había ocurrido antes, durante esa etapa de tensión, las ONG internacionales mantuvimos una interlocución con distintas dependencias del gobierno en todo lo que nos compete: con Relaciones Exteriores y con algunos ministerios. Pero hace ya mucho tiempo que no tenemos comunicación con el gobierno. No ha vuelto a abrir espacios y el diálogo quedó paralizado. No hemos visto ni avances ni tampoco retrocesos. Ahora estamos en un limbo. Después de aquel momento crítico y de mucha presión, estamos ahora en otra etapa más positiva, que consiste en dejarnos hacer. Sin embargo, trabajamos con la incertidumbre de que la situación puede variar en cualquier momento. Al ser año electoral, entendemos que la prioridad del gobierno no serán ni las ONG internacionales ni las nacionales.

Hay que reconocer que las ONG internacionales que llevamos mucho tiempo trabajando en Nicaragua, y que también vivimos la época de la revolución sandinista, esperábamos de este gobierno relaciones mejores que las que tuvimos con el gobierno de Alemán, el de Bolaños o el de Violeta Barrios. Y aunque no se puede decir que desde la etapa de la crisis haya habido más presiones, tampoco ha habido una mejora en la interlocución, ni mucho menos un reconocimiento explícito a favor de las ONG internacionales o de las organizaciones sociales nicaragüenses que no sean las oficiales.

¿Cómo pensamos que deberían ser las relaciones entre las ONG y el gobierno de Nicaragua? Pensamos que deberían ir en la dirección de la complementariedad: complementar las políticas públicas con las acciones de las ONG locales a las que apoyamos las ONG internacionales. Ése sería el escenario ideal. Las ONG ni queremos ni debemos sustituir al Estado, que tiene sus competencias y que tiene el deber de cumplirlas. No queremos tampoco sustituir a la sociedad, que tiene el deber y el derecho de velar porque el Estado cumpla con esas competencias. Esté quien esté en el gobierno, se debería valorar a la sociedad civil organizada y a las ONG que trabajamos con ella como lo que somos: un actor principal en la construcción de alternativas desde abajo.

El ejemplo de El Salvador durante el actual gobierno de Mauricio Funes nos parece una experiencia positiva. En ese país, instituciones gubernamentales y ONG locales e internacionales están trabajando actualmente para lograr más eficacia en la ayuda al desarrollo, compartiendo el diagnóstico de la realidad del país para definir juntos prioridades para los próximos años. Este tipo de espacios lo llaman de concertación. Existe una concertación de las organizaciones sociales, que a su vez mantienen espacios de interlocución con diputados y diputadas de la Asamblea Legislativa y con funcionarios de los diversos ministerios. Naturalmente, otra cosa será la práctica, el tipo de leyes que van impulsando, si las aprueban o no, pero tener esos espacios para ejercer la participación ciudadana es útil y necesario, es algo que debería hacerse en todos los países.

Las ONG internacionales deberíamos hacer también una reflexión profunda sobre el impacto de nuestra intervención en Nicaragua, un balance de nuestra cooperación. Eso nos ayudaría a comprender mejor nuestras fortalezas y debilidades y a entender mejor cuál debe ser nuestro papel y nuestro lugar en este país. Creo que todavía no estamos bien asentados en las relaciones con nuestras contrapartes nicaragüenses y todavía hay aspectos que debemos mejorar. Con un balance más preciso podríamos clarificar más adecuadamente nuestra función para los próximos años, defendiendo siempre un modelo de cooperación que tenga su centro de atención en las necesidades de la gente, en oposición al modelo al que vamos, que busca una cooperación funcional al fortalecimiento de los mercados, incorporando a los países del Sur a tratados comerciales asimétricos, como lo son el Acuerdo de Asociación con Europa y el TLC con Estados Unidos.

Quiero hacer también alguna referencia a la cooperación internacional no tradicional que recibe Nicaragua de países como Irán o Taiwan. Son cooperaciones poco estudiadas, que incluyen préstamos, algunas donaciones y asistencia técnica, sin plantearle al gobierno las condicionalidades que le ha estado planteando la Unión Europea. Es evidente que la cooperación de Taiwan tiene una intencionalidad política y está supeditada a su reconocimiento como nación en los foros internacionales. En el caso de Irán pasa también por compromisos políticos y así lo expresan el Presidente Ortega y el Presidente Ahmadineyad cuando afirman: “Nicaragua e Irán tienen intereses comunes, enemigos comunes y retos comunes”. Con los compromisos políticos en que se basa este tipo de cooperación hay que tener cierto cuidado. Como ejemplo, señalar que también hay cooperación de Libia con Nicaragua y que el Presidente libio, Gadaffi, condenó recientemente la revolución democrática de Túnez. Creemos que habría que hilar muy fino al establecer alianzas políticas con países de cuya realidad y cultura política se conoce poco.

Mundubat y muchas de las ONG internacionales que trabajamos en Nicaragua somos decididas partidarias de la cooperación Sur-Sur. Por eso, la cooperación venezolana nos parece muy interesante como una alternativa a las políticas de cooperación y de mercados que están planteando actualmente los países del Norte. Los bloques o alianzas entre países, en este caso los de América Latina, son una oportunidad para una colaboración mutua que los haga menos dependientes de los países ricos que son donantes, los que, por lo general, basan su cooperación en condicionalidades de las que suelen sacar ventajas unilaterales.

Venezuela propone su cooperación como una alternativa a la ayuda que practican los países ricos. Ése es el discurso de Chávez. Para construir esa alternativa cuenta con los recursos financieros que le dejan sus enormes reservas petroleras. ¿Se le puede llamar cooperación a los fondos que Venezuela está aportando a Nicaragua? El mecanismo es conocido: a través de un acuerdo comercial entre la empresa Albanisa y la empresa Petronic Venezuela exporta a Nicaragua todo el petróleo que Nicaragua consume al año, Nicaragua lo vende a precios de mercado, le devuelve a Venezuela la mitad de lo que ha vendido y se queda con la mitad. ¿Los fondos de esa mitad que queda en el país deberían pasar por el presupuesto estatal? Ciertamente sí, pero no pasan, y existe un mecanismo de camuflaje, más o menos bien diseñado, justificado en que no pasan porque se trata de un acuerdo comercial entre dos empresas privadas. No es una cooperación oficial sino para-oficial, que no facilita que haya transparencia en el uso de esos fondos ni que haya garantías de que los beneficios derivados de esos fondos lleguen a quienes deberían llegar.

Más allá de los petrodólares, está el ALBA (Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América). En el discurso de Chávez el ALBA se plantea como una vía de integración económica, política e incluso monetaria. Pero, más allá del discurso, la realidad actual del ALBA se limita, en Nicaragua, a transferencias de petróleo mediante Petrocaribe, a apoyos financieros para algunos programas sociales, a abrir el mercado venezolano a productos nicaragüenses a través de una empresa exportadora que participa del mecanismo de camuflaje del convenio petrolero, y a compartir posiciones políticas. Además, en el caso de Nicaragua -y no es el único caso- la cooperación del ALBA tiene como referente al gobierno y no al Estado, siendo el gobierno el que gestiona la cooperación venezolana a través de un ente controlado por personas de la confianza del Presidente Ortega.

El proyecto ALBA tiene la debilidad de estar diseñado desde unos determinados gobiernos y para su rédito, lo que significa que la caída del principal donante -el gobierno de -Chávez- o de los receptores de la ayuda, significaría la fractura del proyecto. El ALBA es muy dependiente de la estabilidad del gobierno de Chávez y de los gobiernos afines a sus políticas.

Procesos de integración como el que plantea el ALBA deberían construirse desde los intereses de los países y sus sociedades y no a partir de voluntades personales y gubernamentales y deberían tener viabilidad más allá de los avatares electorales. También deberían responder a un proceso de consulta y de apoyo desde abajo, lo que no ha ocurrido. Todo esto le daría más solidez al proyecto y haría del ALBA una auténtica alternativa.

Hoy por hoy el ALBA no puede sustituir la necesaria y estratégica integración centroamericana, un espacio crucial para esta región. Como región, Centroamérica debe pensarse y construirse a sí misma. Ya en el caso del golpe de Estado en Honduras vimos que, según cómo se organice la integración al ALBA, esa decisión puede convertirse en un factor negativo y perjudicial, que signifique un freno real al ya de por sí lento proceso de integración regional.

En su aplicación en Nicaragua el ALBA no deja de plantearnos preocupaciones. El Parlamento y la sociedad civil tienen dificultad para acceder a información sobre su implementación. No hay una rendición de cuentas con informes serios ni control presupuestario. No hay claridad respecto al papel de lo público y de lo privado en la gestión del ALBA en sus diversas expresiones. Existe así una brecha entre la vocación del ALBA, que busca beneficiar a la sociedad, y la nula participación de la sociedad en el conocimiento de cómo se aplica el ALBA.

También existe la sospecha de que el gobierno de Nicaragua aprovecha fondos del ALBA para programas sociales evitando así una reforma tributaria que es indispensable en Nicaragua para una verdadera distribución de la riqueza. El ALBA es responsable de que la responsabilidad social la cubra el Estado con ayuda externa y no con la voluntad política del Estado y de la sociedad, comprometidos ambos en una verdadera transformación en las estructuras nacionales. La ayuda venezolana termina promoviendo que el Estado no reoriente sus políticas públicas para una mejor distribución de las riquezas.

A pesar de todas nuestras preocupaciones, pensamos que el ALBA podría ser una vía alternativa al modelo de cooperación Norte-Sur, que lo que busca es ser funcional a la incorporación de los países centroamericanos a los mercados internacionales y a la globalización neoliberal. Para que el ALBA sea una vía alternativa lo deseable sería que los acuerdos suscritos entre los países que la integran sean plenamente transparentes, no meramente partidarios, y que esos acuerdos sean gestionados desde la esfera pública y no desde empresas privadas.

La situación de la cooperación internacional se ha complicado y se complicará aún más. Para Nicaragua y para Centroamérica. A las ONG europeas nos toca asumir un papel activo y de incidencia ante nuestros gobiernos, no sólo para que mantengan sino para que fortalezcan la cooperación al desarrollo y para que ésta beneficie a quienes más lo necesitan. Ésa es la responsabilidad de la sociedad civil europea. Y en eso estamos. El principal obstáculo lo tenemos en la crisis económica internacional. La situación es muy compleja. Y por eso necesitamos reforzar los lazos entre la sociedad civil centroamericana y la sociedad civil europea para enfrentarla mejor.

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