Las políticas migratorias de Trump en sus primeros 100 días: el miedo es el mensaje

Donald Trump no ha emitido ninguna orden ejecutiva sobre migración que sea novedosa. Ni siquiera ha hecho “más de lo mismo”, ha repetido lo mismo. ¿Por qué dictó una orden tras otra sobre migración en los primeros días de su mandato? Para enviar el mensaje de que ha tomado cartas en el asunto. Y especialmente para remachar un mensaje de miedo: sus órdenes le dicen a los estadounidenses que están bajo amenaza y que la migración representa un peligro, no para el empleo o la economía, sino para la seguridad nacional.

José Luis Rocha

Durante su campaña electoral Donald Trump ofreció expulsar a millones de indocumentados, completar el muro en la frontera mexicano-estadounidense y forzar a México a asumir sus costos.

En sus primeros 100 días de gobierno -de hecho, en su primera semana- procuró demostrar el amplio margen de maniobra que el Poder Ejecutivo tiene cuando toma el timón de las políticas migratorias mediante órdenes ejecutivas. Quizás por ser la primera persona sin experiencia, ni política ni militar ni diplomática, en llegar a la Presidencia imperial de Estados Unidos, Trump actuó con el estilo expedito de un CEO que aprovecha su posición en la cúspide de la pirámide para bajar directrices con una celeridad que resultó excesiva para los morosos ritmos del aparato estatal, también ignorante del complejo sistema de poleas de poderes y contrapoderes de la política, del peso de la heterogeneidad estatal y de las limitaciones presupuestarias de esa empresa llamada Estados Unidos, que puede endeudarse y sobrevivir al borde de la bancarrota, pero no necesariamente en los rubros que el Ejecutivo propone.

LA ORDEN QUE MÁS NOS “TOCA”

Con apenas cinco días de instalado en la Casa Blanca, el 25 de enero de 2017, Trump dictó la orden ejecutiva Border Security and Immigration Enforcement Improvements, “a fin de garantizar la seguridad e integridad territorial de los Estados Unidos, así como para asegurar la ejecución fiel de las leyes migratorias de la nación”. Entre todas las acciones del nuevo Poder Ejecutivo, ésta es la que más atañe a la migración procedente de Centroamérica. La orden conmina al secretario del Department of Homeland Security (DHS) a tomar estas medidas para asumir pleno control de la frontera sur. Planear, diseñar y construir un muro a lo largo de la frontera sur, usando materiales apropiados y la tecnología más efectiva. Identificar y, hasta donde lo permita la ley, colocar fondos federales en ese cometido. Proyectar para ese fin un requerimiento de presupuesto que se presentará ante el Congreso. Y producir un estudio comprehensivo sobre la seguridad en la frontera sur, que deberá ser finalizado antes de que se cumplan 180 días de emitida la orden ejecutiva y que deberá incluir el estado actual de la seguridad en la frontera y todos los aspectos geofísicos y topográficos y la disponibilidad de fondos federales y estatales para alcanzar un control operativo de esa región.

La orden también reclama acciones apropiadas para construir y operar centros de detención o establecer contratos con quienes puedan construirlos y operarlos. El secretario del DHS también es conminado a ensanchar la Border Patrol con 5 mil agentes más y a emprender las acciones apropiadas para expulsar del país a las personas con casos pendientes por violar la legislación migratoria. El secretario del DHS es animado a recurrir más a la práctica conocida como “catch and release” (atrapa y libera), que consiste en la deportación rutinaria y expedita de los indocumentados inmediatamente después de su captura.

LAS “CIUDADES SANTUARIO”: EL OBJETIVO PRINCIPAL

El mismo día dictó Donald Trump otra orden ejecutiva, la Enhancing Public Safety in the Interior of the United States, con mucho la de mayor potencial de funesta incidencia, presuntamente orientada a asegurar la seguridad pública de los estadounidenses en el interior de su país.

El objetivo explícito es que la aplicación de las leyes migratorias dentro del país es crucial porque los extranjeros que ya ingresaron ilegalmente y aquellos que violaron los términos de su visa -su caducidad o los fines para los que fue emitida- “representan una amenaza significativa para la seguridad nacional y la tranquilidad pública”. Y añade la orden: “Esto aplica particularmente a los extranjeros que adoptan conductas criminales”.

El principal foco de ataque de esta orden son las jurisdicciones santuario, o sea la heterogeneidad del Estado que expresa la diversidad de posiciones políticas de los ciudadanos estadounidenses frente a las migraciones y que fue uno de los principales blancos de ataque de Trump cuando era candidato.

Trump sostiene que las jurisdicciones santuario violan deliberadamente la legislación federal en un intento de dar cobijo a extranjeros para evitar deportaciones. Estas jurisdicciones, sostiene Trump, “han causado un daño inconmensurable a los estadounidenses y a la urdimbre de nuestra república. Decenas de miles de extranjeros deportables han recibido alivio en muchas comunidades a lo largo del país. Muchos de ellos son criminales que han cumplido condenas en penales del nivel federal, estatal y local. La presencia de semejantes individuos en Estados Unidos, y las prácticas de las naciones extranjeras que rehúsan la repatriación de sus ciudadanos, son contrarias al interés nacional”.

Sostiene esta orden que no es posible aplicar las leyes migratorias si exceptuamos clases o categorías de extranjeros deportables.

POR ATENTAR CONTRA LA SOBERANÍA

Algunas de las políticas para poner coto a una situación que el texto de la orden contra “ciudades santuario” plantea como atentatoria contra la soberanía del Estado son:
– Garantizar que las jurisdicciones que no apliquen la legislación federal migratoria dejen de recibir fondos federales, excepto los mandados por la ley (el director de la oficina de presupuesto está obligado a proporcionar la información pertinente sobre los fondos federales que reciben esas jurisdicciones).
– Determinar discrecionalmente el secretario del DHS qué jurisdicción puede ser considerada como santuario y adoptar medidas legales contra esa entidad.
– Utilizar el secretario del DHS el Declined Detainer Outcome Report como un medio para divulgar los delitos cometidos por extranjeros y, en consecuencia, la amenaza que representan para la seguridad de los estadounidenses.
– Remover prontamente a los extranjeros con órdenes de deportación.
– Apoyar a las víctimas, y a sus familiares, de delitos cometidos por extranjeros deportables.
– Reinstaurar el programa “Comunidades seguras”, que bajo la administración de Obama sirvió para legitimar redadas en barrios de latinos y que entrelazó aún más estrechamente las políticas migratorias y la legislación penal que ya habían sido traslapadas en la administración Bush.

La orden determina que serán priorizadas las deportaciones de los extranjeros que hayan sido encarcelados por la comisión de delitos, los que estén siendo procesados judicialmente (aunque su culpabilidad todavía no haya sido establecida), los que hayan cometido actos que puedan ser considerados como delictivos, quienes hayan estado involucrados en fraudes o tergiversación voluntaria en asuntos oficiales o cuando aplicaron -a fondos o a posición- ante una entidad gubernamental, los que hayan abusado de cualquier programa de recepción de beneficios públicos, los que estén sujetos a una orden final de deportación (pero no hayan cumplido con su obligación legal de salir del país) y quienes representen un riesgo para la tranquilidad pública y la seguridad nacional a juicio de un oficial de migración.

En menos de un año, contado a partir de la promulgación de esta orden, el secretario del DHS está comprometido a imponer regulaciones, cuando sean requeridas por la ley, para aplicar las multas y sanciones que caerán sobre todos los extranjeros ilegales y sobre quienes facilitan su presencia en Estados Unidos. Además, contratará a 10 mil agentes más para el Immigration and Customs Enforcement (ICE), que deberán ser entrenados y autorizados para aplicar las políticas migratorias. Los acuerdos con entidades de los estados y localidades facultarán a sus funcionarios encargados de aplicar las leyes para que ejerzan las funciones de oficiales de migración en el interior del país. La orden es muy explícita al respecto: podrán investigar, capturar y recluir a los extranjeros, siempre bajo la dirección y supervisión del secretario del DHS.

La orden profundiza el traslape entre políticas migratorias y legislación penal al exigir que el secretario del DHS y el fiscal general proporcionen informes trimestrales sobre el estatus migratorios de los extranjeros bajo custodia del Federal Bureau of Prisons, los detenidos que aguardan su juicio y los condenados que purgan penas en prisiones estatales y locales.

SEIS PAÍSES Y LAS MARAS EN LA MIRA DE TRUMP

Dos días después de emitida esta orden, el 27 de enero de 2017, Trump emitió la Executive Order Protecting The Nation From Foreign Terrorist Entry Into The United States que suspendía temporalmente el ingreso de los ciudadanos de seis países: Irán, Libia, Somalia, Sudán, Siria y Yemen.

Los nacionales de esos países, según la orden ejecutiva -que en ningún momento los muestra como víctimas de las guerras que sacuden esos territorios y han trastornado sus vidas- “presentan riesgos ascendentes para la seguridad de los Estados Unidos”. La orden ejecutiva fue impugnada, pero finalmente fue desbloqueada. Esta orden también busca una reducción de las migraciones: en menos de un mes de mandato de Trump habían ingresado ya a Estados Unidos casi 2,500 refugiados procedentes de los seis países a los que se restringió el ingreso.

Dos semanas después, el 9 de febrero de 2017, Trump emitió la Presidential Executive Order on Enforcing Federal Law with Respect to Transnational Criminal Organiza¬tions and Preventing International Trafficking, que refuerza la legislación federal para combatir el coyotaje, incluyéndolo de nuevo en el mismo paquete que la trata y el tráfico de drogas y armas.

En uno de sus acápites ordena fortalecer la implementación de leyes contra el crimen organizado, “incluyendo las pandillas criminales”. Su interés específico en las maras de origen centroamericano fue patente en una sesión de la Asociación Nacional del Rifle, donde Trump tomó la palabra para hablar de la mara salvadoreña MS-13. El ICE se precia de haber arrestado a centenares de miembros de este grupo: 429 en 2016 y 322 en 2015.

Tan pronto como Trump promulgó estas órdenes empezaron a granear las impugnaciones. Varios jueces le demostraron las limitaciones del presidencialismo y la capacidad de imponérsele del Poder Judicial.

Fue un tour de force de la heterogeneidad estatal, que según Boaventura de Sousa Santos se expresa en que “no sólo existen sectores de actividad estatal desarrollándose a diferentes ritmos y en ocasiones en direcciones opuestas, sino que también se producen disyuntivas e inconsistencias en la acción del Estado, tantas que en ocasiones ya no se puede distinguir un modelo coherente de acción estatal”.

ENTRE FÓRMULAS DE CORTESÍA Y DECLARACIONES DE GUERRA

Sin duda, una consecuencia de esta heterogeneidad es la incoherencia en las políticas. Pero con frecuencia esa incoherencia puede ser expresión de un disenso que hace patente hasta qué punto la diversidad de pareceres puede cristalizar en una variedad de políticas.

Esto lo sabe Trump. Por eso golpea a las jurisdicciones santuario y por eso ha cuidado el lenguaje de sus órdenes, salpicando sus textos con fórmulas de cortesía con el Poder Legislativo: “tanto cuanto la ley lo permita”, “mientras no se viole lo establecido por la ley”, etc.

Pero este recubrimiento no deja de ser un formalismo que puede tener cierto impacto en los litigios legales, pero que no logra -ni lo pretende- dulcificar los gestos incendiarios con los que Trump difunde sus políticas cuando sale del relativamente comedido ámbito donde rige el protocolo de la burocracia estatal e irrumpe en el escenario de la gran política, donde se autoriza a dar rienda suelta a sus más explosivas declaraciones, que hacen las veces de addenda o apostillas a las órdenes ejecutivas.

Por ejemplo, Trump inserta apenas una línea sobre las pandillas en una de sus órdenes. Envuelve su directriz en las acostumbradas fórmulas con que se cubre las espaldas. Pero enseguida proclama su guerra contra la MS-13 en una asamblea de la Asociación Nacional del Rifle, un gesto que busca tanto promover una especie de “apropiación” social de las políticas como su peligrosa privatización y extensión extrajudicial. Otorga luz verde a quienes -ojo avizor, inquieto dedo en el gatillo- están deseosos de hacer valer sus derechos como ciudadanos a una presunta legítima defensa personal o de la mancillada soberanía estatal.

El muro entre México y Estados Unidos fue la más espectacular promesa anti-inmigrante durante la campaña electoral. Pero Trump enfrenta el crudo escepticismo de los congresistas que deben aprobar ese muro milmillonario e impenetrable. Los legisladores saben que el gobierno no ha resuelto muchos casos de demandas por debida compensación a los propietarios de tierras afectados por las adquisiciones ejecutadas bajo la cobertura de la Secure Fence Act que el presidente George W. Bush firmó en 2006. Para concluir debidamente la cobertura del primer tercio de muro, el gobierno debe enfrentar cientos de demandas que ya duran más de una década y han costado una fortuna al erario público. La orden de completar el muro se está estrellando contra el desbalance entre los dudosos beneficios y los monumentales costos harto comprobados.

LAS ÓRDENES EJECUTIVAS DE TRUMP NO TIENEN MUCHO DE NUEVO

Estos son aspectos relativamente menores si se mira lo que hay que desentrañar en las órdenes de Trump. Más importante es el hecho de que las órdenes -libres de polvo y paja- no tienen mucho de novedoso.

El grueso de sus directrices sólo repite legislación que ya ha sido aprobada y que está siendo ejecutada. Sus mandatos son gestos rituales que requieren lo que ya está legislado y presentan como órdenes de última hora la petición de acciones que forman parte del trabajo rutinario de diferentes dependencias estatales, primordialmente del DHS.

El caso más patente es el reclamo de estudios geofísicos y de otra índole sobre la frontera y los flujos migratorios. Si hay un tema objeto de estudios de todo tipo y toneladas de páginas que serán pasto de las polillas es la frontera. Y otro tanto cabe decir de las migraciones. Aquí no hay ínsulas extrañas ni mares ignotos por descubrir. Los estudios, a lo sumo, podrán suministrar información más actualizada o sacar a la luz la ineficacia de los nuevos dispositivos de control.

Los acuerdos entre los niveles federal, estatal y local no son nuevos. Hay acuerdos vigentes y las formas en que se gestionan o no se logran establecer reflejan la diversidad de posturas de los estados, condados y ciudades ante las políticas migratorias, que son competencia federal.

Cuando la voluntad local es propicia a las directrices federales anti-inmigrantes, esos acuerdos son superfluos. Prueba de ello son los casos de políticos y funcionarios locales -como el ex-sheriff de Maricopa, Joe Arpaio, y la gobernadora del estado de Arizona, Jean Brewer-, que se aplicaron a la tarea de perseguir a los indocumentados con un ce¬lo que no requirió acuerdos y que incluso fue más allá de la legislación federal.

Los acuerdos no son determinantes y su proclamación busca esa presencia permanente en los medios que produce la sensación de que “algo está ocurriendo” y que el gobierno va cumpliendo lo que prometió, aunque las firmas de los representantes de dos o más entidades estatales no tengan efecto alguno sobre lo que ocurre en las calles de Los Angeles, en el desierto de Arizona o en el paso fronterizo en Brownsville/Matamoros.

DEPORTACIONES: LLUEVE SOBRE MOJADO

La deportación de migrantes que han cometido delitos ya está en curso. Tampoco es nueva. Para hacerlo notorio, desde su -relativamente reciente- creación el DHS presenta sus cifras de deportados contabilizando a quienes cometieron delitos y a quienes no. Difìcilmente Trump conseguirá superar las que ya son cifras récord. También es poco probable que consiga que la migración no autorizada sea más castigada por el nivel federal en gobiernos anteriores.

Desde que se redoblaron los esfuerzos para que la migración no autorizada fuera hiper-ilegalizada , los arrestos por delitos contra las leyes migratorias han ido en ascenso: fueron el 50% de todos los arrestos federales en 2014. Una década antes, en 2004, sólo representaban el 28%. Entonces los no ciudadanos constituían el 43% de los arrestos federales. 6 de cada 10 arrestos federales afectaron a no ciudadanos en 2014. La sobre-criminalización de las migraciones en la administración Trump llueve sobre mojado: podría mantener esta tendencia e igualar estos porcentajes, pero difìcilmente podría superarlos.

MÁS DE LO MISMO APLICADO MÁS SEVERAMENTE

Probablemente los seguidores de Trump esperaban ver un espíritu innovador más notable en un empresario tan aguerrido y prolífico en libros que diseminan sus recetas sobre cómo acumular millones. ¿Dónde están sus innovaciones en políticas migratorias? No las tiene ninguna de las órdenes ejecutivas, aunque algunas muestran una aplicación más extrema de lo que ya existía: más de lo mismo, pero con más palo.

La revisión caso por caso es un ejemplo. Esa revisión ya existe: los casos de los aplicantes a asilo no son aprobados en bloque, sino que se envían a las cortes migratorias, donde inician procesos que suelen durar años y durante los cuales los inmigrantes pueden establecerse y trabajar en Estados Unidos. La innovación de Trump consiste en que ya no se conceda por defecto el derecho a aplicar al asilo. Los oficiales de inmigración podrán, de forma expedita, determinar en cuáles casos aplica y en cuáles no.

Este poder discrecional ya existía y de hecho ha sido muy estudiado por el enfoque teórico que dice que la “street-level bureaucracy” es una especie de legislador oculto, pues determina cómo y hasta qué punto se aplican las políticas. Trump oficializó el poder de esa burocracia de la frontera con el “a juicio de un oficial de migración”, reconociéndole a los agentes del ICE un poder de decisión del que no disponían oficialmente, aunque algunos lo ejercían, extralimitándose en las funciones asignadas.

EL CAMBIO LEGALQUE MÁS DAÑO HA HECHO

Otra profundización de las políticas anti-inmigrantes son las multas y sanciones a quienes facilitan la presencia de las personas migrantes no autorizadas. No es una novedad en materia legislativa. Es lo que quiso establecer la famosa y tristemente célebre ley de Arizona SB 1070 y otras legislaciones de los estados hechas a su imagen y semejanza. La novedad consiste en elevar a la condición de procedimiento federal, lo que no ha sido puesto en práctica en toda su severidad a nivel de los estados.

Ninguno de estos lineamientos con que Trump entró en escena para asestar un sonoro golpe a los migrantes no autorizados son novedad ni reflejan un espíritu innovador. Tampoco son, como podríamos esperar si diéramos crédito a las promesas que Trump vociferó durante la campaña por la Presidencia, políticas más ominosas que las previamente existentes. Comparadas con el traslape entre el sistema penal y el migratorio que sentó las bases para expulsar migran¬tes por delitos menores o el programa e-verify que se aplicó en muchas localidades, no son políticas que tengan un enorme potencial de añadir mayores amenazas sobre los “ilegales” que Trump tiene en la mira.

El traslape entre faltas penales y migratorias es el cambio legal que mayor daño ha hecho a los migrantes indocumentados en décadas. Su potencial dañino es aún mayor debido a su trasvase con las leyes llamadas truth in sentencing y three strikes and you’re out. Las dos prolongan los períodos que deben purgarse en prisión. Ambas fueron creación del cabildeo de la Asociación Nacional del Rifle, a la que Trump presentó su guerra contra la MS-13.

CONTRA LAS CIUDADES SANTUARIO: UN DESPOTISMO ANTIDEMOCRÁTICO

Forzados a buscar una aproximación a medidas anteriores a las de Trump para controlar y castigar la migración no autorizada, podemos identificar que sus directrices contra las jurisdicciones santuario son el golpe con mayor potencial de afectar a los migrantes indocumentados. Son un castigo financiero a las localidades que tratan a los indocumentados como si fueran residentes legales o como si se negaran a colaborar con las agencias federales que aplican las políticas migratorias.

Tampoco estas medidas son una novedad. La Enforce the Law for Sanctuary Cities Ac que aprobó la Cámara de Representantes en 2015 castiga a las ciudades santuario. Las propuestas de Trump no activarán el primer caso de castigos presupuestarios contra localidades insumisas a la legislación migratoria. Pero son altamente significativas porque, en esta versión expandida, atentan contra la heterogeneidad estatal: contra la diversidad de políticas que expresan diversidad de pareceres y, en ese sentido, son directrices que ejercen un despotismo federal antidemocrático.

Es antidemocrático por sus procedimientos y por su fin último, que es excluir. El nivel federal se ha impuesto en otras ocasiones, como lo hizo en los años 60 del siglo 20, cuando intervino para que las jurisdicciones del sur acabaran con la segregación. En ese caso, el fin último no era antidemocrático porque buscaba la inclusión. Las confrontaciones entre el nivel de la administración federal y los gobiernos estatales y locales son numerosas en la historia de los Estados Unidos. La voluntad de incluir no está siempre de un lado. De ahí el peligro que entraña defender la imposición per se de una instancia sobre otra. Es éste un tema que jurídica y políticamente tiene muchos elementos para reflexionar.

EL MIEDO ES EL MENSAJE: LOS MIGRANTES SON UNA AMENAZA

Donald Trump no ha emitido ningún mandato que innove en las políticas anti-inmigrantes. En general ni siquiera ha hecho “más de lo mismo” -salvo en el número de agentes del ICE-, sino repetir lo mismo.

Su insistencia en ventilar una orden tras otra en los primeros días de su mandato probablemente se debe a que, además del mensaje de que ha tomado cartas en el asunto, quiere transmitir otros mensajes que están en el medio utilizado: en los textos de las órdenes ejecutivas. Las órdenes insisten en que los estadounidenses están bajo amenaza y que la migración representa un peligro para la seguridad nacional.

La orden del 25 de enero, en su sección 11, es un batiburrillo en el que se entrelazan las ofensas a las leyes migratorias con los crímenes violentos y las organizaciones criminales transnacionales que operan en Estados Unidos. Para remachar este vínculo, la sección 13 pide que el director del ICE tome medidas para brindar servicios profesionales y adecuados a las víctimas, y a sus familiares, de crímenes cometidos por extranjeros deportables.

También pide que esa instancia proporcione estudios trimestrales sobre la victimización que generan los extranjeros presentes en Estados Unidos (aquí se omite el adjetivo “deportables”, con lo cual aplica parejo a quien tiene un TPS o una green card como a los que carecen de toda autorización). Los esfuerzos del ICE por dar ayuda (¿financiera? ¿sicológica?) son probablemente un cometido harto inusual. ¿Por qué no pedirlos a una instancia que habitualmente preste esos servicios? Probablemente para recalcar que esos migrantes son una carga para los servicios de inmigración y ensanchan sus gastos de múltiples formas.

El objetivo está logrado: diseminar la idea de que los inmigrantes van dejando a su paso una estela de crímenes que el Estado aún no ha podido ponderar. Éste es un teatro del terror, donde órdenes que no establecen nada nuevo, están destinadas a difundir la convicción de que los migrantes son un colectivo amenazador. No para el empleo o las finanzas, sino para la seguridad nacional. Ése es el estribillo que todas las órdenes ejecutivas repiten.

EL TEATRO ES EL MENSAJE: EL ESPECTÁCULO DE LA POLÍTICA

El Donald Trump de la campaña electoral dijo: “Estados Unidos no puede seguir dándose el lujo de ser el policía del mundo, amigos. Debemos reconstruir nuestro propio país”. En esa tónica, criticó la intervención de Washington en Siria, Irak y Afganistán. El Trump Presidente derrama gasolina sobre las tensiones con Corea del Norte -incluyendo la teatral y provocadora visita de su Vicepresidente a la frontera entre las dos Coreas-, lanza un ataque con 59 misiles Toma¬hawk a una pista área siria, multiplica la frecuencia de ataques a Yemen y arroja la “madre de todas las bombas” sobre un reducto del Estado Islámico en el este de Afganistán.

El analista Robert Fisk sostiene que este teatro de la guerra rindió sus frutos: “Hasta los medios estadounidenses a los que Trump había condenado con tanta ferocidad comenzaron a tratarlo con respeto”. El escritor mexicano Juan Villoro podría haber pronosticado este giro en la reputación de Trump, a tenor de lo que escribió sobre otro Presidente: “No se necesita la sagacidad de McLuhan para saber que los espectáculos planetarios restan atención a otras noticias. Durante las Olimpíadas de invierno, Clinton prometió que no atacaría Irak hasta que el último patinador volviera a casa. La medida parecía oportuna para una justa que comienza soltando palomas, pero se fundaba en otro móvil: la superproducción “La tormenta del desierto II” tendría muy bajo rating durante los juegos, y en Estados Unidos los bombardeos televisivos otorgan popularidad”.

Trump cosechó esa popularidad. Su superproducción en guerras y en palo a los indocumentados ha captado la atención de los medios.

MANO DURA DE TRUMP, MANO LAXA DE OBAMA

Las órdenes ejecutivas forman parte de la tragicomedia de Trump para ganar respeto y credibilidad. Mayor efecto aún tienen sus comparecencias públicas, que a veces funcionan como una multiplicación o extensión -sin compromisos legales- de las órdenes ejecutivas. Su intervención en la asamblea de la Asociación Nacional del Rifle donde habló de la MS-13 tuvo el efecto de que los medios de comunicación dijeran que Trump había emitido tres órdenes contra las maras centroamericanas, cuando se trataba de tres órdenes sobre reducción de la delincuencia, en una de las cuales se incluía una sola vez la palabra “pandillas” y no había mención explícita de las “maras”.

Trump tomó nota del polvo que sus palabras levantaban y en otra comparecencia declaró que la MS-13 era el enemigo número uno de la seguridad y que Obama había permitido su formación en Estados Unidos. Probablemente, Trump no está tan mal informado como para suponer que en su afirmación hay algo de cierto, pero sabe que ese tipo de declaraciones producen el efecto de marcar un contraste entre su administración de mano dura y una supuesta laxitud en la de Obama, culpable del riesgo que ahora enfrenta la sociedad estadounidense.

Para entender mejor lo que Trump está haciendo conviene recurrir a la noción de la teatralización de la política que el historiador británico Edward Palmer Thompson desarrolló en los años 70 del siglo 20. Thompson amplió la concepción de la acción política mediante la noción de teatro: un instrumento de control político que se ejerce mediante el cultivo de la autoridad simbólica.

LAS EXPRESIONES TEATRALES DEL PODER

El control de los dominantes recurre a expresiones teatrales porque necesita recuperar dominio sobre las mentes. Los más dramáticos emplazamientos de este teatro del poder fueron las galeras del siglo 18 y otros lugares de castigo público e incluso ejecución. No eran aplicados a todos los criminales, sino solamente a aquellos que podían ser usados para producir un efecto ejemplarizante. De acuerdo a Thompson, el efecto de los componentes aterradores del teatro sobre el control de clase dependía de la propaganda local, que era garantizada por la multitud que presenciaba la procesión hacia las galeras, los chismes posteriores en los mercados y talleres, y la venta de folletos con “las últimas palabras antes de morir” de las víctimas.

El teatro del poder también tiene su lado amable. Los dominantes envainaron la espada -aunque no totalmente- y realizaron una enorme cantidad de actos de notoria visibilidad teatral: grandes mansiones, atuendo muy ornamentado, gestos patricios, ritual de la caza, cortes judiciales pomposas, las entradas tarde y salidas tempranas durante los servicios religiosos en la iglesia, las limosnas entregadas a los pobres en los funerales…

Thompson empleó el concepto de “teatro” para examinar las formas de control político de la clase dominante en el siglo 18. Pero advierte que “el teatro es un componente esencial tanto del control político como de la protesta e incluso de la rebelión”. Los dominados también responden con acciones políticas teatrales.

LAS ÓRDENES EJECUTIVAS: PIEZAS DEL TEATRO DE TRUMP

Este enfoque puede mostrar aspectos de las acciones y estrategias de Donald Trump -y de los migrantes- que, con enfoques más convencionales, pueden pasar desapercibidos. En el caso de Trump este enfoque es particularmente apropiado por su condición de hombre mediático, que tiene décadas de intentar proyectarse como un modelo a imitar en el mundo de los negocios. Ese teatro del modelo a imitar lo ha escenificado con aportes al culto del éxito y la prosperidad, del que dan testimonio los títulos de los libros que firma junto a sus “escritores fantasmas” desde el How to Get Rich.

Trump se presenta ahora como estadista-modelo a imitar. Cambia el escenario, pero no las técnicas: hacer de la política un espectáculo y de los indocumentados unos de sus principales villanos. Trump intenta escenificar el éxito administrando una empresa llamada “Estados Unidos de América”.

Las órdenes ejecutivas, que no añaden una amenaza radicalmente distinta, son un elemento de esta teatralidad. Pero no el esencial. Las órdenes vienen precedidas y sucedidas por apariciones públicas -en escenarios propicios al teatro de la política- donde Trump anuncia, comenta, desglosa y explicita el contenido que esconde la mesura de la retórica propia de esos documentos. De esta forma Trump disminuye la posibilidad de riesgos legales y expande el poder de las órdenes.

Su retórica como estadista que emite órdenes ejecutivas está constreñida por un estilo pautado por los usos y costumbres estatales, las escasas licencias de ese género literario y la prosa de sus amanuenses. Sus discursos y declaraciones en los medios son el teatro que llega al público amplio y donde busca el efecto fuera del corsé de la burocracia.

Mientras Obama a veces se permitía ser sólo un poco más pintoresco en sus declaraciones que en sus documentos, Trump vomita amenazas sin pudor que marcan una mayor distancia entre los dos ámbitos y medios: la pluma del ejecutivo y la oratoria del tribuno. Las licencias posibles en este segundo ámbito le permiten bravuconadas que pueden tener un efecto disuasivo. Eso puede crear la impresión de un éxito en las políticas o en el teatro de Trump.

¿CUÁL ES EL ÉXITO DEL TEATRO DE TRUMP?

Ha transcurrido poco tiempo como para ponderar con certeza el éxito de las órdenes ejecutivas y otras medidas. Sin embargo, podemos palpar que el teatro de Trump tiene un efecto de ilusionismo que puede ser disuasorio y tener un efecto inmediato.

Los datos de las deportaciones son una mezcla de ambos. Comparado con el período de octubre de 2015 a enero de 2016, entre octubre de 2016 y enero de 2017 hubo un aumento de 120% en las aprehensiones de migrantes que viajan en unidades familiares y de 26% de menores no acompañados en la frontera sur: pasaron de 24,612 a 54,147, y de 20,393 a 25,694. El mayor peso de la primera categoría la tienen los salvadoreños. En cambio, alrededor de un tercio de los menores no acompañados centroamericanos son guatemaltecos. Esto se debe a un posible aumento del flujo debido a la premura por cruzar la frontera antes del cambio en las políticas migratorias.

La promesa de Trump de completar el muro y de reforzar la aplicación de las políticas migratorias fue un acelerador de las migraciones. Ése fue el “efecto Trump”. Hay otro dato que también apunta en esta dirección: el número de personas que se presentaron a los puertos de ingreso de la frontera sur y fueron rechazadas (etiquetadas por la nomenclatura de la US Customs and Border Protection como “inadmisibles”) descendió desde los 20,529 de octubre de 2016 a los 4,651 de abril de 2017.

¿HA HABIDO YA UN “EFECTO TRUMP” EN LA MIGRACIÓN CENTROAMERICANA?

Un breve trabajo de campo en el municipio de Zacualpa, en Quiché, confirmó que la migración continúa, pero que en 2016 hubo una notoria aceleración, que no sólo se limitó a los últimos meses de ese año: en los primeros cinco meses de 2016, el colegio de Fe y Alegría de esa ciudad registró 22 deserciones debido a la migración hacia Estados Unidos, mientras en los primeros cuatro meses del año 2017 habían desertado por los mismos motivos únicamente 4 estudiantes.

Otros datos son ambiguos. Por ejemplo, el hecho de que en el año fiscal de 2016 (octubre 2015 a septiembre 2016) los agentes de la Border Patrol capturaron a 408,870 individuos en la frontera sur, cifra muy superior a los 331,333 de 2015, pero inferior a los 479, 371 de 2014. Podemos mantener la hipótesis de la aceleración a fines de 2016 y conjeturar que esa aceleración no es sintomática de un ciclo en ascenso ni de que el repunte de 2016 fuera tan imponente como para superar a otros años pico de migración.
Lo que podemos llamar el “efecto Trump” es un posible incentivo a las migraciones pre-toma de posesión. Y podría significar que hubo una aceleración a fines de 2016, pero que de momento no se cumplen los fines del teatro de Trump: situar la migración en unos niveles históricos muy bajos, mucho más bajos que los más bien típicos niveles de los primeros 100 días de Trump.

“OVERSTAYERS”: QUIENES ENTRARON CON VISA Y SE QUEDARON

Los cruces ilegales no son la única vía de incremento de los indocumentados. No son, por consiguiente, la única área para valorar la eficacia de las políticas de Trump. Los informes realizados por consultores ante el Congreso sostienen que al menos un 40% de los migrantes no autorizados son personas que ingresaron con visa y se quedaron más tiempo del que les fue concedido cuando ingresaron al territorio estadounidense: los “overstayers”.

Éste era un asunto de sobra conocido antes de que Trump llegara al poder. En una declaración presentada en 2013 ante el Comité del Senado que se ocupa de la Homeland Security, el miembro del Consejo de Relaciones Exteriores, Bernard L. Schwartz, estimó que más del 40% de los inmigrantes no autorizados que entonces vivían en Estados Unidos “no habían cruzado ilegalmente la frontera, sino que habían arribado legalmente con una visa de turista, estudiante, negocios u otro tipo, y luego habían violado los términos de la visa permaneciendo más tiempo en Estados Unidos”.

Hasta septiembre de 2016, un programa piloto de test biométricos para controlar los ingresos y salidas había costado cerca de 13 millones de dólares. Sobre la base de esos tests, un informe de febrero de 2017 sirvió para conocer que solamente en 2015 hubo más de medio millón de personas que se quedaron en Estados Unidos más tiempo del que las autoridades migratorias les habían concedido. Peor aún: sobre los más de 1.6 millones de migrantes de esa categoría que fueron identificados, no se envió ni una notificación a los oficiales de campo para mayor investigación y aplicación de la ley.

En mayo de 2017 un informe del Inspector General del DHS reveló que las investigaciones de esta índole, a nivel de oficina, habían consumido inútilmente un tiempo precioso. Un oficial encargado del monitoreo de “overstayers” invirtió 225 horas de investigación en apenas nueve individuos. Después de tan minucioso esfuerzo, averiguó que ya habían abandonado el país.

Los “overstayers” seguirán representando un reto para los propósitos de Trump de poner coto a la migración no autorizada. Su castigo a las ciudades santuario son hasta el momento la vía más directa para complicarles la estadía. Sin embargo, es obvio que las limitaciones tecnológicas -como señaló el Inspector General del DHS- hacen del control de los “overstayers” una labor de momento muy dispendiosa y poco eficaz.

Basta un somero cálculo para percatarse de que si la ubicación de cada “overstayer” consume 25 horas (más de tres intensas jornadas laborales), la localización del medio millón que se añade anualmente tomaría más de un millón y medio de días de trabajo. Para ir al día -overstayer añadido, overstayer localizado- el DHS necesita 5,208 agentes dedicados única y exclusivamente a su ubicación, trabajando 300 días al año. A ellos hay que sumarles los oficiales del ICE involucrados en su captura, los jueces, los abogados de oficio, los custodios en los centros de detención y los agentes que ejecutan la deportación. Y si Mr. Schwartz tiene cifras al menos aproximadas, además del medio millón que se añade anualmente, deben hacer frente a los cerca de 5 millones que ya están acumulados.

CIUDADES SANTUARIO: ¿UN BUMERANG ANTI TRUMP?

Por eso, el quimérico proyecto de Trump necesita ineludible¬mente la colaboración de las autoridades locales. Para conquistar su anuencia -y minar a los discrepantes- Trump ondea las transferencias del nivel federal hacia los gobiernos locales. Ofrece castigo financiero a las ciudades santuario y premios pecuniarios a los colaboradores. Pero, al insistir en una arremetida contra las jurisdicciones santuario, Trump pisa un terreno movedizo. Esas jurisdicciones no están formalmente constituidas como tales. Su estatus no es jurídico y el alcance de su concesión de derechos o simple permisividad hacia los indocumentados es muy variada. Oscila desde las que les permiten incluso votar en elecciones locales (Maryland), pasando por las numerosas que les conceden carnets de conducir, hasta las que simplemente no permiten que sus funcionarios colaboren con el ICE.

La insistencia de Trump de enfocarlas como objeto de las políticas migratorias es una forma de reconocimiento, aunque sea desde una voluntad punitiva. Sobre la base de la identidad concedida a un conglomerado muy disímil, las jurisdicciones santuario podrían cobrar vida jurídica y agigantar su impacto político. Lo que hasta ahora hacían con cierto nivel de discreción podría alcanzar más decibelios y sindicalizar a quienes no se reconocían como un colectivo. Trump podría producir un efecto bumerang al dar el rango de rebeldía contra las políticas anti-inmigrantes a las que de momento sólo son posiciones distintas del nivel federal.

RECORTAR AYUDAS INTERNACIONALES SERÁ PROMOVER MIGRACIONES

Además de las órdenes ejecutivas, cuyo directo y primordial cometido es asestar un golpe a la migración no autorizada hacia Estados Unidos, el gobierno de Trump ha tomado otras medidas que podrían tener afectaciones imprevistas sobre los flujos migratorios.

Hay políticas que tienen el efecto no pretendido, ni deseado, de incidir en las migraciones. Son el tipo de política no explícitamente migratoria que Saskia Sassen estima de alto impacto sobre la migración y que en las actuales circunstancias podría manifestarse en un choque entre la política económica y la política migratoria.

Deseoso de financiar el muro en un contexto de fuertes re¬cortes fiscales, Trump anunció recortes en el programa Food for Peace de la USAID, que ha llegado a 3 mil millones de personas en 150 países desde que fue creado por el Presidente Eisenhower en 1954. Eliminará el programa McGovern-Dole Food for Education del Departamento de Agricultura. Planea reducir el presupuesto del Departamento de Estado, haciendo caso omiso de la carta que firmaron más de 120 generales retirados para hacerle saber que el financiamiento al Departamento de Estado y la USAID es crucial para prevenir los conflictos y evitar las soluciones militaristas.

RECORTES EN EL FINANCIAMIENTO A NACIONES UNIDAS

Trump continúa con sus políticas en ligas mayores de la ayuda estadounidense, como el financiamiento a la ONU. Y lo hace en rubros cuyo recorte al menos es coherente con sus propuestas de política migratoria: el apoyo a los refugiados. El ACNUR recibe de Estados Unidos 1 millón 500 mil de los 4 mil millones de su presupuesto anual. Trump propone un recorte de más de 500 millones.

El aporte estadounidense en ayuda a la ONU ha sido muy significativo cuando las circunstancias lo ameritan. En 2016 Estados Unidos contribuyó con 10 mil millones al apoyo a los refugiados, a ayudas alimenticias, a protección de los derechos humanos, a vacunación de niños y a acciones de pacificación. Trump propone reducir la contribución a esos programas y a la UNICEF en un 30%, asestando un contundente golpe a la heterogenidad supraestatal.

Hasta ahora, Estados Unidos otorgaba esos fondos, sabiendo -temiendo- que ACNUR podía incluso dar declaraciones críticas a sus políticas, si bien han sido críticas expresadas en tonos y ambientes inocuos. El recorte envía un mensaje de castigo, quizás penalizando a Naciones Unidas por la New York Declaration for Refugees and Migrants, en la que la ONU anticipó su postura contra la de Trump de una forma inusualmente directa y en vísperas de la campaña, reiterando su compromiso con los refugiados, independientemente de su estatus legal y condenando la xenofobia y la detención de menores.

El ACNUR ratificó esas posiciones en vísperas de que Trump lanzara sus órdenes ejecutivas, con la UNHCR’s position regarding the detention of refugee and migrant children in the migration context que dio a conocer en enero de 2017.

Por un lado, éstos y otros recortes son consistentes con las promesas de Trump. Por otro, pueden tener el efecto no deseado de convertirse en una política promotora de las migraciones, al combinarse con el contexto en que se aplican: la ONU ha declarado que 20 millones de personas están siendo afectadas por la hambruna que se cierne sobre Nigeria, Somalia, Sudán del Sur y Yemen.

La UNICEF estima que, al menos 1 mil 400 millones de niños están en riesgo de muerte por severa malnutrición. Y Trump no sólo aplica todas estas reducciones: también quiere reducir los 2 mil millones de dólares el apoyo que Estados Unidos aporta al Programa Mundial de Alimentación. Para los afectados por la hambruna la consigna es: migración o muerte. Ya hay 600 mil sudaneses en Uganda. De los 30 millones de habitantes de Yemen, 7 están cerca de la hambruna. Algunos de estos migrantes podrían ulteriormente tomar rumbo hacia Europa o Estados Unidos. Muchos quizás ya lo hicieron.

¿EL TEATRO DEL MIEDO O LA REALIDAD DEL HAMBRE?

Las reducciones de apoyo a Naciones Unidas y los recortes de programas afectarán también a los países centroamericanos, tradicionales beneficiarios de programas de ayuda alimenticia, salud, gobernabilidad, resolución de conflictos, políticas juveniles...

Las condiciones de violencia que provocan migración en Honduras, Guatemala y El Salvador podrían ser exacerbadas por los recortes, o por el simple mensaje teatral de los recortes. Numerosos miembros de la clase media rural tienen ingresos que dependen de programas de desarrollo, encuestas de evaluación y otros. Una mengua en programas de desarrollo puede significar una razón más para migrar.

La Nica Act amenaza con vetar los préstamos a Nicaragua de los organismos financieros internacionales como un mecanismo de presión para restablecer la democracia en Nicaragua. Incluso sin aplicación de la Nica Act, el gobierno nicaragüense podría ser castigado con nulo apoyo de Estados Unidos si Trump consigue la aprobación de su propuesta presupuestaria, la HR 244, que contiene una penalización financiera para los cuatro países (Rusia, Nauru, Venezuela y Nicaragua) que reconocieron la independencia de Abjasia y Osetia del Sur, al separarse de Georgia. En 2016 Nicaragua recibió 41 millones de dólares en condición de donación bilateral de Estados Unidos. Esta pérdida podría ser significativa en una economía tan diminuta como la nicaragüense.

Una vez más, el teatro de la geopolítica y los recortes podrían ir a contrapelo del objetivo de reducir la migración indocumentada hacia Estados Unidos. Estas políticas migratorias no explícitamente estimadas como tales, serían de alto impacto. Trump está jugando con el teatro del miedo y con la realidad del hambre. Necesitamos más tiempo para saber si el teatro se impone sobre la realidad.

Investigador asociado
de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas
de El Salvador y el Instituto de Investigación
y Proyección Social sobre Dinámicas Globales
y Territoriales (IDGT) de la Universidad
Rafael Landívar de Guatemala

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