Nicaragua
Elecciones en la Costa: el marco de la Ley de Autonomía
Los costeños se preparan para las elecciones del 25 de febrero de 1990, cuando, además de elegir al Presidente, Vicepresidente y representantes a la Asamblea Legislativa a nivel nacional, elegirán también al primer gobierno regional autónomo de la Costa.
Equipo Envío
"Esta ley de autonomía no es una ley para siempre. Tendrá que mejorarse, crecer, descubrir nuevos perfiles. Debemos luchar contra los portadores de la discriminación racial, debemos erradicar los remanentes de los prejuicios, persuadir, argumentar pacientemente, profundizar nuestros conocimientos teóricos sobre las relaciones de parentesco, la cultura, las características de las etnias y, al mismo tiempo, detectar soluciones prácticas a los problemas que seguramente van a originarse en la aplicación de la ley. Tendremos que investigar experiencias análogas, tomarle el pulso a nuestra propia experiencia para enmendar las fallas posibles y elevar los niveles de eficacia para mejorar la ley... Cuando haya transcurrido algún tiempo y logremos descubrir los lunares posibles y seguramente inevitables de la ley , entraremos en una nueva fase de ratificación o rectificación, considerando la oportunidad de cada momento". (Tomas Borge , Presidente de la Comisión de Autonomía, Puerto Cabezas, abril 22/1987).
Este mensaje, con su énfasis en el carácter de proceso y en la necesidad de un paciente aprendizaje estaba dirigido a los 220 delegados que, elegidos por todas las comunidades de la Costa Atlántica, se reunieron en una Asamblea Multiénica que fue histórica y que es ya parte de la historia.
Una respuesta sorprendente después de tres años de tanteosEl trabajo de los delegados a la histórica Asamblea Multiénica fue estudiar, discutir, modificar si era necesario y, finalmente, ratificar el anteproyecto de Estatuto de Autonomía. La Asamblea, que duró tres días, se dividió en pequeños grupos según la lengua y el área geográfica para discutir el texto artículo por artículo. El último día todos se reunieron nuevamente y al mismo tiempo que trataban de traducir todo a los cuatro idiomas de la Costa, discutieron varios puntos sobre los que existían diferencias, cambiaron algunas palabras y enviaron el anteproyecto a la Asamblea Nacional, donde el Estatuto de Autonomía fue aprobado con carácter de Ley el 2 de septiembre de 1987.
La etapa que concluyó con la aprobación del Estatuto de Autonomía se inició formalmente el 4 de diciembre de 1984 con la creación de una Comisión Nacional de Autonomía -compuesta por cinco personas- y con la ratificación de dos Comisiones Regionales de Autonomía que contaban con un número mayor de participantes y que se habían formado ya, de manera espontánea.
Estas Comisiones, a su vez, fueron el resultado de un proceso anterior y menos público. Desde que a fines de 1981 empezó la guerra en la Costa, los sandinistas habían tratado de comprender por qué los indígenas mískitos - los principales aunque no los único habitantes de la región - se había alzado en armas contra el nuevo gobierno. Como lo admite el Comandante Borge, comprender esto no fue fácil: "Nuestros cuadros y funcionarios actuales en la Costa Atlántica no por mala voluntad, por supuesto, sino por causa objetivas, eran verdaderos eruditos en el desconocimiento de la antropología. Cuando se trataba de asuntos locales, estaban completamente perdidos". El hecho de que la administración Reagan apoyara a los combatientes indígenas dificultó aún más la situación: hizo confusas las diferencias entre éstos y los contrarrevolucionarios que en otras partes del país trataban de derrocar el gobierno revolucionario.
Después de tres años de estudio, los sandinistas dieron una respuesta al reconocer que los pueblos de la Costa estaban luchando por el reconocimiento pleno de su identidad, que éste era un derecho legítimo que de entonces en adelante se defendería como un principio de la revolución y que la autonomía sería el mecanismo para garantizarlo. Fue una respuesta tan sorprendente - también porque se dio en medio de la guerra- que muchos la recibieron con incredulidad.
Al mismo tiempo, se hizo el reconocimiento, igualmente asombroso, de un error teórico fundamental que el Comandante Borge sintetizó durante su discurso en la Asamblea Multiétnica: "Estamos demostrando al mundo que hemos sido capaces de superar nuestros errores y asimilar lecciones, que hemos abierto los ojos y la modestia para enriquecer nuestro conocimiento de la realidad. Se ha demostrado en la práctica que no es científicamente correcto reducir la realidad social exclusivamente a las determinaciones de clase. Aunque no se puede dudar de la lucha de clases, que es determinante en la metamorfosis social, y que siempre está explícita o subyacente, es obvio que en las sociedades contemporáneas superviven formas socio-culturales que son la base de identidades étnicas específicas. Reconocemos, por lo tanto, la diversidad social y la diversidad étnica entre las fuerzas motrices de la revolución".
¿Interpretar las demandas de abajo o imponer desde arriba?Tanto en la Costa como en el exterior hubo escépticos que vieron inicialmente el proyecto de autonomía como una simple concesión táctica de los sandinistas para pacificar tan conflictiva región. Pensaban que una vez cumplido este objetivo inmediato, lo dejaría a un lado. Aunque durante un tiempo, el repetido aplazamiento de las elecciones en la Costa alimentó esa sospecha, hoy se ha esfumado definitivamente.
Otra crítica que se le hizo al proyecto de autonomía es la de ser vertical, impuesto por el gobierno a la población de la Costa, en vez de ser el resultado de la negociación de una propuesta iniciada en las propias comunidades costeñas. Aunque hay una base objetiva para esta crítica, no la hay para deducir de ella supuesta naturaleza totalitaria del gobierno sandinista.
A diferencia de otros muchos pueblos indígenas y minorías étnicas, la población de la Costa nicaragüense no tiene una larga historia de lucha contra un gobierno central poderoso y omnipresente, proceso de lucha en el que hayan llegado a ponerse de acuerdo en cuanto a las razones mismas de ésta y así poder articularla estratégicamente. Durante varios siglos de indirecto control británico, la Costa estuvo bajo el dominio de los indígenas mískitos que fueron literalmente coronados por los británicos como sus aliados locales con la creación de una "monarquía mískita".
Durante todo este siglo y hasta fines de 1960, los sucesivos gobiernos que tuvo Nicaragua abandonaron la región a las compañías norteamericanas y a los misioneros. El Estado Nicaragüense era un componente negativo, pero débil, en la ecuación costeña. Y a pesar del saqueo al que fueron sometidos los recursos de la Costa por las compañías, la mayoría de los costeños vieron en los norteamericanos a benefactores que las proporcionaban un trabajo asalariado y comestible importados en los que gastar esos salarios.
Aunque ya para 1970 organizaciones indígenas y de otra índole empezaron a surgir en respuesta a la creciente presencia del gobierno de Somoza en la Costa, sus demandas fueron sobrias y fragmentarias. Par entonces significado conceptual de auto-gobierno dentro de una nación- Estado más grande- ni siquiera existía en la lengua mískita o sumu.
La llegada de la revolución a la Costa puso fin a su relativo aislamiento del resto del país. La repentina afluencia de mejoras económicas y sociales, las promesas y las expectativas de más mejoras y, al mismo tiempo, las numerosas insensibilidades culturales de los sandinistas, dieron rienda suelta a muchas energías reprimidas. La recién creada organización indígena Misurasata las convirtió muy pronto en el motor de una especie de movimiento de resurgimiento étnico, en un "revival" indigenista. En su corto período de vida como organización civil, Misurasata no jugó el papel estratégico que hubiese podido tener para ayudar a romper las viejas barreras de ignorancia y desconfianza mutuas que existían entre el Pacífico y el Atlántico.
Tampoco se dedicó a elaborar un proyecto convincente y coherente por el que lucha. El espacio concedido por el nuevo gobierno - con una amplitud sin precedentes- estimuló a los jóvenes y políticamente inexpertos dirigentes de Misurasata -muchos de los cuales eran peligrosos oportunistas políticos- a presentar una espiral de inconsistentes demandas que alarmaron pronto a los sandinistas. Jugándose el todo por el todo, al año y medio del triunfo revolucionario, muchos jóvenes activistas de Misurasata se alzaron en armas en contra del gobierno uniéndose muy pronto a los contrarrevolucionarios.
Hazel Law, única de los tres dirigentes máximos de Misurasata que se opuso siempre al viraje que dio la organización, reconoce que "fue a fines de 1980 que empezó el proceso de profundo antagonismo entre los indígenas y el gobierno" y atribuye la creciente dinámica de confrontación que se dio desde entonces a "la polarización de las posiciones y las actitudes dentro de Misurasata y del gobierno". En su propia organización señala "la falta de un mecanismo de evaluación y disciplina y de un coordinador con una personalidad fuerte", como los factores que permitieron que Steadman Fagoth "actuara libremente y creara confusión sobre el plan de acción de la organización.
En este confuso y agitado período, todo lo que surgía de las bases eran disgustos, quejas y disparatadas demandas en las que se expresaban los diferentes intereses religiosos, étnicos y de clase que existían en la Costa. Los propios sandinistas, aunque confesarían después que eran "eruditos en el desconocimiento de la antropología", estaban claros de su propio proyecto revolucionario y de que éste incluía crear una nación donde nunca había existido ninguna. Por eso, tuvieron que evaluar lo esencial del contenido de estos mensajes para tratar de encontrar, a partir de ellos, cómo responder tanto a las aspiraciones legítimas de los pueblos de la Costa como a las exigencias de la construcción de esa nación. Su confianza en que podía hallarse una solución les hizo crear la Comisión Nacional de Autonomía en diciembre de 1984 con la misión prioritaria de elaborarla. Esa "solución", la autonomía, fue sometida una y otra vez a la consulta popular hasta definir definitivamente cuál era su contenido.
Una infructuosa búsqueda de modelos eficacesLos primeros seis meses de este período de tres años fueron de intensos esfuerzos para construir un marco de referencia teórico y un conjunto de principios básicos y de orientaciones políticas que permitieran elaborar una ley de autonomía. La Comisión Nacional de Autonomía hizo un estudio detallado de los modelos de autonomía que existen en otros países del mundo: España, la URSS, Canadá, Dinamarca, Panamá y China.
Pero en la mayoría de los casos estudiados, se trataba de minorías cuantitativamente considerables que habitaban en una región definida y que habían alcanzado un significativo desarrollo económico dentro de una estructura social de diferencias de clase. Poco podían inspirar estos ejemplos a un pequeño y pobre país del Tercer Mundo con cinco empobrecidas minorías étnicas que juntas representan menos del 5% de la población nacional y que están desparramadas por una extensa y subdesarrollada área geográfica que representa nada menos que la mitad del territorio nacional.
Al mismo tiempo, como muchos de los ejemplos estudiados se encontraban en países capitalistas industrializados, con un sistema de gobierno tradicionalmente federado, era también poca la orientación que podía hallarse en ellos para un país como Nicaragua, con un sistema de gobierno históricamente unitario y comprometido ahora en la gigantesca tarea de reemplazar los valores y las estructuras de medio siglo de dictadura por la revolución popular.
Los miembros de la Comisión analizaron también los problemas que se daban en las relaciones entre las etnias y el Estado en otros países. Los ejemplos más cercanos los encontraron tanto en la América del Sur como en la del Norte. Descubrieron entonces tradicionales en el trato de que los gobiernos dan a las minorías étnicas -y también a las de otro tipo-.
Estas dos corrientes se concretan en la marginación o en la asimilación. Ambas posiciones surgen del temor de que cualquier desviación de la homogeneidad impuesta por la cultura dominante pone en peligro la unidad nacional.
EL singular modelo nicaragüense, el que finalmente diseñó la Comisión de Autonomía, cuestiona las bases de este temor. Tal como lo plantea Ray Hooker, coordinador de la Comisión de Autonomía y criollo de Bluefields, "la mayor amenaza a la unidad nacional no proviene del total reconocimiento de los derechos históricos de los grupos étnicos sino al contrario, de la falta de ese reconocimiento". En Nicaragua, la lógica aplicada ha sido ésta: las etnias solamente desarrollan intereses hacia un Estado si éste valora sus derechos y garantiza su condición de ciudadanos de primera clase, a la vez que respeta su diversidad cultural. En la medida en que esta voluntad sea genuina, la unidad nacional no sólo estará protegida sino que también se verá fortalecida. La existencia de una revolución es pre-condición para que esto pueda darse.
Hazel Law, representante de la Costa ante la Asamblea Nacional y miembro de la Comisión Nacional de Autonomía, reconoce que "la tarea sería imposible si como marco de referencia general no existiese una revolución popular que está transformando de manera definitiva las estructuras políticas y socio-económicas que hicieron posible el ordenamiento jurídico del Estado anti-popular". En el discurso pronunciado ante el Simposio Internacional sobre Autonomía celebrado en Managua en julio/86, Tomás Borge definió a la oligarquías liberó-conservadoras que tradicionalmente gobernaron Nicaragua como las que "entregaron la Costa Atlántica a la codicia de las compañías extranjeras, y por unos dólares más, entregaron todo el poder político nacional al imperialismo". Sobre los imperialistas, añadió: "Apoyar la autonomía sería para ellos como ponerse la pistola en la sien y apretar el disparador. Sería negar su propia esencia".
En junio/85, después de una semana de debates, los 80 miembros de las Comisiones de Autonomía nacionales y regionales ratificaron los elementos de este marco de referencia general en un documento base de trabajo titulado "Principios y políticas para el ejercicio de los derechos de su autonomía de los pueblos indígenas de la Costa Atlántica de Nicaragua".
Una vez elaborado, las Comisiones Regionales de Autonomía llevaron este texto al pueblo de la Costa para que hicieran sus aportes. Durante dos años se realizaron consultas casa por casa, en asambleas comunales, en lugares y de las Iglesias, en asambleas de representantes electos de las diferentes comunidades y hasta en el citado Simposio de líderes indígenas, antropólogos y expertos en derechos indígenas de todas partes del mundo que se celebró en Managua.
Se recogieron así abundantes ideas. El mayor de todos los descubrimientos fue constatar que el proyecto iba por un buen camino. O tal como lo expresara el Comandante Borge ante la Asamblea Multiétnica: "Lo importante fue descubrir que teníamos más coincidencias que discrepancias, que las contradicciones surgían por desconocimiento mutuo y no por antagonismo". Una prueba indiscutible de esto, aceptada por los más escépticos, ha sido el desalzamiento de la mayoría de los combatientes indígenas y el retorno de muchos de los que se refugiaron en los países vecinos.
El proceso de autonomía, en su sentido más amplio, desafió con éxito los esfuerzos que hizo el gobierno de los Estados Unidos para mantener la guerra en la Costa Atlántica. La ley no satisface todas las demandas. Tampoco podría esperarse que lo hiciera. Por definición, es el resultado de un acuerdo, no solo entre el Atlántico y el Pacífico, sino también entre los diferentes y a veces mucho mas contradictorios intereses que coexisten dentro de la misma Costa. Los menos satisfechos son la minoría de mískitos radicales que, con su representante internacional Brooklyn Rivera, sueñan aún con recuperar la hegemonía mískita en la Costa. Sobra decir que ese sueño no lo comparten ni los sumus ni los ramas, que en el pasado tuvieron que rendir tributo al rey mískito y fueron víctimas de periódicos asaltos de los guerreros mískitos mejor armados que ellos. Tampoco comparten ese sueño los criollos, que han tenido más oportunidades de educación y están más urbanizados y que afines del siglo pasado empezaron a ocupar una mejor posición, hasta que les fuera arrebatada por los mestizos que llegaron del Pacífico después de la expulsión de los británicos.
De lo abstracto a lo concretoAunque las elecciones han sido aplazadas hasta febrero del 90, algunos otros aspectos de la Ley de Autonomía entraron ya en vigencia. Un número cada vez mayor de escuelas de la región imparten ya las clases en mískitos o en inglés hasta el cuarto grado. Poco a poco los documentos gubernamentales se están traduciendo a los idiomas de la Costa por primera vez en la historia. Muchas comunidades han recibido los títulos de sus tierras comunales tradicionales. Se han formado comisiones de representantes del gobierno, de las empresas y de representantes comunales interesados para ejecutar las decisiones provisionales tomadas con respeto al uso de los recursos naturales y a la reapertura del comercio con los países caribeños. El concepto con el que se trabaja es éste: ensayarlos primero; si funciona se ratifica, de lo contrario se sigue experimentando.
Tal como lo enfatizara el Comandante Borge, el Estatuto de Autonomía no es una llave maestra que abrirá todas las puertas. Es solamente un instrumento, una guía para la acción, un conjunto de principios. Como un guía para la acción, muestra claramente el camino. Como un conjunto de principios, es ejemplar. Pero como instrumento efectivo está aún en pañales. A pesar de que sólo con el tiempo y la experiencia podrá afinarse esta herramienta, los gobiernos que serán elegidos en las dos regiones autónomas están facultados para aprobar rápidamente las regulaciones que transformarán en realidades concretas la letra de la Ley de Autonomía.
Para ayudar a los nuevos gobiernos en esa labor, la Comisión de Autonomía creó recientemente casi una docena de subcomités en la Región Autónoma Atlántico Norte para que elaboren detalladas propuestas preliminares sobre varios propuestas preliminares sobre varios aspectos: el uso oficial de las lenguas en las regiones; el uso, disfrute y beneficio de los recursos naturales; los mecanismos mercantiles para el comercio caribeño; un plan de impuestos; una política financiera regional; la creación de un fondo especial de desarrollo para la Costa; los criterios y el calendario para la transferencia de responsabilidades a la Costa de ministerios nacionales como el de salud, educación, transporte, deportes y cultura; el desarrollo comunal; asuntos de la mujer; la relación entre el gobierno regional y municipal; la adaptación de las normas nacionales de justicia a las especificidades de las costumbres de la Costa.
Aunque a estos subcomités pertenecen funcionarios destacados del gobierno local, al igual que dirigentes comunales interesados, los encabezan miembros de las Comisiones Regionales de Autonomía, que son los que seleccionan a esos otros miembros. En Managua también se han creado comités similares, compuestos por costeños que viven en la capital y por los "amigos de la Costa", como les llama Myrna Cunningham, una de las candidatas nominadas por el FLSN para el gobierno de la región del Atlántico Norte. A fines de agosto, representantes de los ministerios nacionales de salud, educación, bienestar y otros visitaron las Comisiones Regionales de Autonomía con el fin de elaborar un plan de descentralización.
En Puerto Cabezas, la Dra. Cunningham, de origen mískito, está promoviendo en las oficinas locales del Centro de Investigación y Documentación de la Costa Atlántica (CIDCA), seminarios semanales abiertos para discutir las propuestas de los subcomité. "No tiene ningún sentido establecer un gobierno autónomo si no tenemos nada concreto, explica. Y tiene autoridad para decirlo: médica de profesión, dejó hace cinco caños la práctica de su profesión para ocupar el cargo de Delegada de la Presidencia en la Región Autónoma del Atlántico Norte.
En Bluefields el proceso es algo distinto. Allí, es la Comisión Regional de la Autonomía como tal la que está elaborando todas las propuestas. Una vez que estén listas, las Comisión proyecta convocar una asamblea multiétnica par discutirlas. Cuando todas las propuestas hayan sido elaboradas, las dos comisiones regionales se reunirán para compartir las ideas que hayan surgido. Aunque la misma Ley de Autonomía cubre las dos regiones, aun no está claro si deberá ser así respecto a todas y cada una de sus regulaciones.
Principios y políticas del Estatuto de AutonomíaEl Estatuto de Autonomía está construido sobre el trascendental reconocimiento que consagra el artículo 8 de la nueva Constitución Política: "El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica". Por esto, y como lo señala también la Constitución, el reconocimiento de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los habitantes de la Costa Atlántica es un requisito para la construcción de "una nación nueva, multiétnica, pluricultural y multilingüe, basada en la democracia, el pluralismo, el anti-imperialismo y la eliminación de la explotación social y la opresión. en todas sus formas".
La perspectiva de la autonomía en Nicaragua nada tiene que ver con la concepción de reserva separadas o de "bantustanes" - así se refirió a ellas en una ocasión un miembro de la Comisión de Autonomía -, de personas aisladas y de segunda clase a quienes se le permite mantener su identidad étnica pero privándoles de sus derecho a una participación igualitaria en la vida de la nación. En Nicaragua se trabaja con una óptica de "igualdad en la diversidad", de fortalecimiento de un nuevo tipo de unidad nacional y territorial y de un mutuo enriquecimiento de la cultura nacional y regional. En todo el primer capítulo del Estatuto de Autonomía, que define los principios fundamentales, se enfatiza la construcción de la unidad nacional a través del absoluto respeto hacia las diferentes identidades.
Empieza definiendo a la población indígena y a las comunidades de la Costa como "parte indisoluble de un Estados unitario e indivisible ", cuyos miembros gozan de todos los derechos y deberes que les corresponden como nicaragüenses, de acuerdo con la Constitución Política. Estas comunidades tienen garantizada así su ciudadanía plena bajo la protección de la Carta Magna de la nación, en vez de ser tratadas como naciones separadas - y de menor categoría - a las que se puede dejar de lado con frágiles tratados, como lo ha demostrado ampliamente la experiencia de los indígenas norteamericanos en los Estados Unidos.
Mientras que la autonomía permitirá a las poblaciones de la Costa y de la Autonomía, promover y preservar la unidad, la fraternidad y la solidaridad entre los habitantes de las comunidades de la Costa Atlántica y de toda la nación". Esto contrasta claramente con lo que fue la experiencia colonial, cuando las potencias rivales, España y Gran Bretaña, enemistaron durante siglos a las dos regiones de Nicaragua. Contrasta también con el actual empeño de algunos mískitos radicales en volver a imponer la hegemonía mískita en la Costa reviviendo así un peligroso etnocentrismo.
¿Autonomía para la población o para el territorio?Como señala el documento de 1985 "Principios y Políticas", la autonomía es para todas las comunidades de la Costa que por su diversidad étnica y/o su desarrollo histórico común, tienen expresiones políticas, económicas, sociales y culturales que difieren de las de la población mestiza del resto del país. Pero, aunque la autonomía es para la población y no para una región geográfica como tal, sólo se puede poner en práctica de manera efectiva dentro de una región específica. El Estatuto de Autonomía establece así dos regiones autónomas en lo que comprende el departamento que se llamó hasta ahora Zelaya. La región Autónoma Atlántica Norte - la RAAN - tiene su sede administrativa en Puerto Cabezas y su población está conformada predominantemente por mískitos y mestizos en proporción casi igual. La Región Autónoma Atlántico Sur - La RAAS- tiene su sede en Bluefields. Su población dominante es mestiza y hay también un número considerable de criollos. Otras comunidades tienen una población que oscila entre 800 y algunos miles.
Las dos regiones autónomas corresponde a lo que antes se conocía como la Zona Especial I y II respectivamente, e incluyen las islas cercanas a sus costas. Según el artículo 42, las zonas que actualmente se encuentran bajo otra jurisdicción administrativa, se incorporarán a sus respectivas región autónoma a medida que la circunstancias lo permiten, tal como éstas sean definidas y determinadas por la región autónoma respectiva en coordinación con el gobierno central.
EN el último anteproyecto del Estatuto estas áreas se quedaron sin definir. Comprenden la parte de Zelaya Sur que debido a la falta de medios de comunicación y a otras limitaciones administrativas fue excluida de lo que en 1982 fue designado como Zona Especial II. La comunidad criolla se pronunció con mucha fuerza a favor de que esas tierras fuera incluidas de inmediato en las RAAS. Sin embargo, uno de los varios problemas para tomar esta decisión es que sus habitantes son exclusivamente campesinos mestizos que emigraron desde el Pacífico en décadas recientes y no comparten ni historia ni composición étnica que está más cercana de la costa caribeña.
Garantía de la identidad étnica: derechos políticosLa identidad étnica no se entiende como un concepto folclórico estático, sino como una dinámica que evoluciona de manera histórica a través de la interacción de la vida política, económica, social y cultural. Si se ve constantemente atacada, esa identidad se torna defensiva y si es aislada se estanca. Lo ideal es que haya un encuentro entre diferentes culturales y que dentro de la seguridad de su propia identidad, se enriquezcan mutuamente. por lo tanto, la Constitución de Nicaragua y el Estatuto de Autonomía tienen una doble tarea:
1) proteger y fortalecer las culturas de la Costa garantizando el ejercicio pleno de sus derechos,
2) crear la oportunidad para que, en condiciones de igualdad, tenga lugar ese enriquecimiento cultural mutuo.
De conformidad con el artículo 181 de la Constitución, que garantiza que "el Estado organizará, por medio de una ley, el régimen de autonomía en las regiones donde habitan las Comunidades de la Costa Atlántica para el ejercicio de sus derechos", el Estatuto de Autonomía establece tres niveles de gobierno en las dos regiones de la Costa Atlántica: regional, municipal y comunal.
El Gobierno Regional.- Según el artículo 16 del Estatuto, el Consejo y el Coordinador Regional "serán, en sus respectivas esferas, las autoridades superiores de la Región Autónoma correspondiente . Las diferencias que existen entre las dos no son exactamente las mismas que hay entre el Legislativo y el Ejecutivo, sino que se asemejan más a las que se dan al interior del sistema tradicional indígena, en el que se elige a un consejo de líderes que toman las decisiones y que delegan después la responsabilidad de su ejecución. Aunque el Consejo Regional está facultado para aprobar regulaciones y ordenanzas dentro de la estructura de las leyes nacionales y del propio Estatuto de Autonomía, toda propuesta de ley debe ser presentada ante la Asamblea Nacional por los representantes de la Costa para su discusión y aprobación por eso órgano legislativo.
El Consejo Regional.- Cada Consejo Regional estará compuesto por 45 miembros elegidos directamente por la población de esa Región. Además, los tres representantes ante la Asamblea Nacional por la RAAN y los dos de la RAAS serán miembros con voz y voto de sus respectivos Consejos Regionales.
El artículo 19 señala también que todas las Comunidades de la región respectiva (Criollos, Mestizos, Mískitos y Sumus en el Norte y las mismas cuatro comunidades más los Garífunas y los Ramas en el Sur) deben estar representadas en el Consejo Regional, de acuerdo con el sistema que determine la Ley Electoral. (La Ley Electoral dividió cada región en 15 distritos electorales, atendiendo algo más a su relativa homogeneidad étnica que al número de su población. Para garantizar la elección de por lo menos un representante de cada comunidad, se nominaron 4 distritos en el norte y 6 en el sur, en los que representantes nominados de comunidades étnicas específicas deben encabezar cualquier lista de candidatos).
A diferencia del Ejecutivo y el Legislativo a nivel nacional, que tienen un período de gobierno de seis años, el de los miembros del Consejo Regional y el del Coordinador es de cuatro años.
Al igual que para ser diputados a la Asamblea Nacional, los candidatos al Consejo Regional deben haber cumplido 21 años y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos. Éste último requisito lo cumple cualquier ex-combatiente que haya firmado el acuerdo de cese al fuego o la amnistía con el gobierno.
Mientras que los candidatos a la Asamblea Nacional sólo necesitan ser ciudadanos nicaragüenses, los propuestos para el Consejo Regional deben además haber nacido en la Costa o ser hijos de padre o de madre nacidos en la Región y deben haber redimido en la respectiva Región por lo menos durante el año inmediatamente anterior a las elecciones. Los candidatos que no sean originarios de la Costa deben haber residido en la región al menos durante 5 años consecutivos. Este requisito de residencia excluye de la candidatura al Consejo Regional a miembros de las organizaciones mískitas armadas, como Brooklyn Rivera y otros líderes máximos de Yatama.
Todos los ciudadanos nacidos en la región o de padre o madre nacidos allí, y que también llenen los requisitos de edad y otros establecidos en la Constitución y en la Ley Electoral, tiene derecho a votar si han residido en la región durante tres meses antes de las elecciones. Los originarios de otras regiones deben tener un año de residencia.
Es en la descripción de las facultades del Consejo Regional donde el lenguaje del Estatuto es menos preciso respecto a su definitiva autoridad. En algunos casos la autoridad del Consejo se limita a la elaboración de anteproyectos, como el anteproyecto de presupuesto regional, el que trata del uso racional y conservación de los recursos naturales de la región. Aunque se especifica que el presupuesto será elaborado "en coordinación con el Ministerio de Finanzas", no queda claro quién tiene la autoridad final en cuanto a estos proyectos ni los mecanismos que se utilizarán para su aprobación. Igualmente, el Consejo Regional puede pedir informes o interpelar, según el caso, a los delegados de los ministerios y entes estatales que funcionen en la región y a los funcionarios regionales, pero no se le concede autoridad específica para actuar sobre la base de sus conclusiones.
Por otro lado, el Consejo está específicamente autorizado a elaborar y aprobar resoluciones y ordenanzas para regular los asuntos regionales que le competen -los subcomités de la comisión de autonomía trabajan actualmente sobre ellos-, a preparar un plan regional de impuestos, a resolver los diferendos de límites entre las comunidades, a velar por la correcta utilización del fondo especial de desarrollo, a elaborar y a aprobar su propio reglamento interno y a elegir a su Coordinador Regional.
Armando rojas, un abogado mískito de Puerto Cabezas que encabeza la Comisión Regional de Autonomía en esa ciudad, opina que la intención era que la Ley de Autonomía fuera genérica en aquellas áreas donde aún no hubiera ideas concretas para su implementación, dejando la elaboración más específica a futuras leyes reguladoras. Esto -según Rojas le da más flexibilidad al incipiente gobierno regional, puesto que cualquier reforma al estatuto de Autonomía como tal debe ser aprobada por la Asamblea Nacional, mientras que el Conejo Regional puede hacerle enmiendas a sus propias leyes reguladoras o incluso cambiarlas. "Este primer gobierno autónomo se dará probablemente inundado de cuestiones técnicas básicas y o le quedará mucho tiempo para proyectar, para ser muy visionario", concluye Rojas.
El Coordinador Regional.- El Consejo Regional elegirá al Coordinador Regional de entre sus miembros. Las funciones de éste son esencialmente ejecutivas e incluyen la implementación de las ordenanzas y de las políticas regionales al igual que las del Poder Ejecutivo nacional, la administración del fondo especial de desarrollo que sea establecido y la representación ante las autoridades nacionales.
Durante la Asamblea Multiétnica de 1987 surgió un interesante debate sobre la relación entre el Coordinador Regional y el Delegado de la Presidencia en la Región, que hasta ahora ha actuado como una especie de gobernador. Algunos opinaron que la misma persona debería ocupar ambos puestos para que así se tenga en cuenta a la autoridad regional.
Otros argumentos que debería ser cargos separados para asegurar que en cualquier disputa entre los dos Coordinador Regional represente independientemente la voz de la región. Obviamente, ambos argumentos responden al temor de que sea el gobierno central el que tenga mayor autoridad.
El aspecto más mecánico del debate se resolvió de manera constitucional: la selección de los Delegados Regionales continúa siendo facultad del Presidente de la República. De esta manera, el artículo 31 del Estatuto de Autonomía señala simplemente que "el cargo de Coordinador Regional es compatible con el cargo de representante de la Presidencia de la República en la Región".
En cada caso será el Presidente el que determine si el Coordinador Regional cumple con los criterios establecidos para ser el representante presidencial. La comisión Regional Autónoma de la RAAS presentó al propuesta de que simplemente se elimine el puesto de Delegado presidencial en la Costa Atlántica, puesto que el Estatuto de Autonomía dice que una de las funciones del Coordinador regional es la de cumplir y hacer cumplir las políticas, directrices y disposiciones del Poder Ejecutivo, de acuerdo con el presente Estatuto, leyes y reglamentos".
La Junta Directiva.- El Consejo Regional elegirá también entre sus miembros una Junta Directiva de siete personas cuyas atribuciones incluyen la coordinación de sus actividades con el Consejo, el Coordinador Regional y las diferentes ramas del gobierno central en la Región; convocar a las reuniones del Consejo y elaborar la agenda; nombrar comisiones permanentes y especiales para analizar y dictaminar sobre asuntos administrativas; y "realizar todas aquellas gestiones necesarias para el interés, bienestar y desarrollo de la Región'.
La composición de éste importante órgano demuestra el compromiso real de los que elaboraron el Estatuto de Autonomía con su artículo 11.1: "Los habitantes de las Comunidades de la Costa Atlántica tiene derecho a la absoluta igualdad de derechos y deberes entre sí, independientemente de su número poblacional y nivel de desarrollo". Hubiera sido fácil cumplir con esto de manera simbólica a través del mecanismo previamente explicado, que garantiza la elección al Consejo de por lo menos un representante de cada Comunidad. Pero si fuera así, la voz de los grupos más pequeños se perdería entre la de los representantes con mayor preparación y demográficamente dominantes. Para asegurar que esto no suceda, se estipula que cada Comunidad de la respectiva Región Autónoma estará también representada en la Junta Directiva. En el Norte, donde sólo existen cuatro Comunidades, existe en teoría la posibilidad de que una obtenga la mayoría absoluta, pero sólo si miembros de ese grupo son nominados para las tres bancas restantes. En el Sur sólo hay un escaño libre.
El Gobierno Municipal.- Según el artículo 7 del Estatuto de Autonomía, cada Región Autónoma se dividirá para su administración en municipios, que deberán ser establecidos hasta donde sea posible, conforme a sus tradiciones comunales. Las primeras elecciones municipales directas desde el triunfo e la revolución tendrán lugar en el Pacífico al mismo tiempo que las elecciones presidenciales aunque éstas fueron aplazadas en el Atlántico para que así el Consejo Regional pueda "elaborar el anteproyecto de Demarcación y Organización Municipal para la correspondiente Región tomando en cuenta las características sociales, culturales y económicas de la misma'. Una vez que la Asamblea Nacional haya aprobado esta ley, las elecciones en la Costa se llevarán a cabo de acuerdo con lo establecido por la ley nacional de municipalidades.
Mirna Cunningham explica que la razón del cambio de las demarcaciones es que en el pasado las estructuras municipales "estaban especialmente adaptadas a la existencia de las corporaciones transnacionales". "En el norte -dice- la municipalidad del Cabo Gracias a Dios estaba diseñada alrededor de las compañías bananeras; la municipalidad de Prinzapolka abarcaba los pueblos mineros de Rosita y Bonanza, ubicados muy río arriba, mientras que la sede quedaba en Prinzapolka en la desembocadura del río, sobre el océano, y esto era así porque a las compañías les interesaba la exportación del oro y no el bienestar de los mineros". De la misma manera, la municipalidad de Blufields cubría una extensión territorial más grande que la de regiones enteras del Pacífico.
Las subdivisiones administrativas de estas nuevas municipalidades -que en el caso de las municipalidades rurales serán las comunidades mismas- también serán establecidas y organizadas según sus tradiciones. El Consejo Regional definirá estas subdivisiones administrativas por medio de resoluciones.
Autoridades Comunales.- Más allá del reconocimiento de 'las autoridades comunales" como instituciones de gobierno, no hay artículos en el Estatuto de Autonomía que específicamente se refieran a este nivel de la autoridad. Dada la gran desorganización, el desplazamiento y en muchos casos, la huida de comunidades enteras a consecuencia de la guerra, las estructuras comunales tradicionales están totalmente desordenadas en muchas comunidades. En el sur, los representantes religiosos y lo ancianos tienen aún mucho peso, pero en el norte están surgiendo nuevas fuerzas. Entre ellas, grupos de ex-combatientes, que a menudo tienen sus propios programas y aspiraciones políticas.
Prácticamente, cada comunidad en el norte tiene ahora una Comisión de Paz y Autonomía auto-elegida, creada en la mayoría de los casos durante 1985/6 para promover el diálogo por la paz entre los combatientes y el gobierno regional. En las comunidades más fuertes, más cohesionadas y mejor organizadas, estas comisiones e han transformado en estructuras incipientes de gobierno comunal con miembros específicamente nominados para los asuntos de la salud, la educación y el desarrollo comunal. El actual gobierno regional trabaja en estrecha colaboración con estas comisiones, con las que se reúne cada tres meses para discutir y tratar de solucionar los problemas de la comunidad.
En las áreas rurales, los Consejos Municipales se están eligiendo provisionalmente de entre las comunidades, en lo que se consideran ya como nuevas municipalidades. Uno de los primeros en ser nominados fue el Consejo Municipal del Río Coco, compuesto por 10 miembros, que se reúne cada mes con el alcalde municipal recién nombrado y coordina a éste y a las comunidades a través de las Comisiones de Paz y Autonomía. En los lugares donde no se ha nominado un alcalde -como en el delta del Río Grande, que divide las dos Regiones Autónomas-, los representantes comunales elegidos escogen su propio coordinador.
En la ciudad de Bluefields, con una población de más de 40 mil habitantes, los miembros del consejo se están eligiendo de entre los cinco nuevos distritos electorales de la ciudad y trabajarán en coordinación con el alcalde. El objetivo de esta actividad es por una parte fortalecer las estructuras locales y por otra familiarizar a los miembros de la comunidad con las funciones de gobierno, más allá de la actividad de la propia comunidad.
Como explica la Dra. Cunningham, el hecho de que el gobierno regional sólo exista desde 1982 y de que el gobierno municipal nunca haya respondido a los intereses de la comunidad, ha sido causa de que la división político-administrativa tradicional que la población entiende haya sido siempre la propia comunidad.
La estrategia del FSLN, si gana las elecciones, es la de continuar fortaleciendo la participación comunal dentro del gobierno municipal y regional. El FSLN propuso que en el proyecto de ley municipal a nivel nacional se diera una responsabilidad formal a los "cabildos populares", pero los partidos de oposición, temerosos del poder popular, quitaron fuerza a la propuesta y prefirieron que en el gobierno municipal funcionara la forma más tradicional de democracia representativa.
La base de las comunidades: derechos económicosUno de los principios fundamentales el documento de trabajo elaborado en 1985 fue el que afirma que las culturas necesitan una base material para poder sobrevivir. En el caso de las culturas indígenas, esa base la constituyen principalmente la tierra y los recursos naturales. Así, el articulo 89 de la Constitución reconoce "las formas comunales de propiedad de las tierras de las Comunidades de la Costa Atlántica", reconociendo también "el goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus tierras comunales". El artículo 180 garantiza además a las comunidades "el disfrute de sus recursos naturales..."
El artículo 36 del Estatuto de Autonomía define la propiedad comunal como las tierras, aguas y bosques que han pertenecido tradicionalmente a las Comunidades de la Costa Atlántica y están sujetas a las siguientes disposiciones:
1) Las tierras comunales no pueden ser enajenadas; no pueden ser donadas, vendidas, embargadas ni gravadas y son imprescriptibles. (Esto quiere decir que no se pueden reclamar derechos e propiedad en virtud del uso histórico que un individuo haya hecho de una parcela de tierra comunal).
2) Los habitantes de las Comunidades tienen derecho a trabajar parcelas en la propiedad comunal y al usufructo de los bienes generados por el trabajo realizado".
La garantía del carácter enajenable de la propiedad comunal es muy importante para las culturas indígenas que tienen por base la tierra. Uno de los métodos más efectivos para destruir su cohesión y su propia supervivencia ha sido el mecanismo del endeudamiento, que ha obligado a los que comparten tierras comunales a subdividirlas ya vender parte de ellas para saldar deudas contraidas.
Algunos campesinos mískitos y de otras Comunidades tienen su propia tierra. El Estatuto también les reconoce ese derecho. El artículo 11.6 reconoce que los habitantes de la Costa Atlántica tienen derecho a "formas comunales, colectivas o individuales de propiedad y a la transmisión de la misma". Pero, mientras las propiedades individuales pueden ser vendidas, las tierras comunales sólo pueden ser asignadas a familias de la comunidad para que las trabajen y las traspasen por la vía de la herencia familiar.
El artículo 8 del Estatuto de Autonomía enumera las siguientes atribuciones económicas de las Regiones autónomas: a) impulsar los proyectos económicos propios; b) promover el uso, goce y disfrute racional de las aguas, bosques y tierras y la defensa del sistema ecológico; c) fomentar el intercambio tradicional con las naciones y pueblos del caribe, de conformidad con las leyes nacionales y procedimientos que rigen la materia; d) promover la articulación del mercado intrarregional e interregional, contribuyendo de esta manera a la consolidación del mercado nacional; y e) establecer impuestos regionales conforme las leyes que rigen la materia. Estas facultades las ejercerán a través de sus órganos administrativos regionales.
Hay que señalar que los derechos a la propiedad comunal no incluyen derechos sobre el subsuelo. Los minerales estratégicos son considerados como patrimonio de toda la nación. Esta decisión tiene en su raíz el proyecto de la revolución de redistribuir las riquezas del país tanto entre las distintas regiones como entre las distintas clases sociales, evitando así que se institucionalice una situación como la que existe en Estados Unidos, donde un estado pobre como Mississippi está al lado de uno riquísimo como California. Además, el contexto para una discusión sobre los recursos naturales es en Nicaragua muy diferente al de la mayoría de otros países, donde son las grandes multinacionales las que controlan los recursos estratégicos con el único interés del máximo beneficio, aún cuando esto suponga explotación de los trabajadores y desastres ecológicos.
Hasta ahora son pocos los desacuerdos que han surgido sobre el asunto de la tierra en la Costa. Algunos ven un problema en la delimitación de las tierras comunales y las estatales. Algunos militantes indígenas argumentar que las concesiones hechas por anteriores gobiernos -y por los últimos reyes mískitos a fines del siglo pasado- a las compañías extranjeras no tienen validez. Cuando las compañías que se dedicaban a la explotación forestal, minera y pesquera -algunas compartían beneficios con Somoza- dejaron de operar o fueron confiscadas, sus tierras pasaron a ser propiedad del Estado.
En la Asamblea Multiétnica de 1987, la expresión concreta del debate económico se dio alrededor del artículo 9 que dice: "Se reconocerán los derechos de propiedad sobre las tierras comunales en la explotación racional de los recursos mineros, forestales, pesqueros y otros recursos naturales de las Regiones Autónomas", especificando que las ganancias que se deriven de este uso "deberán beneficiar en justa proporción a sus habitantes mediante acuerdos entre el Gobierno Regional y el Gobierno central". No hubo tanta discusión sobre el control de los recursos o sobre la participación en las decisiones para su explotación como en el deseo de fijar la proporción exacta que se volvería invertir en la región.
La discusión la ganaron los que argumentaban que con la crisis económica y la pérdida de mercados para las exportaciones debido al bloqueo económico norteamericano no era realista exigir tal exactitud en el Estatuto de Autonomía. Sobra decir que este es un asunto que se debatirá más enérgicamente en la medida en que se vayan discutiendo políticas específicas y la economía empiece a mejorar. La comisión Regional Autónoma en la RAAS propuso en mayo/89 que se reinvirtiera el 50% en la región y que esta cifra fuera revisada cada año.
Pero no son sólo las comunidades las que necesitan tener una base económica. Si el gobierno regional no tiene finanzas propias nunca será autónomo. Se contemplan tres fuentes de financiamiento para el gobierno regional. El artículo 32 especifica dos de ellas: "los impuestos regionales de conformidad con el Plan de Arbitrios, que incluirá gravámenes sobre los excedentes de las empresas que operan en la Región" y "fondos provenientes del presupuesto general de la República", que es de suponer se trasladarán a la región. En el artículo 33 se señala la tercera fuente: "se establece un fondo especial de desarrollo y promoción social, proveniente de recursos internos y externos y otros ingresos extraordinarios no presupuestados, el que será destinado a inversiones sociales, productivas y culturales propias de las Regiones Autónomas".
Ya existe un creciente, interés por parte de otros gobiernos, especialmente de la Comunidad Económica Europea y de Cuba, al igual que de un número de organizaciones no gubernamentales, para ayudar a la reconstrucción y desarrollo de la Costa. Una vez que se elija el gobierno autónomo, el Coordinador Regional administrará estos fondos de acuerdo con la política establecida por el Consejo Regional.
Un manojo de nuevas herramientas: derechos socio - culturalesTrece artículos de la Constitución se refiere directa o indirectamente a los derechos de las Comunidades de la Costa Atlántica. Con respecto a sus derechos sociales o culturales, el artículo 27 garantiza que "toda las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a protección", sin discriminación por motivos de "nacimiento, nacionalidad, credo político, raza, sexo, idioma, religión, opinión, origen, posición económica o condición social'.
El artículo 11 garantiza que las lenguas de las Comunidades de la Costa Atlántica tendrán -junto con el español- uso oficial en los casos que establezca la ley. El artículo 33 garantiza que todo detenido tiene derecho a ser informado sin demora, en idioma o lengua que comprenda y en forma detallada, de las causas de su detención y el articulo 34 garantiza además que todo procesado tiene derecho a ser asistido gratuitamente por un intérprete si no comprende o no habla el idioma empleado por el tribunal. El artículo 197 dispone que la Constitución sea divulgada en las lenguas de las Comunidades de la Costa Atlántica.
El artículo 89 señala que las Comunidades de la Costa Atlántica tienen el derecho de preservar y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional; dotarse de sus propias formas de organización social y administrar sus asuntos locales conforme a sus tradiciones. El artículo 90 añade:
"Las comunidades de la Costa Atlántica tienen derecho a la libre expresión y preservación de sus lenguas, arte y cultura. El desarrollo de su cultura y sus valores enriquecen la cultura nacional.
El Estado creará programas especiales para el ejercicio de estos derechos". El artículo 91 obliga al Estado a dictar leyes destinadas a promover acciones que aseguren que ningún nicaragüense sea objeto de discriminación por razón de su lengua, cultura y origen, y el articulo 121 garantiza que "las comunidades de la Costa Atlántica tengan acceso en su región a la educación en su lengua materna en los niveles que se determinen de acuerdo con los planes y programas nacionales".
La Ley 571, aprobada en 1981, garantiza la educación en las lenguas maternas en la Costa hasta el cuarto grado, que es básicamente un curso de "transición" para ayudar a los niños de habla indígena hasta que dominen el español lo suficiente como para recibir sus clases en este idioma. en la costa crece el deseo -y parece contar con apoyo de los dos gobiernos regionales actuales- de que la educación bilingüe continúe hasta la secundaria. El artículo 29 garantiza el derecho a profesar o no una religión, y a que nadie sea obligado a declarar su credo, ideología o creencia.
El mismo Estatuto de Autonomía amplía estas garantías con mayor detalle. Además de reconocer el derecho a la libertad religiosa, concede a las Regiones Autónomas la responsabilidad de promover "1) los proyectos económicos, sociales y culturales propios, 2) el estudio, fomento, desarrollo, preservación y difusión de las culturas tradicionales de las Comunidades de la Costa Atlántica, así como su patrimonio histórico, artístico, lingüístico y cultural, y 3) la cultura nacional".
Entre los derechos de los habitantes de la Costa se señalan los cinco derechos socio-culturales siguientes: 1) preservar y desarrollar sus lenguas, religiones y culturas; 2) desarrollar libremente sus organizaciones sociales y productivas conforme a sus propios valores; 3) recibir educación en su lengua materna y en español, mediante programas que recojan su patrimonio histórico, su sistema de valores, las tradiciones y características de su medio ambiente, todo de acuerdo con el sistema educativo nacional; 4) rescatar en forma científica y preservar, en coordinación con el sistema nacional de salud, los conocimientos de medicina natural acumulados a lo largo de su historia; y 5) definir y decidir su propia identidad étnica.
Este último punto merece más explicación. Son muy pocas las personas en la Costa que puedan reclamar una ininterrumpida línea de pureza racial. Cada una de las tres Comunidades indígenas, especialmente los mískitos, se han mezclado entre sí y con personas de origen africano, europeo o norteamericano. La comunidad criolla es por definición una mezcla anglo-africana. Los ramas y los garífunas, y en un menor grado los sumus, son las Comunidades que más fuertemente se han opuesto a los matrimonios entre las diferentes razas, pero esto está lejos de haberse cumplido de manera absoluta. Como no existen tratados histórico, como sucede en el Canadá y los Estados Unidos, que otorgan los derechos sobre la tierra a los descendientes de tribus específicas o a los parientes, la identidad étnica en la Costa se ha definido siempre por la auto-atribución y por la aceptación que de esta decisión del individuo hace la propia comunidad.
En diferentes momentos políticos, esto ha causado confusiones con los censos demográficos porque, según su conveniencia, los pobladores se hacía pasar por miembros del grupo que en aquel momento era el menos desfavorecido. Aunque una de las consecuencias ocasionales de estos mestizajes ha sido una cierta discriminación de casta entre las étnicas, ésta nunca ha llegado a tener fuerza ni se ha institucionalizado como pasa en algunos países africanos o del subcontinente asiático.
Una de las responsabilidades del Consejo Regional será su participación en la elaboración, planificación, realización y seguimiento de las políticas y programas que afecten o conciernan a su región, y será el coordinador regional el que se responsabilice de su ejecución.
Una notable responsabilidad sociocultural del Consejo Regional es la de "promover la integración, desarrollo y participación de la mujer en todos los aspectos de la vida política, social, cultural y económica de la región".
En las culturas de la Costa el papel de la mujer ha estado limitado principalmente al hogar, el trabajo agrícola y la Iglesia. La mayoría de las mujeres indígenas son monolingües y tradicionalmente no han jugado un papel activo en los asuntos de la comunidad o, en el mejor de los casos, éste ha sido secundario. Las pocas excepciones las constituyen las mujeres que han logrado tener acceso a la educación superior. Es significativo que ahora la Región Autónoma Atlántico Norte es la región del país que tiene proporcionalmente más mujeres que son dirigentes políticas y que ocupan altos cargos en los ministerios. Entre ellas hay mujeres de las cuatro comunidades étnicas de la RAAN.
La situación militar y económica de la región en los últimos siete años ha empujado a la mujer del pueblo a asumir nuevas posiciones. Abandonadas por sus hijos y maridos, que se fueron a combatir, las mujeres han tenido que luchar para sobrevivir, para conseguir la ayuda de funcionarios gubernamentales y no gubernamentales, para responder a las consultas sobre la autonomía y expresar las demandas políticas de sus hombres.
Han tenido que luchar por la paz. Inicialmente eran mayoría en las Comisiones de Paz y Autonomía organizadas para promover el diálogo entre los alzados en armas y el gobierno. Ahora que muchos hombres han regresado, trayendo consigo sus antiguas ideas machistas, las mujeres han sido relegadas de nuevo a un segundo plano.
Pero, con sus nuevas voces y con el respaldo del Estatuto de Autonomía, las mujeres están empezando a crear organizaciones que les permitan proteger y promover su participación en la producción y en la toma de decisiones sobre el desarrollo comunal y sobre otros asuntos que están surgiendo a medida que se avanza hacia la paz y el auto-gobierno.
Aunque algunos hombres apoyan la lucha de las mujeres, muchos se siente amenazados por esta realidad, como quedó ampliamente comprobado en la acalorada discusión sobre el asunto que se dio en un subcomité de autonomía en Puerto Cabezas. Cuando se le preguntó a una dirigente política cómo era que se había logrado introducir el artículo sobre la mujer en el Estatuto de Autonomía, ella guiñando el ojo, contestó: "Sólo esperamos a que los hombres estuvieran cansados de discutir los otros puntos. Luego, conseguimos que lo aprobaran".
Responder a un gran desafío El Estatuto de Autonomía no da detalles sobre las prerrogativas que continua teniendo específicamente el gobierno central, aunque éstas sí aparecen en la Constitución y en los primeros proyectos de Ley de Autonomía. La autonomía es por definición un concepto relativo en la medida en que no contempla la separación de la nación. De conformidad con la filosofía de que la autonomía debe fortalecer, en vez de debilitar, tanto la unidad nacional como la identidad étnica, el gobierno central de Nicaragua actuando en nombre de toda la población del país y con la participación de ésta, continuará siendo responsable de las relaciones internacionales y de la política exterior, de la defensa de la nación, del mantenimiento del orden interno y regulación de la ciudadanía, del comercio exterior y operaciones aduaneras, de la planificación económica global y de las normas jurídicas nacionales. Esto diseña un marco de referencia general al cual los gobiernos autónomos de las dos regiones adaptarán sus políticas específicas.
Con respeto a la defensa nacional y al orden interno, el articulo 13 señala que "la defensa de la vida, la patria, la justicia y la paz para el desarrollo integral de la nación es deber primordial de los habitantes de las Comunidades de la Costa Atlántica". El artículo 14 dice que "en las Regiones Autónomas, la defensa será dirigida por el Ejército Popular Sandinista y los cuerpos de seguridad y orden interior del Estado".
Pero dado que en la Nicaragua revolucionaria, la defensa de la nación descansa en la fuerza organizada e todo el pueblo, "los habitantes de estas Comunidades tienen prioridad en la defensa de la soberanía en estas regiones".
Esto ha conducido ya a dos fenómenos distintos pero relacionados entre sí. A través de una política de reclutamiento flexible, entre el 70 y 80% del personal del ejército y de la policía en las os regiones, incluyendo a oficiales, son ahora costeños, lo que ha puesto fin a muchas de las tensiones que surgieron originalmente con los militares que llegaban del Pacífico. En segundo lugar, los acuerdos de cese al fuego con numerosos grupos armados han desembocado en la formación de milicias indígenas de auto-defensa, que son abastecidas y coordinadas por el ejército nacional.
Repitiendo las palabras del Comandante Borge a la Asamblea Multiétnica: "Cuando haya transcurrido algún tiempo y logremos descubrir los lunares posibles y seguramente inevitables de la ley, entremos a una nueva fase de ratificación o ratificación considerando la oportunidad de cada momento". Cuando presentó el proyecto de ley ante la Asamblea Nacional el 1 de septiembre de 1987 también enfatizó Borge esta idea. La apertura existe. Y la ley esta ahí. Como una misma ley cubre las dos Regiones Autónomas, el artículo 38 señala que las dos terceras partes de ambos Consejos Regionales podrán conjuntamente solicitar la reforma del presente Estatuto conforme los mecanismos establecidos por la Constitución Política de Nicaragua, el Estatuto General de la Asamblea Nacional y su reglamento interno.
El reto por ahora es, sin embargo, aplicar lo que existe. Ray Hooker, en su discurso ante la Asamblea Multiétnica en 1987, fijó la esencia de ese desafío para las comunidades de la Costa: "El sendero de la sobrevivencia cultural y de la transformación es difícil, especialmente para culturas sometidas a las fuerzas implacables de la opresión histórica y de la privación de la identidad. La calidad de nuestra respuesta a este mundo si es que somos capaces de transformar nuestro anhelado sueño de autonomía en una espléndida realidad; si tenemos la capacidad de mantenernos en función de crear un todo más perfecto que la multiplicidad de sus partes; si tenemos la dedicación de conformar una nación unida en la que la diversidad cultural fortalecerá el crecimiento y desarrollo de una nueva identidad nacional".
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica