Nicaragua
El ESAF: ¿para curar o para matar?
La verdadera meta del ajuste que propone el ESAF
es que sigamos pagando la deuda externa.
Es hora de pensar entre todos un programa en el que Nicaragua canjee la deuda por estabilidad y desarrollo.
Equipo Nitlápan-Envío
Del 12 al 14 de marzo, el director gerente del Fondo Monetario Internacional, Michel Camdessus, visitó Nicaragua. En la rueda de prensa al despedirse, después de dejar sobre la mesa del gobierno el ya famoso acuerdo ESAF, Camdessus, en un estilo entre regañón y humorístico, afirmó: ¡Seamos serios! Y no le contemos a este país que se puede reducir la pobreza sin cambiar nada. El servicio más grande que se le puede hacer a este país no es sólo traerle financiamiento, sino decirle la verdad. ¡Es necesario decirle a Nicaragua la verdad!" 15 días después, el gobierno invitaba a distintos sectores sociales a lograr un consenso en torno al acuerdo ESAF. En su carta de invitación, el Ministro Lacayo afirmaba: "Todos sabemos que no hay alternativa a la ejecución del ajuste y a la implementación de los cambios".
¿No hay alternativa? O mejor: ¿por dónde habría que empezar a construirla? ¿Y cuál es "la verdad" que hay que decirle a este país? Una vez más, envío quiere colaborar a la reflexión que sobre los problemas económicos del país debemos hacer todos - todos los sectores sociales, todos los partidos y todas las corrientes dentro de ellos - en una situación tan crítica para Nicaragua.
Ultima negociación, primera claridadMás que nunca, la realidad de Nicaragua está marcada por la agenda económica. Aunque para los diferentes sectores de la sociedad las prioridades de esta agenda no sean exactamente la mismas, todos estamos implicados en la trascendencia del momento. Están por darse las últimas negociaciones con el FMI, el BM y el BID.
El gobierno de Nicaragua debe comprometerse en un marco global de políticas económicas. Y a cambio, obtendrá recursos externos adicionales y el visto bueno de estos organismos para acceder al apoyo de la comunidad internacional, en particular para continuar la negociación de su deuda externa con los países miembros del Club de París. Son probablemente las últimas negociaciones para un acuerdo que encauzará el rumbo de la economía nicaragüense por un mínimo de 3 ó 4 años. Pero es la primera vez que se discute el contenido de estas negociaciones en base a informaciones claras que trascienden el cerrado círculo de la misión del FMI y de los más eminentes miembros del Ejecutivo.
La Asamblea Nacional no ha sido consultada y los representantes de los partidos políticos y de los gremios, tanto empresariales como laborales, apenas comienzan a percatarse del alcance de las medidas anunciadas en dos documentos claves. La Matriz de Políticas Macroecómicas y de Ajuste Estructural (un resumen de los objetivos y de las medidas para alcanzarlos y el cronograma de su aplicación). Y una Carta de Intenciones del gobierno, que presenta el marco general de las políticas económicas (la filosofía general del programa).
Escrito en inglésUn primer punto llama la atención. En el seno del gobierno, estos dos documentos circularon primero en inglés, lo que permite suponer que fueron redactados por la misión del FMI y no por los negociadores nacionales. Un segundo punto: la matriz de políticas no se limita a los aspectos macroeconómicos generales - que son los que tocan al FMI en acuerdos de este tipo; por ejemplo, la meta de ahorro del sector público o la proporción entre servicio de la deuda y exportaciones - sino que entra muy en detalle en la instrumentación de las políticas, incursionando así en una serie de campos que deben ser del dominio del Ejecutivo.
Un punto a favor. Por primera vez - en relación a anteriores versiones de este documento - se reconoce el papel del Poder Legislativo, al señalar en varias oportunidades la necesidad de obtener la aprobación de leyes para cumplir con los objetivos propuestos. Es una muestra de realismo el reconocer el legítimo papel de la Asamblea Nacional y la fuerza que ésta ha venido recobrando, índice de una mayor madurez de la clase política nacional.
Una hidra de tres cabezasLos observadores políticos de Estados Unidos reconocen que jamás en el pasado Nicaragua ha estado tan cerca de una reconciliación nacional. Es verdad, pero también lo es que nunca antes su situación económica ha sido tan frágil. Como la de un peso en desequilibrio, que puede caer en cualquier momento y hacia cualquier lado con un leve empujón.
¿Quiénes son las fuerzas que hoy empujan? ¿A qué intereses responden? Como siempre en la historia de Nicaragua, gran parte de estas fuerzas están en el poderoso vecino del Norte. ¿Y cómo así, si la diplomacia estadounidense ha pasado a asumir posiciones de neutralidad constructiva con respecto a Nicaragua?
Es sencilla la respuesta. Todas las sociedades tienen sus contradicciones y Estados Unidos no escapa a esta regla. Como la hidra de la mitología griega, el poder del imperio tiene varias cabezas. Y la diplomacia - el Departamento de Estado - sólo es una de ellas. El Congreso es otra. Y el Tesoro - del que el FMI viene siendo algo así como el brazo internacional - es una tercera cabeza. Sus diferentes actuaciones e intereses afectan a Nicaragua de diferentes maneras.
La lógica del ajusteEn primer lugar, está la lógica económica del ajuste. Es una lógica mundial, una pócima que el FMI se está encargando de aplicar a escala mundial, con una misión suprema que aparece en blanco y negro en el primer artículo, inciso 2, de los estatutos de esta institución: "Los objetivos del FMI son los siguientes: 2- Facilitar la expansión y el crecimiento armónico del comercio internacional y contribuir de esta manera a instaurar y mantener niveles elevados de empleo y de ingreso reales y desarrollar los recursos productivos, que son los objetivos principales de la política económica".
La frase "de esta manera" muestra claramente que en la lógica del FMI, el aumento del comercio mundial es un medio para lograr el desarrollo. De ahí, sus sempiternas condiciones de promoción de exportaciones y de supresión de las restricciones a las importaciones, incluyendo las disminuciones de aranceles, aunque esto atenté contra otro objetivo de su política económica, que es disminuir el déficit fiscal, sobre todo en países como Nicaragua, donde las aduanas son tradicionalmente una de las principales fuentes de ingresos públicos. (No es casual que el Administrador General de Aduanas de Nicaragua fuera norteamericano ¡hasta 1963!). En 1993, los ingresos recaudados por esta vía representaron poco más del 30% de los ingresos totales del gobierno central.
No es un mal pasajeroPero ésta no es la única misión del FMI. También tiene -según el inciso 5 del mismo artículo 1 de sus estatutos - que "dar la posibilidad a los países miembros de corregir los desequilibrios de su balanza de pagos". Lo que sucede es que los desequilibrios de la balanza de pagos de Nicaragua - como los de muchos países subdesarrollados - tienen un carácter estructural. Es decir, que si Nicaragua importa más de lo que exporta, o si paga más por el servicio de la deuda de lo que recibe en cooperación internacional, o si hay más capitales privados que huyen de la inestabilidad que inversiones extranjeras nuevas, todo esto no es un fenómeno pasajero, un mal momento en su historia económica.
Todo esto es porque su inserción en el sistema económico mundial siempre ha sido desfavorable y porque el bloqueo de las posibilidades de desarrollo ha redundado en una distribución tal de los factores de producción, y por esto del ingreso, que vuelve muy difícil el uso de los instrumentos tradicionales de las políticas económicas reguladores que se practicaron en el presente siglo en todos los países industrializados. Estos países tenían un Estado regulador, fuerte, eventualmente empresario cuando se estimaba necesario, siempre capaz de usar las políticas presupuestarias y monetarias para regular la actividad privada, que por naturaleza no sabe regularse sola. No nos equivoquemos: aun en los países "ricos", el Estado siempre ha nacionalizado las pérdidas y ha privatizado los activos eficientes, socorriendo así ciertos sectores privados en beneficio de la nación.
La lógica del embudo¿Cómo interpreta entonces el FMI su misión de "curar" los desequilibrios de la balanza de pagos de los países subdesarrollados? Asume que debe imponer por diferentes vías la reducción de la demanda hasta restablecer los equilibrios. Es la lógica de los cajeros, o si se quiere la de los "Tesoreros", que son los que están a la cabeza de las instituciones financieras internacionales, sobre todo del FMI. Si no se puede gastar más de lo que se tiene - y los medios de comunicación divulgan esta lógica elemental y de buen sentido popular -, no hay de otra que disminuir el gasto.
Tradicionalmente, el gasto se divide en público y privado. Como el sector privado no puede gastar lo que no tiene, se le disminuye el gasto recortándole el acceso al crédito, que es su válvula de escape. Más difícil es contraer el gasto público, porque es un gasto soberano - o autónomo, como se dice -. De ahí, el elevado número de medidas que en su matriz de políticas exige el FMI que se apliquen para estar seguro de que el gasto público será efectivamente reducido.
El documento llega a cosas hasta absurdas, como el decir que hay que reducir los subsidios a la educación secundaria y universitaria. Como si la educación fuese para los pueblos un simple gasto "corriente" y no una inversión, una "inversión en capital humano", como dice el propio Banco Mundial. O el "principal reto de los pueblos para enfrentar el siglo XXI", como afirma el Ministro del Trabajo del actual gobierno de Estados Unidos.
Se le aplica así a Nicaragua la ley del embudo: para ellos lo ancho, para nosotros lo agudo. Pero la gravedad de los objetivos plasmados en esta matriz de políticas no termina aquí. En el fondo todos los argumentos económicos neoliberales podrían ser cuestionados y, si la comisión negociadora del gobierno de Nicaragua tuviera la capacidad técnica de hacerlo, podría revertir muchos de estos argumentos, aceptando lo que tienen de bueno y desechando los otros a la luz de la realidad del país y de la misma teoría económica. Hay en el mundo muchos economistas de renombre que han criticado duramente el simplismo de los planteamientos del FMI. Y en Nicaragua se podrían encontrar también los cuadros capaces de discutir técnicamente con la misión del FMI.
Banca y propiedad: dos blancosPero no está en esto todo el problema. Tal vez el Ejecutivo no tiene la voluntad política de negociar, es decir de enfrentarse en algunos puntos y aceptar otros. Y es que esta hidra tiene otra cabeza más peligrosa aún que la anterior.
El documento de la matriz de políticas está plagado de intenciones políticamente peligrosas para la incipiente reconciliación de los nicaragüenses. Sobre todo, cuando sistemáticamente toma como blanco a los bancos estatales - uno de los pocos brazos de acción que le quedan al gobierno para tener una política que no sea totalmente pasiva -.
Lo que sucede es que, amparándose en las teorías económicas neoliberales que dicen que el sector privado es más eficiente que el público, se pretende, atentando contra toda lógica, usar el Estado para privilegiar descaradamente al sector financiero privado, el único que realmente tiene un interés inmediato y claro en el ESAF, dándole lo mejor de las carteras de la banca estatal y, como si fuera poco, fondos líquidos de la propia AID.
Más peligrosas aún son las intenciones, cuando abordan el tema de la propiedad que - como bien sabe la mayoría de los nicaragüenses sensatos - debe resolverse por medio de un entendimiento político definitivo, y no continuando con el actual regateo y los interminables pleitos administrativos. Solo algunos - en su mayoría ex-nicaragüenses, radicados ahora en Estados Unidos - tiene algo que ganar si se sigue peleando la propiedad, pues ya no tienen intereses económicos en el país y sólo ganas de tenerlos.
El eterno drama de la nación nicaragüense se repite hoy una vez más. Una cabeza de la hidra se aprovecha de las contradicciones, naturales en toda sociedad, y hace de ellas un caballo de batalla ideológica. Las ideologías de izquierda perecieron - al menos en una de sus formas concretas - con el muro de Berlín, pero las ideologías más empecinadas de la reacción conservadora tienen todavía mucha vitalidad.
Un ajuste ajustadoEl ajuste estructural tiene varias caras. Y esto es un factor positivo si se tiene verdadera voluntad de negociarlo. Pero las contradicciones no sólo están fuera. El actual Ejecutivo corre el riesgo de pasar a la historia como el gobierno de nadie en este país, apareciendo como un mero ejecutante de las imposiciones externas. Pero todos corremos el riesgo de que Nicaragua - al igual que muchos países subdesarrollados, pero tal vez más aún por dos décadas de recesión y de destrucción - se quede sin realizar las transformaciones estructurales que la hagan una nación viable en este mundo de hoy.
Las necesarias transformaciones que el ajuste -debidamente "ajustado" y aplicado en forma gradual - podría facilitar, hacen necesario mucho consenso social en torno a la economía para realizarlas. La política económica es el arte del manejo de las contradicciones entre los sectores sociales. Por un lado, no pueden ser siempre los mismos los que paguen. Y por otro, los intereses nunca son totalmente encontrados. Hay intereses que son comunes y es papel del "hacedor de políticas económicas" encontrarlos y promoverlos.
Hagamos política-ficción. Se podría rechazar la firma del ESAF a raíz de brotes de violencia urbana - o de una guerra civil en el campo -, en la que las organizaciones más cercanas a las clases que pondrían los muertos capitalizarían políticamente los sucesos, mientras las clases mas privilegiadas, aunque inicialmente habrían tenido un mayor interés en la estabilidad económica, podrían terminar anhelando una intervención militar norteamericana para poner fin al caos. Esta es una situación posible, pero extrema. También existe la posibilidad de entenderse nacionalmente y de presentar a los organismos internacionales enmiendas serias y responsables al ESAF y llegar a serios compromisos para ajustar la economía y distribuir los costos de ese ajuste, lo que daría cabida al diálogo, a la concertación y a la razón.
Dos tipos de aspiracionesPara ilustrar esta visión de cómo se producen las contradicciones económicas, un ejemplo está en el sector agropecuario, tema de particular interés hoy, al inicio del ciclo agrícola. Una minoría de productores agropecuarios, los que tienen acceso al financiamiento bancario de mediano plazo -para inversión -, están preocupados por el reciente anuncio del aumento de las tasas de interés. Este aumento es casi lo mismo que su indexación al dólar y es llamado eufemísticamente "mantenimiento de valor", palabra que dice más que muchos discursos sobre la fragilidad de la moneda nacional y por esto, sobre la poca confianza que en ella tienen de los actores del sistema económico.
La gran mayoría de los productores, que por diversas razones no son sujetos de crédito, están preocupados por llegar a serlo. Pero también aspiran a que las autoridades competentes establezcan un marco regulador para evitar las fluctuaciones perjudiciales de los precios, para estimular la red de comercialización y de mejoramiento de la infraestructura, para obtener información sobre los mercados nacionales e internacionales, para recibir apoyo en materia de tecnología y generación de soluciones técnicas apropiadas a los problemas de cada sector y región...
Tienen muchas aspiraciones. Todas enmarcadas en lo que se llama una política sectorial activa, que haga que los bonitos discursos sobre el "sector privado" no sean pura retórica. En ningún país del mundo y en ninguna época se ha prescindido de una política activa a favor del sector agropecuario y, cuando se ha hecho en aras de otros intereses o grupos de presión (importadores, empresarios urbanos), se ha tenido que dar después marcha atrás, y con grandes costos sociales.
¿Para qué existe el Estado?En la mayoría de los países latinoamericanos, los problemas fundamentales del sector agropecuario nacen de la formidable desigualdad de intereses que coexisten en su seno. El latifundio tiene acaparados a su favor los eventuales beneficios de las políticas agrícolas. Mientras, la mayoría de los habitantes del campo son considerados sólo como mano de obra barata.
En Nicaragua, el gobierno Chamorro tiene la suerte de poder contar con la presencia de una importante capa de pequeños y medianos productores, que han resistido durante muchas generaciones sucesivos avatares políticos y que se han visto fortalecidos por una legítima reforma agraria - antes de febrero/90 - y por la desmovilización de los dos bandos en conflicto militar. Hoy, necesitan de decididas medidas para fortalecer el marco jurídico de su propiedad y de apoyo para producir. Sin esto, quedará anulado el objetivo fundamental del ajuste estructural, que no es otro que el desarrollo económico basado en el sector privado.
Sin esto, sólo conoceremos del ajuste sus duros costos, pero nunca sus prometidos beneficios. Y mientras tanto, todos los aprendices de economista, los que piensan que un país se maneja como una pulpería, seguirán sacando de sus libros de textos simplistas ecuaciones: a menor gasto público más ahorro privado y más inversión y más producción privada y más crecimiento y más bienestar... De ser cierta esta simpleza, lo será en un futuro tan lejano que sin duda ya todos estaremos muertos.
Este gran sector privado, dotado de mucho potencial económico, no puede por sí sólo realizar las mutaciones que requiere la nueva inserción de Nicaragua en el mercado internacional, pero sí es capaz de hacerlas con el apoyo de políticas apropiadas. Pese a sus debilidades, es este sector el que sustenta la economía nacional. Pero es un sector muy disperso. Por su misma naturaleza, está constituido por numerosos agentes individuales que no pueden formar grupos de presión para hacer escuchar su voz en el concierto de los grupos sociales. Y es para eso que existe el Estado. No para "repartir dinero", como equivocadamente se ha querido presentar al Estado benefactor. Sino para promover el desarrollo, apoyando el potencial de los diferentes sectores económicos, respetando los delicados equilibrios sociales.
¿Curar o matar?En Nicaragua, las contradicciones sociales son tales que un gobierno que sólo pretenda mantenerse en el poder, o un grupo político que solo pretenda llegar al poder, tiene que repartir, tiene que recurrir al populismo económico, para conseguir agradar a sus electores. Y aun cuando su poder estuviera basado en las armas, también tendría que repartir porque, como lo enseña la ciencia política, ningún poder puede ser únicamente represivo.
La desarticulación que padece nuestra economía es tal que hemos llegado a un punto en el que Nicaragua está en riesgo de perder regiones enteras. Un departamento como Río San Juan está hoy conectado económicamente con Costa Rica, país en el que sí existe un mercado nacional funcionando y donde todavía se siente el efecto de décadas de políticas económicas consecuentes con el crecimiento económico y la distribución del ingreso nacional. Pese a que es un país que tiene menos recursos naturales que Nicaragua y que sufrió retrocesos en la década de los 80, Costa Rica tiene otro perfil.
En aras de hacer lo más pronto que se pueda las transformaciones - o "ajustes" estructurales" - necesarias para sentar las bases de un crecimiento económico basado en la consolidación de los esfuerzos privados, Nicaragua aplica una serie de medicinas que sólo pretenden matar las enfermedades, pero que no toman en cuenta la necesidad de hacer también "rehabilitaciones". Así, se corre el riesgo de matar al paciente antes de haberlo curado.
La deuda: ahí está el meolloEn el discurso oficial de los organismos encargados por la comunidad internacional de "curar" a tantos enfermos económicos que andan diseminados por el planeta, la lógica es muy simple: si los síntomas son los de una crisis financiera, la solución es ajustar las cuentas financieras.
Restaurar la capacidad de un país de pagar su deuda externa constituye, de hecho, la verdadera meta de los programas de ajuste, aunque generalmente esto quede oculto. En la matriz de políticas del ESAF se deja bien claro que, en materia de presupuesto, se trata de reducir el gasto fiscal después de pagados los intereses.
Existen claras evidencias de que las medidas del ESAF, aunque permitan pagar la parte de la deuda cuyos servicios se priorizaron para los próximos años, no resolverán en absoluto la situación de endeudamiento del país, cuya carga seguirá aumentando en proporción al producto interno bruto. Y ésta es la razón por la que hay que oponerse a los programas de ajuste estructural tal como han sido aplicados. Porque fueron concebidos principalmente a raíz de la crisis de la deuda en 1982, aunque planteen como objetivo la realización de cambios estructurales que promuevan el crecimiento económico.
Es absurda la aplicación demasiado rápida de medidas que suponen que ya existen en un país mercados funcionando correctamente e instituciones adecuadas para promoverlos, regularlos y - cuando sea necesario - corregirlos. Es absurdo, porque justamente el verdadero concepto de ajuste estructural es tratar de crear estos mercados y construir estas instituciones.
No hay que soñar con resolver con una varita mágica todos los problemas que implica la transformación estructural de una sociedad que padece grandes desigualdades en la distribución del ingreso, que carece de capital humano y de cultura empresarial, que enfrenta la extraversión y la segmentación de sus mercados y que tiene una alta dependencia tecnológica.
De lo que se trata es de proponer las pautas para que se negocie la reducción de la agobiante deuda externa a cambio de fuertes compromisos del gobierno y de las principales organizaciones gremiales y políticas sobre un "programa de ajuste estructural" que sea efectivamente concebido para llevar al país por la vía del desarrollo y del crecimiento económico.
Canjear estabilidad por deudaEn cierto modo, se trata de una nueva especie de canje, en el que la estabilidad social y un incipiente desarrollo económico de Nicaragua - eslabón en la cadena de conflictos actuales o potenciales que existen entre Chiapas y Panamá - se logre a cambio de una reducción sustancial de sus obligaciones internacionales. Esta reducción debe ser tal que Nicaragua vuelva a ser un sujeto económico viable que atraiga capitales privados y oficiales con la garantía de rentabilidad y promesa de estabilidad. Los compromisos que Nicaragua debería adquirir para que se le reduzcan los intereses de su deuda externa no son necesariamente los que se presentan en el programa ESAF 94-96.
El FMI es generalmente quien otorga los certificados de buena conducta que pide la comunidad de naciones industrializadas para seguir apoyando financieramente a los países en desarrollo. Pero no siempre acierta. Hay numerosos ejemplos de países que han visto empeorar su situación después de la aplicación de recetas recesivas para limitar la absorción interna, sin que existan los mecanismos adecuados para que el ahorro se convierta en inversión productiva, ni para que el ingreso suplementario generado por las actividades de exportación no se traduzca en incremento de las importaciones superfluas.
La apertura comercial indiscriminada profundiza la extraversión de los mercados y la dependencia tecnológica, causas históricas y profundas del subdesarrollo. Sin duda, es correcto el planteamiento de los programas de ajuste estructural que pretenden eliminar las ineficiencias que florecen a favor de los privilegios monopólicos, muchas veces apoyados por los Estados, situación que se dio especialmente en el proceso de industrialización sustitutiva de importaciones que vivió América Latina a partir de los años 70.
Pero los pequeños y medianos productores del campo y de la ciudad, los campesinos, finqueros y artesanos, no pueden ser tratados con esta receta. Su acceso al mercado en condición de competidores, les obliga a trasladar sobre su ingreso familiar toda reducción de su precio de venta, reduciendo su poder de compra y su capacidad de inversión. Ambas cosas tienen un gran impacto macroeconómico por el peso de estos grupos en la población económicamente activa de países como Nicaragua.
Tres virtudes, tres ejesEs necesario seguir la vía que recorrieron los países industrializados desde el siglo pasado. Protegieron los sectores vitales de sus economías y particularmente el sector alimentario, lo que de ninguna manera significó aislarse autárquicamente, algo más impensable en la época actual de lo que ya lo era entonces. Simplemente se trata de promover y apoyar, con políticas adecuadas las tres virtudes macroeconómicas intrínsecas a los grupos económicos mayoritarios en el país: artesanos y campesinos-finqueros.
* Su estructura de consumo es menos importadora que la de otros grupos económicos.
* Su tecnología productiva es más nacional, usa más trabajo nacional y usa más técnicas locales adaptadas.
* Su capacidad de inversión depende en parte de su propio trabajo y no solamente de los circuitos financieros.
Si bien estos grupos pueden ser identificados como los principales portadores del potencial desarrollo económico en Nicaragua, es necesario que un conjunto de compromisos sean asumidos, tanto por el gobierno como por las organizaciones gremiales y empresariales para enfrentar problemas globales, que no pueden ser resueltos con el esfuerzo de un único sector de la población.
Estos compromisos tienen que ver con tres aspectos claves del subdesarrollo en Nicaragua y deben constituir los ejes de un programa económico impulsado a favor de la reducción de la deuda y consecuente con el esfuerzo que demanda la comunidad internacional:
- El comportamiento inversionista.
- El papel y el uso de la ayuda externa.
- El papel del Estado en la economía.
Estos tres aspectos deben ser parte integrante de cualquier propuesta global que aborde la reducción de la deuda externa, para que ésta tenga la suficiente solidez y sea aceptable y políticamente sustentable.
Actitud inversionistaLa clave del crecimiento futuro está en la inversión. Pero esta verdad no basta por sí sola. En los 80, la inversión dominante fue la del Estado, involucrado en proyectos altamente intensivos en capital, que fueron causantes de una parte muy significativa del actual volumen de la deuda, y que no se tradujeron en aumentos sostenidos del producto potencial, mientras que, paralelamente, el producto real caía por falta de voluntad para utilizar las capacidades productivas ya existentes.
Se asume como evidencia que en la Nicaragua actual la utilización de la capacidad de producción es baja y que, al mismo tiempo, existen fuertes cuellos de botella técnico-productivos. Pero la paradoja es sólo aparente. La relación incremental capital-producto (el beneficio en términos de aumento del producto esperado que se obtiene de cada córdoba invertido) debe ser considerada como una variable, que puede ser bajada por medio de acciones adecuadas, basadas en los tres principios siguientes:
1) La inversión pública y privada son complementarias. La privada es más sensible a la incertidumbre que la primera, lo que le da al gobierno un papel a la vez motor y estabilizador del fenómeno de la inversión. Por un lado, crea un ambiente positivo para la estabilidad económica. Y por otro, viene a complementar las deficiencias de la inversión privada, en sectores donde ésta no incursionaría lo suficiente, pero que son sectores claves para el funcionamiento de la economía nacional concebida como un tejido, favoreciendo un mayor nivel de encadenamientos y relaciones. Es decir, creando más valor agregado indirecto.
2) Pese al bajo nivel de utilización de las capacidades productivas, es necesario un nivel elevado de inversión, sin que esto impida efectuar los niveles adecuados de importación de bienes intermedios (insumos) necesarios para aumentar el nivel de utilización de las capacidades existentes. Esto implica identificar cuidadosamente los puntos estratégicos de la actividad económica hacia los que hoy se dirigen los programas de inversión-reconstrucción y por esto, los esfuerzos de la cooperación internacional.
3) La inversión privada no tiene las mismas motivaciones en los distintos sectores sociales. Como cada uno tiene sus limitaciones propias, hay que tomarlas en cuenta para sustentar cualquier estrategia de crecimiento.
Tres posibles inversoresLos grandes empresarios. Este sector ha sufrido los cambios estructurales y políticos de los últimos 15 años, reubicando en el extranjero gran parte de su capital productivo . Compite hoy en día con nuevos grupos articulados con las finanzas y el comercio exterior, en el vacío dejado por el Estado sandinista. La privatización de las empresas de la CORNAP lo ha favorecido, pero en muchos casos, la compra a crédito que han hecho de los activos públicos descapitalizados no implica que tengan disposición de inyectar el capital financiero necesario para restablecer un funcionamiento técnicamente óptimo de estas empresas, sobre todo cuando la apertura comercial pone de relieve que son obsoletas - lo que favorece a los comerciantes de productos importados - y cuando la legislación laboral no les permite hacer las reformas adecuadas para aumentar la productividad.
Los pequeños y medianos productores. Este sector no ha transferido sus activos hacia el extranjero, pero su falta de dominio de los circuitos comerciales de abastecimiento y comercialización de sus productos, ha dejado éstos en las manos, ayer del Estado y hoy de algunos grandes distribuidores y acopiadores.
La apertura comercial - que no los golpeaba tan fuertemente al principio porque sus costos no eran tan altos como los del sector anterior (incluyendo al Estado y al sector cooperativo) - mantiene sobre el mercado interno precios deprimidos que no les permiten, dada la baja productividad que históricamente los ha caracterizado, remunerar adecuadamente su trabajo y eventualmente su capital. Menos les permite invertir, pese a los grandes potenciales que tienen de aumentar su productividad.
Los inversionistas extranjeros. Una hipótesis razonable es que el sector privado extranjero, que trae capital de riesgo, no invertirá significativamente en Nicaragua mientras los nacionales no lo hagan. Pero es posible que el capital extranjero, generalmente más grande que el nacional, se sienta atraído por el bajo precio de los activos productivos y no se sienta afectado por el complejo juego de rivalidades políticas que paraliza hoy a los empresarios nacionales. En caso de llegar la inversión extranjera, sería en todo caso preferible que no venga a aprovecharse solamente de la mano de obra barata, tal como lo hacen las maquiladoras de las zonas francas, que no dejan prácticamente ningún beneficio al país, fuera de los escasos salarios que pagan.
Estas son bases para comprender el comportamiento inversionista, de forma consistente con el marco teórico, según el cual no existe un camino obligado del ahorro hacia la inversión, por la doble dificultad que representa la estructura del sistema financiero y la volatilidad - o inestabilidad - de los comportamientos.
Papel y uso de la ayuda externaLa ayuda externa es indispensable pero es también el opio del desarrollo. En los 80 se derrocharon grandes volúmenes de ayuda externa en aras de una absurda política de gigantismo tecnológico, sin contar con el sostenimiento de una extensa burocracia estatal. Pese a la perspectiva global de disminución de la ayuda internacional, hay claras evidencias de que la principal limitación para aumentar los niveles de ayuda está en la incapacidad del gobierno Chamorro para presentar y para ejecutar proyectos. Esta limitación es de capital humano, de recursos financieros y de voluntad política.
En Nicaragua, el sector público presupuestado ha mostrado en los últimos años, una clara deficiencia para ejecutar la ayuda externa disponible para proyectos. Esto pone de relieve su incapacidad no sólo para presentar programas de inversión consistentes con la economía del país sino para llevar a cabo los que ya están aprobados.
Dada la importancia de este sector en el proceso de inversión global - la capacidad no gubernamental para ejecutar proyectos de la cooperación externa es demasiado pequeña para que sea solución a mediano plazo -, es imprescindible restablecer esta capacidad a la mayor brevedad para hacer viable el escenario de la reactivación. Hay señales de que la cooperación externa ha ido desplazándose de una ayuda para proyectos a una ayuda para programas. El marco general es de cantidades decrecientes. Sin embargo, existen informaciones precisas según las cuales los gobiernos y organismos donantes estarían dispuestos a una contribución mucho mayor si el gobierno de Nicaragua tuviera mayor capacidad de elaborar y ejecutar proyectos.
Estado: papel en la economíaLa reflexión sobre el papel del Estado cruza los puntos anteriores, tanto en materia de inversión como de ayuda externa, pero no se limita a ellos. Es necesario fortalecer la capacidad de acción estatal, tanto en dominios que le son propios por esencia - gestión macroeconómica, defensa de los derechos ciudadanos y de la propiedad -, como en otros en los cuales suple las deficiencias históricas del sector privado y debe actuar como promotor del desarrollo: servicios básicos de salud y educación, intermediación financiera, infraestructura. No cabe ninguna duda de que con un sector privado ideal, compuesto por agentes que compitieran en igualdad de condiciones, maximizando su beneficio individual, se conseguiría el bienestar global. Pero la realidad es un tanto diferente.
Si el sector privado real no es como lo supone este esquema idealizado, si no tiene interés en invertir en servicios de salud y educación baratos para mayorías que no pueden pagar un precio alto por ellos, si a la banca privada sólo le conviene prestar a los comerciantes porque los campesinos están demasiado dispersos, si ningún empresario privado tiene un horizonte con suficiente luz larga como para considerar rentable hacer un puerto o una red de caminos, entonces es necesario que la sociedad en su conjunto, por medio del Estado que la representa - y que expresa su racionalidad global por encima de las contradicciones particulares- se encargue de estas actividades indispensables.
En un país como Nicaragua, donde el sector privado tiene serias contradicciones históricas, enraizadas en una alta distorsión en la concentración del ingreso, las ineficiencias del gobierno - debidas a la falta de capital humano y a la dificultad de instaurar un sistema de impuestos más progresivos para financiar los gastos necesarios - no pueden ser resueltas por el simple traspaso voluntarista de las funciones del gobierno al sector privado. Porque el sector privado no tiene mucho más capital humano del que tiene el Estado. Porque si se ha mostrado poco ansioso en invertir su capital en las actividades que le son propias, mucho menos lo hará en las que, por su magnitud, son tradicionalmente responsabilidad del gobierno.
¿Vender TELCOR así?En cuanto a las empresas remanentes de la CORNAP, se trata obviamente de actividades que pueden atraer capital de riesgo, aunque tal vez algunas de ellas tendrán que ser cerradas porque su ineficiencia no les permite ser retomadas por el sector privado.
El caso de las empresas de servicio básico no es similar, porque se trata de actividades monopólicas. En este caso, el Estado debería buscar el co-financiamiento con empresas privadas probablemente extranjeras - el capital nicaragüense no tiene el tamaño suficiente para lanzarse en estos terrenos - sin perder el control de las principales orientaciones.
Vender el sistema de comunicaciones del país por una cantidad que equivale a menos de 15 días de exportaciones sólo para acumular reservas en 1994, que serán gastadas en un abrir y cerrar de ojos en 1995 no es una transacción inteligente. El pueblo nicaragüense tiene derecho a ser mejor representado por sus dirigentes en este tipo de operaciones. Y el gobierno de Nicaragua está en la obligación de negociar una condicionalidad que no se ampare detrás del supuesto interés del pueblo para satisfacer la voracidad de las empresas extranjeras.
Para reducir la deudaEstas grandes opciones de política económica que el gobierno de Nicaragua debe presentar para respaldar la reducción de la deuda externa del país a cambio de crecimiento no están destinadas a apantallar a los negociadores. Al contrario: expresan las crudas limitaciones de la situación el país. Son opciones que tienen coincidencias con las mejores expresiones de los programas de ajuste estructural: la estrecha combinación de monopolios privados y de ineficiencias burocráticas que ha dominado el escenario de la economía latinoamericana no ha traído desarrollo ni beneficios a los pueblos. También coinciden con la idea de que es fundamentalmente de las energías del sector privado de donde ha de salir el progreso económico, que también es progreso social.
Pero tienen diferencias. Se oponen a considerar que los gobiernos deban renunciar a fortalecer su capacidad de gestión y promoción del desarrollo, porque ésa es su misión. Las profundas contradicciones existentes dentro del sector privado necesitan de instancias de concertación y de arbitraje que permitan construir políticas económicas coherentes. Y esta tarea no puede ser dejada a los supervisores del cumplimiento de los acuerdos con los organismos financieros, aunque éstos tengan un importante papel pedagógico que jugar.
¿Qué hacer entonces? ¿Y quién lo hará, quién se apuntará a impulsar este plan? ¿Han llegado la mayoría de los sectores sociales organizados, los que tienen voz para hacerse oír en la escena política, a un suficiente nivel de conciencia de la gravedad del problema para aceptar el sentarse en torno a la mesa de esta gran tarea? ¿O preferirán retomar el camino de las armas? De haber algún acuerdo básico, ¿en cuánto tiempo surtirá efectos positivos, dado los inevitables plazos que tenemos para renegociar la deuda externa? ¿Cómo enfrentar el ciclo agrícola de manera que traiga un poco de alivio temporal, comenzando por dar crédito a quienes más lo necesitan y tienen más posibilidades de hacerlo fructificar a corto plazo?
De las respuestas a estos interrogantes depende que Nicaragua logre encontrar un camino viable, no sin espinas pero con recuperación. Sin duda, la AID, el PNUD, el BID y el Departamento de Estado pueden apoyar económica y políticamente esta vía. Está en manos de los nicaragüenses aprovechar la oportunidad. El ESAF se firmará de todas maneras, sin tiempo de emprender un proceso de discusión entre todos los sectores de la sociedad para elaborar un plan alternativo que lo enmiende sin perder de vista los necesarios objetivos del ajuste.
Pero sí hay tiempo para apuntalar una estrategia nacional que ajuste sobre la marcha la política económica y se repartan mejor los costos de los procesos de transformación. Sí hay tiempo para continuar negociando con los organismos internacionales, y esta vez habrá de ser con la participación de todos los sectores sociales.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica