Nicaragua
Las ONGs ante los desastres naturales: vacíos y oportunidades
El devastador huracán "Mitch" contribuyó a fijar la atención de muchas organizaciones internacionales en el tema de los desastres que causa la Naturaleza en los países del Sur. La Cruz Roja de Gran Bretaña ha querido estudiar específicamente cómo las ONGs han enfrentado los desastres naturales en cuatro países. Esta es una versión compactada y editada del estudio de caso de Nicaragua.
José Luis Rocha y Ian Cristoplos
Desde hace algunos años la Comunidad Internacional viene prestando cada vez mayor atención al impacto y recurrencia de los desastres naturales en distintas zonas del mundo. Términos como vulnerabilidad, manejo del riesgo, prevención de desastres, mitigación de desastres, y otros relacionados a las fuerzas de la Naturaleza cuando actúan de forma devastadora se han hecho frecuentes en los debates y en las medidas que gobiernos e instituciones internacionales tratan de aplicar, especialmente en los países del Sur. Pero falta sistematizar las experiencias, ponderar hasta qué punto se han extendido y han sido eficaces, fomentar un mayor grado de conciencia sobre esta compleja temática. Para empezar a llenar estos vacíos, la Cruz Roja de Gran Bretaña emprendió -con el apoyo del Departamento para el Desarrollo Internacional del gobierno británico- una investigación de dos años en cuatro países: Bangladesh, Filipinas, Perú y Nicaragua -donde el estudio se realizó en julio 99-.
Objetivo de la investigación: estudiar la participación que han tenido las ONGs en la prevención y en el manejo de los desastres naturales. La investigación busca analizar la naturaleza de las actividades que las ONGs han desarrollado en esta área y de ella deben surgir directrices prácticas y operativas para que las ONGs incorporen el tema de los desastres naturales al diseño de sus proyectos.
Un país en permanente emergenciaNicaragua ha sido calificada como país "en permanente emergencia." Solamente entre 1972 y 1996 ocurrieron once desastres que ocasionaron serias afectaciones a su desarrollo económico-social. Nueve fueron desastres naturales: el terremoto en Managua (diciembre 72), las intensas lluvias seguidas de sequía de 1982, el huracán Juana en octubre 88, las erupciones del Cerro Negro en abril 92 y noviembre-diciembre de 1995, el tsunami (maremoto) en el litoral pacífico en septiembre 92, las tormentas tropicales Brett en agosto 93 y Gert en septiembre 93, y el huracán César en julio de 1996.
Estos once desastres -previos al Mitch- dejaron como resultado:
107,118 muertos
123,071 heridos o lesionados
6,533 desaparecidos
656,011 evacuados
571,600 desplazados
1.861,002 damnificados.
Afectaron directa o indirectamente a 3 millones 201 mil 734 personas, lo que significa más del 77% de la población total del país, tomando como parámetros cálculos de la población actual.
No obstante la propensión natural del país a los desastres, en Nicaragua no existe una ley que regule las emergencias. En la agenda política y económica, la prevención y mitigación de los desastres naturales ha estado ausente. Seguramente, porque no es un proyecto con rentabilidad electoral o con el atractivo que tienen ciertos proyectos de desarrollo. La visión de corto plazo, declarado rasgo cultural de los nicaragüenses, sella esta situación. Se reflexiona y se trabaja en los desastres únicamente en el momento de la emergencia, pero una vez pasado el peligro y después de cierta rehabilitación, no se toman medidas para enfrentar futuros desastres, pese a que cada desastre va seguido de una serie de foros, talleres y seminarios que buscan incentivar una cultura de prevención de los desastres.
Las ONGs han participado también de este cortoplacismo. Diversos factores lo propician. A la hora de un desastre, la mayoría de las ONGs trabajan en rehabilitación: abastecimiento de alimentos, enseres domésticos, materiales básicos de construcción, medicinas, albergues, etc. La atención que han dado a los damnificados ha consistido en reparación y construcción de viviendas, letrinificación, limpieza y construcción de pozos comunales, reparación de caminos, suministro de semillas o fertilizantes, etc. Poco han hecho en materia de prevención. A lo sumo, algunas prácticas agroecológicas y brigadas para la elaboración de planes de ordenamiento territorial identificando las áreas propensas a los desastres y evaluando los niveles de riesgo, sin que hasta la fecha se hayan traducido de manera operativa las prescripciones que derivan de estos planes.
Una nueva conciencia y un notorio giroAunque los distintos gobiernos de Nicaragua han creado estructuras y reglamentos para la prevención y atención de los desastres, que han subsistido a los cambios políticos, éstos no han sido utilizados plenamente. La ausencia de una ley que determine y distribuya funciones constituye la principal dificultad para que las ONGs inserten su participación en un plan general. El Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) debe ser la institución llamada a jugar un papel protagónico en este campo, pero no pocos escombros deberán ser removidos para que su potencial se despliegue y para que lo haga de forma que las diferentes ONGs tengan cabida en su estrategia. El fondo que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) concedió a CEPREDENAC tras el Mitch es prometedor y, de acuerdo a sus lineamientos, algunos programas podrían ser ejecutados por ONGs. La politización que impregna todos los proyectos, estrategias, relaciones y flujos de fondos en Nicaragua, será el mayor obstáculo que las ONGs deberán sortear para acceder a recursos y a programas.
Aunque de manera incipiente, y especialmente a partir del Mitch, las ONGs en Nicaragua están involucrándose en actividades para prevenir y mitigar desastres. Incursionan en este terreno porque el Estado está menos interesado en él, o porque ésta es una de las muchas áreas donde el Estado -en creciente compactación para reducir el déficit fiscal en el marco del programa de ajuste estructural exigido por el FMI- ha percibido que puede abandonar la cancha y dejársela a la cooperación internacional.
No obstante el momento embrionario en que se encuentran las ONGs respecto de la gestión de desastres, existe ya una reflexión mínima en torno al tema, en la que se aprecia un notorio giro. En la década de los 80 el discurso hacía énfasis en aspectos puramente técnicos: si plantamos árboles vamos a reducir la vulnerabilidad. En la actualidad, el problema institucional se ha ido haciendo cada vez más importante. El énfasis se ha puesto en la organización, en la coordinación y en la preocupación por quién tiene qué responsabilidad a la hora de la emergencia y del desastre.
¿Sirvieron las prácticas agroecológicas?El aspecto clave en el manejo de los desastres naturales es la mitigación. Desde su perspectiva, las ONGs enfocan primariamente la mitigación con proyectos que protegen el medio ambiente. Los deslizamientos, la erosión y las pérdidas de cosechas asociadas al paso del Mitch han reavivado su interés en proyectos y tareas para los que ha existido una labor de concientización desde hace tiempo.
La sequía causada por la corriente de El Niño y las avalanchas de agua que trajo el huracán Mitch permitieron a los promotores de prácticas agroecológicas "llevar agua a su molino". Varios foros y seminarios organizados para reflexionar sobre el Mitch presentaron todos los proyectos de desarrollo, sin ninguna distinción, como vías para mitigar los desastres naturales, y hasta llegaron a introducirse cambios en la propuesta de transferencia tecnológica del Ministerio Agropecuario y Forestal para fomentar la agricultura sostenible, aunque sin que se especificara en qué consistía exactamente ésta.
Las reflexiones y giros en las políticas tenían base. El año del Mitch fue también el año de mayor cantidad de incendios forestales, y es sabido que la cubierta forestal mejora la capacidad de drenaje de los suelos. Cuestionando las actividades depredatorias del modelo agroexportador y la liquidación de los bosques por obra de la ganadería extensiva, los más prestigiosos ecologistas de Nicaragua insistieron en la necesidad de impulsar un modelo de desarrollo socialmente equitativo y ecológicamente sostenible. A juicio de World Neighbors -que realizó un estudio destinado a demostrar su tesis- la agricultura convencional, con prácticas agrícolas inadecuadas, hizo más catastróficos los efectos del Mitch.
Después del huracán trabajaron en Nicaragua 45 equipos de investigación de 19 instituciones, que hicieron 440 "observaciones pares" de parcelas con y sin prácticas agroecológicas. En cada equipo participó un técnico, dos promotores-campesinos y los dos dueños de las parcelas estudiadas. Los equipos trabajaron en 7 regiones, 9 departamentos, 30 municipios y 181 comunidades del país. Hicieron observaciones desde la isla de Ometepe -que sólo recibió 250 mm de lluvia con el Mitch- hasta Somotillo, que recibió 1,780 mm. El estudio estaba orientado a responder a estas preguntas: ¿Resistieron mejor el huracán las parcelas agroecológicas que las convencionales? ¿Cuáles combinaciones de prácticas agroecológicas fueron las más efectivas para reducir los daños? El estudio encontró que las parcelas agrícolas con prácticas campesinas de agricultura sostenible parecían haber sufrido menos daños que las parcelas vecinas con prácticas convencionales. De acuerdo a los datos recogidos en centenares de las encuestas de la investigación, la erosión superficial fue tres veces mayor en las parcelas convencionales. Entre las prácticas agroecológicas más empleadas en Nicaragua están las barreras vivas (de plantas) o las muertas (de piedras), que frenan la erosión, y el cultivo de árboles para mejorar la capacidad de drenaje de los suelos y fijar los suelos propensos a los deslaves.
Propuestas clave y preguntas abiertasTras el Mitch, World Neighbors propuso reconocer socialmente la conservación del agua y de los suelos y otorgar a estas prácticas una recompensa monetaria, teniendo en cuenta que conservar los suelos es un servicio que cientos de agricultores hacen a toda la nación. A quienes conserven agua y suelos se les podrían conceder certificados para obtener precios de garantía y otras formas de subsidio. Por otro lado, propusieron que las externalidades negativas ambientales sean cobradas, ya que la erosión, la contaminación de los ríos y la deforestación tienen un costo para toda la nación. En Europa, todo esto se cobra. En Nicaragua, no sólo deberíamos importar Coca-Cola, sino también políticas que desarrollan.
El Programa de Agricultura Sostenible en Laderas de América Central (PASOLAC) ha insistido en el efecto mitigador de los desastres que tienen las prácticas agroecológicas. Su propuesta prioritaria es impulsar programas de reforestación que mejoren las condiciones de los suelos. Su amplia red de ONGs y gremios le permite una amplia difusión de las técnicas agroecológicas, aunque el vincular éstas a la mitigación de los desastres naturales depende después de la política y del discurso específico de cada ONG. En cabildeo y en cuanto a un impacto más global, el Centro Humboldt ha sido quien ha llevado la voz cantante en la promoción de medidas ambientalistas, especialmente en las comunidades indígenas del Atlántico Norte. Vincularlas a la mitigación de los desastres naturales es un elemento recientemente incorporado a su discurso. Aunque no todos los organismos que promueven prácticas agroecológicas pretenden presentarse ahora como abanderados de la mitigación de desastres, después del Mitch muchos han empezado a usar este argumento.
En circunstancias ordinarias, las prácticas agroecológicas juegan un gran papel. Sin embargo, el impacto específico de cada práctica ante fenómenos de la magnitud del Mitch no es aún conocido. Un estudio hecho para la cooperación sueca planteó como tema de futuras investigaciones el determinar la eficacia real de estas prácticas cuando las lluvias traspasan ciertos umbrales. ¿Los deslaves y crecidas de los ríos que el Mitch provocó se debieron a la deforestación y a la ausencia de obras de conservación de suelos? La respuesta no es clara. Niveles de precipitación como los del Mitch son siempre dañinos. Prueba de ello fueron los deslaves que ocurrieron en sitios con abundante cobertura boscosa. Las pocas obras de conservación construidas en las montañas de zona seca mostraron su efectividad en las zonas de menos pendiente, pero no resistieron la fuerza de las corrientes en áreas con pendientes más pronunciadas.
No todo mitiga los desastresEl análisis estadístico de las series históricas del Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (INETER) muestra que los niveles de precipitación del Mitch tendrán una recurrencia de cada 150 años. Esto permite esperar efectividad en las prácticas agroecológicas cuando se produzcan niveles normales de precipitación, aunque siempre teniendo en cuenta la salvedad, nada desdeñable, de que la erosión y los deslaves son fenómenos muy diferentes y no son mitigados en la misma medida por esas prácticas.
Las prácticas agroecológicas son muy variadas y no todas frenan la erosión y los deslaves. Una de las prácticas más extendidas en Nicaragua y en Centroamérica es el cultivo del frijol de abono (mucuna pruriens), variedad de leguminosa altamente fijadora de nitrógeno cuya rotación con el maíz es muy recomendada. Esta variedad de frijol es muy competitiva y elimina las malezas, de manera que también funciona como herbicida. Pero al dejar el suelo sin mayor cubierta vegetal y al ablandar la tierra -facilitando la oxigenación y el drenaje- también deja los suelos más propensos a los deslaves, como ha sido sobradamente comprobado.
La complejidad del tema es evidente y, por eso, el supuesto de que todo programa de desarrollo reduce la vulnerabilidad es falso. Al equiparar toda mejora económica a una contribución a la mitigación de desastres, se diluye lo específico en la reducción de la vulnerabilidad y el manejo del riesgo en la prevención de los desastres naturales se anula. El problema no es sólo que la mitigación de los desastres quedaría así supeditada al desarrollo, como un componente o rasgo accesorio o como un beneficio secundario, de modo que la mitigación de desastres vendría a ser un subproducto de los programas de desarrollo. El problema mayor está en convertir la mitigación de los desastres en un retoque retórico en los programas de las ONGs, obviando así una reflexión seria acerca de lo que es específico en la gestión y el manejo de los desastres naturales.
Una fórmula: alimentos por trabajoLa seguridad alimentaria se define como "el acceso a la alimentación para una vida sana para todas las personas en todas las épocas." Forma parte del credo de diversas ONGs el presupuesto de que "la seguridad alimentaria necesariamente requiere de una sostenibilidad ambiental, de crédito rural accesible y de políticas agrarias en pro del campesino, reduciendo así la dependencia de la importación de alimentos." Conseguir acceso a tierras más seguras y fértiles, a capital de trabajo e inversión y a tecnología son elementos presentados por las ONGs que trabajan en el sector rural como sus contribuciones fundamentales a la seguridad alimentaria. Probablemente, la seguridad alimentaria es uno de los temas más y mejor trabajados por las ONGs en Nicaragua.
Aunque desastres naturales como el Mitch ponen en peligro la seguridad alimentaria y suponen amenazas de hambrunas, no son estos macrodesastres los que más preocupan a las ONGs, ya que no son los desastres más frecuentes. Orlando Núñez, ex-director del Centro de Investigaciones y Estudios para la Reforma Agraria (CIERA) y actualmente director del CIPRES-ONG especializada en desarrollo rural-, estima que comparando los daños -temporales y reparables- ocasionados por el Mitch con el daño permanente y constante que sufren los productores por los bajos precios de los granos básicos que producen, éste resulta un desastre estructural mayor. Otras ONGs señalan las sequías y las plagas como los desastres más frecuentes y de mayor impacto sobre la seguridad alimentaria.
Desastres estructurales y desastres coyunturales: en la agenda nacional, el tema del desarrollo económico está constantemente superponiéndose al tema de la mitigación de los desastres.
La preocupación central de muchos programas de desarrollo agropecuario no es la seguridad alimentaria en sí misma, sino la capitalización de los productores. Aún quienes trabajan con los sectores más pobres del agro, no hablan explícitamente de seguridad alimentaria sino de fortalecimiento de los pequeños productores, de reactivación de la pequeña economía campesina, etc. La seguridad alimentaria como programa específico sólo aparece en el discurso y en la práctica de las ONGs después de los desastres naturales, en la llamada etapa de rehabilitación. Generalmente, los programas específicos de seguridad alimentaria en las emergencias son apoyados con donaciones del Programa Mundial de Alimentos (PMA) de la Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, la FAO. A raíz del Mitch, el PMA inició en Nicaragua un programa de dos años canalizando alimentos a través de las alcaldías y de ONGs como Save the Children. El programa pretende apoyar la reactivación de las fincas pagando con alimentos labores de reconstrucción: levantamiento de cercos, siembra, remoción de sedimentos, etc. Este programa ha sido objeto de acres críticas. Después del Mitch, y en regiones donde se cultiva café, la abundancia de ayuda en alimentos desestimuló a los trabajadores agrícolas a incorporarse a la recolección del café, aunque probablemente también contribuyó a aumentar los jornales de quienes se incorporaron.
El trabajo pagado es más dignoUn experto mundial en agricultura que visitó Nicaragua y Centroamérica tras el Mitch, propuso un manejo más cuidadoso y limitado de los programas de donación de alimentos, entre otras cosas para evitar una depresión aún mayor de los precios de los alimentos, que desestimularía a los productores nacionales. También para reducir la dependencia de alimentos de los consumidores y de los gobiernos, especialmente de los alimentos importados, muchos de los cuales refuerzan patrones de consumo instaurados con base en un colonialismo comercial. En Nicaragua, es el caso del trigo, importado totalmente para luego transformarlo en harina para elaborar el pan.
Otra posición postula que "la población rural pobre debe contar con oportunidades de empleo remunerado y la creación de estas oportunidades implica brindar protección a los pequeños productores de granos básicos contra la competencia excesiva de los cereales importados y subsidiados, apoyar los sistemas de mano de obra intensiva y sostenibles de los pequeños productores agrícolas y promover las industrias rurales apropiadas." Esta es la línea que guía el trabajo de rehabilitación del Instituto de Acción Social Juan XXIII. Tras el Mitch, su estrategia consistió en pagar los trabajos de reconstrucción de las parcelas productivas no con alimentos -modalidad clásica en los programas de alimentos por trabajo- sino con dinero. Así se evita la depresión de los precios, se permite el ahorro y ulteriores inversiones en lo que los beneficiarios elijan, se incentiva la demanda local y, con el reconocimiento monetario, el campesino toma conciencia de que su trabajo vale y es digno.
En una dirección semejante operaron los programas de préstamos o donaciones de semilla de CARE y la Cruz Roja, orientados a garantizar que los campesinos tuvieran insumos para sembrar en el ciclo agrícola siguiente al huracán y no se prolongara su dependencia de las donaciones. En ocasiones, estos programas se combinaron con la distribución de alimentos del PMA.
Poner los huevos en distintas canastasUno de los principales dispositivos de los programas de desarrollo -presentado también ahora como mitigador de los desastres- es la diversificación productiva. Quizás ésta sea una de las líneas más válida por su eficacia. Los programas de crédito agropecuario alternativos siempre insisten en que la gente no debe "poner todos los huevos en la misma canasta". De acuerdo a diversos estudios de impacto de los créditos no convencionales, los mejores pagadores son los productores más diversificados, y los morosos son los campesinos que dependen para su subsistencia de uno o dos productos. En este terreno se sitúa la importante discusión en torno a cómo el cultivo de productos no tradicionales de exportación está impactando los esfuerzos de los campesinos orientados a diversificar sus fuentes de ingreso para reducir sus riesgos. Las ONGs se han involucrado activamente en este debate, vinculado al debate más amplio que enfrenta a quienes proponen la diversificación de la producción campesina hacia los productos no tradicionales sólo como una vía para aumentar las exportaciones y el PIB nacional, y a quienes la proponen también para mejorar la calidad de vida de los productores rurales.
La diversificación por la vía de actividades industriales ha sido menos abordada, aunque no han faltado defensores de este camino entre investigadores nicaragüenses que trabajan para ONGs. En un país donde más de la quinta parte de la población vive en Managua, varios economistas proponen apostar por el desarrollo de ciudades pequeñas y por la instalación en ellas de pequeñas industrias, tanto como estrategia de desarrollo como de reducción de la vulnerabilidad. Hasta ahora, estas interesantes propuestas no se están traduciendo en medidas operativas.
Un tema abordado inadecuadamente en los estudios de las ONGs es el de las migraciones, fenómeno presentado únicamente por varias ONGs como un factor causante de vulnerabilidad. No parece adecuado este enfoque. Las migraciones son una más de las estrategias de los pobres, que, en casos de emergencias, contribuye a diversificar los ingresos y a reducir los costos, por la vía de las remesas. Hay que tener en cuenta que las remesas familiares son un aporte cada vez más significativo para sostener la demanda a nivel nacional.
Buenos y malos proyectos Después del Mitch, las ONGs se involucraron decididamente en la construcción de viviendas y obras de infraestructura. Algunas, destinadas con especial énfasis a la mitigación de los desastres, como por ejemplo la construcción de gaviones y taludes para la contención de derrumbes. Algunos de los programas de alimentos por trabajo dirigieron sus esfuerzos a este tipo de obras.
En otros casos, como el de varias ONGs coordinadas por la alcaldía de Ocotal, la meta fue el diseño y ejecución de un proyecto de viviendas que resultó modélico. Las casas de este complejo habitacional fueron construidas con sumo cuidado hasta en sus más mínimos detalles, teniendo en cuenta los riesgos de corrientes de agua y terremotos. Combinando técnicas tradicionales y conocimientos recientes para que los adobes de tierra -que sustituyen a los bloques de concreto en la vivienda del pobre- resultaran de consistencia y dimensiones más resistentes de lo habitual, el proyecto tuvo como efecto secundario la transferencia tecnológica, puesto que muchos albañiles fueron entrenados en nuevas técnicas de construcción.
Ocotal fue una excepción. Lo habitual ha sido olvidar los desastres tan pronto pasan y no adoptar medidas de prevención para futuras catástrofes. La mayoría de las viviendas construidas después del Mitch, incluso las situadas en áreas altamente propensas a sismos, fueron levantadas sin poner atención a este riesgo, precisamente porque los proyectos sólo tuvieron presente el último de los desastres, el huracán. Un sismo en la zona cercana al volcán Momotombo destruyó en agosto 99 un conjunto de casas recién construidas para damnificados del Mitch. Este es el problema de las ONGs que carecen de memoria institucional y trabajan con visión de corto plazo.
Reubicar población: problema políticoLas ONGs hablan más de preparación para los desastres que de prevención de desastres. En este ámbito, existen dos líneas de trabajo: una enfocada sobre los aspectos técnicos y otra enfocada sobre los aspectos institucionales.
En la vertiente técnica se dedicaron esfuerzos a la elaboración de planos locales, mapeos de riesgos y de vulnerabilidad y planes de ordenamiento territorial. A nivel nacional, Oxfam de Gran Bretaña y el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM) hicieron los estudios más ambiciosos. A nivel local, algunas alcaldías, apoyadas por diversas ONGs, elaboraron pequeños mapas y propuestas. En ambos casos se identificaron las zonas de riesgo y los grados de peligro. Según las ONGs, en el mejor de los mundos posibles, estos planos deben conducir a una redistribución de la población. Pero en el mundo real, que no es el mejor, el plan tropieza con múltiples obstáculos. En la Nicaragua de hoy la propiedad privada es un tabú y no se dispone de tierras para organizar reubicaciones. La ilegalidad en que permanecen desde hace años muchas propiedades, y el proceso de reconcentración de la propiedad agraria, vienen a reforzar una situación cuasi insoluble. Cuando tras la emergencia del Mitch se quiso reubicar a los sobrevivientes del deslave del volcán Casita -que sepultó a 2 mil personas-, en el municipio de Posoltega, los terratenientes de la zona vieron en esa trágica coyuntura una oportunidad para vender sus tierras en tres mil dólares la hectárea, diez veces por encima de su valor catastral. Esta es quizás una de las razones de por qué el tema de la respuesta ante los desastres haya pasado de la esfera tecnológica a la esfera institucional y política. Y, en consecuencia, como el problema de la tierra es un problema político las soluciones se concentran -y se limitan- a planes de emergencia.
Es de destacar que con ocasión del Mitch, algunas ONGs incursionaron por primera vez -con diferentes grados de acierto- en el tema del impacto emocional apoyando a los damnificados de algunas zonas a superar la crisis post-traumática que causan los desastres naturales.
Defensa civil: institución debilitadaEn la vertiente institucional se han desarrollado fundamentalmente tres tipos de actividades: elaboración de planes de emergencia; organización de brigadas y comités de emergencia; y capacitación en medidas de evacuación, atención en refugios, primeros auxilios y entrenamiento contra incendios.
La Defensa Civil -adscrita al Ejército- elabora los planes de emergencia. Algunas ONGs -la FACS, el CEPAD y la Cruz Roja- tienen participación en ellos. Desde que empezó a operar la Defensa Civil en los años 80 se han elaborado sólo once planes de emergencia -en gran medida imprecisos- en diferentes municipios de los departamentos de León y Chinandega, ocho en el departamento de Managua, diez en diferentes municipios de Granada y Rivas, uno municipal en Chontales y cinco en la Región Autónoma del Atlántico Norte. En total, han sido 35 los planes de emergencia, lo que significa una cobertura muy limitada: menos de la cuarta parte de los municipios del país -son 147-, quedando sin incluir municipios expuestos endémicamente a las inundaciones, donde la Defensa Civil sólo llega muy tardíamente en los momentos de la emergencia. Aunque algunas ONGs han procurado ampliar la cobertura de los planes de emergencia, el Mayor Mario Pérez Cassar, segundo Jefe de Dirección de la Defensa Civil, admite que "el Sistema Nacional de Defensa Civil se implementa sobre la base de asideros muy pobres y obsoletos, problemática que se trata de solucionar mediante una ley adecuada, considerando como aspecto principal el enfoque de las actividades de prevención."
Realmente, con el fin de la actividad bélica y, en consecuencia, con el fin del protagonismo del ejército, la reducción del presupuesto, del equipo y del personal de la Defensa Civil ha sido alarmante. La constitución de un sistema nacional de desastres, en el que la Defensa Civil tendría que jugar un rol protagónico, es una aspiración que se enciende con cada desastre y se extingue apenas desaparece la lucidez que dan las emergencias. Algunas ONGs recuerdan con justificada nostalgia la colaboración que en las labores de emergencia consiguieron con la Defensa Civil en 1988, en plena guerra, cuando Nicaragua fue atravesada desde el Atlántico al Pacífico por el devastador huracán Juana.
Organizando a la comunidadLa organización comunitaria es el tema que ha recibido mayor atención de las ONGs y en el que mayores logros han alcanzado. Algunas, con años de trabajar en zonas afectadas por desastres, han creado sus propias redes de promotores, que les ayudan a canalizar más efectiva y rápidamente cualquier ayuda, incidiendo así en la capacidad organizativa local. Otras ONGs han procurado montarse sobre las estructuras organizativas locales previamente existentes reforzando su capacitación en el tema específico de los desastres. Este ha sido el caso de los Comités Comarcales, también llamados Comités Comunales o Comités de Desarrollo Comarcal, según la ONG que utilice sus servicios. Cuando estos comités se revisten de gestores de desastres naturales asumen el nombre de Comités de Emergencia.
En el desastre del Mitch estos Comités demostraron ser muy efectivos en la evacuación de la población y en la distribución de la ayuda. Los comités surgieron en la década de los 80 para apoyar a las municipalidades, y sus presidentes son considerados en muchos lugares como representantes del alcalde o "alcalditos" de la localidad, aunque la colaboración entre los alcaldes y los comités fluctúa en dependencia de las afinidades políticas. Como generalmente integran los comités las personas más activas de las comunidades, las ONGs los buscan como colaboradores, enlaces y promotores, en su calidad de miembros del comité o a título individual.
Es consenso entre las ONGs que la inversión en aspectos organizativos ha demostrado ser muy rentable para la ejecución de diversos proyectos. Esta inversión resulta aún más estratégica en los desastres, por el aislamiento en que quedan algunas comunidades, con la destrucción de la red vial y con la carencia de medios de transporte. En algunas zonas, especialmente en las más afectadas por el conflicto bélico de los años 80, existe capacidad organizativa ya instalada y consolidada, lo que les permite enfrentar problemas de distinta índole de manera airosa. Las dimensiones de estas capacidades quedaron demostradas durante el huracán Mitch en lugares como Wiwilí o Jalapa, donde hubo una rápida evacuación y la movilización de víveres y organización de albergues resultó muy eficaz. Este hecho desmiente el supuesto de que en las zonas donde hubo guerra la sociedad civil es más débil. Un componente complementario de la capacidad organizativa comunitaria, especialmente útil en las zonas rurales, son las redes de radiocomunicadores con las que cuenta una ONG evangélica, el CEPAD, con las que se puede alertar a la población en casos de emergencia o se la educa en todo lo relativo a los desastres.
El poder de los líderes localesPara fortalecer la organización comunitaria y para que la comunidad tenga un rol en los desastres, algunas ONGs están invirtiendo constantemente en capacitación, aunque de momento sólo capacitan en el tema específico de la preparación para los desastres. Sondeos locales revelan que esta iniciativa se encuentra aún en un estado muy embrionario. La metodología empleada en estas capacitaciones es participativa, según el modelo de educación popular desarrollado por Paulo Freire. En contraste, la operativización de las acciones realizadas en las emergencias ha estado marcada por el estilo jerárquico que tiene la Defensa Civil, conformada por militares que pasaron a formar parte de esa área del ejército recientemente y que no tienen mucha experiencia con la población civil. Una ex-funcionaria de la Defensa Civil formulaba así el problema: "Los miembros del ejército están más acostumbrados a las subordinaciones que a las colaboraciones." A nivel local, este problema se ha resuelto con una decreciente participación de la Defensa Civil y con el creciente liderazgo de los dirigentes locales. Es obvio que donde hay un político local carismático se resuelven mejor todos los problemas, teniendo en cuenta que la población nicaragüense tiende a los cacicazgos y a seguir por razones emotivo-pasionales a dirigentes carismáticos.
Frecuentemente han sido los líderes locales los que han solucionado el problema de las concertaciones necesarias para coordinar tareas para enfrentar y responder a los desastres. Estos dirigentes pueden lidiar más fácilmente con la politización y la polarización, a veces menos enconadas a nivel local. En cualquier caso, los líderes locales han suplido, en la medida de lo posible, la carencia de un marco jurídico que defina, regule y distribuya funciones en las emergencias. No hay duda que ese marco beneficiaría a los liderazgos locales, que adquirirían así un peso institucional.
Nuevas oportunidades y cliché obsoletoPese al embrionario estado en que se encuentra el trabajo de las ONGs en el manejo de los desastres, la contracción del aparato estatal les abre oportunidades. La reducción del Estado ha tenido consecuencias negativas a la hora de dar respuestas eficaces a los desastres. Por un lado, ha privado al Estado de algunas personas capacitadas en la especificidad de las tareas que exige un desastre. Por otro lado, algunas de esas personas se han convertido en funcionarios de ONGs, y aunque esto permitiría a las ONGs prestar ciertos servicios calificados en la hora de la tragedia o colaborar con el Estado, la falta de atención al tema específico de los desastres por parte de las ONGs y la excesiva politización del país han impedido mayores concertaciones entre su trabajo y el del Estado.
Parecería lógico que tras el huracán Mitch, y frente a la evidencia de cuán poco existe en prevención y mitigación de desastres, las ONGs darían al tema prioridad en su agenda con el gobierno. No es así. Aparte del generoso donativo para prevención de desastres -unos 2 millones de dólares del BID para el CEPREDENAC - y de algunos seminarios organizados por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el tema específico de la prevención y mitigación de desastres fue rápidamente desplazado del debate nacional, sustituyéndolo por la polémica en torno a los modelos de desarrollo. Muchos de los informes y recomendaciones sobre los requerimientos de la Nicaragua post-Mitch ignoran totalmente el papel que en el desarrollo corresponde al manejo de los desastres naturales.
¿Por qué ha ocurrido esto? Una de las razones es que el casi universalmente asumido cliché, según el cual el devastador efecto de los desastres naturales son simplemente señales del subdesarrollo, y según el cual sólo los pobres sufren en los desastres a causa del subdesarrollo, ha sido ampliamente empleado en Nicaragua para justificar el vacío en actividades específicas destinadas a la prevención de desastres y para justificar el "desarrollo" como la "solución total".
¿Desarrollo económico o humano?La experiencia nicaragüense en desastres naturales desmiente el cliché. En el desastre del Mitch, los pobres fueron los más afectados en algunas áreas porque habían construido sus viviendas en tierras expuestas a riesgos, las únicas disponibles para ellos. Pero ése no fue el caso en todos los lugares. En Jinotega y Matagalpa fueron arrasadas las tierras con mejor irrigación -en propiedades de finqueros relativamente bien capitalizados-, mientras las tierras de baja calidad de las pendientes, donde cultivan los pobres, sufrieron un impacto menor. En otras ocasiones se ha visto que los volcanes y los terremotos no sólo han afectado a los pobres. El desarrollo, independientemente de cuál sea el modelo adoptado, no elimina los riesgos.
La polémica sobre los modelos de desarrollo ha dominado las discusiones después del Mitch y diversos grupos utilizaron el Mitch para reforzar sus posiciones. En el debate, ambos hablaron más del desarrollo económico que del desarrollo humano. El gobierno y muchas ONGs no ven suficientemente el desastre humano cuando ven el desastre económico. En la mayoría de los proyectos post-Mitch, los aspectos humanos han sido casi siempre opacados por los impactos económicos, y la propia perspectiva de las víctimas ha sido poco recogida en los informes oficiales y en las encuestas. A muchos observadores y planificadores esta ausencia les facilita el saltar a la conclusión de que no hay mejor respuesta a los desastres que el desarrollo económico. Un destacado intento para obviar este vacío ha sido la Auditoría Social elaborada por la Coordinadora de ONGs creada tras el Mitch.
Subdesarrollo, ecología, institucionesEn algunas de las discusiones post-Mitch, las ONGs destacaron que en Centroamérica el agro ha ido perdiendo cada vez más peso en la economía. Los centroamericanos que trabajan en Estados Unidos ingresan más divisas a sus países que todas las exportaciones agropecuarias. Esto no significa que la agricultura carezca de importancia o que el desarrollo sostenible no tenga sentido. Por el contrario, la agricultura sostenible tiene más oportunidades que nunca. Lo que haría falta es una visión más amplia para, desde la agricultura sostenible, llegar a te- mas como la vivienda rural, el agua, y el entorno ambiental. Hasta ahora la agricultura sostenible se ha reducido a la parcela y a las vías para mejorar su productividad a mediano plazo. El giro estratégico consistiría en centrar el esfuerzo en la familia y en el medio ambiente, con una visión de más largo plazo.
El huracán Mitch sirvió para poner de relieve los vínculos entre subdesarrollo, manejo deficiente de los recursos naturales y debilidad institucional. Para quienes desean poner énfasis en la prevención y mitigación de desastres, las tres piezas están disponibles, aunque pocos las llegan a unir haciendo del tema de los desastres una prioridad.
Otra razón que explica la carencia de interés en trabajar en la prevención y mitigación de desastres es la muy negativa experiencia de dependencia creada por las ONGs con sus programas de ayuda humanitaria durante el conflicto armado de los 80 e inmediatamente después del fin de la guerra. Iniciativas pobremente planificadas, improvisaciones y muchas experimentaciones de novatos han dejado una fuerte sospecha en relación a los programas no explícitamente orientados al desarrollo. A fin de evadir críticas, las ONGs tienen la tendencia a evitar que sus actividades sean asociadas a programas de emergencia.
Identidad, coherencia, coordinaciónEn América Latina más que en el resto del mundo, y en Nicaragua más que en el resto de América Latina, el rol de las ONGs es muy cuestionado. Las ONGs son vistas con un sinfín de suspicacias y están luchando por definir su nicho en un contexto donde es ampliamente reconocido que en muchas de ellas no hay coherencia entre sus acciones y los ideales que dicen representar. Las ONGs están en creciente competencia con empresas del sector privado con el fin de obtener contratos para prestar servicios públicos. Este y otros rasgos les confieren una identidad ambigua, lo que significa que deben ser cautelosas y selectivas al elegir prioridades.
Las ONGs son conscientes también de que sus capacidades son limitadas y de que no pueden asumir tantos servicios públicos que el gobierno hace desaparecer. "Donde nosotros colocamos a una enfermera, el Ministerio de Salud despide a cinco," denuncia un funcionario de una ONG. Las ONGs saben que involucrarse en el manejo de desastres podría llevarlas a cargar con masivas responsabilidades a la hora de un desastre.
La paradoja es que, aunque las ONGs son conscientes de que el manejo de desastres es un paquete demasiado gran- de y necesario, son pocos los espacios de coordinación que han podido encontrar entre ellas debido a la rivalidad y competencia en que viven en busca de fondos con los que trabajar y subsistir. Con el Mitch, se logró articular una iniciativa muy interesante: la Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción de Nicaragua, una coalición de ONGs que logró aglutinar a más de 320 organizaciones. Llegaron a realizar una Auditoría Social con el fin de monitorear, auditar y evaluar las actividades de rehabilitación -su eficacia y participación local- y las finanzas utilizadas para estas actividades.
¿Durará el esfuerzo? En el pasado, iniciativas de este tipo no han sido muy duraderas. A inicios de los 90, tras dos erupciones del Cerro Negro y de un maremoto, cobró bríos el intento de formar una coordinadora de ONGs que trabajara especialmente en emergencias. La institución creada con esta finalidad llegó incluso a adquirir su personería jurídica. Se llamó CONADES, Coordinadora de Organizaciones Nacionales de Emergencias. Pero bastó un período de "tranquilidad" -sin emergencias- para dispersar los vigores. Y se dio el caso de que algunas de las instituciones que tenían alguna experiencia de trabajo en emergencias ni siquiera llegaron a oír acerca del proyecto. El resultado fue que, tras el Mitch, hubo que partir de cero para un intento similar. Las ONGs saben que para negociar con el Estado necesitan fortalecer espacios de coordinación, pero pocas veces consiguen que esos espacios se traduzcan en acciones concretas y duraderas. Algunas veces se crean a instancias de algún financiador fuerte y sólo porque existe un voluminoso donativo vinculado a la coordinación.
Sin bases, sin coordinar con el gobiernoEsta dificultad para la coordinación tiene sus raíces en el hecho de que muchas ONGs no representan a nadie, rasgo que contribuye a la ambigüedad de su propia identidad. En Nicaragua, muchos están comenzando a reconocer abiertamente que las ONGs no son la "sociedad civil", sino sólo una élite intelectual de ciudadanos de clase media que desarrollan actividades para el pueblo, que buscan defender los intereses del pueblo y que, por eso, pretenden representar al pueblo. Esta carencia de bases reales explica que, aunque tienen una capacidad impresionante para confrontar las políticas del gobierno, no han logrado mecanismos sostenidos de acción en una dirección común.
Las ONGs son conscientes de que muchos de sus esfuerzos -especialmente los que hagan ante los desastres- requieren de una concertación con el gobierno. Esta, a su vez, requiere de la coordinación entre las ONGs. Sin dejar de reconocer esto, las ONGs ponen su acento en la dificultad que tienen en coordinarse con el gobierno, enfatizando el aspecto institucional. La polarización política sería el obstáculo fundamental. A juicio de las ONGs, ante los desastres naturales, el gobierno ha mostrado tan poca voluntad de colaboración y de diálogo como en otros ámbitos, y la politización de las instituciones estatales -partiendo del hecho de que la mayoría de los funcionarios de las ONGs estuvieron vinculados a la administración estatal durante el sandinismo- ha producido enfrentamientos y falta de colaboración entre las ONGs y el gobierno liberal. Las potenciaciones mutuas han sido sacrificadas por un afán de controlar y por campañas de mutuo desprestigio.
Esta politización afecta la constitución de nuevas ONGs. De acuerdo al marco jurídico nacional, el acta de constitución de una nueva ONG -asociación sin fines de lucro, según su denominación jurídica- debe ser aprobada por la Asamblea Nacional, actualmente controlada por el PLC en el gobierno. A través del Ministerio de Cooperación Externa, el gobierno ha intentado en varias ocasiones controlar los fondos que ingresan a las ONGs, y a través de la Dirección General de Ingresos, aplica de manera discrecional impuestos a los bienes de importación que compran algunas ONGs, violando así la ley que las exime de gravámenes fiscales.
Un gobierno desprevenido y sin leyEl rol del gobierno resulta ambiguo en múltiples terrenos, también en el manejo de los desastres. No existe aún una definición legal de los roles de cada institución. La ausencia de una ley que determine competencias y jerarquías, que distribuya funciones durante las emergencias es la debilidad básica. Los desastres y las emergencias se suceden unos a otros como eslabones de una cadena interminable, con el agravante de que encuentran a todos los actores sociales, especialmente a los institucionales, inalteradamente desprevenidos. Una vez pasado el momento puntual de la emergencia, en un país con una agenda política y económica tan cargada y erizada de obstáculos, la preocupación por los desastres naturales -no obstante ser estos monumentales obstáculos para el desarrollo- pasa a un segundo plano. Para agravarlo, la ideología neoliberal no acepta que el Estado tenga responsabilidades básicas por el bienestar público.
Definir las competencias y distribuir los roles en el manejo de los desastres implicaría la aceptación implícita de que el Estado tiene la mayor responsabilidad en el momento de una crisis. Para no admitirlo, el gobierno de Nicaragua ha preferido el caos que supone cambiar, con cada desastre, la voz de mando: cuando la erupción del Cerro Negro en 1992 coordinó la Presidencia, durante el maremoto fue el Ministerio de Transporte, cuando la sequía del El Niño mandó el Ministerio Agropecuario y Forestal, y con el Mitch le tocó el turno al Vicepresidente de la República. No fue dicho en balde que "el subdesarrollo no es otra cosa que la incapacidad de acumular experiencia".
Durante el Mitch, el gobierno jamás llegó a declarar el estado de emergencia. Su argumento fue que el estado de emergencia suspende las garantías constitucionales. Aunque los expertos en derecho constitucional aseguraron que podía hacerse una suspensión selectiva, de modo que los ciudadanos no perdieran sus derechos, el gobierno no modificó su decisión y declaró estado de desastre, denominación a la que no corresponde figura jurídica alguna. ¿Por qué este absurdo? Tal vez porque el reconocimiento de la magnitud del desastre hubiera implicado dos consecuencias que el gobierno buscaba evitar. La primera, verse forzado a invertir en ayuda de emergencia, lo que hubiera significado una expansión del gasto público que lo desviaría de las directrices marcadas por el programa de ajuste estructural. La segunda, verse expuesto a revelar la extrema debilidad de su capacidad de respuesta, incrementada con el ajuste estructural. Sin embargo, una vez que se hizo obvio que la desgracia del Mitch atraería una generosa avalancha de donativos, el gobierno percibió que sacaría ventaja de la situación y se enfrascó a fondo en la entrega de las ayudas de emergencia como parte de una política populista, distribuyendo incluso comida y medicinas en bolsas selladas con el rojo liberal y el logotipo del PLC. La definición de cómo enfrentar los desastres en un estado neoliberal sigue siendo un punto central de la reflexión si se quiere ser eficaz en futuras estrategias.
Alianza ONGs - municipalidadesEl período post-Mitch se caracterizó por la centralización de las decisiones y por el debilitamiento del ya incompleto proceso de devolución de autoridad a las alcaldías. La estrategia del gobierno central estuvo encaminada a retener el control y el acceso a recursos que en justicia debían haber sido puestos en manos de las administraciones municipales, incapaces de enfrentar sus gastos ordinarios -menos los de una emergencia- con sus propios recursos. Esta situación determinó que en muchos casos el manejo del desastre, al que los actores locales son mucho más sensibles -los alcaldes están más cercanos al pueblo y comparten sus carencias-, fuera promovido por todo tipo de novedosas alianzas entre ONGs y gobiernos locales. Las ONGs encontraron los espacios locales menos politizados que los del gobierno central y pudieron realizar numerosas acciones conjuntas con las municipalidades. La colaboración con las ONGs requiere que los gobiernos municipales conozcan mejor las competencias que señala la Ley de Municipios, especialmente en lo que se refiere a garantizar la gobernabilidad y la protección de la población a la hora de una catástrofe.
En la emergencia y en la rehabilitación post-Mitch resultó clave el liderazgo que asumieron las administraciones municipales. Es indispensable que al momento de una emergencia alguna institución o líder tome la batuta. Durante el huracán, muchos alcaldes lo hicieron, pero más como expresión de su liderazgo natural que como resultado de una disposición formalmente instituida. Aunque los liderazgos locales sean básicos para articular esfuerzos y coordinar actividades, es preciso que una ley distribuya competencias, jerarquías y funciones, de manera que los liderazgos locales sean jurídicamente reforzados o suplidos, en caso de que no los hubiera. Esto evitaría que con cada emergencia el gobierno central cree instancias ad hoc y cambie de responsables o, como ocurrió durante el Mitch, asigne el rol protagónico a los párrocos, sólo por el hecho de ser funcionarios de la Iglesia católica, independientemente de su mayor o menor calificación para trabajar en emergencias en el seno de una sociedad que no es exclusivamente católica.
Tal vez sea a nivel de las municipalidades donde se ha reflexionado más seriamente sobre los desastres naturales. En el municipio de Ocotal, una vez escamparon las aguas del Mitch, y en pleno apogeo de las actividades de rehabilitación, algunos ciudadanos se dieron a la tarea de extraer lecciones de lo vivido. Y llegaron a definir enseñanzas estratégicas. Se trató de un esfuerzo tan excepcional como urgente. En toda Nicaragua resulta urgente un esfuerzo similar.
La nueva colaboración entre municipalidades y ONGs nacida con el Mitch quizás pueda contribuir a ir derrumbando varios vicios de las ONGs que representan un obstáculo para que desarrollen un esfuerzo serio ante los desastres. Las ONGs suelen trabajar con fondos de corto plazo y con proyectos de reducida duración. Esto, sumado a la dispersión geográfica y temática que tienen como consecuencia de una estrategia para captar más fondos -multiplicidad de funciones al son que tocan los financiadores-, ha tenido resultados negativos. Una más estrecha colaboración entre las ONGs y las municipalidades puede contribuir a una mejor coordinación de las ONGs en la futura distribución de roles que debería contemplarse en la ya urgente ley para las emergencias.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica