Nicaragua
Reforma al Sistema de Pensiones: tres en una
Son tres las reformas hechas al sistema de pensiones.
Se ajustaron los parámetros. Se privatizó la administración.
Y se cambió el sistema. La solidaridad ha quedado fuera.
Y no se ha tocado el problema fundamental, la inequidad.
Pero todo esto puede cambiar con un nuevo gobierno.
José Luis Rocha
El paso a un sistema de pensiones privado que sustituye enteramente al actual sistema causó en el país -desde su anuncio hasta su aprobación legal y el inicio de su implementación- una conmoción no superada. Deja a cualquiera perplejo que Nicaragua, un país cuya renta per cápita no alcanza los 500 dólares anuales, cuyo sistema financiero es el más raquítico de Centroamérica y cuya cobertura de la población asegurada es una de las menores en América Latina, haya decidido convertirse en puntero en la aplicación de unas reformas hasta ahora sólo implementadas, en esta versión, en cuatro países de América Latina: Chile (1981), México (1997), Bolivia (1997) y El Salvador (1997).
Imperiosa necesidad, lujo, capricho o voracidad de nuevos grupos financieros ante el nuevo mercado que se les abre, el cambio se obró sin contemplaciones ni diálogos. A pesar del millón de dólares que para hacerle campaña publicitaria a la reforma recibió el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) del Banco Mundial, la mayoría de la población continúa intentando desentrañar los aguados artículos que publicó el INSS para convencer a la ciudadanía de las bondades del nuevo sistema. En noviembre de 1999, una encuesta de CID-Gallup reveló que apenas el 29% de los encuestados tenía conocimiento de la reforma. De ellos, el 76% se manifestaba en desacuerdo. Mal empieza, incapaz de concitar el consenso, un proceso que durará décadas y que compromete a varios gobiernos. La transición la pagaremos todos y durante años.
El pacto Alemán-Ortega selló la reforma Buscando mejorar los servicios del INSS, al menos seis estudios serios se hicieron a lo largo de los últimos 10 años. Únicamente el que coordinó el propio INSS sugirió el tipo de reforma que va a ser aplicada, haciendo caso omiso de las contraindicaciones del resto de estudios. En la Asamblea Nacional, a la hora del debate, los diputados opuestos a la reforma no fundaron sus objeciones en los argumentos de carácter técnico que esos estudios les proporcionaban. Se dedicaron a confundir a la ciudadanía o a exhibirse públicamente con exabruptos demagógicos. La ignorancia fue la mejor aliada del plan reformador del Ejecutivo.
Los sindicalistas se lanzaron a la calle, muchos datos "no sabiendo, y toda ciencia trascendiendo", aunque totalmente claros de que la reforma no los beneficiaba. Se pronunciaron en contra la Asociación Nacional de Asegurados (ANASE), la Unión de Empresarios y Ejecutivos para el Desarrollo Nacional (UNYD), la Asociación Nacional de Educadores de Nicaragua (ANDEN), la Central Sandinista de Trabajadores, el Frente Nacional de los Trabajadores y el sindicato de trabajadores de la salud. Nada valió. La suerte estaba echada. El pacto había sellado el destino del INSS. 45 parlamentarios, con la oposición de 7, aprobaron la ley. No hicieron más que dar el amén, sin hacer mayores cambios -excepto el de mantener la edad de jubilación en 60 años- al proyecto de ley, basado evidentemente en el estudio de la Comisión para la Reforma de Pensiones de Nicaragua (CEPREN), coordinada por Alejandro Vogel Delgadillo, Vicepresidente del INSS.
En las negociaciones previas a la aprobación de la ley, los únicos ganadores fueron los empresarios. Respecto de la propuesta inicial de la CEPREN, consiguieron reducir la cotización propuesta para el empleador de 8% a 6.5%, lo que sólo reducirá los costos al empleador y los beneficios al trabajador. Los empresarios del COSEP supieron negociar. Los gremios no percibieron el gol de la empresa privada, sólo que ellos no pudieron marcar ninguno y no obtuvieron ninguna reducción.
Todo estaba armado. Los roces de la reforma con algunos artículos de la Constitución, que prescriben que la administración de la seguridad social es potestad y deber del Estado, fueron subsanados por el mismo subterfugio legal que permite la existencia de bancos privados pese a que la Constitución contempla únicamente la banca estatal: la creación de una Superintendencia que regulará ciertos aspectos de la administración privada de las pensiones.
Cambios y reformas del nuevo modelo La seguridad social en Nicaragua comprende tres ramas: Riesgos Profesionales, Enfermedad y Maternidad y Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte. La nueva ley afecta exclusivamente a la última rama de la seguridad social, cuya cotización había sido hasta ahora del 5.5% del salario. La rama de Enfermedad y Maternidad ya había sido virtualmente privatizada en 1993 con la creación de las Empresas Médicas Previsionales, a las que el INSS transfiere las cotizaciones de los trabajadores, que adquieren así el derecho a recibir sus servicios.
Con fecha 11 y 12 de abril del 2000 fue publicada en La Gaceta, una vez aprobada por la Asamblea Nacional, la Ley No. 340, denominada Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, que aún carece de reglamento. El punto más debatido de esta Ley fue la mayor dureza en los requisitos establecidos para tener derecho a pensión. Se elevan las cotizaciones del empleado y del empleador y desaparece el aporte del Estado. La tasa de cotización será del 10.5%: un 6.5% corresponde al empleador y un 4% al trabajador. Anteriormente, la tasa era de 5.5%: 1.75% lo aportaba el trabajador, 3.5% el empleador y 0.25% el Estado. Se mantiene la edad de retiro en 60 años, pero se duplica el número de años de cotización requeridos: de 15 a 30 años. La pensión de invalidez total pasa del 56.3% al 70% del salario, pero el salario ya no se calcula en base al promedio de los últimos 5 años, sino de los últimos 10 años.
Se pasa de un régimen de reparto simple a un régimen de capitalización individual. En el régimen de reparto simple se distribuyen las cotizaciones recaudadas y lo acumulado en la reserva técnica entre los pensionados. Se conoce también este modelo como paga a medida que ganes (pay as you go), porque los cotizantes aportan de sus salarios y cuando están jubilados cobran lo que otros aportan. Este modelo reproduce el esquema solidario de una familia, donde los niños de hoy cuidarán a sus padres cuando sean ancianos. Ahora, el sistema es otro. En el sistema de capitalización individual las cotizaciones se acumulan y reciben el tratamiento de cualquier cuenta bancaria. La remuneración al jubilado estará en dependencia de la rentabilidad de las inversiones que obtenga la institución que administre las cotizaciones. Se espera una rentabilidad que permita pagar pensiones equivalentes al 70% del salario. Los trabajadores depositarán sus cotizaciones en cuentas de ahorro personales, denominadas cuentas de capitalización individual. Una vez jubilados, las pensiones que reciban serán directamente proporcionales a sus aportes.
La Ley establece que todos los asegurados menores de 43 años están obligados a cotizar según el nuevo modelo. La institución depositaria y administradora de sus aportes no será ya estatal, el INSS, sino nuevas instituciones privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). Así, no sólo se cambia la forma de manejar las pensiones, sino también el depositario. A partir de ahora, el INSS no aceptará más asegurados y únicamente se ocupará de los asegurados no menores de 43 años.
Administradoras de Fondos de Pensiones AFPS: nueva administración Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) serán sociedades anónimas con la exclusiva finalidad de administrar las pensiones, invirtiendo estos dineros de forma diversificada y donde consigan la mayor rentabilidad con la máxima seguridad. Para garantizar que hagan esto, serán fiscalizadas por la Superintendencia de Pensiones, cuya creación depende de una ley que aún no ha sido sometida al plenario de la Asamblea Nacional.
Para mayor seguridad, los recursos acumulados en las cuentas individuales para pensiones serán propiedad exclusiva de cada afiliado y estarán separados del patrimonio de la institución administradora. Los afiliados podrán elegir y traspasar sus fondos de una a otra AFP, buscando la que le brinde mayor rentabilidad y seguridad.
Del 10.5% que se cotizará, un 3% como máximo -podemos adivinar que también como mínimo- lo ganará como comisión la AFP. Al tercer año de vigencia de la nueva ley, esta comisión tendrá un tope de 2.5%.
Cuando el afiliado cumpla con todos los requisitos establecidos por la ley para optar a una pensión, podrá disponer del saldo de su cuenta individual de ahorro para pensiones, pudiendo escoger libremente entre tres modalidades: 1) Renta programada: la AFP le entregará mensualmente una cantidad, que dependerá de sus cotizaciones, de la rentabilidad obtenida, de las tasas de interés y de los cálculos de la esperanza de vida del asegurado. 2) Renta vitalicia: al llegar a la edad de jubilación, el afiliado traslada sus ahorros de la AFP a una compañía de seguros para que ésta le pague una renta vitalicia. 3) Renta programada con renta vitalicia diferida: combinación de las dos modalidades anteriores. El cotizante divide su saldo: mantiene una parte en la AFP para tener derecho a la renta programada, y compra los servicios de una compañía de seguros para tener derecho a una renta vitalicia, que empieza a cobrar cuando se agote la renta programada que le desembolsa la AFP.
Instituto Nicaragüense de Seguridad Social INSS: sobrevive, pero reducido En este esquema, el papel del INSS se reduce notablemente. Será el recaudador de las pensiones y las distribuirá entre las AFPs. Aportará los recursos necesarios para el pago de pensiones mínimas de conformidad con la ley, cuando los fondos de los que el asegurado disponga en la AFP sean insuficientes. En circunstancias ordinarias, esta situación se presentará escasamente, porque la ley impide el acceso al sistema a quienes no ganen el salario mínimo. Sin embargo, es el único seguro del que dispondrán los asegurados para que, en caso de que quiebre el sistema financiero -por guerra, por ejemplo-, el Estado se comprometa al menos con una mínima garantía. El INSS también garantizará pensiones mínimas, subsidio del funeral, pensiones para los que permanezcan en el sistema público -el INSS se queda con una minoría de los cotizantes, pero con todas las pensiones en curso de pago-, y el certificado de traspaso -también llamado bono de reconocimiento-, donde constarán los fondos cotizados hasta el momento de la incorporación del asegurado a la AFP de su elección, y que el INSS depositará en la AFP una vez cumplidos los requisitos de jubilación. Mientras esos fondos permanezcan en el INSS, la ley no aclara cuál será su rendimiento.
El nuevo modelo... en teoría Nicaragua ha adoptado un nuevo modelo de seguridad social. Abundan los ditirambos en su honor. Se le presumen múltiples bondades. Se le adjudica la capacidad de liberar al Estado de los posibles déficit fiscales que generan los seguros, aunque se habla menos de los muchos déficit que el Estado tendrá que enfrentar para cubrir los costos de la transición de un modelo a otro.
Se supone que el nuevo sistema permita una mayor rentabilidad de los fondos y que los trabajadores perciban una relación directa entre lo que cotizan y la pensión que reciben. Así, su contribución es vista más como un ahorro forzado que como un impuesto, lo que se convierte en un incentivo para no evadir el sistema. Se supone también que el nuevo sistema incentivará los mercados de capitales, tan débiles en nuestro país, permitiendo que los recursos fluyan hacia las actividades de mayor rentabilidad, mejorando la eficiencia de la economía nacional en su conjunto, con los diversos proyectos que se financiarán con los fondos de pensiones, y con los empleos e inversiones de largo plazo que estos flujos generarán. Se producirá así una sinergia entre dos sistemas -el de pensiones y el financiero-, en la que ambos podrán satisfacer mutuamente sus necesidades: seguridad social y capital. En el caso de Nicaragua, CEPREN calcula que, sólo en el primer año, fluirán desde los asegurados hacia el sistema financiero nacional 44 millones de dólares, y que en diez años la cantidad llegará a los mil millones de dólares.
Nueva Ley: tres grandes cambios La nueva ley implica tres grandes cambios: ajustes en los parámetros, privatización, cambio de un régimen de reparto simple a un régimen de capitalización individual. Conviene distinguir entre estos tres cambios. Porque el gobierno ha querido hacerlos tragar todos juntos, en un solo chacuatol, como si unos cambios estuvieran forzosamente vinculados a otros o como si los tres fueran un paquete monolítico. Son necesarias algunas distinciones para caer en la cuenta de que cualquiera de los tres cambios podía haberse producido sin hacer los otros dos.
Los parámetros han sido ajustados. Los parámetros con los que se puede jugar para modificar el flujo de fondos a la caja del INSS y de ésta a los asegurados son varios: el monto de las cotizaciones, la edad mínima de retiro, el número mínimo de años cotizados para tener derecho a la jubilación, el número de años que se emplea para obtener el salario promedio y el porcentaje de ese salario promedio que será reconocido como pensión. Elevar los primeros cuatro parámetros y reducir el último mejora la posición financiera del INSS o de cualquier otra institución administradora de pensiones. El interés fundamental para ajustar los parámetros partía de una realidad inobjetable: tal como estaban establecidos, son insuficientes para garantizar una pensión digna a la mayoría de los asegurados. La totalidad de los estudios efectuados en la última década sugirieron ajustar los parámetros para salvar al INSS de una quiebra inminente, que tiene su fundamento en su propia historia.
INSS: la historia de un déficitCreado en 1955-57, la historia del INSS es la historia de su déficit. Cuando lo asumió el gobierno del FSLN, en 1980, el INSS era la institución estatal de este tipo que ocupaba el quinto lugar en menor desarrollo en América Latina. Parte de la reserva técnica del INSS, generada en la época en que abundaban los cotizantes y escaseaban los pensionados, se había invertido en instalaciones -infraestructura de salud-, que reducían los costos de las ramas de Enfermedad y Maternidad y la de Riesgos Profesionales -no separadas contablemente del seguro de vejez-, infraestructura que finalmente fue transferida al Ministerio de Salud, sin que se le pagara nada al INSS en compensación.
En los años 80, aunque cayó aceleradamente el valor real de las pensiones, los beneficiarios del INSS eran compensados con ciertos beneficios que probablemente jamás volverán a tener: una provisión mensual de alimentos, bonos para cubrir los pasajes en las rutas urbanas de buses y descuento en la compra de anteojos. En los años de la revolución, también se le anexaron al sistema funciones de bienestar social, para cubrir a sectores no asegurados: niñez, discapacitados, indigentes, ancianos, familias con graves problemas económicos. El sistema fue recargado también con pensiones para los ex-combatientes del FSLN y víctimas de guerra, a las que se sumaron en los 90 las pensiones para los ex-miembros de la Resistencia y sus familiares. Se incluyeron también pensiones para reconocer "servicios a la patria", autorizadas por el gobierno de manera discrecional. En 1990, todo este conjunto de pensionados no cotizantes llegó a ser el 54.8% del total de pensionados. En 1995 habían descendido al 50%. Aunque estas pensiones -según sugerencia de los estudios técnicos- deberían ser financiadas por el fisco, una decisión administrativa las recargó sobre el sistema de pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte, opción que no hizo más que incrementar el déficit.
La hiperinflación de los años 80 y principios de los 90 hizo caer en picada el rendimiento de las inversiones del INSS. Más de la tercera parte habían sido colocadas en valores del tesoro nacional y otra parte estaba en certificados de depósitos en córdobas, ambos instrumentos sin mantenimiento de valor y con intereses inferiores a la inflación. Con algunas variables, este escenario era el mismo que el de algunas de las inversiones hechas en los años 90. Tampoco las deudas con el INSS gozaban de mantenimiento de valor, con lo que disminuían en términos reales. Por añadidura, las empresas estatales morosas con el INSS, y privatizadas en los 90, se desentendieron de sus obligaciones para con la institución, escudándose en su cambio de estatus.
El hecho de que el INSS, por negligencia contable, continuara facturando a empresas inactivas o inexistentes, y acumulando multas y recargos sobre esa facturación ficticia, se tradujo en que la gravedad del déficit fuera hasta cierto punto subestimada, hasta que diversos estudios pusieron en evidencia la crisis que se arrastraba.
A todos estos problemas hay que sumar la corrupción. Uno de los escándalos más sonados y recientes fue el de las costosas becas concedidas por la administración liberal del INSS a favor de familiares de funcionarios del gobierno del PLC. Otro, el afán de opulencia, ostensible en la inversión de 5 millones de dólares de la reserva técnica del INSS en la reconstrucción del lujoso edificio administrativo de nueve pisos de la institución, argumentando que es indispensable "dotar a la reforma de la Seguridad Social de un símbolo sicológico que emane confianza y solidez".
Debió ser gradual y escalonado Según el estudio de la CEPREN, el déficit del INSS es de 182 millones 336 mil 901 córdobas, lo que es equivalente al 0.81% del PIB, situación que se profundizará en los próximos años. Se pronostica que para el año 2027 el déficit representará el 3.84% del PIB.
Pero tan voluminoso déficit no es el único problema. La actual tasa de cotización no es suficiente para financiar los beneficios que se deben a los actuales asegurados. Sólo las pensiones promedio de vejez han alcanzado un monto equivalente al 39.4% del salario promedio de los asegurados del INSS. En cuanto a la edad de jubilación, estudios independientes diagnosticaron que 60 años es una baja edad de retiro. Según los estudios, la edad de retiro debería ser calculada no conforme a la esperanza de vida al nacer (66 años), sino tomando como referencia la esperanza de vida a la edad de retiro (76 años), lo que implica que, retirándose a los 60 años, la gente cotiza un promedio de 11 años para cobrar pensión. Los 15 años mínimos de cotización han significado que, en promedio, se cotiza durante 20 años, cifra inferior a la de muchos países latinoamericanos.
Ajustar los parámetros era impostergable. Existía riesgo de comprometer el funcionamiento futuro del sistema. Los estudios revelaron que, en interés de mejorar las finanzas del sistema, lo prioritario era el incremento de la cotización. Seguían, en orden, cambiar la edad de retiro y, por último, modificar el requisito mínimo de cotización. La ley no tocó la edad de retiro porque la campaña demagógica de sus detractores se centró en buena medida en ese único parámetro. Mantenerlo en el nuevo sistema implica que el cotizante habrá acumulado menos fondos a la edad de su retiro. Las cotizaciones pasaron de 5.5% a 10.5% y el período mínimo de cotizaciones pasó de 15 a 30 años. En Nicaragua estamos lejos de tener las cotizaciones más altas. En Argentina son 27%, en Uruguay 27.5%, en El Salvador 13.5%, en Bolivia 12%. Todos estos países han aplicado algún tipo de reforma a su sistema de pensiones.
El ajuste de los parámetros tiene sus límites. En Nicaragua, un incremento mayor de las cotizaciones tendría un efecto notoriamente adverso sobre la competitividad de las empresas y sobre la economía familiar. El gobierno aduce que si sólo se hubieran ajustado los parámetros, únicamente se hubiera pospuesto la inevitable quiebra del INSS, y que sólo un cambio total del sistema podía salvarlo. Ciertamente, reformar haciendo sólo sucesivos incrementos de las cotizaciones hubiera hecho caer al sistema en el problema conocido como carga intergeneracional: las generaciones futuras deben aportar cada vez más cotizaciones para obtener iguales o inferiores beneficios a los que recibieron las generaciones previas. Aunque todo esto parece muy razonable, la mayoría de los estudios sugirieron un incremento de las cotizaciones gradual, escalonado, y no abrupto, a diferencia del que se ha dado. La justificación de este salto repentino puede estar en la necesidad de descargar al Estado de los costos de la transición de un sistema al otro.
¿Por qué privatizar?El otro gran giro de la reforma es la privatización de la administración de las pensiones. Nicaragua podría haber optado por la reforma manteniendo el sistema público, como hizo Costa Rica. Podría tener un Estado administrando los fondos bajo un régimen de capitalización individual. O haber elegido un sistema mixto: cotizando cierto porcentaje en el INSS y otro porcentaje en las AFPs. O un sistema paralelo, donde los trabajadores tienen la opción de suscribir contratos con el Estado o con la empresa privada. Ajuste de los parámetros y cambio de régimen no implican forzosamente la privatización.
Para justificar la privatización se ha recurrido al muy socorrido estribillo de que el Estado es un mal administrador. Se dice que el asegurado dejará de ser beneficiario para convertirse en cliente y que esta metamorfosis le facultará para exigir mejores servicios y, en caso de no obtenerlos, para contratar otra empresa.
Un escándalo con moralejaAunque poner en marcha la memoria sea la más incómoda de las funciones cerebrales, hay que volver a la historia. Hará cosa de un par de años, el actual director del INSS, Martín Aguado, fue demandado por su anterior patrón, el banquero Haroldo Montealegre, por malos manejos millonarios cuando Aguado era Gerente del Banco Mercantil, propiedad de Montealegre. El affaire Aguado ocupó las primeras planas de los periódicos durante una larga temporada. Ambos contendientes, Montealegre y Aguado, hicieron inversiones nada desdeñables en un intercambio de diatribas en campos pagados de página entera en los diarios. Cómo se resolvió la reyerta, si a base de arreglos extrajudiciales o si la demanda está aguardando a que Aguado abandone su cargo y no se pueda parapetar tras la inmunidad de su rango casi ministerial, no es lo relevante.
Lo más interesante es que, en el fragor del fuego cruzado, salió a flote que Aguado había depositado fondos millonarios del INSS en el Banco Mercantil y que, como represalia, los había retirado a raíz del pleito. Los fondos de los pensionados habían sido colocados en el Banco Mercantil para complacer a un ex-patrón, y después fueron retirados para castigarlo, y ambos movimientos no obedecieron a la lógica de buscar una mayor rentabilidad para los fondos, sino a "otra" lógica. Las gestiones de Aguado, tanto en la empresa privada como en el sector público, fueron muy cuestionadas.
Moraleja: siempre estaremos expuestos a funcionarios corruptos e ineficientes, y de ellos no nos libraremos pasándolos del sector público al privado. La ubicuidad de los funcionarios corruptos es insuperable. Los controles, y la voluntad de luchar contra la impunidad de los corruptos, deben ser prioridades, tanto en el sector privado como en el público. Teniendo en cuenta esto, la pregunta quema: ¿Cómo el Estado, que no consiguió una buena administración desde el INSS, podrá ser efectivo y honesto desde la Superintendencia de Pensiones?
De lo "familiar" a lo "empresarial"El tercer gran cambio es el paso de un sistema de reparto simple a un sistema de capitalización individual. ¿Por qué este cambio? En el sistema de reparto simple, no habiendo una reserva para cubrir futuros gastos, el pago de las pensiones depende directamente de los ingresos aportados por los cotizantes, de los recursos de los que dispone el sistema en ese momento. En este sistema, la institución de seguridad social recauda cotizaciones entre los trabajadores para repartirlas entre los pensionados. Los asegurados-cotizantes son quienes pagan las obligaciones del sistema con los asegurados-pensionados. El "reparto" consiste en distribuir entre los pensionados los ingresos disponibles. El riesgo es que, con el tiempo, si la reserva se reduce, el asegurado no necesariamente percibirá una pensión proporcional a sus aportes. Este sistema puede ser visto como un contrato social entre generaciones: los trabajadores de hoy asumen el compromiso de apoyar a los jubilados de hoy, en el supuesto de que los trabajadores del mañana asumirán el costo de apoyarlos a ellos. Como en una familia: los niños mantendrán a sus padres cuando sean viejos.
En este sistema, si se mantienen sin modificación los parámetros, la disponibilidad financiera para pagar pensiones cae con el tiempo, a medida que el número de jubilados supera al número de cotizantes. El sistema de reparto simple es muy sensible a la evolución demográfica. En Nicaragua, el sistema funcionaba aparentemente bien al inicio, cuando el número de cotizantes era muy superior al de jubilados que cobraban pensión. Con el correr de los años, el sistema se ha hecho inviable.
Más población, más vida y más desempleoEn Nicaragua ha habido una evolución de la pirámide poblacional, tras un incremento de la esperanza de vida: de 57.6 años en 1976 a 66.2 en 1995. En los próximos años, el porcentaje de población vieja será mayor de lo que habitualmente ha sido. Si las proyecciones oficiales resultan acertadas, esa situación dispararía aún más el déficit del sistema actual: el gasto en pensiones pasaría de representar un 0.81% del PIB a un 3.84% del PIB en el año 2027. Es el mismo problema que enfrentan de forma aún más aguda los países de América Latina que fueron pioneros en aplicar sistemas de pensiones: Chile, Uruguay, Argentina, Cuba y Brasil. Los monumentales déficits que han enfrentado son originados por el considerable número de pensiones que otorgan, no compensadas con las cotizaciones, recaudadas cada vez en menor número.
En Nicaragua, la situación se agrava no sólo por la evolución demográfica, sino también por el alto peso que tiene el sector informal en la economía: el 60% de la población económicamente activa "trabaja" informalmente. Nadie tiene salario fijo en este sector, nadie cotiza. La compactación estatal no ha sido compensada con nuevos puestos de trabajo en la empresa privada. Más del 50% de la población económicamente activa está desempleda o subempleada. Y muchas empresas que dan trabajo no están inscritas, con el fin de evadir impuestos.
La población cubierta por el INSS tiende a reflejar el comportamiento de una pirámide poblacional invertida, donde los pensionados superarán el número de los cotizantes. Según el estudio del Superintendente de Pensiones de Chile, en Nicaragua, en los tres últimos años, el pago de las pensiones ha superado en 1.5 veces el crecimiento de los ingresos. La relación asegurados-cotizantes sobre pensionados pasó de un promedio de 15.1 en el período 1980-84 a 4.8 en 1994. Ante tantos números que no cuadraban, la conclusión del gobierno fue simple: no basta con cambiar los parámetros, es necesario un cambio del sistema para que quienes cotizan reciban una pensión directamente proporcional a su cotización.
Una fotocopia del modelo chilenoLa opción significó fotocopiar en buena medida el modelo chileno, presentándolo como un sacrosanto ejemplo a imitar. Pero el modelo chileno no pasa aún su prueba de fuego, y mientras la masa de pensionados chilenos no ha alcanzado su pleno desarrollo, ya hay síntomas ominosos. Durante los 14 primeros años de aplicación del modelo, la rentabilidad de los fondos fue viento en popa, con un promedio del 14%. Pero ya en 1995 bajó a 2.5%, y en 1996 no alcanzó el 3.3%. Y como sucede donde reina el mercado: bajó la rentabilidad y bajaron las pensiones, pero las comisiones de las AFPs se mantuvieron fijas, porque el sistema no castiga a los malos administradores, solo castiga a los jubilados.
Otro problema de Chile: los costos de la transición están siendo una rémora y lo serán durante muchos años. Los bonos de reconocimiento tendrán un costo de 15 mil millones de dólares, casi un tercio del PIB chileno. Debido a esto, y a la baja rentabilidad de las inversiones, la Organización Internacional del Trabajo estimó que el 65% de los trabajadores chilenos afiliados al nuevo sistema obtendrán pensiones inferiores a la mínima legal. Además, se ha demostrado en la práctica que las AFPs disponen de mecanismos legales para librarse de los afiliados que padecen enfermedades crónicas y terminales. En Chile existe una concentración de los asegurados en muy pocas AFPs, y no porque sean las de mejores rendimientos, sino por el impacto de sus campañas publicitarias. Las tres más grandes AFPs chilenas absorben el 69% de los asegurados. Lo mismo ocurre en Perú con el 73% de los asegurados, en Colombia con el 58% y en Argentina con el 40%.
Ante la importación de recetas sin ningún aditamento se impone el temor. El estudio que hizo en Nicaragua el Superintendente de Pensiones de Chile, Julio Bustamante, no encontró en nuestro país condiciones que permitieran mimetizar el modelo chileno. Recomendó la implementación de un sistema mixto: cotizar simultáneamente en el Estado y en una administradora de pensiones privada, asignando un porcentaje estipulado de la cotización a cada entidad. De esta forma, el Estado garantiza una pensión mínima, mientras la administradora privada se rige por la lógica de la capitalización individual.
Este modelo hubiera tenido costos de transición mucho menores para Nicaragua. La baja cobertura del seguro social y la debilidad del mercado financiero nicaragüense hicieron pensar, tanto a Bustamante como a Carmelo Meza Lago -quien hizo el estudio para la Fundación Friedrich Ebert-, que el sistema mixto era el más adecuado para Nicaragua. Pero, contra viento y marea, y a pesar de la propuesta del mismísimo Superintendente de Pensiones de Chile, nuestro modelo fotocopió el chileno.
"Madrugonazo" de Semana Santa
El aquí y ahora de la aplicación del modelo empezó erizado de obstáculos. La ley de reforma fue publicada en vísperas de la semana santa. Se suponía que el incremento de las cotizaciones no se iniciaría hasta que empezaran a operar las AFPs, para cuya Superintendencia aún no existe ley. Pero, con el fin de recaudar unos 250 millones de córdobas con los que mejorar las finanzas del INSS, la Junta Directiva de esta institución decidió empezar a cobrar el incremento en el mes de mayo.
Los avisos sobre la nueva medida aparecieron en los medios de comunicación durante la semana santa para amortiguar las protestas. Agarraron en curva a trabajadores y empleadores. La empresa privada afirmó que el gobierno había roto el "pacto de caballeros" que habrían sellado en las negociaciones previas a la aprobación de la ley, y amenazó con despidos masivos de trabajadores para compensar el alza de costos que implicaba el aumento de las cotizaciones.
Según el artículo 114 de la Constitución, sólo la Asamblea Nacional tiene potestad para crear y modificar tributos. A raíz de la decisión del INSS, estalló el debate: el incremento adelantado por el INSS ¿era o no era un tributo? Con brillantez y avalancha de documentos, los hermanos Julio Francisco y Theódulo Báez, expertos en derecho tributario, demostraron de forma aplastante que se trataba de un tributo catalogado como contribución especial. El equipo de abogados del INSS sostuvo que era un género de contribución que el INSS tenía competencia para modificar. La Corte Suprema de Justicia debe emitir un fallo.
Todos vamos a pagar y caro Algunos se han opuesto al incremento en los cobros del INSS aduciendo que con esos fondos se financiará la campaña electoral del PLC. Si así fuera, lo que correspondería hacer es luchar por una administración honesta de los fondos, y no necesariamente oponerse a su cobro. Realmente, la recaudación es inconstitucional por no haber pasado por la Asamblea Nacional. Sin embargo, convendría hacerla efectiva antes de que empiecen a operar las AFPs. Porque si los fondos que se recauden con los incrementos fueran conducidos por el cauce debido, servirían para sufragar parte de los costos de la transición al nuevo modelo. Como parte de estos costos de transición, el gobierno deberá asumir las pensiones de los asegurados de 43 años o más, la garantía de las pensiones mínimas y los bonos de reconocimiento. Se dice que todo ese paquete tendrá un costo de unos 750 millones de dólares. Sea cual sea su monto, significará un aumento de la deuda del Estado y, por eso, significará también nuevos compromisos para todos los contribuyentes, incluidos quienes no se benefician con ninguna pensión.
Mientras menos son los asegurados, más injusto es cargar a toda la ciudadanía por el subsidio estatal que beneficia a una minoría. Todos los contribuyentes, beneficiarios o no, pagarán por la transición. Al 86% de la población económicamente activa, que no está asegurada, también le será impuesta una "solidaridad forzosa" con la minoría de los asegurados, relativamente privilegiada. La adopción de otro modelo -como el mixto- habría tenido menores costos de transición. Pero una vez emprendida la ruta hacia el modelo chileno, no es justo cobrar los costos a quienes no se beneficiarán. En este sentido, es mejor pagar el incremento desde ahora, para aligerar la carga a tantos contribuyentes que no se benefician nada de la seguridad social.
No soluciona el problema de fondo Los tres giros -el cambio de régimen, la privatización y los ajustes en los parámetros- no solucionan el principal problema que enfrenta la seguridad social en Nicaragua. Con unos 250 mil afiliados, el actual sistema sólo cubre -según las cifras oficiales- al 14.3% de la población económicamente activa, al 5.25% de la población total del país. Esto convierte a Nicaragua en uno de los cuatro países con menor cobertura en América Latina. En la práctica, es posible que la cobertura sea menor, ya que el INSS aún contabiliza en sus registros a empresas que han cerrado. Confrontando la nueva ley y estos datos, uno se siente inclinado a repetir las palabras de un jefe indio cuando le hablaron de los beneficios de su conversión a la religión católica: Todo eso rasca, y rasca bien, pero no rasca donde pica. La reforma no toca el problema fundamental.
Si analizamos la cobertura por sectores económicos y por región geográfica, aparecen las más crudas dimensiones del problema: los tres departamentos más urbanos (Managua, Chinandega y León) concentran el 95.5% del total de asegurados del país. Sólo estas tres cabeceras departamentales, más la de Matagalpa, absorben el 74% de los asegurados. En la agricultura, en la caza, en la pesca y en la silvicultura encontramos sólo al 3.8% del total de los asegurados.
El seguro más seguro El nuevo sistema presenta mayores dificultades para extender la cobertura, especialmente por el incremento de la cotización. El nuevo sistema debería promover la incorporación de nuevos afiliados y expandir la cobertura para reducir los costos. Sin embargo, la nueva ley no obliga a las AFPs a ofrecer facilidades para que se incorporen nuevos asegurados.
En Chile, con 18 años de funcionamiento de las AFPs y una altísima cobertura poblacional, apenas el 11% de los trabajadores independientes se han asegurado. Y de ellos, el 4% son profesionales del sector formal. ¿Qué ocurrirá en Nicaragua, con más del 50% entre empleados y subempleados, el 60% de la PEA en el sector informal y el 48% de la población radicada en áreas rurales?
El artículo 16 de la nueva Ley reza: El ingreso base para calcular las cotizaciones de los trabajadores independientes, será el ingreso mensual que declaren ante la Institución Administradora, que en ningún caso será inferior al salario mínimo legal mensual en vigencia. Los trabajadores independientes podrán afiliarse voluntariamente al sistema, pero ¿cuántos de ellos gozan de un salario no inferior al mínimo establecido por la ley?
¿Qué decir de tantos campesinos que viven al margen de la economía monetarizada y cuyos ingresos se expresan fundamentalmente en especie? Incluso los trabajadores cuyos ingresos superan el salario mínimo, difícilmente serán convencidos de las bondades del nuevo sistema.
Es previsible que el verdadero seguro de pensiones para la mayoría de ancianos y ancianas de Nicaragua seguirán siendo los aportes de sus hijos, hijas y nietos. Aunque también está en peligro este "seguro" de vejez a causa del desempleo, creciente y masivo.
Solidaridad, la gran ausenteUn sistema de seguridad social debe cumplir con dos objetivos. Lo primero, prevenir para la vejez. Por falta de cultura de ahorro, por buscar el consumo inmediato, por tantas otras razones propias de la cultura de sobrevivir en el día a día, la mayoría de los ciudadanos nicaragüenses no prevé su vejez. Ahorrar para disponer de fondos en la vejez es el objetivo primordial. En segundo lugar, el sistema debe cumplir con una función redistributiva. Siendo los ancianos y ancianas el segmento más vulnerable de una población mayoritariamente pobre, la sociedad debe redistribuir el ingreso hacia ellos, garantizándoles una pensión mínima que les permita vivir decentemente. La seguridad social es una expresión de la solidaridad comunitaria. En el cambio de régimen de reparto a régimen de capitalización individual, la solidaridad desaparece. El objetivo es financiero: el nuevo sistema no canaliza fondos hacia la redistribución solidaria, sino hacia actividades productivas generadoras de empleo.
La nueva ley carece de solidaridad. Se ha suprimido la transferencia de recursos de los ciudadanos de mayores ingresos a los de menores ingresos. En la ley anterior, si el salario era menor a dos salarios mínimos, se tenía derecho a cobrar el 45%, más 1.591% por cada año cotizado después de los tres años. Y cuando el salario era superior a dos salarios mínimos, se cobraba sólo el 40%, más 1.365% más por cada año cotizado después de los tres primeros años. Esta norma de equidad ha desaparecido. Todo depende de cuánto se cotice. Está claro que el nuevo sistema hará aún más agudas las desigualdades sociales que ya estrangulan a la sociedad nicaragüense.
Aun manteniendo el grueso de las reformas, podrían diseñarse dispositivos que dieran cabida a la solidaridad. En las Empresas Médicas Previsionales hay alguna solidaridad, alguna equidad: uno hace uso de los recursos en dependencia de sus enfermedades. Quien se enferma más, no paga más. En este sentido, existe solidaridad de todos los cotizantes hacia quienes, entre ellos, son los que están más enfermos. Los más enfermos son quienes más gozan de los beneficios del sistema. Si en el nuevo régimen de pensiones no se incluye algún mecanismo de solidaridad, estaríamos ante una ley sometida a la pura y dura realidad mercantilista: el beneficio depende estrictamente del dinero, del monto de las cotizaciones, y de la rentabilidad en dinero que para ese dinero obtengan las inversiones que hagan las AFPs.
Según la ley, el nuevo sistema busca, una relación directa entre esfuerzo personal y beneficios obtenidos. Se equipara esfuerzo personal a remuneración salarial y tiempo de cotización, cuando todos sabemos que esto no es así, que en Nicaragua abundan los factores que impiden que el esfuerzo personal, por grande que sea, se vea premiado con una remuneración decente.
AFPS: un duopolio riesgosoCon la reforma se hizo caso omiso a las múltiples advertencias que indicaban que en Nicaragua no existen condiciones para un adecuado desarrollo de las AFPs. El rendimiento de las inversiones dependerá de nuestro no muy desarrollado mercado financiero, con el agravante de que la ley no impone a las AFPs -como sí ocurre en algunos países que aplican nuestro modelo- una tasa mínima de rentabilidad. En otros países que aplicaron la reforma los rendimientos no han sido muy altos: 6.7% en Colombia y 7% en Perú. De toda América Latina, Argentina, que tiene un sistema mixto, es el país con la tasa más elevada: 16.2%.
El 3% de comisión que recibirán las AFPs es la comisión más elevada de toda América Latina. El Director del INSS, Martín Aguado, ha hablado de sólo dos AFPs. Con lo reducido de la cobertura en Nicaragua, no cabrían más. Ese duopolio -dos monopolizan el servicio- no permitirá una mejor oferta de servicios, bien sea reduciendo la comisión o incrementando la rentabilidad. El duopolio impedirá también la competencia que, en teoría, garantiza algunas de las bondades del sistema. En Bolivia, donde la población asegurada es un 70% superior a la de Nicaragua, existen problemas con el duopolio. ¿Qué esperar en Nicaragua, con sólo 250 mil asegurados, de los cuales un alto porcentaje ya son actualmente pensionados? Con las AFPs puede ocurrir lo que sucede con las Empresas Médicas Previsionales: son unas 30, pero sólo tres concentran dos tercios de los asegurados y las dos terceras partes de los servicios prestados.
En interés de mejorar el rendimiento de los fondos, deberían tomarse medidas para corregir estas posibles desviaciones. La ley impide a las AFPs tener otra función que no sea la administración de las pensiones. Si se permitiera la incursión en el manejo de pensiones a otras instituciones financieras no dedicadas exclusivamente a esta actividad, esto permitiría mayor participación y mayor competitividad, reduciéndose los riesgos del duopolio, participando agentes con capacidad técnica y administrativa probada y reduciéndose las comisiones. La multiplicidad de servicios permitiría distribuir los costos entre un mayor número de clientes y de operaciones. Incluso, podría considerarse la constitución de AFPs sin fines de lucro, lo que sería un reto para las ONGs.
Más equidad y eficiencia Muchos son los dispositivos que podrían introducirse para mejorar la aplicación del nuevo sistema. Los artífices de la reforma hicieron una selección, pero no siempre seleccionaron los mejores. Ciertos dispositivos, vigentes en algunos de los países donde se aplicaron reformas para instaurar el régimen de capitalización individual, podrían mejorar la equidad y la eficiencia del modelo aplicado en Nicaragua.
En Chile, son las AFPs, y no el Estado, quienes asumen los costos de la Superintendencia de Pensiones. Esto resulta más razonable. En Chile, el rendimiento mínimo de la inversión está garantizado por el Estado. En Chile, el Estado garantiza pensiones en caso de que las AFPs quiebren. En México, la pensión mínima equivale al salario mínimo, ajustado anualmente al índice de precios. En México, el Estado garantiza una pensión por lo menos semejante a la que los jubilados hubieran obtenido en el régimen anterior. En México, una de las AFPs cobra su comisión sobre el rendimiento. Esto la obliga a ser más eficiente para obtener mayores ganancias. En algunos países se ha creado un fondo de solidaridad con el 1% de los salarios medios y altos, para beneficiar a los pensionados de menores ingresos. En varios países, las AFPs fueron seleccionadas en licitación.
La suerte no está echadaEra imprescindible una reforma en el INSS. En Nicaragua se va a aplicar uno de los muchos modelos existentes. Podrían haberse aplicado otros. Entre ellos, el modelo mixto, que ha probado reducir los costos de transición y ha demostrado mayor rendimiento para los fondos. Sólo se ha reemplazado el anterior sistema por el de capitalización individual, pero sin incluirle algunas de sus bondades. Está claro que las cosas pudieron haberse hecho mucho mejor. Sin embargo, la suerte no está echada. Se puede esperar que con los cambios que Nicaragua demanda, se den varios golpes de timón a esta ley para introducir en ella más equidad, más cobertura y más eficiencia. Si en las próximas elecciones votamos por legisladores mejor informados y con mayor temple ético, podremos cambiar el rumbo y mover el timón para hacerle a la ley los muchos ajustes que todavía necesita.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica