Honduras
Después del huracán Mitch: una historia no contada
¿Qué pasa cuando se consolidan y se coordinan
los tres vértices del triángulo: gobiernos locales, sociedad civil, cooperación internacional?
En una remota y olvidada región de Honduras ya tienen respuestas.
Las comparten con los lectores de Envío los gobiernos locales y la sociedad civil
del Aguán y la Tábuluguna y los agentes de pastoral de la diócesis de Trujillo.
Gobiernos locales y sociedad civil
¿Qué ha pasado con los fondos para la reconstrucción de Honduras, el país centroamericano más destrozado por el paso, en octubre 98, del huracán Mitch? En la región del Aguán y en la Costa Garífuna, zonas durísimamente castigadas por la tragedia, tienen mucho que decir sobre esto. A fines de febrero, y en representación de las diez parroquias de la diócesis de Trujillo -que abarca estas zonas- el obispo, los sacerdotes, las religiosas, laicas y laicos organizados, analizaron la lentitud con que ha operado el gobierno y el formalismo de la comunidad internacional a través del Grupo Consultivo. A continuación, sus reflexiones y experiencias, en ocasión de la última reunión, en febrero, y en Tegucigalpa, del Grupo Consultivo.
Apenas una mancha de tintaDesde diciembre de 1998 -en Washington- a mayo de 1999 -en Estocolmo- los políticos y tecnócratas de Honduras corrieron por los pasillos de la Casa Presidencial, escribieron voluminosos informes, realizaron deslumbrantes giras y pusieron precio de costo a cada una de las costillas rotas de los hondureños golpeados por el huracán Mitch para someter sus heridas a "la gran subasta" y para multiplicar los discursos "honoris causa", celebrando la ardua labor del Presidente y de su séquito. En Estocolmo, la comunidad internacional puso a disposición de Centroamérica -en el papel- 9 mil millones de dólares, un 50% de los cuales era dinero de programas ya aprobados o desembolsados antes del huracán.
Estocolmo resultó interesante por las recomendaciones que se hicieron. Los organismos financieros internacionales hablaron de promover la participación de la sociedad civil en la transformación nacional, hablaron de la descentralización del Estado a favor de las municipalidades, de la transparencia y la auditoría social en la ejecución de los fondos, de la protección de los recursos ambientales, y de muchos otros asuntos que "nuestros representantes" dieron por cumplidos de antemano, cuando las ciudadanas y ciudadanos hondureños bien sabíamos que en las agendas oficiales de ambas partes -gobierno y organismos financieros- figurábamos apenas como una mancha de tinta.
¿Honduras no da para más?Casi nueve meses después de Estocolmo, en Tegucigalpa, el 7 de febrero del 2000, los ministros del gobierno de Honduras y los representantes de los cinco países integrantes del Grupo Consultivo -nacido de los acuerdos de Estocolmo- proclamaron pomposamente que los "acuerdos de mayo" le habían dado un nuevo rumbo al país, que ahora era totalmente democrático, con cero niveles de corrupción y abierto ampliamente a las demandas de la población civil damnificada. Según ellos, la reconstrucción nacional avanzaba por "la senda correcta".
Pero si vemos más allá de los ventanales del hotel -donde se dijeron estas grandes mentiras-, y si visitamos los remotos municipios y aldeas donde aún no alcanza el ojo del Grupo Consultivo, mucho menos el de los organismos financieros (BM, BID y FMI), nos damos cuenta de que el contraste entre lo dicho y lo hecho es enorme y vergonzoso. Los técnicos del propio Grupo Consultivo emplearon un doble cinismo mal disimulado: alabaron al gobierno por su "cabal cumplimiento" de Estocolmo y cuestionaron en los pasillos en voz baja la veracidad de la ponencia presidencial. Pero como a ellos se les paga para creer en los gobernantes y coincidir con los organismos financieros en que Honduras no da para más, tienen que conformarse con que nuestro país sea una democracia restringida crecientemente capaz de esconder la corrupción oficial.
El Departamento de Colón cumplió En las altas esferas parecen haberse olvidado de los criterios y condiciones de Estocolmo por conveniencias políticas y por razones de Estado. Los recursos financieros desembolsados gracias a Estocolmo han quedado unos encerrados "arriba" en los países donantes, otros en la cuenta corriente de Honduras y otros en el círculo vicioso de corrupción del Gabinete de Reconstrucción, de las empresas constructoras y de las consultoras privadas.
Los recursos financieros prometidos aún no han llegado a las regiones más remotas, pero los pobladores de esos lugares no se han olvidado ni de los discursos presidenciales ni de los compromisos de Estocolmo, donde se les subastó como víctimas mudas de la catástrofe y como objetos dignos de lástima.
Colón -un departamento históricamente aislado, conocido apenas por noticias folklóricas, por la violencia y por los grandes desastres naturales- respetó y cumplió al pie de la letra el acuerdo ejecutivo 0036-98, emitido el 10 de noviembre de 1998, donde el gobierno central de Honduras urgía a las corporaciones municipales a incorporar la participación de la sociedad civil dentro de la gestión pública para enfrentar la emergencia post-Mitch.
Trastocando el caciquismo Las corporaciones municipales de Colón convocaron a los diferentes sectores de la sociedad civil (Cámaras de Comercio, Clubes, Cruz Roja, Asociaciones, Iglesias Evangélicas, Pastoral Social Católica, Patronatos, ONGs, etc.) buscando transformar la emergencia y el desastre en un horizonte de oportunidades para la reconstrucción y el desarrollo concertado. Se trastocaban así los antiguos esquemas de caciquismo y de poder y se abrían nuevos y legítimos espacios para la participación ciudadana y la auditoría social.
En Colón se organizaron los Comités de Emergencia Local (CODEL), que se especializaron rápidamente en la planificación, gestión y distribución de recursos, de manera responsable, transparente, balanceada y eficiente, ganándose así de inmediato la confianza y aprobación de unas 42 mil familias beneficiadas, de las instancias cogestoras y de los organismos de cooperación vinculados a la zona. En estos municipios, de los más pobres del país, sí se cumplieron realmente los acuerdos de Estocolmo, y se cumplieron mucho antes que en Casa Presidencial, donde parece que aún no los han vuelto a leer.
Nos consta que hasta en las más remotas comunidades de nuestra zona existe hoy un Comité de Emergencia o Desarrollo Local (CODEL), organizado en diferentes comisiones especializadas: salud y medioambiente, infraestructura, producción, rescate, auditoría social, suministros, seguridad ciudadana, y otras. Un CODEL está constituido por un promedio de 30 personas, que representan a todas las organizaciones y fuerzas locales.
Hasta en el más pequeño de los municipios existen siempre tensiones cuando se inicia cualquier proceso de coordinación entre la sociedad civil y el gobierno. En Colón, el peso de la participación ciudadana ha logrado superar esto, generando un nuevo clima de unidad. Se constituyó así un Foro Regional de la Sociedad Civil en discusión permanente con los gobiernos locales y con la Comisión de Desarrollo del Alto Aguán y Colón, presidida por la Gobernadora Política de este departamento.
Uno de los frutos de la concertación de la sociedad civil de Colón son los planes de desarrollo municipal y regional, que presentan información real sobre las demandas, identificadas por las estrategias de la población, al ejecutar los planes.
Un triángulo eficazHasta febrero del 2000, había otros muchos frutos concretos. Los CODEL integrados en el Foro Regional de la Sociedad Civil habían logrado ejecutar, concertadamente con las corporaciones municipales de la zona, la rehabilitación y apertura de 4 mil 700 kilómetros de carreteras, caminos y veredas vecinales, la rehabilitación y construcción de 6 mil 434 viviendas, la rehabilitación de 2 mil 674 manzanas de tierra en producción de maíz, frijol y la de más de 2 mil 500 huertos familiares con hortalizas y otros cultivos de ciclo corto. Habían realizado 308 campañas de salud comunitaria, la siembra de 30 mil plantas en zonas de amortiguamiento, la protección de 171 manzanas de microcuencas. Habían creado 530 basureros sanitarios, construido o reparado 37 pequeños puentes y 186 mil 201 metros de drenaje. Habían reparado 47 sistemas de agua comunal.
Gracias al triángulo formado por los gobiernos municipales, la sociedad civil y los organismos de cooperación, los CODEL colocaron en manos de sus legítimos destinatarios casi un 97% de los recursos llegados a Colón para la emergencia y la reconstrucción, con un generoso trabajo voluntario y sin contar con un centavo de Estocolmo.
Así queremos que sea Honduras El 26 de febrero del 2000, en un evento masivo de cabildo abierto, se reunieron en la ciudad de Tocoa los 84 CODEL del municipio, para ser juramentados por el Alcalde como organizaciones no-partidistas, no-sectarias, democráticas, ecuménicas, legalmente reconocidas y, sobre todo, honestas y solidarias.
El mismo tipo de evento se celebró en todos los municipios entre esa fecha y el 1 de abril. En estos actos, se juramenta también al Consejo de Desarrollo Municipal y al equipo de Oficinas Municipales de Auditoría Social, con la representación de todos los sectores de la sociedad civil.
Este ha sido el notable esfuerzo de una región en donde ciudadanos y gobiernos locales -que no cupieron ni siquiera en la consulta de Tegucigalpa- han gestado el verdadero Estocolmo de los pobres siempre damnificados, abriendo así espacios a los valores que deben sustentar la nueva sociedad hondureña. Se trata de una historia no contada.
Rondan varias preguntas preocupantesExiste una voluntad de cambio, transparencia y democracia en Honduras, y esto se revela en lugares tan aislados y tan pobres como son los municipios de Colón y Gracias a Dios. La gente se siente en la encrucijada de definir el destino de los acuerdos de Estocolmo. Los gobiernos locales y la sociedad civil del Aguán y de la Costa Garífuna han implementado los acuerdos de Estocolmo y han formulado su propia Carta de Intenciones para probar si el gobierno nacional, los organismos financieros y el Grupo Consultivo tienen la voluntad de implementar los acuerdos que ellos mismos firmaron.
Rondan varias preguntas. ¿Por qué el gobierno hondureño y los organismos financieros perciben los acuerdos de Estocolmo como una peligrosa amenaza en manos de técnicos "cabezas calientes" de las agencias bilaterales de Europa, pensando que pretenden intervenir en la gestión pública de Honduras, siempre corrupta y patrocinada por tantos años por el Banco Mundial, el BID y el FMI? ¿Por qué el gobierno hondureño percibe cada intento de participación ciudadana, de descentralización local o de auditoría social como una muestra de ingobernabilidad y de falta de respeto al orden legal?
¿Podrá el gobierno hondureño doblegar la voluntad de su propio pueblo, que ha hecho suyas las peligrosas doctrinas de participación ciudadana, descentralización municipal y auditoría social firmadas en Estocolmo?
En Honduras, el Grupo Consultivo está en una encrucijada: o apoyan las iniciativas locales hondureñas de aplicación concreta de los acuerdos de Estocolmo o se quedan con los organismos financieros internacionales, manchados por su apoyo a la tradicional corrupción, prepotencia e impunidad que caracteriza a la casta política de nuestro país.
Nuestra "Carata de Intenciones"Todas estas ideas se expresan también en el texto del preámbulo de la llamada "Carta de Intenciones de los Gobiernos Locales y la Sociedad Civil de la Región del Aguán y la Tábuluguna" (comunidades garífunas), dirigida a los altos funcionarios del gobierno hondureño en noviembre 99 por los 12 alcaldes y alcaldesas de los municipios de la región y por la Gobernadora Política del Departamento de Colón.
"1) Se presenta en nuestra Honduras la posibilidad de un nuevo amanecer, de un despertar democrático después del acontecimiento más trágico del siglo en nuestra tierra. Como el ave fénix, que surge de las cenizas, Honduras se esfuerza por levantarse desde sus pobladores hasta el gobierno central con propuestas creativas y decisión firme de transformar nuestro país y nuestra historia.
2) Con el compromiso de vestirnos con lo nuevo, la sociedad civil y las municipalidades de este rincón nororiental del país estamos tejiendo propuestas concertadas de desarrollo, con compromisos y mecanismos explícitos que garantizan la participación ciudadana en la formulación, la ejecución y el monitoreo de un plan multianual de reconstrucción y transformación regional que pueda servir de proyecto piloto para implementar de forma descentralizada los criterios para el desembolso de los fondos provenientes de los acuerdos de Estocolmo.
3) En esta Carta, queremos dejar claramente expresadas, ante el Gobierno de Honduras y la Cooperación Externa, nuestras intenciones y garantías para la ejecución de un programa que puede demostrar que Honduras tiene la flexibilidad y el compromiso necesarios para diversificar el paquete de soluciones y responder al reto de administrar una cartera de proyectos que supera en cuatro veces su capacidad histórica de ejecución".
No son sólo sueños de un pueblo olvidado"4) Esta Carta de entendimiento promueve:
* El respeto a las leyes y a la autoridad, ya que ambas representan la más elevada expresión de la voluntad soberana de la sociedad y constituyen el fundamento que garantiza la convivencia armónica y la consecución del bienestar común tal como lo define en su espíritu y enunciados la Constitución de la República.
* La profundización de la democracia como el marco de libertades que garantiza la prevalencia de la voluntad de los ciudadanos para evitar el autoritarismo y promover el respeto y la armonía social, para respetar y ser respetados y respetadas.
5. Les anticipamos, que este plan está basado no sólo en los sueños de un pueblo olvidado en una región aislada, sino en la experiencia que ese pueblo ha ido adquiriendo junto a sus gobiernos locales, y con la colaboración de agencias multilaterales y de organismos no gubernamentales nacionales e internacionales en estos meses de la etapa post-Mitch. Creemos, además, que este plan se constituye en una contribución al proceso de reconstrucción nacional y podemos ofrecerlo a los países amigos y agencias multilaterales, para asegurar el desarrollo expedito y efectivo de los fondos destinados a Honduras, ya que responde a los acuerdos de la reunión del Grupo Consultivo en Estocolmo.
5. Las reacciones y respuestas al Mitch han variado en los distintos departamentos y regiones del país. Estas variaciones son de gran importancia porque reflejan las vertientes por donde puede generarse el aporte propio y la creciente responsabilidad regional ante los retos de la reconstrucción y transformación de nuestro país".
La coordinación: un difícil reto "6. Vale la pena destacar los acontecimientos que diferencian a Colón, Olanchito y Juan Francisco Bulnes de otros municipios y departamentos de Honduras:
* Coordinación entre Gobierno y Sociedad Civil. Las Corporaciones Municipales de la Región tomaron muy en serio el Acuerdo Ejecutivo 0036-98 del 10 de noviembre de 1998. Este decreto urgía a los gobiernos locales a incorporar la participación de las Iglesias, OPDs, Asociaciones y ONGs dentro de la gestión pública para enfrentar la emergencia, destacando las competencias particulares de las esferas privada y pública.
En otros departamentos, no fue así. La participación de la ayuda externa y la sociedad civil en otras partes de Honduras ha reemplazado las responsabilidades de las corporaciones municipales, debilitando así su papel crucial de coordinación y ordenamiento de los procesos de reconstrucción y de desarrollo. En la mayoría de los departamentos -incluido Francisco Morazán y la ciudad capital- se implementó este decreto durante las primeras semanas de la emergencia, pero luego no se pudo mantener la coordinación, o por falta de capacidad de la sociedad civil, o por falta de paciencia de cualquiera de las dos partes para dedicarse al difícil reto de coordinación interinstitucional.
Las acciones de reconstrucción han caminado sobre dos carriles paralelos: el gobierno local por un lado y un sinnúmero de iglesias y ONGs operando las mismas acciones de reconstrucción con criterios distintos y sin ningún proceso de auditoría o coordinación a nivel del municipio".
Vimos en el huracán Mitch una oportunidad "En los municipios de Colón, de Olanchito (del departamento de Yoro) y de Juan Francisco Bulnes (del departamento de Gracias a Dios), tanto la ciudadanía como la Gobernadora Política, la Comisión de Desarrollo del Alto Aguán y Colón, los Alcaldes y Alcaldesas y los Regidores, vimos el desastre del Mitch como una oportunidad y, consecuentemente, aprovechamos el período de reconstrucción para fortalecer nuestros gobiernos municipales y la capacidad de la sociedad civil para coordinar sus acciones con las corporaciones. Así, el Acuerdo Ejecutivo 0036-98 llegó a ser un instrumento que permitió a esta Región distribuir el 95% de toda la ayuda en alimentos, ropa, herramientas, semillas e insumos agrícolas dentro de un único programa, constituido por un consorcio de Iglesias y Asociaciones Civiles y coordinado por la Pastoral Social de la Iglesia Católica.
Un 70% de las viviendas para los damnificados y damnificadas se inició respetando las ordenanzas públicas que potencian la participación ciudadana. Nuestras Corporaciones Municipales vencieron la tentación política de manejar directamente las ayudas de emergencia, canalizándola a la población damnificada en estrecha colaboración con organizaciones de la sociedad civil".
"* Fortalecimiento de la participación ciudadana a nivel local. La ayuda externa, fuera de un marco de ordenamiento gubernamental, produce múltiples formas de divisionismo y dependencia, debilitando así a la sociedad civil y a la credibilidad del gobierno. Entre nosotros, la opción estratégica para evitar todas estas formas de divisionismo fue la promoción de Comités de Desarrollo Local (CODEL), que participaron activamente en orientar la ayuda humanitaria sin distingos de religión, de organización, de género o de color político. Los participantes en estos Comités representan distintas organizaciones de la sociedad civil, incluyendo una representación balanceada de género.
El Patronato y el CODEL se organizan a nivel de barrio o de aldea rural. No se les considera legítimos si no incluyen por lo menos a un miembro de cada organización que exista en la comunidad, si les falta el balance de género o religión, o si existe una división en la comunidad entre grupos que disputan el liderazgo y cuestionan los mecanismos democráticos. En cada Patronato y CODEL hay varias comisiones operativas: producción, vivienda, medioambiente, salud, educación, etc.
Los 452 CODEL autorizados han firmado convenios de cogestión para la ejecución de los programas de reconstrucción con la Pastoral Social Diocesana y con otras ONGs, a quienes las corporaciones municipales hemos delegado responsabilidades en la tarea de reconstrucción. Existen muchos Patronatos reconocidos legalmente y más de 107 CODEL juramentados ante las Corporaciones Municipales. Este proceso de reconocimiento tiene como fin hacer del Patronato y del CODEL la contraparte oficial del gobierno local, el representante legítimo de una ciudadanía cada vez más consolidada y defensora de sus propios intereses".
Nuevas bases, capacidades y experiencias "* Creación de bases para la microplanificación y la microauditoría social. Con la implementación del Programa Alimentos por Trabajo, los Patronatos y el CODEL pudieron dar los primeros pasos en la microplanificación, la justa repartición, la evaluación y la auditoría social de obras de emergencia y de reconstrucción.
Hubo un proceso de formación de los representantes locales en la elaboración de documentación escrita y archivo correspondientes a los procesos de planificación, selección de beneficiarios, evaluación, auditoría y rendición de cuentas. Esta formación estuvo a cargo de 75 cogestores y cogestoras autorizados por las Corporaciones Municipales, quienes compartieron con los Patronatos y los CODEL la responsabilidad por la transparencia de las actividades y operaciones. Posteriormente, las 42 mil familias de los 452 CODEL se organizaron en 46 Consejos de Segundo Nivel (SECODEL) para la planificación, canalización y auditoría de unos 7 millones de dólares en alimentos, provenientes principalmente de la AID; y de 4 millones de dólares en ayuda, provenientes de diversas agencias internacionales no-gubernamentales para viviendas, herramientas comunitarias, semillas e insumos y obras de infraestructura comunitaria. Esta dinámica de organización de Corporaciones Municipales y fuerzas de la sociedad civil logró importantes resultados de mitigación y rehabilitación en la emergencia.
Todo este proceso, con la experiencia y capacidad generadas en auditoría social, microplanificación y suscripción de Convenios de Cogestión, ha permitido a la región entrar a la preparación de un programa de reconstrucción y desarrollo trianual que facilita la evaluación externa y los compromisos de los organismos externos".
Autores de un plan, no clientes"* Creación de una institucionalidad de planificación y de auditoría social. En el proceso de negociación entre las asociaciones de Patronato y CODEL, los representantes del sector social de la economía, las asociaciones empresariales y las autoridades públicas han ido construyendo los fundamentos de la planificación y la auditoría social:
- En todos los municipios se está dando una nueva experiencia de planificación con un flujo de información de doble vía entre la Corporación Municipal y la sociedad civil. A diferencia de los procesos de planificación de los paquetes FHIS, del gobierno central, los organismos de la participación ciudadana se consideran autores de un plan municipal y no sólo clientes de un proceso controlado a nivel nacional.
- Por un acuerdo común entre los alcaldes de la región se ha iniciado un proceso de reestructuración de Consejos de Desarrollo Municipal para establecer un nuevo balance, de acuerdo a la Ley de Municipalidades, entre representaciones territoriales de los Patronatos y CODEL, demás sectores sociales, asociaciones empresariales y notables locales.
- Se están juramentado comisiones de auditoría social y discutiendo sus atributos y funciones dentro del marco municipal".
Viviendas: tema clave"Las Corporaciones Municipales han adquirido experiencia en suscribir convenios globales con la sociedad civil, no sólo en programas de Alimentos por Trabajo, sino en la reglamentación de la construcción de viviendas para damnificados (selección de beneficiarios, legalización de terrenos e hipotecas a damnificados dispuestos a recibir créditos para sus viviendas), en la creación de programas de vivienda pública en que se cede a las familias no dispuestas a pagar por la construcción el usufructo de la vivienda para su familia inmediata mientras que la posesión del lote y de la vivienda es de la Corporación Municipal, y en las ordenanzas municipales que regulan la participación de todas las ONGs internacionales e iglesias en un esquema común".
Hasta aquí tan alentador documento. Es evidente que en esta empobrecida región de Honduras, la emergencia causada por el huracán Mitch integró esfuerzos y unió muchos vigores dispersos. Abrió la búsqueda de un nuevo esquema de cooperación y coordinación entre los gobiernos locales, el gobierno central y la cooperación internacional. Esta experiencia, esta historia no contada debe ser conocida y reconocida. Porque, aunque frágil, es un hilo de esperanza en la desgarrada trama centroamericana.
GOBIERNOS LOCALES Y SOCIEDAD CIVIL DEL AGUÁN Y LA TÁBULUGUNA
Y AGENTES DE PASTORAL DE LA DIÓCESIS DE TRUJILLO
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica