Guatemala
Pacto Fiscal: obra de gigantes - Sigue la reforma tributaria
Haber sentado a la misma mesa de negociación
a grandes empresarios, organizaciones sociales y centros de investigación
para consensuar el Pacto Fiscal es un acontecimiento inédito en la historia del país.
Es lo más cercano a un "pacto social" que Guatemala ha conocido .
¿La reforma tributaria nacida del Pacto estará a la altura de este esfuerzo?
Juan Hernández Pico, SJ
Las apariencias engañan. El martes17 de julio las portadas de dos de los periódicos serios del país proclamaban que, seis meses después de haber asumido la Presidencia de la República, el 65% de la población guatemalteca encuestada reprobaba la labor del gobierno. Si se tiene en cuenta que en primera vuelta (noviembre 99), más de un 48% de los que votaron válidamente, lo hizo por Portillo, y en segunda vuelta (26 diciembre), la cifra se volvió avalancha porque llegó casi al 70%, habría que hablar de un "escandaloso" desencanto. Con todo, aún son más quienes creen que este gobierno puede llegar a ser mejor que el anterior, que quienes han perdido esa esperanza (47% vs.44.6%). Por eso, es más adecuado calificar como "discreto" el desencanto. Todavía la gente tiene reservas de optimismo y siente que seis meses son poco tiempo para descalificar al gobierno. Como "vendedor de esperanzas" -así definía Portillo a los políticos en un foro televisivo-, el Presidente de Guatemala no ha fracasado todavía.
El crimen organizado y la pena de muerteEn junio y julio, Guatemala ha vivido una vez más la desesperación de descontrol frente al crimen organizado. Los secuestros, los asaltos a bancos, los linchamientos son piezas de un clima de miedo que asfixia a mucha gente. Una vez más, la cauda de la impunidad y de la violencia. La atención general se fijó en la inminente ejecución de dos miembros de la banda de secuestradores Los Pasaco, convictos por el secuestro y asesinato de la anciana señora de Botrán. Pasaco es un pequeño municipio de Jutiapa cercano a El Salvador. La banda es casi un clan. Varios de sus integrantes fueron miembros de la infame Policía Judicial y enlaces entre la Policía Nacional y la Inteligencia Militar. Gente educada en el terrorismo de Estado y en la impunidad. Una gran mayoría de la población guatemalteca apoya la pena de muerte. El Presidente del Congreso, General Ríos Montt, sentenció: "Si usted mata tiene que morir". Pura ley del talión, venganza social. El agudo caricaturista Filóchofo dibujó al General como siempre, como un vampiro, al que le preguntó en la leyenda: "¿Y esto incluye a los que han cometido genocidio?"
El Congreso derogó la facultad presidencial de conceder gracia. En este clima de tensión, el Presidente Portillo sacó a su madre y a otros parientes hacia Canadá. Decían que le habían llegado amenazas del resto de Los Pasaco. El Presidente alegó: Si cualquier miembro de mi familia es secuestrado, yo no negocio. No es miedo, es prudencia. La ejecución de los dos delincuentes se llevó a cabo ante los ojos del mundo, fue televisada. El Rector de la Universidad Landívar afirmó que adversar la pena de muerte significa comprometerse "mucho más en serio en el combate a la criminalidad, desde una perspectiva mucho más integral". Según algunos sondeos, un 78% de la población de la capital aprobó las ejecuciones, pero sólo un 22% dijo que le darán credibilidad al sistema de justicia.
Pacto fiscal: fruto de los acuerdos de pazLos Acuerdos de Paz consiguieron ya un fruto fundamental al poner fin al conflicto armado interno el 29 de diciembre de 1996. El 25 de febrero de 1999 produjeron otro logro crucial cuando la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH) hizo público su informe Guatemala: Memoria del Silencio, valerosa contribución para desenterrar la verdad histórica de los hechos de violencia y propuesta de recomendaciones juiciosas para desarraigar las raíces de esa violencia. El informe de la CEH y la Ley de Reconciliación Nacional conforman la piedra angular para construir un Estado de Derecho y para afianzar el respeto a los derechos humanos. Constituyen, además, una herramienta jurídica importante para desenmascarar las más notorias instancias de impunidad y para encaminarlas a su resolución por vía penal, por resarcimiento, por condena moral y por una nueva socialización. Es importante también, como fruto de los Acuerdos de Paz, el trabajo de la Comisión para el Fortalecimiento de la Justicia con su estructura de seguimiento. Entre otros frutos, falló el proceso para las reformas a la Constitución y está estructurándose el nuevo organismo de inteligencia civil. Ahora, el Pacto Fiscal es el primer fruto serio del Acuerdo Socioeconómico.
Lo fiscal no trata sólo de impuestosEl tema fiscal tiende a ser identificado exclusivamente con el tema de los impuestos. Por eso, es bandera disputada o piedra de contradicción. En este tema, y de fondo, está la concepción de nación y la de la función del Estado. Haber sentado a la mesa de negociación en un foro cívico a los grandes empresarios del CACIF con el Colectivo de Organizaciones Sociales, con centros de investigación económica y política, con las universidades, etc., para consensuar el Pacto Fiscal es un acontecimiento inédito en Guatemala. Tal vez haya que reconocer a la Comisión de Acompañamiento para el Cumplimiento de los Acuerdos de Paz una tenacidad y eficacia poco frecuentes en este tipo de instituciones burocráticas.
"Ninguna tributación sin representación" fue el lema que prendió la mecha de la revolución en Estados Unidos. Con ese lema, las 13 Colonias del Atlántico, que no estaban representadas en el Parlamento inglés, empezaron a elaborar la Constitución, con el preámbulo sobre los derechos de la persona humana. Siguió más tarde la Declaración de Independencia y la guerra. Siempre estuvo claro para aquellos hombres que el Estado tenía que funcionar para el bien común y que eso significaba pagarle impuestos, según determinaran los representantes electos por el pueblo. El federalismo aseguraba, además, que muchos impuestos tuvieran, en su devolución en forma de gasto social, una cierta cercanía a la comunidad.
Otra ha sido la realidad en América Latina. En su herencia cultural, en la cual la democracia representativa brilló por su ausencia, los impuestos fueron vistos como emblema de la expoliación y de la tiranía del Estado y la "libertad política" llevó a reducirlos a un mínimo. La ciudadanía fue condición de muy poca gente. Todas estas realidades se exacerbaron en países donde la población indígena era mayoría. En Guatemala -La Patria del Criollo- las leyes de trabajo forzoso o de "vagancia", vigentes hasta la Revolución democrática de 1944, dieron al Estado una fuerza de trabajo baratísima para realizar obras públicas. Más aún, gran cantidad de las obras de infraestructura en comunicaciones o en energía fue entregada en concesión a empresas extranjeras cuya finalidad no era el desarrollo equilibrado y sostenible de todo el país.
Todavía hoy, Manuel Ayau, Rector Emérito de la Universidad Francisco Marroquín, baluarte guatemalteco del neoliberalismo a ultranza, habla de las recomendaciones de "la burocracia internacional" en materia fiscal -que no comparte- y dice: "Nos impresionan con dos cosas: primero con que son canches -blancos- y extranjeros (los canches criollos no nos impresionan; sólo los extranjeros)." Por supuesto, Manuel Ayau es economista y canche criollo.
Estado activo, responsable y equitativoEn el marco de los Acuerdos de Paz, el Pacto Fiscal establece que "la nación guatemalteca tiene un carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe". Es decir, la Patria es de toda la gente y no sólo de la población criolla ni sólo de la población mestiza, sino también de la población maya. Naturalmente, hoy puede ya expresarse así porque en la realidad ha habido cambios muy importantes, aunque aún no tantos como para traducirlos en un voto mayoritario que permita cambiar la Constitución. Trascendental es también que el Pacto Fiscal diseñe un Estado activo, responsable y equitativo cuando afirma que "el Estado velará porque se consolide en el país un régimen económico y social que se funde en principios de justicia social. Creará las condiciones para que la economía nacional logre el desarrollo económico y social, así como la adecuada utilización de los recursos naturales y el potencial humano."
Una vez sentados estos fundamentos, se afirma que "el Pacto Fiscal constituye un acuerdo nacional sobre el monto, origen y destino de los recursos con que debe contar el Estado para cumplir con sus funciones". Un poco más adelante ubica esta definición en Guatemala: "Dadas las grandes brechas sociales que existen en el país, el Pacto Fiscal implica asegurar suficientes recursos para el Estado, de manera que pueda contribuir a crear las condiciones que permitan que todos los guatemaltecos y guatemaltecas puedan dejar atrás la pobreza y beneficiarse de los frutos del desarrollo." No se trata, por fortuna, de una proclama populista: "El Pacto Fiscal también implica contribuir a la estabilidad macroeconómica mediante un equilibrio de los ingresos y gastos del Estado." Finalmente, tiene muy en cuenta a la iniciativa privada y a los contribuyentes en general, porque "permite definir una política fiscal de largo plazo con visión de país, que reducirá la incertidumbre mediante la definición de reglas claras y estables."
En el último Informe del PNUD sobre el Desarrollo Humano, Guatemala ha bajado del puesto 117 al 120 entre los países del mundo. No son espejismos. En los mismos días en que se debatía el Pacto Fiscal, una epidemia de meningitis arrebataba la vida a trece niños en Quetzaltenango. Junto con Perú y Brasil, Guatemala es el país de América Latina con diferencias más extremosas entre los segmentos más ricos y más pobres de su población. En Guatemala se ven zonas de pujante viabilidad a nivel de la globalización y zonas excluidas, inviables en la situación actual si el estado de cosas se perpetúa.
Política Fiscal: herramienta clave El Pacto Fiscal establece el carácter productivo, redistributivo y compensatorio de la política fiscal. La política fiscal "es la herramienta clave" para que el Estado pueda fomentar "el pleno empleo en forma integrada, de tal manera que promueva la eficiencia económica y una mejora sustancial de los satisfactores básicos y de las condiciones de vida de los guatemaltecos y guatemaltecas." Son estas dos dimensiones de "eficiencia económica" y de "mejora social" las que suelen parecer inalcanzables, a la vez, en los países en subdesarrollo.
Alejándose del neoliberalismo, que encarga únicamente a los mercados la producción del bienestar, afirma el Pacto Fiscal que "el objetivo fundamental del Estado es el bienestar del ser humano" y que "el ser humano, en su integralidad material y espiritual, debe constituir el centro de la política económica y fiscal." Para que el bienestar sea sostenible -sigue- "debe sustentarse en la distribución equitativa del ingreso, el desarrollo económico, social y político, el pleno respeto a los derechos humanos, a la identidad y derechos de los pueblos indígenas y la equidad de género." Enuncia también la necesidad del Estado de "mejorar la calidad de las instituciones estatales". Establece que "la captación de recursos económicos es de vital importancia para las finanzas públicas sin desestimular la inversión", con lo que responde a los grandes temores de la empresa privada. Y afirma que sólo "un crecimiento no menor del 6% anual" permitirá "una política social avanzada". Finalmente, apela a la comunidad internacional pidiendo su apoyo "principalmente con una mayor apertura de sus mercados".
Equilibrio fiscal sin reducir el gasto socialSobre estas bases, el Foro Nacional para el Pacto Fiscal elaboró sus principios y compromisos en ocho capítulos. El primero aborda el balance fiscal. Frente a uno de los pilares estructurales de la macroeconomía, el Pacto resuelve el problema con este principio: "El equilibrio fiscal será principalmente resultado de un aumento de la recaudación tributaria y no de una disminución del gasto público." Al revés de lo que los ajustes estructurales del FMI impusieron a nuestros países en los años 80 y 90. El compromiso fundamental es un déficit fiscal -entre ingresos y gastos estatales de funcionamiento y de inversión- "alrededor del 1% anual del PIB en el período 2001-2003". Se establece, además, el principio del superávit permanente entre ingresos y gastos estatales de funcionamiento, de manera que exista una base propia para la inversión pública. El compromiso es que este superávit "alcance no menos de un 3% del PIB cada año a partir del 2001".
Estado fuerte y responsable: suficientes ingresos fiscalesEl segundo capítulo está dedicado a los ingresos del Estado. Se toca el punto crucial del compromiso del Estado y de las organizaciones sociales de "elevar la conciencia ciudadana" sobre el derecho del Estado a los impuestos y "la obligación ciudadana de contribuir al financiamiento de los gastos públicos". Es éste el corazón del tema. En Guatemala, la "carga tributaria" -el total de impuestos a recaudar como porcentaje del PIB anual- era en 1995 del 8%, una de las más bajas de América Latina. El compromiso es que en el año 2002 tendrá que llegar al 12% del PIB. Es éste el compromiso de los Acuerdos de Paz que tendría que haberse alcanzado en el año 2000 y que fue recalendarizado. Para cumplirlo, el Pacto establece que habrá "una sola reforma tributaria" durante el año 2000, en convergencia con "un programa integral de reactivación económica". Está claro que sin crecimiento y desarrollo social la reforma tributaria no favorecerá ni el avance del país ni una mayor estructura de equidad social.
Uno de los más graves problemas de Guatemala es un Estado pobre, con pocos ingresos, y por ello, débil y excesivamente dependiente. El Estado de Guatemala, está endeudado, sobre todo con el sistema interno de financiamiento privado. El Pacto asienta, en cambio, el principio de que los ingresos tributarios deben ser "la más alta proporción de los ingresos del Estado". Y lo concreta en el compromiso de que a partir del 2001, "no podrán ser menores al 85% de los ingresos totales". Añade el principio de eficiencia económica y lo concreta en el compromiso de revisar en el año 2000 "los privilegios, exenciones y exoneraciones fiscales." Deberán ser eliminados gradualmente. Naturalmente, sería ingenuo esperar que esto se va a lograr sin rudas fricciones y sin choques y conflictos.
Se establece además en el Pacto el principio de progresividad global para el sistema tributario. Y se lo concreta en dos compromisos: aumento de la carga tributaria promedio a medida que el ingreso promedio de los contribuyentes aumente, y mayor tributación para los contribuyentes que están en un tramo de ingresos mayores que otro. Este punto se compensa con el principio de reglas tributarias estables, que se concreta en el compromiso de efectuar "una sola reforma tributaria en el transcurso del año 2000 para el período 2000-2004" que sea eficaz para hacer que la carga tributaria llegue al 12% del PIB en el 2002. Ampliar la base tributaria y mejorar la eficiencia en la recaudación, lograr transparencia y eficiencia en el gasto social, etc., son medidas que se implementarán entre 2000 y 2003. Finalmente, se establece el principio de simplicidad, concretado en el compromiso de integrar en un solo decreto legislativo la legislación tributaria dispersa, a más tardar para el 2003.
Una administración profesional y honestaEl capítulo tercero se refiere a los problemas de la administración tributaria, uno de los temas más vidriosos. En gran parte, de él, junto con la elevación de la conciencia ciudadana, depende casi todo. Un alto cumplimiento de las obligaciones impositivas es imposible sin un organismo profesional y honesto dedicado a la reacaudación. Tampoco es posible sin un sistema procesal penal que eleve la importancia de los delitos fiscales y sin un Ministerio Público que los persiga coherentemente. El texto del Pacto aborda todos estos retos. Se refiere también al tema de la confianza del contribuyente y al de la facilitación de las relaciones con él, así como al de la generalización de la declaración jurada. Complementa estos temas con el de una instancia "que ataque la economía subterránea (¿se refieren al contrabando o a operaciones aún más delictivas?) y combata la evasión fiscal", e integre, bajo el Ministerio Público, a la PNC, a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y al Organismo Judicial. Se aborda también la modernización, evidentemente electrónica, de la SAT, la construcción en el año 2000 de una base única de datos de los contribuyentes, y la continua profesionalización del personal, incluyendo la elaboración y divulgación amplia de un Código de Ética para sus funcionarios y para la evaluación de su desempeño. Todo esto supone la elaboración y publicación de planes anuales de operación y de las metas anuales de recaudación. Asimismo, una cuantificación y evaluación de la evasión y del costo de recaudación de cada impuesto.
Cobrar impuestos a la economía informalTal vez lo más peliagudo de lo que el Pacto contempla es la incorporación, aunque gradual, de la economía informal a la tributación, para amplir así la base tributaria. El Pacto reconoce el problema al decir que deberá considerar "las características económicas y sociales del sector, así como las propuestas de sus organizaciones representativas". ¿Existe un cálculo fiable de lo que representa la economía informal como porcentaje del PIB? ¿Se han evaluado las energías necesarias para cumplir con este objetivo, desde inversión hasta captación de voluntades? Son preguntas básicas porque el Pacto llama a diseñar "mecanismos especiales" para lograrlo, dentro de una "estrategia global". En Guatemala, un país con tan enormes "brechas sociales", una de las pocas ventajas con las que "la economía informal" redistribuye el bienestar con equidad de ingresos es precisamente ubicándose, de muchas maneras, fuera del circuito tributario.
Gasto público, gasto social: compromisos ambiciososEl gasto público ocupa el capítulo cuarto del Pacto Fiscal. Establece claramente el principio de priorización del gasto público, según la Constitución, los Acuerdos de Paz y las bases del proceso democrático participativo. La "priorización" se concreta en el compromiso de cumplir ya en el año 2000 con las metas de gasto en educación, salud, vivienda, justicia, seguridad y desarrollo rural, según lo establecido en los Acuerdos de Paz. También para antes de terminar el año 2000, y previa una amplia consulta, "el gobierno se compromete a plantear propuestas sobre oferta y demanda de inversión pública y de bienes públicos" y a presentarlas "en un foro nacional para su validación".
Lo más ambicioso que el Pacto plantea en este capítulo es el compromiso del gobierno de "formular e implementar entre el 2001 y el 2004 un Sistema Nacional de Inversión Pública", "a partir del 2001 un Programa Multianual de Inversiones Públicas" y "a partir del 2002 el Programa de Gasto Público Multianual". Evidentemente, realizar este tipo de planeación supone una capacidad de gobernar mucho mayor que la que ha mostrado hasta el momento el gobierno del Presidente Portillo.
El gasto social no es negociableEl Pacto establece también el principio de que no se puede "utilizar como mecanismo de ajuste el gasto social prioritario". Esto se concreta en el compromiso de que, en caso de ajuste, "el gasto social prioritario no disminuirá en términos reales y como proporción del PIB." Con todo, se afirma el principio de congruencia entre el gasto público y la producción nacional, "privilegiando la inversión productiva sobre la especulativa". Se habla de la progresividad del gasto público, especialmente del gasto social prioritario, de manera "que al tramo más bajo del nivel de ingreso le corresponderá una mayor proporción del gasto". Asimismo, se plantea el buscar la complementariedad entre la actividad pública y la privada sin que se neutralicen, limiten o restrinjan "las obligaciones y el papel rector del Estado." Este principio se concreta en el compromiso de que la inversión pública no podrá ser inferior al 4% del PIB por año y en el énfasis que se hace en"la ejecución de proyectos en justicia, seguridad, educación, salud y seguridad social, infraestructura básica y vivienda, recursos naturales y medio ambiente, acceso a la propiedad de la tierra y al uso eficiente de la misma," todo en base a lo que ya establecía el Acuerdo Socieconómico, Agrario y de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas de los Acuerdos de Paz.
Finalmente, se asienta el principio de idoneidad, de mayor eficiencia y de transparencia, con altos grados de ejecución, del gasto público. Esto se concreta en el compromiso de adoptar "el Sistema de Indicadores de Gestión" como parte de una evaluación que incluya "el examen del impacto económico y social, además de la factibilidad financiera, técnica y administrativa." Asimismo, se asume el compromiso de que el gobierno presente "cifras consolidadas de ingresos, gastos y deuda a partir del 2001", recomendando que lo hagan también las municipalidades y los organismos autónomos del Estado.
Racionalizar la deuda públicaEl capítulo quinto sobre la deuda pública establece el principio de que "la deuda debe ser complementaria y no sustitutiva del esfuerzo interno". Esto se concreta en que el nuevo endeudamiento público del 2001 al 2003 deberá situarse alrededor del 1% del PIB como promedio anual. Además, se plantea el principio de planeación del manejo de la deuda pública, interna y externa, y de su divulgación. Y se concreta, entre otras cosas, en la presentación del programa de endeudamiento, servicio y amortización de la deuda pública, de forma simultánea con la presentación del proyecto de presupuesto, "con el objeto de disminuir la incertidumbre que esas operaciones generan en los mercados financieros".
Patrimonio público y enriquecimiento ilícitoEl capítulo sexto sobre el patrimonio público plantea el principio de que "el acceso, uso y transferencia de la propiedad pública debe ser en función social." Y lo concreta en la revisión de la legislación y en su integración "en una Ley Reguladora de Bienes del Estado". Habrá libre y gratuito acceso a la información relativa a operaciones con los bienes del Estado: "A partir del 2001 se presentará al Congreso un informe anual sobre la evolución del patrimonio público", que se divulgará ampliamente. Se revisará antes del 2001 la Ley de Responsabilidad y Probidad, sujetando a todos los funcionarios "a la posibilidad de responder con su patrimonio personal" ante casos de merma del patrimonio público o de enriquecimiento ilícito. Se hará también en el año 2002 "un balance preliminar del Estado sobre el patrimonio bajo su administración". A las municipalidades se les pedirá actuar también así. Y en el 2003 se definirá una estructura responsable de la protección y registro de las propiedades del Estado. Lo fundamental es la afirmación de que los ingresos fiscales son bienes públicos y que se compromete al gobierno a divulgar a partir del 2000 un "informe anual sobre evasión y defraudación tributaria, así como recomendaciones para eliminarla".
Rendición de cuentas contra corrupciónHay un capítulo séptimo sobre evaluación y control, en el que se afirma la dimensión ética de la función pública, concretando este principio en un compromiso para el 2002 de un mecanismo de evaluación del desempeño ético de los funcionarios y funcionarias estatales, con programas de educación ética y de conocimiento de la ley desde el 2001. Se establece también el principio de tratar "los recursos públicos como un recurso escaso", aplicándoles el Sistema de Indicadores de Gestión. El problema de la corrupción compromete al gobierno a asumir, junto con la sociedad civil, compromisos nacionales contra la impunidad y la corrupción y a presentar anualmente "un informe sobre los casos detectados de corrupción". Se refuerza el principio democrático de "rendición de cuentas", concretándolo en que el Congreso ejecute su función de aprobar o no al año siguiente la rendición de cuentas gubernamental del año anterior.
Ley de Servicio Civil y Auditoría SocialSe plantea también el principio de transparencia e información, concretándolo en que en el 2000 esté creada una comisión para presentar un proyecto de ley sobre el libre acceso a la información que el gobierno posee en materia de presupuesto y de cualquier acto de la administración pública. Se sugiere al Congreso la aprobación antes del 2001 de una nueva Ley de Servicio Civil que establezca la correspondiente carrera y en el 2001 elabore un manual de desempeño del funcionariado. Finalmente, se sienta el principio de "auditoría social" de la gestión pública, como quien dice de "la vigilancia de los vigilantes", ya que se incluye la auditoría social de las instituciones estatales de auditoría. Se concreta esto en el compromiso de "universidades, centros de investigación, sectores empresariales y otras organizaciones de la sociedad civil, de realizar a partir del 2001 un informe anual" sobre este tema.
Descentralización fiscalEl capítulo octavo y final trata de la descentralización fiscal. Se afirma el principio de que ésta "consiste en la transferencia de competencias, recursos y capacidades entre dos entes autónomos de nivel jerárquico distinto". Asimismo, el principio de que la provisión de bienes o servicios públicos "deberá hacerse al nivel de gobierno más cercano posible a las comunidades". También se afirma que todo esto deberá ser compatible con las capacidades reales. Se concretan estos principios en la conversión del Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) en impuesto municipal, así como en la necesaria revisión de los múltiples fondos sociales.
¿Pacto cupular o acuerdo representativo?El esfuerzo del foro cívico en torno al Pacto Fiscal es extremadamente valioso. Único en su género en Guatemala. Esperanzador, porque muestra la capacidad de diálogo de grupos con intereses muchas veces opuestos, y también porque pone de manifiesto el potencial de proyecto nacional latente en los Acuerdos de Paz. Sobre todo, porque ha sido un esfuerzo de diálogo entre la sociedad civil y el Estado, y en ese sentido es lo más cercano que Guatemala ha conocido a lo que es un "pacto social". Un grave interrogante, sin embargo, toca a cuán representativas han sido las diversas organizaciones que han discutido el Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo en el Foro Nacional. En ninguna publicación del texto del Pacto aparece la lista de "las 131 instituciones y organizaciones de toda la diversidad social y territorial de nuestro país" a las que se ha referido con orgullo el coordinador de la Comisión de Acompañamiento para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, Arnoldo Noriega.
De las alturas del pacto a la reforma tributariaEl Pacto Fiscal fue firmado el 25 de mayo. El calendario presionaba para su ejecución. Se deseaba que ésta comenzara ya al iniciarse el segundo semestre del 2000. Quedaba, pues, muy poco tiempo para proponer proyectos de ley al Congreso. Los días posteriores a la firma fueron días calientes y conflictivos. El Ministro de Finanzas, Manuel Maza Castellanos, quien ya había trabajado en finanzas públicas durante la presidencia de Vinicio Cerezo (1985-90), se adelantó a presentar una propuesta al Congreso. Al parecer, contenía un impuesto sobre las transacciones en divisas. Todo el mundo se le echó encima, indicándole, entre otras dificultades, que eso significaría incitar a un mercado paralelo, erosionando así la base tributaria. Sin embargo, el adelanto del Ministro era en sí mismo el problema principal porque el gobierno había estado representado en la elaboración negociada del Pacto Fiscal precisamente por ese Ministro.
Otros conflictos. A la hora de aplicar los principios y compromisos del pacto en forma de reforma tributaria, se irguieron como otros tantos escollos la supresión de la deducción del IVA (contra facturas) de lo que se debe pagar por impuesto sobre la renta (ISR), el comienzo de la depuración y supresión de exoneraciones y privilegios, el impuesto a las tierras ociosas, la recuperación del 90% del IVA por compras de bienes y servicios locales en el caso de los exportadores (el gobierno quería reducir esta recuperación al 50%), y el mismo aumento del Impuesto al Valor Agregado.
La reforma tributaria se va a hacer durante el año 2000. La primera parte se aprobó legislativamente antes del 30 de junio para que pudiera entrar en vigor el 1 de julio. Se creó un nuevo rango de ingresos para personas individuales o jurídicas (renta). Hasta ahora, el impuesto máximo sobre la renta era del 25% de los ingresos.
Desde ahora, las personas que ingresen más de 295 mil quetzales anuales pagarán el 31% como impuesto sobre la renta (ISR). Sin embargo, no se logró que los diputados aprobaran el fin de la acreditación del IVA al ISR. Los contribuyentes podrán continuar acreditando el pago del IVA mediante facturas al ISR. Cuantas más facturas con IVA se presenten al fisco, menos impuesto sobre la renta se tendrá que pagar. Por otro lado, las personas (individuales o jurídicas) podían antes acreditar al ISR cualquier monto de donaciones que hicieran a fundaciones, a otras entidades no lucrativas o al Estado. Ahora habrá un techo de 500 mil quetzales acreditables por este rubro y en ningún caso podrá la acreditación superar el 5% de sus ganancias.
En la misma línea, las empresas sólo podrán acreditar al ISR hasta el 5% de sus ganancias por costos de reinversión y hasta otro 5% por costos de capacitación de sus trabajadores. Igualmente, las empresas nuevas sólo podrán acreditar sus pérdidas al pago del ISR durante 5 años, y este beneficio se suprime para empresas constituidas antes del 30 de junio. La ley aumenta el impuesto de salida del país por aeropuerto o puerto de 20 a 30 dólares. Asimismo, el impuesto mínimo anual por uso de automóvil sube el 100%: de 55 quetzales (7.11 dólares) a 110 quetzales. Finalmente, se restablecieron impuestos relativamente fuertes a las bebidas alcohólicas, en especial a la cerveza (20%), al vino y a las sidras (10%) y a las gaseosas (1%).
La insoportable levedad de la reformaLa reacción a esta primera legislación parcial ha sido variada. No pocos economistas afirman que "esta reforma no ha sido de fondo". Varias organizaciones de derechos humanos, entre ellas el prestigiado Centro de Asistencia Legal para los Derechos Humanos (CALDH), que preside Frank La Rué, y también una de las organizaciones campesinas más fuertes, la CONIC, anunciaron su respaldo al Pacto Fiscal, considerándolo un avance "en nuestro país, donde no ha existido una cultura tributaria" y donde "los principales evasores y defraudadores han sido históricamente quienes detentan el poder económico y político". Al mismo tiempo, se pronunciaron en contra de aprobar un aumento al IVA antes de que los demás compromisos del pacto hayan sido cumplidos. Reconocen que el aumento del 10 al 12% del IVA tendrá que entrar en la reforma tributaria, pero que, por ser un impuesto regresivo, deberá ser el último en entrar en vigencia, no antes de junio del 2001. El Presidente del BANGUAT, el banco del Estado, miembro del gabinete, afirmó que resultaba incomprensible que el gobierno no se hubiera atenido a los resultados del acuerdo firmado el 20 de junio por la comisión especial del Foro del Pacto Fiscal para concretarlo. Pero CALDH, CONIC y otros grupos piensan que este acuerdo no fue fiel al mismo Pacto Fiscal porque no tocó a fondo la filosofía de los Acuerdos de Paz y del Pacto acerca de una tributación globalmente progresiva. El Presidente del Banco de Guatemala dijo que "sin reformar el IVA no se podrá alcanzar la meta fiscal". Reafirmó la "necesidad de un Estado con los recursos financieros necesarios para cumplir con sus funciones básicas". Levantó con fuerza el tema fundamental: "Es muy caro para el país no contar con una justicia adecuada, buena infraestructura, educación y salud. Por muy dolorosa que sea la carga impositiva, el efecto negativo del impuesto es menor a todos los perjuicios que ocasiona no tener asegurado el financiamiento público". En el otro extremo, el gran gurú del neoliberalismo guatemalteco, Manuel Ayau, siguió afirmando que todo depende del incentivo que se dé a una inversión con riesgos y que gravar el rendimiento del capital es desalentar las inversiones.
¿Agarrarán el toro por los cuernos?Está por verse si el gobierno, con su desencuentro entre propuestas ejecutivas y legislativas, llegará a agarrar por los cuernos el toro de la reforma tributaria. A la hora de la hora es en este punto donde en Guatemala se revuelven las aguas y se enturbian, ayer como hoy. Falta aún por ver cómo se decide sobre la exoneración de impuestos o su supresión en el caso de maquilas y zonas francas. Los empresarios dicen que actuando con rigidez en este ámbito se estaría matando "la gallina de los huevos de oro". Algunos economistas responden que los inversionistas "no apuestan por un país por privilegios fiscales" y que "hay otras condiciones de más impacto sobre las decisiones de invertir, como la disponibilidad de buenos servicios públicos, seguridad, ausencia de controles en el tipo de cambio, libertad de mercado y suficiente mano de obra calificada." Falta también ver lo que pasa con el Impuesto Único sobre los Bienes Inmuebles (IUSI), que hace varios años provocó tanta cólera popular que el ex-Presidente Arzú creyó tener que derogar la ley que lo estructuraba con mucha mayor racionalidad, incluida la equidad. Falta, en general, todo el tema de las exoneraciones y privilegios. Y en último término, falta el IVA.
El tema es trascendental porque la fiscalidad no son sólo los impuestos. Falta la reforma de la Ley de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), pero sobre todo falta el cambio real en la administración. Y falta la persecución de los evasores, la programación del gasto público y su transparencia real. El Pacto Fiscal ha sido obra de gigantes. Ojalá la criatura de la reforma tributaria con equidad social y eficiencia económica no sea deforme y minusválida. Ojalá que "los montes no den a luz un ratón".
¿Un gobierno sin rumbo o un rumbo sin gobierno? Cualquier gobierno a quien le hubieran ofrecido en bandeja de plata la oportunidad de hacer una reforma tributaria consensuada habría saltado de gozo. Es de sentido común y así lo han expresado algunos de los buenos economistas guatemaltecos como Pablo Rodas, por ejemplo. Pero el gobierno de Alfonso Portillo y del General Ríos Montt no es cualquier gobierno. Es un gobierno con un gran desgaste, infrecuente después de tan sólo seis meses de ejecutoria. Es un gobierno que la gente percibe como sin rumbo: no sólo porque un 83% de la población -en la encuesta realizada después de los primeros seis meses de gobierno- cree que Portillo no está cumpliendo con lo que ofreció, sino sobre todo porque un 73% no cree en lo que dice el Presidente cuando sigue haciendo ofrecimientos en sus discursos. No sólo porque la gente cree que manda más el General Ríos Montt desde la presidencia del Congreso que el Presidente de la República (32% vs.26%), sino porque cree (73%) que el General es quien más influye en las decisiones del Presidente. La gente ve fundidos al General y al Presidente. Percepciones que indican que lo que existe en la realidad es un rumbo sin gobierno.
Un gobierno reprobadoNo es sólo el Presidente el reprobado después de seis meses por un 65% de las personas encuestadas. También un 48% ve su gobierno como peor que el de Alvaro Arzú (sólo un 26% lo percibe mejor), y un 52% ve al Congreso dominado por el FRG como peor que el Congreso del PAN (sólo un 25% lo ve mejor). Para colmo de males, los funcionarios nombrados por Portillo son percibidos por un 46% de la gente encuestada como corruptos (sólo un 20% los percibe honestos) y otro 46% los cree incapaces (sólo un 21% los juzga capaces). Finalmente, la situación económica (64%), los empleos (58%), la seguridad ciudadana (54%) y la transparencia (49%) son vistos abrumadoramente por la gente como en peor estado que con el anterior gobierno. Resulta asombroso que, a pesar de todo esto, un 47% de la gente encuestada tenga aún la expectativa de que el gobierno de Portillo acabe siendo mejor que el de su antecesor. Un asombro que se mitiga al observar que hay más gente que ve mejor la educación (31% vs. 22%, con los demás viéndola en igual estado) y también las obras públicas viales (39% vs. 23%), siendo así que fueron las obras públicas el orgullo del anterior gobierno.
El peor indicador del Ejecutivo está en su poca capacidad para ejecutar el presupuesto. Según el Ministerio de Finanzas, el promedio de gasto público ejecutado trimestre a trimestre alcanza apenas el 37% del gasto presupuestado. Esto sucede mientras la asignación de fondos bajo discrecionalidad de la Presidencia de la República se ha multiplicado con relación a la presidencia de Arzú.
Otro "consuelo" para Portillo, terrible e insensato si lo aceptara, es que las demás instituciones del país están peor o tan mal como la Presidencia. La gente percibe que cumplen mal su trabajo los partidos políticos (71%), las empresas privadas (58%), los tribunales de justicia (55%), la Policía Nacional (52%) y el Ejército (45%). Se salvan y descuellan por ser percibidas como haciendo bien su trabajo los medios de comunicación (78%), las iglesias (71%) y la Procuraduría de Derechos Humanos (47%).
El desencanto y la ingobernabilidadDías antes de la publicación de "la encuesta", le preguntaron a Portillo cómo veía su Presidencia. Con excepcional humildad o con harto desencanto de sí mismo, contestó que "regular". Así, el "discreto desencanto" de la gente con Portillo se inserta en una atmósfera casi irrespirable de desencanto generalizado. Con la guerra tan cerca aún y con la cultura de violencia que la guerra legó, este desencanto está en las raíces de la creciente ingobernabilidad de Guatemala. Creciente también porque Guatemala es uno más de los países arrinconados en ese círculo vicioso de la exclusión que la globalización reserva para los países pequeños y no estratégicos del hasta hace poco llamado Tercer Mundo.
El gobierno de Portillo tiene poco margen de maniobra. El Pacto Fiscal señala un camino para gobernar de otra manera, con creciente participación de la ciudadanía. El camino incluye un aumento de la capacidad y el incremento de la conciencia pública y de la voluntad política. Bienes como la solidaridad y el comienzo del fin de la impunidad no cuestan tanto dinero. Cuestan, eso sí, que en la lucha por el bien de las mayorías mucha gente "no se quede atrás", como diría el Popol Vuh.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica