Internacional
Crisis en la ayuda al desarrollo: la fatiga de los donantes
¿Por qué "los países donantes" del Norte destinan cada vez menos recursos a la cooperación al desarrollo de los países del Sur? Son varias las razones. Entre ellas, la falta de resultados después de tanto dinero invertido. Fomentar el "buen gobierno" en los países del Sur, condicionando a ello la ayuda, puede ser la clave que el Norte y el Sur necesitan para superar la fatiga.
José J. Romero Rodríguez
En la pluriforme tarea, pública y privada, de la cooperación al desarrollo de los países empobrecidos, y antela falta de resultados tangibles, rápidos y espectaculares, se puede estar generalizando una cierta sensación de impotencia y de cansancio, que corre el peligro de convertirse en coartada para dejar de ocuparse de los problemas de las poblaciones empobrecidas de esos países. Es lo que últimamente se ha dado en llamar la fatiga del donante. Y, sin embargo, es mucho lo que queda por hacer. Uno de los ámbitos prioritarios de actuación -no el único, ni siquiera quizás el más importante- debería ser el fomento del buen gobierno en los países receptores de la ayuda, como condición necesaria -aunque no suficiente- para intentar resolver los graves y urgentes problemas que les atenazan.
¿Han valido la pena tantos esfuerzos?En julio y agosto de 1999, media Nicaragua leía Adiós muchachos. Una memoria de la revolución sandinista, de Sergio Ramírez. Es un relato de la revolución, relato obviamente sesgado y altamente auto-exculpatorio. En una de sus más bellas páginas, escribe Sergio Ramírez: "Idania Fernández fue una combatiente sandinista que murió en combate en abril de 1979 antes del triunfo de la revolución. Su hija Claudia de pequeñita marchó a Estados Unidos con los abuelos y apenas conoció a su madre. El último mensaje que esta mujer dejó grabado en cassette a su hija dice así: Cuando todo pase y estemos en paz, te voy a mandar a traer para que estemos juntas y juguemos mucho... Cuando estemos juntas en Nicaragua ya todo va a ser distinto y vamos a ser felices y vas a ir a la escuela para que sepas más cosas. Y añade Sergio Ramírez: "Esa vez de mi encuentro con Claudia (diciembre 1998), ya en la calle, prontos a despedirnos, le pregunté, un tanto cohibido, si pensaba que el sacrificio de su madre había valido la pena".
Confieso que al regresar a finales de agosto de 1999 de una enésima visita a Nicaragua, a donde he ido prácticamente todos los años desde 1989, me he sentido también afectado por ese virus denominado fatiga del donante. También podríamos hablar de fatiga del cooperante. Con Sergio Ramírez, nosotros también nos preguntamos, al contemplar la Nicaragua de hoy, si ha merecido la pena...
La palabra fatiga, según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, significa: Agitación, cansancio, trabajo extraordinario. Molestia ocasionada por la respiración frecuente o difícil. Ansia de vomitar. Figurado: molestia, penalidad, sufrimiento. Hemos experimentado algunas de esas sensaciones durante y después de nuestra estancia ya habitual en Nicaragua. Porque, evidentemente, este país no levanta cabeza y se tiene la impresión de que cuando no es una cosa es otra: huracanes, volcanes, terremotos, sequías, inundaciones, mal gobierno, cooperación mal hecha, descoordinación, etc. No creemos que se trate de una sensación puramente subjetiva, ni que la produzca sólo Nicaragua. Pero no en vano Nicaragua es uno de los países del mundo -si no el que más- que ha recibido más cantidad de ayuda externa per cápita en los últimos 20 años. Según los datos de que disponemos, Nicaragua ha obtenido en los 20 años que van de 1979 a 1998 un total de 13 mil 300 millones de dólares en concepto de ayuda externa. Otras fuentes elevan esa cifra a 20 mil millones de dólares. Tomemos la cifra más baja: calculando una población media de 3 millones de habitantes -hace 20 años eran 2 millones y hoy son 4- eso representa una media de 222 dólares de ayuda por habitante y año, cifra superior a la renta per cápita de una gran parte de la actual población nicaragüense.
Por otro lado, Nicaragua es el país de América Latina donde están trabajando más asociaciones sin fines de lucro. En los registros oficiales del Ministerio de Gobernación están legalmente inscritas 1 mil 750 asociaciones, más unas 850 que no lo están. Desde 1997 hasta agosto de 1999 se han inscrito anualmente alrededor de 300 de estas asociaciones sin fines de lucro ante la instancia que las registra y controla. ¿Qué es, entonces, lo que está pasando?
Países en vías de desarrollo que siguen sin desarrollarseEscuchemos a varios autores españoles nada sospechosos de insolidaridad. Ignacio Sotelo dice: "La política de desarrollo, en la que ya nadie cree, ha degenerado en mera política humanitaria de la que se encargan las iglesias y otras organizaciones no gubernamentales". Lo mismo afirma Manuela Mesa: "Este fenómeno conocido como fatiga de la ayuda se ha producido en un contexto de recesión económica y fuertes restricciones presupuestarias, en el que se incrementa la sensibilidad hacia los problemas internos y se multiplican las dudas acerca de la eficacia de la ayuda. No hay que olvidar que el cuestionamiento público y las presiones presupuestarias explican la fatiga de la ayuda en los países del Norte. El futuro de los actuales sistemas de ayuda pasa necesariamente por la aplicación de sistemas transparentes de rendición de cuentas, acordes con las exigencias de los ciudadanos".
Miguel Romero -de ACSUR-Las Segovias- habla del declive silencioso de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). De forma peyorativa, Manuel Iglesia-Caruncho habla de la excusa de la fatiga de la cooperación que hace que "algunos gobiernos y determinados parlamentos (destaca a la mayoría republicana en el Congreso de Estados Unidos) desconfían de la utilidad de la ayuda que ofrecen y se habla de una cierta fatiga de la cooperación". Creen que como el mundo en desarrollo ha recibido cientos de miles de millones de dólares en concepto de ayuda en las últimas décadas y, sin embargo, sigue sin desarrollarse, quedaría justificada la reducción sustancial del monto de la ayuda.
En este contexto, el concepto de fatiga del donante se refiere tanto al descenso de la ayuda al desarrollo de todo tipo -oficial y privada- como a un cierto cansancio de las propias organizaciones y personas (voluntarios, cooperantes) que forman el variado y complejo mundo de las ONGs y su entorno más cercano.
0.7% del PNB: sólo los nórdicosUno de los mayores expertos en el tema, José Antonio Alonso afirma: "No es extraño que entre los países industriales, acuciados por el lastre de importantes desequilibrios fiscales, se haya difundido una cierta fatiga por la ayuda prestada. Esta actitud de desánimo alcanza también a los beneficiarios, entre los que no faltan quienes reclaman menos concesiones asistenciales a cambio de una más efectiva apertura de mercados, una mayor transferencia de tecnología y una actividad inversora más intensa por parte de los países industriales".
Manuela Mesa describe así el hecho que comentamos a escala mundial: "Estamos asistiendo a un declive silencioso de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), acompañado por discursos atronadores a favor de la lucha contra la pobreza. Declive en cuanto a los recursos económicos, a la distribución interna de fondos entre los dedicados propiamente al desarrollo y los que se destinan a acciones de emergencia y -en último lugar en el orden, pero no en su importancia-, en cuanto al peso creciente de los fines comerciales en su gestión". Y Miguel Romero recuerda lo que ya sabemos: "Casi treinta años después del acuerdo de la Asamblea General de Naciones Unidas (renovado en la Cumbre de Copenhague sobre Desarrollo Social) de destinar el 0.7% del producto nacional bruto (PNB) de los países del Norte a la AOD, el modesto objetivo se va alejando. Sin un cambio radical en los principios y prioridades que rigen las relaciones internacionales, este retroceso continuará".
En mayo de 1972, en el marco de una Conferencia sobre Comercio y Desarrollo, las Naciones Unidas adoptaron en la resolución 61 el objetivo de destinar el 0.7% del PIB de los países del Norte a Ayuda Oficial al Desarrollo para los países empobrecidos del Sur. En el Programa de Acción de la Cumbre de Desarrollo Social celebrada en 1995, los países del Norte renovaron este compromiso: "Lucharemos por el cumplimiento del objetivo acordado del 0.7% del Producto Nacional Bruto (PNB) para ayuda oficial al desarrollo tan pronto como sea posible y por incrementar el porcentaje de ayuda destinado a programas de desarrollo social".
En los años 90 la cantidad de ayuda ha venido experimentando un paulatino retroceso. Para el conjunto de los países donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), el porcentaje de AOD en términos del PNB pasó de un 0.33% de media en el cuatrienio 1985-89 a tan sólo un 0.30% en 1994, tendencia que continuó en los años siguientes. El grado de compromiso ha sido muy desigual. Es conocido que los países nórdicos son los únicos donantes que cumplen el 0.7% del PNB, frente al conjunto de la Unión Europea, que alcanzó un 0.42% de media, a Japón (0.29%) o a Estados Unidos, que tan sólo destinó un 0.15 %.
Países ricos: pobre respuestaEn la misma Cumbre de Copenhague se aprobó este texto: "Acordamos un compromiso mutuo entre los países desarrollados y los países en desarrollo, consistente en asignar, de media, el 20% de la AOD y el 20% del presupuesto nacional respectivamente a programas sociales básicos". La propuesta 20:20 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para satisfacer las necesidades básicas en desarrollo humano ha constituido el principal esfuerzo para incrementar la calidad de la ayuda y orientarla a la reducción de la pobreza. Sin embargo, ha tenido un seguimiento muy escaso por parte de los países donantes y ninguno de ellos ha alcanzado el 20%.
A principios de los años 90, los países receptores destinaban una media del 13% de su presupuesto a sectores de desarrollo humano, frente al 7% de AOD de los países donantes en 1989-91 y al 5.5% en 1993. Otro indicador de la calidad de la ayuda es la orientación de la AOD a los Países Menos Avanzados y al África subsahariana, que representaba un 24.8% y un 37.8% respectivamente en 1993. La comunidad de donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (Organización para el Comercio y el Desarrollo Económico) ha sido incapaz de establecer un objetivo más allá del 0.21% de la AOD para los Países Menos Avanzados.
Los años más recientes no han visto mejorar este estado de cosas. En agosto de 1998, leíamos en Managua que la ONU denunciaba a los países ricos por reducir la ayuda humanitaria. Los progresivos recortes habían disparado las alarmas de la ONU. Su Secretario General, Kofi Annan, alertó sobre las consecuencias de la actitud de los países donantes, por recortar sus aportaciones en este campo en un 24% desde 1992. Annan aseguraba que la situación en África amenazaba el futuro inmediato de 12 millones de personas, víctimas de una crisis sin solución. Alarmada por la pobre respuesta de la comunidad internacional, la ONU le recordaba a los países ricos que sus economías vivían momentos de bonanza. Entre los países que cada vez aportan menos está Estados Unidos, que ha pasado de destinar el 0.21% de su PNB a tan sólo el 0.09%. A pesar de esta reducción, sigue siendo el segundo mayor donante del mundo, detrás de Japón, con 6 mil 900 millones de dólares en 1997.
La voz de alarma de la ONU está más que justificada, porque los datos son estremecedores. Para demostrar la gravedad de la situación, el Secretario adjunto de la ONU para Asuntos Humanitarios, el brasileño Sergio Vieira de Mello, aseguró que las agencias de la organización internacional no contaban con el dinero necesario para atender a los dos millones de angoleños afectados por los combates entre el ejército y la guerrilla rebelde, al millón de somalíes amenazados por el hambre después de seis años de malas cosechas y al resto de africanos víctimas de otras guerras y hambrunas. Vieira afirmó que cuando los medios de comunicación se ocupan de un tema, los ciudadanos son muy generosos, y recordó los importantes fondos recaudados en 1998 en España para ayudar a las víctimas centroamericanas del huracán Mitch. Para paliar las crisis en África la ONU creía que en 1999 serían necesarios 500 millones de dólares. Reunir esta cantidad era factible, según Annan, para unos países -todos los de la Unión Europea, menos Grecia, más Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón, Noruega, Nueva Zelanda y Suiza-, que atravesaban años de bonanza económica.
Si hace siete años los 21 países que encabezaban las donaciones mundiales en materia de cooperación y desarrollo invirtieron 63 mil millones de dólares, en 1997 la cantidad se redujo a 48 mil millones 300 mil dólares. El recorte del 24% se elevaba hasta el 30% si se tenía en cuenta sólo a los cinco países que más dinero dan como donación.
En el mundo desarrollado muchos países están experimentando un crecimiento económico notable y superávits en sus presupuestos, pero lo que destinan a la ayuda está estancado o decrece por la fatiga del donante. La cantidad necesaria para engrosar el fondo urgente que necesitaba la ONU para poner al día sus programas africanos coincidía prácticamente con la cantidad con la que contaban a principios de 1999 sus distintas agencias humanitarias y de cooperación.
Una "razón" neoliberal de la fatiga¿Cuáles son las razones de la fatiga del donante? No viene mal recordar lo que dice Miguel Romero: "Este retroceso no es consecuencia fundamentalmente de la fatiga de la ayuda, ni de ningún otro estado de opinión social o política basado en la desconfianza sobre la eficacia de la AOD o en el apoyo a instrumentos más adecuados para el desarrollo humano de los pueblos del Sur. Tampoco cabe atribuirlo simplemente a una falta de voluntad política de los donantes. Es consecuencia de la contradicción entre las normas, objetivos y decisiones que rigen las relaciones Norte-Sur y las que son necesarias para que se realice la cooperación solidaria. Estas flechas van ciertamente en sentido contrario".
Existe una razón ideológica: toda intervención, aun de ayuda, es perniciosa. Dados los aires neoliberales que respiramos, una de las críticas más frecuentes a la ayuda al desarrollo está precisamente -según Iglesia-Caruncho- "ligada a la economía liberal, tiene que ver con la creencia de que cualquier intervención de los poderes públicos en la economía perjudica el crecimiento económico, y la AOD tendría en la economía internacional, para los países en desarrollo, los mismos efectos perturbadores que tiene cualquier intromisión del sector público en la economía interna de un país". En pocas palabras, trade not aid (comercio sí, ayuda no).
Los representantes de esta postura abogan fundamentalmente por el comercio y la inversión del capital privado como medio para salir del subdesarrollo. Naturalmente, la ayuda no está reñida con el comercio y la inversión, todo lo contrario. Así lo afirma Rubens Ricupero, Secretario General de la UNCTAD: "Se ha dicho que el comercio, no la ayuda (trade not aid) debería ser el instrumento del desarrollo, y todo el mundo está de acuerdo con eso. Ustedes pensarían que la cooperación técnica relacionada con el comercio debería constituir una parte significativa de la cooperación técnica en general. Pues bien, puedo decirles que las cosas no ocurren de esa manera. Las cifras de la OCDE muestran que, de hecho, sólo un 2% de la cooperación técnica es cooperación relacionada con el comercio. De hecho, nadie está intentando de verdad enseñarle a los países cómo producir, cómo comerciar, o cómo competir. Esa es la razón por la que la economía de la información debería constituir un elemento importante en la revisión de las reglas relativas al desarrollo, entendiendo por desarrollo un proceso de continuo aprendizaje".
Razones políticas y geoestratégicasOtra razón para la fatiga: la cooperación internacional se ha convertido en un instrumento de política exterior de los países desarrollados. Esto es particularmente cierto en el caso de la ayuda oficial bilateral. En cualquier caso, el problema no está tanto en que la AOD sirva a los países donantes, como en que no sirva, también, a los países receptores. Otra razón fundamental es de tipo geoestratégico: la cooperación no es necesaria tras el final de la guerra fría. Terminada la guerra fría, y ahora que estamos en lo que llamaba Federico Mayor una paz caliente parecería que la cooperación ya no es necesaria. Lo recuerda Iglesia-Caruncho: "Con el final de la guerra fría se acabó también para las grandes potencias el principal motivo que las animaba a mantener la Ayuda Oficial al Desarrollo: disponer de un arma más en la confrontación Este-Oeste".
"Las cosas se podrían hacer de otra manera"Hay más razones que explican la fatiga del donante. Tres señala Carmelo Angulo, representante de Naciones Unidas en Nicaragua, una persona con gran experiencia y visión en el tema de la cooperación al desarrollo, con quien tuvimos ocasión de dialogar varias veces. Según él, hay fatiga, "porque la cooperación internacional dispone de menos recursos que hace unos años, fatiga porque tiene dudas sobre la credibilidad de los mecanismos de la ayuda, y fatiga porque piensa que las cosas se podrían hacer de otra manera".
Sobre los recursos, ya dimos algunos datos. Sobre la credibilidad de los mecanismos de la ayuda, se hace referencia tanto a los defectos de la AOD y a la escasa voluntad de los gobiernos en cumplir sus compromisos, como a la ayuda privada canalizada a través de las ONGs. Está aumentando la fatiga porque cada vez es más claro que con las pequeñas acciones de las ONGs -incluso con las acciones de las que son más grandes- no se resuelve el problema. Lo escribía acertadamente Vicenç Fisas: "No parece tolerable que a estas alturas se financien proyectos integrales a través del reclamo del apadrinamiento individual (ponga un pobre en su casa), ocultando la naturaleza de los conflictos -todavía hay algunas peticiones de ayuda a Sudán que presentan el tema como si fuera una catástrofe natural-, o haciendo ver que la miseria estructural puede solucionarse definitivamente aumentando la ayuda al desarrollo o multiplicando pequeños proyectos".
Al mencionar Carmelo Angulo con especial énfasis la razón de que las cosas se podrían hacer de otra manera, señala: "¿De qué manera hacerlas? A cambio de sus recursos, los donantes, fatigados o no, piden gobernabilidad a los países a los que ayudan. En el argot globalizado de la cooperación, gobernabilidad debe significar el resultado de tres ingredientes: una política macroeconómica sana (reducción de los déficits, equilibrios financieros), un uso eficiente y transparente de los recursos, y una participación activa de la sociedad civil en los proyectos".
No hay desarrollo sin un buen gobiernoSabemos que no hay desarrollo sin buen gobierno. Pues bien, después de décadas de ayuda o cooperación al desarrollo, tanto en Centroamérica como en Africa, apenas si se ha avanzado en el aspecto del fomento del buen gobierno. La cooperación no gubernamental de los países del Norte ha sido prácticamente incapaz de influir eficazmente en la instauración del buen gobierno en los países del Sur, y sin ese buen gobierno no hay salida posible del pozo sin fondo de la pobreza y el subdesarrollo. Aunque el buen gobierno no es una condición suficiente, es sin duda una condición necesaria, una condición sine qua non. Algo parecido a lo que decimos cuando hacemos referencia al problema de la deuda externa: sin solucionarlo no hay desarrollo.
Es sorprendente la escasa atención que se presta a este elemento esencial del desarrollo. Pero es cierto: no hay desarrollo sin un Estado que funcione bien, tanto en su nivel central como en sus niveles territoriales -regiones y municipios-, como en sus niveles sectoriales -policía, justicia, salud, educación etc-, que funcione bien en sentido de eficiencia, y, sobre todo, que funcione bien en sentido de honestidad. No hay ningún país que esté subdesarrollado que tenga un Estado bien organizado y eficiente. Y no hay ningún país desarrollado que no tenga un Estado bien organizado y eficiente. En palabras de Galbraith: "Nada es tan importante para el desarrollo económico y la condición humana como un gobierno estable, fiable, competente y honrado. De esto se carece todavía en muchos países del mundo".
Debatíamos sobre esto en un encuentro en Granada, Nicaragua, analizando dos diferencias entre Nicaragua y los países de la Unión Europea. La primera: en Nicaragua no hay que disminuir el Estado, como defienden las tesis tradicionales del Banco Mundial y del FMI. Lo que hace falta es más Estado. Lo mismo puede decirse, en mayor escala, de los países del continente africano, sobre todo de los del África subsahariana. Gabriel Pérez Alcalá lo definía así con acierto: "El primer problema de la estructura económica de los países africanos es la inexistencia de lo que conocemos como un Estado moderno, careciendo de sentido, en la mayoría de los casos, el debate sobre la idoneidad o no de las políticas que desde instituciones económicas internacionales se les sugieren". En estos países faltan las estructuras básicas de un Estado moderno: una administración eficiente, un sistema legal efectivo, un auténtico sistema fiscal -los ricos no pagan impuestos-, un sistema eficiente de educación, de salud, de seguridad.
Una segunda diferencia: en Nicaragua y en los países del Sur hace falta más mercado, en el sentido de que una parte muy grande de la población no tiene acceso a él, y en el sentido de que el mercado interno es demasiado reducido. Por eso, sin integración centroamericana no es posible el desarrollo en la región, una integración donde mucho más importante que los efectos estáticos son los efectos dinámicos. En este contexto, está planteado el debate sobre el papel de las ONGs en la dinámica del desarrollo.
ONGs del Norte y ONGs del Sur: dos realidadesEl debate sobre el papel de las ONGs debe partir de la constatación de una diferencia muy importante entre las ONGs del Norte y las del Sur. El florecimiento de las ONGs en los países industrializados se lleva a cabo en un contexto que resulta cualitativamente diferente al de los países empobrecidos.
En los países ricos, tras siglos de evolución hacia lo que se ha dado en llamar sociedades democráticas avanzadas, en las cuales el Estado es una realidad, están consolidadas las garantías jurídicas y legales de los ciudadanos -aun con muchos defectos-, se cuenta con los servicios e infraestructuras mínimos indispensables en los campos de las comunicaciones, la educación y la salud, funcionan administraciones públicas eficientes en todos sus niveles –a pesar de muchas insatisfacciones-.
En estos países, la sociedad civil sigue avanzando y se organiza de forma autónoma en la búsqueda de mayores cuotas de participación o recupera ámbitos de decisión que le habían sido hurtados por un excesivo crecimiento del ámbito de lo público, o desarrolla dimensiones descuidadas, ignoradas u olvidadas por los poderosos aparatos estatales, o introduce flexibilidad y dinamismo para compensar la inercia del gigantismo estatal, o aporta alma, vida, solidaridad a estructuras oficialistas que tienden a burocratizarse y a olvidar su origen: el servicio al ciudadano concreto y a sus necesidades reales, diarias y vitales.
En los países empobrecidos, la situación y el contexto son radicalmente diferentes. En ellos, el Estado, en su acepción moderna, no existe ni ha existido nunca. Por eso, no deja de ser cínico que algunas organizaciones internacionales o algunos políticos o economistas de prestigio defiendan para esos países una "disminución" del Estado. ¿Cómo se va a poder disminuir lo que no existe ni ha existido nunca? Entendemos por no-existencia del Estado la ausencia de una auténtica administración pública al servicio de los ciudadanos, de un sistema legal y judicial eficaz y que funcione, de unas infraestructuras mínimas garantizadas para todos en dotaciones básicas como alimentación, vivienda, sanidad, educación, redes de alcantarillado, transporte, comunicaciones.
No existe Estado donde la seguridad pública está mayoritariamente a cargo de vigilantes privados que sirven a los ricos, donde no existe un sistema fiscal, donde las minorías -burguesías criollas tradicionales, nuevos ricos, cúpulas de partidos políticos- no sólo no financian inversiones creadoras de empleo y riqueza, sino que de hecho no pagan impuestos y no contribuyen a asegurar esos mínimos vitales que todo Estado moderno debe garantizar a todos sus ciudadanos. Se trata además de minorías que se adueñan de forma voraz e insaciable del patrimonio nacional, del poder político y de los recursos públicos en beneficio propio. En este contexto, las ONGs juegan con mucha frecuencia un papel subsidiario: hacen lo que el Estado debería hacer y no hace. Esto no es forzosamente negativo, ya que garantizan ciertos bienes y servicios a poblaciones absolutamente abandonadas. Sin embargo, es indudable que esto representa una peligrosa coartada para las burguesías dominantes y los proto-Estados de los países empobrecidos.
¿Las ONGS son buenas y los gobiernos son malos?Imanol Zubero, en una excelente reflexión sobre El papel de las ONGs y los movimientos sociales en la actualidad, afirma: "Resulta fundamental el fortalecimiento y la estabilización de estas instituciones que simbolizan y objetivan las obligaciones del Estado social de derecho... Las organizaciones sociales de solidaridad no deben convertirse en los pilares del bienestar social, ya que podrían reproducir, con la mejor voluntad, estructuras benéficas en las que el principio de la autonomía de la voluntad (la libre decisión de cada individuo) prevaleciese sobre el contenido obligacional de la dimensión social del Estado... En una situación de cuestionamiento de los principios e instituciones del Estado del bienestar hay llamamientos a la responsabilización personal contra la exclusión y la desigualdad que sólo sirven para justificar la desresponsabilización estatal".
Se aplica aquí de forma eminente el adagio latino: Conviene hacer esto, sin omitir aquello. Son muchas las condiciones necesarias -ninguna por sí sola suficiente- para lograr el milagro del desarrollo: una actitud muy diferente de los gobiernos y organismos internacionales, la condonación de la deuda como condición sine qua non, mejoras sustanciales en la educación a todos los niveles, colaboración entre la cooperación gubernamental y la privada...
Existe una cierta idea de que en esto de la cooperación las ONGs son buenas y los gobiernos malos. No es tan sencillo. Hay ONGs que realizan una buena labor de desarrollo y otras que hacen daño. Desde la experiencia centroamericana, parece claro que las ONGs en general -siempre hay excepciones, son pocas- son más funcionales y eficaces en la ayuda humanitaria y de urgencia y en las acciones puntuales y de pequeño alcance -nada despreciables, desde luego- que en las tareas más globales y en las acciones tendentes a los cambios estructurales y políticos.
No basta con las buenas intenciones, ni con la auto-proclamación de legitimidad moral de las propias ONGs para justificar sus acciones. Desde un enfoque de la ética de la responsabilidad, son los resultados los que cuentan, y ante esto el balance no puede ser más descorazonador. En Nicaragua, 20 años de intensísima cooperación no gubernamental se han saldado con un rotundo fracaso. La situación -en la mayoría de los órdenes- no ha mejorado, sino que ha empeorado.
¿Respeto a la soberanía o derecho a la injerencia?¿Por qué las ONGs del Norte apenas pueden promover el buen gobierno? Simplemente, porque están en el Norte. Su capacidad de presión política para conseguir la democratización, la organización, la honradez en las burocracias gobernantes de los países del Sur es prácticamente nula. Para apagar un incendio o sacar víctimas de los escombros en un país empobrecido, es preciso que haya sobre el terreno un cuerpo de bomberos, y no que éstos tengan que llegar de Europa. Más aún, al tener que actuar en los países empobrecidos -sea directamente, sea a través de contrapartes- con proyectos o, en el mejor de los casos, con programas, lo que es su propia razón de ser y lo que les concede legitimidad ante sus propios proveedores de fondos -públicos o privados-, tienen que someterse a los dictados de las autoridades locales, cuya legitimidad no pueden cuestionar sin el riesgo de ser cuestionadas, rechazadas e incluso hasta expulsadas.
Hoy se habla mucho del derecho a la injerencia por razones humanitarias o por la necesidad de salvaguardar los derechos humanos fundamentales. La intervención de la OTAN en Kosovo o el juicio de Pinochet, aparte de muchas otras posibles consideraciones, se justifican por esa necesidad de injerencia ante conductas o procesos que avasallan los derechos fundamentales de las personas, empezando por su derecho a la vida. ¿Por qué no pensar que existe un derecho a la injerencia en los casos en que los sistemas políticos corruptos, ineficientes o simplemente inexistentes, provocan realmente el hambre, la miseria y el sufrimiento de millones de personas?
Citando de nuevo a Galbraith: "Nada es tan aceptado en nuestros tiempos como el respeto de la soberanía. Nada, a veces, protege tanto el desorden, la pobreza y la penuria". ¿Por qué no intervenir -aunque sea mediante la muy eficaz presión de la condicionalidad de la ayuda- para forzar a los países receptores de ayuda a poner en marcha Estados honestos y eficientes? A los diplomáticos no les gusta mucho el "interferir" en los procesos internos son muy pudorosos a la hora de condicionar su apoyo financiero al buen gobierno. ¿No podría la Unión Europea ser más beligerante en esta línea?
Presionar "desde abajo" Los avances sustanciales en la gobernabilidad, en la construcción de Estados modernos y democráticos realmente construidos al servicio de las necesidades básicas de las poblaciones locales, sólo son posibles si se realiza presión a través de los gobiernos y de las organizaciones internacionales en ese sentido. Ni de lejos hay la menor proporción entre la presión que han ejercido y ejercen los organismos financieros -en particular, el Banco Mundial y el FMI- sobre los países endeudados mediante los famosos planes de ajuste estructural, y la que se ejercen sobre esos mismos gobiernos para que respeten las reglas democráticas, para que construyan una administración eficaz, eficiente y honrada.
Evidentemente, la decisión acerca de a quién apoyar en países en donde la polarización política hace difícil la distinción entre buenos y malos no es nada fácil. Al menos, negativamente, se podría tomar como criterio no apoyar a gobiernos corruptos condicionando la ayuda, en la medida de lo posible, al abandono de estas prácticas, claramente perniciosas. Este tipo de actitud puede sonar a neocolonialismo, a deseo de imponer nuestras pautas de valores en otros horizontes culturales, pero algo habrá que hacer en esta línea para fomentar el buen gobierno En cualquier caso, siempre es preferible empezar desde abajo: colaborar en el fomento y desarrollo de la democracia desde la base, desde los núcleos de la sociedad civil más cercanos a los ciudadanos, las asociaciones vecinales y de otros tipos, los municipios.
Presionar "desde arriba"Un ejemplo positivo lo fue, a finales de los 80 y principios de los años 90, la presión de la Unión Europea mediante el proceso de Esquipulas, Contadora y San José para pacificar y democratizar el área centroamericana, azotada en tres países -Guatemala, Nicaragua y El Salvador- por cruentas guerras civiles. Naturalmente, las ONGs de los países empobrecidos, mediante su trabajo de educación popular, de concientización de la población y de presión política, pueden ser un fuerte apoyo para alcanzar la gobernabilidad.
Decía acertadamente Vicenç Fisas: "Todos sabemos que las ONGs sólo pueden mitigar un poco el sufrimiento o el subdesarrollo en algunas zonas, que ya es mucho, pero sabemos también que el paso de la miseria y la marginación al desarrollo humano sólo es posible mediante cambios estructurales de gran calado, que inevitablemente deberán protagonizar los mismos Estados, con ayuda de los organismos internacionales, lo que no quita, evidentemente, que el trabajo de las ONGs pueda servir para potenciar las capacidades de las poblaciones afectadas, incluyendo su capacidad para presionar a sus propios gobiernos".
Mirar el desarrollo desde los pobresUn estudio sociológico realizado no recordamos por quién descubrió que, un tercio de los españoles no cree que la tierra sea redonda. Se nos ocurre pensar que si no creen que sea redonda es que siguen convencidos de que es plana y, por lógica, que España está en el centro. ¿Qué se puede esperar de una sociedad con un 33% de la población instalada en semejante lugar hermenéutico? Nunca debemos estar completamente seguros de haber adoptado el lugar hermenéutico adecuado. O, por decirlo con palabras del teólogo Jon Sobrino, no es tan fácil presuponer que uno ya tiene la perspectiva de los pobres.
La difícil tarea de la cooperación consiste en trabajar con los pobres para que dejen de serlo o para que lo sean menos. Nadie, ni nosotros ni las ONGs ni el voluntariado más ejemplar, estamos a salvo de caer en la tentación de hacer de la cooperación una nueva forma de tecnocracia o de burocratizar lo que aspira a ser un ejercicio de humanidad y de solidaridad. Para evitarlo, hay que volver permanentemente a eso del lugar hermenéutico. Søren Kierkegaard, el filósofo y teólogo existencialista, solía decir: ¿Qué es un profesor de teología? Es profesor de aquello en que otro fue crucificado. Parafraseando a Kierkegaard, la cooperación al desarrollo no puede nunca olvidar que es una tarea que centra su atención en los empobrecidos-crucificados de este mundo. Dice Imanol Zubero: "Todo ver es un mirar. Sólo vemos aquello que miramos. Sólo es visible aquello que previamente reconocemos como digno de ser reconocido". La primera y constante preocupación -para no perder el punto de vista adecuado, el lugar hermenéutico- debe ser mirar a los pobres, tomarlos en serio, respetarlos y escucharlos.
Quizás pueda sorprender que estos párrafos pertenezcan al informe del Banco Mundial de 1999: Para una comunicación eficaz no basta con hablar, hay que escuchar. Esta sencilla verdad muchas veces se pasa por alto en las actividades encaminadas al desarrollo. Quienes trabajan para los gobiernos donantes, las instituciones multilaterales y los gobiernos de los países en desarrollo reconocen que hay muchos conocimientos que los pobres no poseen. Pero, ansiosos por proporcionárselos, olvidan que esa población sabe muchas cosas que ellos desconocen. Los pobres, como todos, conocen sus propias circunstancias, sus necesidades, sus preocupaciones y aspiraciones mejor que nadie.
Escuchar a los pobres no significa simplemente presentarse ante ellos y preguntarles qué les preocupa, aunque esto también puede ser valioso. Significa darles los medios para hablar, mediante la instrucción y las comunicaciones. Significa también integrar a los beneficiarios en el diseño y la ejecución de los proyectos. Esto significa darles la oportunidad de expresar su opinión, aprender sobre los pobres a través de ellos mismos, comunicarse utilizando cauces locales y suministrar la información que los pobres necesitan. Un ingrediente importante de lo que significa escuchar a los pobres es conseguir que éstos tengan los medios para hablar por sí mismos... Para conocer a los pobres y ganarse su confianza, es necesario escucharlos. Precisamente porque los pobres tienen menos oportunidades que los demás de expresar sus preocupaciones y porque las deficiencias de información los perjudican más que al resto de la población, el Estado y las organizaciones que tratan de ayudar a los pobres tienen la obligación especial de escucharlos como se merecen. Las posibilidades de hacerles bien -o de causarles daños involuntarios- son inmensas.
¿Mereció la pena?En su libro Adiós muchachos, dice Sergio Ramírez: "Esa vez de mi encuentro con Claudia (diciembre 1998), ya en la calle, prontos a despedirnos, le pregunté, un tanto cohibido, si pensaba que el sacrificio de su madre había valido la pena. Yo hubiera hecho lo mismo -me dijo sin pensarlo dos veces, las manos en los bolsillos del abrigo de lana. Y copio el resto de sus palabras, que anoté al volver a mi apartamento: Ella no dio su vida en vano. Lo hizo por su impulso del corazón, por su amor sin egoísmo, y puso el bienestar de los demás por encima de su propia vida. Y no importan los resultados, importa su ideal. Sobre todo -agregó-, en este tiempo sin ideales -y me sonrió, muy serena".
Nos permitimos corregir a Sergio Ramírez. Importan, sin duda, los ideales, sobre todo en este tiempo escaso de ideales, pero importan también -y mucho- los resultados. Mantener vivo el ideal y trabajar con la máxima profesionalidad para obtener buenos resultados: ambas tareas son necesarias para sobreponerse a todas las fatigas que amenazan con bloquear el camino de la solidaridad.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica