Internacional
Naufragio en el Sur ¿Quién dirige el rescate: ONG o Estado?
Las ONG tienen que encontrar su lugar en el mundo.
¿Con el Estado, contra el Estado, sin el Estado?
Al pedir la sostenibilidad de ciertos proyectos,
al presentar a los pobres como responsables de superar su pobreza
y al presentarse como más eficientes que el Estado,
las ONG respaldan el modelo neoliberal.
Gabriel Pons Cortes
A comienzos de este año compartí con los lectores de envío algunas reflexiones sobre el trabajo de las ONG dedicadas a promover el desarrollo (ONGD) en los países del Sur (envío 226-227). El punto de partida de aquella reflexión fue una impactante historia que me habían contado años antes.
En un lugar del Sur del planeta la gente ya no vivía en la tierra sino sobre barcos desvencijados que apenas lograban mantenerse a flote. Algunas de estas naves, abarrotadas de gente, se hundían. Miles de náufragos luchaban por sobrevivir, nadando tercamente, agarrándose a cualquiera de los restos del naufragio tragado por las olas. El desastre movió a compasión y a preocupación a la gente del Norte del planeta. Y desde los países del Norte comenzaron a enviar embarcaciones para el salvamento. Eran los navíos de las ONGD, dedicadas desde entonces al rescate de sobrevivientes de naufragios que se multiplicaban, en una repetición cíclica y creciente. Miles de personas se hundían, algunas pocas se salvaban. El Norte dedicaba grandes recursos a técnicas de salvamento y asistía sobrecogido a algunos rescates espectaculares desde las pantallas de sus televisores, mientras en el Sur los náufragos, subidos a todo tipo de balsas y salvavidas enviados desde el Norte, continuaban luchando por sobrevivir...
La parábola continúa, podemos extenderla tanto como queramos. Cada día se le añaden nuevos capítulos con los desastres que padece el Sur y con los rescates que organiza el Norte.
¿Por qué no los rescatan sus mismos compatriotas?Han pasado ya muchos años contemplando escenas repetidas de desastres parecidos, participando en rescates similares... En las lanchas de los extranjeros cunde el desánimo. Hay demasiado trabajo y pocos éxitos. Algunos de los rescatadores más afligidos son quienes, partidarios de enseñar a nadar a los naúfragos, ven con angustia que la mayoría se les ahoga después de esforzarse nadando durante un tiempo...
Continuando con esta parábola, quisiera reflexionar esta vez sobre una pregunta que se está generalizando y que resulta fundamental en cualquier debate que se haga a bordo de las lanchas de salvamento de las ONGD: ¿quién debería dirigir el rescate? ¿Por qué esta pregunta?
Porque en el mar no se avistan lanchas de los gobiernos del Sur dedicadas al rescate de sus compatriotas, y las que aparecen piden a los capitanes extranjeros que paguen todo, desde el combustible hasta los salarios de la marinería. ¿Esto ha de ser así?, se preguntan los del Norte viendo que en el Sur hay suficiente gente con recursos que debería contribuir con los gastos de las operaciones de rescate. Sin embargo, esta pregunta queda en el aire cargado de salitre, mientras los barcos del Norte van y vienen muy atareados y los pilotos de los gobiernos del Sur los contemplan, satisfechos por el peso que estos generosos extranjeros les quitan de encima. "Con tantos y tan buenos rescatadores, poco tenemos nosotros que hacer", dicen complacidos.
Los rescatadores del Norte se dividen en tres grupos. A muchos no les preocupa demasiado que escaseen los rescatadores locales. Para eso están ellos, a eso se dedican, ése es su trabajo, del trabajo de salvamento sale su salario y hasta el sentido de sus vidas. Otros rescatadores tienen la certeza de que si ellos abandonaran la tarea nadie en el Sur los sustituiría, y esa convicción los consterna y los impulsa a seguir salvando a todos los náufragos posibles. Otros, los menos, piensan que lo mejor sería que los náufragos que todavía no han conseguido salvarse exigieran a sus propios compatriotas el derecho que tienen a ser rescatados por ellos. Pero, ¿es posible exigir, es factible organizarse para reclamar en condiciones tan difíciles, cuando la mayoría se está ahogando y el desastre es una marejada que no cesa?
¿Qué deben hacer las ONG? ¿Qué deben dejar hacer al Estado?Entre el Norte y el Sur se producen agravios comparativos, originados por las distintas herramientas que los del Norte y los del Sur usan para combatir la pobreza y por las graves consecuencias sociales que del uso de unas o de otras herramientas se derivan. La imagen de decenas de ONGD trabajando descoordinadamente entre sí y sin coordinación con el Estado, financiadas por donantes con intereses diferentes, construye un panorama poco esperanzador. Genera un caos en el cual participamos cooperantes de todos los pelajes políticos e ideológicos ejecutando todo tipo de proyectos, duplicando trabajos, desorganizando al prójimo o haciéndole la competencia al Estado.
En este caos, resulta sumamente curioso -o más exactamente sospechoso- que muchas ONGD que asumen con ardor los postulados del neoliberalismo compartan el mismo tipo de proyectos, e incluso sean contrapartes, de organizaciones del Norte supuestamente progresistas que llevan adelante proyectos de crédito, apoyo a microempresas y a la agricultura sostenible -todos temas "políticamente inofensivos"-. Más sospechoso: instituciones financieras como el FMI u organismos de los gobiernos del Norte que imponen los planes de ajuste estructural financian al mismo tiempo a organizaciones "progresistas" que supuestamente se les oponen. Un ejemplo: el PL480 -programa del gobierno de los Estados Unidos responsable de invadir el mercado mundial con granos básicos baratos procedentes de los excedentes de los agricultores estadounidenses- financia al principal sindicato agropecuario de Nicaragua, una organización que en su país debería responsabilizarse de oponerse a un programa de este tipo.
En estos últimos años se ha empezado a reflexionar, cada vez con más intensidad, en el papel que tienen que desempeñar las ONGD, y siempre surgen preguntas acerca de si al desempeñar este papel entran o no en un conflicto de competencias con el Estado. ¿Qué debe hacer una ONGD, del Norte o del Sur, y qué debe dejar hacer al Estado, a veces presente y a veces no? Es difícil distinguir entre las intenciones de tantas organizaciones del Norte y del Sur trabajando en sectores tan distintos y en tan amplia diversidad de condiciones. Más difícil, pero más necesario, es determinar cuál trabajo le corresponde legítimamente a las ONGD y cuál al Estado.
Del Estado desarrollista al Estado neoliberal ¿Cómo se ha llegado a la situación actual? En gran parte de los países pobres, sobre todo en los de América Latina, el Estado tuvo un papel protagónico en la promoción del desarrollo como resultado de las políticas desarrollistas que prevalecían en los años 50. El Estado financiaba el desarrollo a través de los Bancos de Fomento, tanto industriales como agropecuarios. Ofrecía salud y educación en la medida en que se lo permitían sus escuálidos presupuestos, y aunque los programas de salud y educación no llegaban a todos, al menos existía una cobertura, una obligación y una voluntad.
En este contexto, el empobrecimiento de los países del Sur fue constante, al deteriorarse año tras año las condiciones de sus intercambios comerciales con los países ricos. Esta inequidad, unida a la corrupción y al desinterés de los gobiernos, contribuyó a que las políticas desarrollistas no funcionaran. De hecho, estaban basadas en un reformismo cosmético: en muy pocas ocasiones se tocaron los privilegios de las clases dominantes. En América Latina, los ricos nunca han pagado impuestos. Las cifras de evasión fiscal eran y son escandalosas. En los años 90 no había más de 15 personas en El Salvador que declaraban ganar más de 100 mil dólares, cifra tan exigua que resulta difícil de creer observando simplemente el lujo ostentoso en que viven los pocos cientos de privilegiados de ese país. Una sucursal bancaria en San Salvador pagaba en esos mismos años unos cinco dólares mensuales como impuesto por contribución urbana.
Tras la crisis de la deuda externa, los planes de ajuste estructural llegaron a América Latina en los años 80 promovidos por el FMI. El ajuste obligó a los Estados a deshacerse de las empresas públicas rentables y de los bancos de fomento -generalmente en quiebra-, y a mantener en la miseria a los funcionarios de los escalafones más bajos -maestras, trabajadoras de la salud, policías-, abandonando a la mayoría de la población a muy precarios servicios de salud y de educación.
Actualmente, en Centroamérica y en otras partes del mundo asoladas por los planes de ajuste estructural se produce un fenómeno que revela la esquizofrenia que padecen las instituciones gubernamentales y las instituciones multilaterales. Por un lado, los planes de ajuste estructural limitan los presupuestos de los Ministerios de Educación -entre otras consecuencias, esto explica los miserables salarios de los maestros, imposibles de aumentar según los gobiernos-, y por el otro lado, las instituciones delegadas por el FMI o el Banco Mundial financian los Fondos de Inversión Social, dedicados a construir escuelitas rurales preciosas, que no cuentan con fondos para funcionar o no tienen maestros porque el Estado los ha despedido o les paga tan mal que ellos mismos se "despidieron". A finales de los años 90 ése era el pan de cada día en Nicaragua. En esos mismos años, el gobierno de Suecia financiaba un programa agropecuario en Jinotega, pero como no había personal en el Ministerio Agropecuario y tampoco se podía contratar a causa del ajuste, era el propio gobierno sueco el responsable de hacerlo todo, incluso de pagar los salarios. Y para colmo, la mayoría de los asesores del Ministerio Agropecuario recibían también sus salarios de la Unión Europea.
Las ONG en la educación: ¿con o sin el Estado?Es en este contexto tan distorsionado donde se ha producido el auge de ONGD de todo tipo trabajando en todo tipo de campos. Entre otros, en la educación, en la salud y en el crédito. Las ONGD construyen escuelas, en gran cantidad de ocasiones sin una necesaria coordinación con el Estado para que sea el Ministerio de Educación el que aporte los maestros.
En ocasiones, ni siquiera solicitan al Ministerio esos maestros: o los aportan las ONGD o la propia comunidad, justificando esto en la importancia del tipo de valores que se transfieren en la escuela, los valores de la educación popular y participativa, con características que la mayoría de los Estados del Sur y del Norte se van a negar a transmitir. No deja de ser cierto: aunque el Estado use las técnicas de la educación popular, difícilmente asumirá sus contenidos, que considera potencialmente subversivos.
Las ONGD trabajan directamente en la educación en dos escenarios. Donde el Estado no está presente, lo sustituyen -sin entrar a valorar si han hecho los esfuerzos necesarios para que el Estado aparezca-, y donde el Estado está presente, le ofrecen sus servicios. En El Salvador, los maestros populares que se formaron durante la guerra en las zonas controladas por la guerrilla han continuado trabajando en el sistema público gracias a un esfuerzo de homologación hecho con el Ministerio de Educación, del que, tras muchas negociaciones, consiguieron el reconocimiento oficial. Su lucha resulta ejemplar. Otro ejemplo, poco ejemplar, es el de la escuela El Esfuerzo, del barrio Santo Domingo, en Managua, donde maestros empíricos, escasamente apoyados por voluntarios del Norte que los financian, ofrecen educación en condiciones mucho peores de las de la escuela estatal ubicada a escasos metros. La razón para apoyar la escuela El Esfuerzo es que usa métodos de educación popular basados en las ideas del gran maestro de maestros Paulo Freire. Sin embargo, ¿merece la pena invertir en un proyecto así para que los niños asistan a una escuela peor acondicionada que la escuela pública?
Un riesgo: la aspirinización de las propuestasTras el ajuste, la presencia estatal es cada vez más simbólica en el área de la salud pública. Los Fondos de Inversión Social no sólo construyen bonitas escuelas que después no tienen maestros. También construyen hermosos hospitales estatales que después no tienen ni médicos ni medicinas a causa de los recortes que el ajuste impone al presupuesto estatal. Sin juzgar lo que hacen las ONGD en situaciones puntuales de emergencia sanitaria, resulta preocupante que las ONGD construyan y administren hospitales, encontrándose después con enormes problemas para mantenerlos por no haber firmado convenios adecuados con el Ministerio de Salud antes de construirlos. También organizan las ONGD botiquines populares donde brindan a los pobres las medicinas que éstos no encuentran en los centros de salud estatales.
Ante la falta de una intervención responsable del Estado, la opción de las ONGD es, a menudo, la desconexión. Un ejemplo lo encontramos en el terreno de la medicina natural, donde se concentran muchos proyectos bajo la premisa de que "todo el monte es orégano" y que vale todo cuando se trata de rescatar tradiciones. Sin embargo, en el campo de la medicina hay creencias y tradiciones populares acertadas y también las hay erróneas. No siempre las plantas son beneficiosas ni tampoco lo son las técnicas de curación tradicionales. En este terreno, como en tantos otros, la falta de rigor es el conflicto principal. En muchas ocasiones, en el terreno de la salud nos encontramos con un problema parecido al que encontramos en la agricultura sostenible: la aspirinización de las propuestas. ¿En qué consiste? En proponer una aspirina como si fuera mejor que un hospital equipado, insustituible para recomponer huesos rotos, curar el cáncer y atender una mayoría de dolencias para las que no basta la aspirina.
Crédito: un Estado sin responsabilidad y sin riesgos En los tiempos del ajuste estructural, el crédito estatal ha quedado reducido a algunos programas que dependen de líneas de financiamiento concedidas por los bancos multilaterales. Estos programas llegan donde pueden o donde políticamente quieren. También sucede que se les acaban los fondos. Un campesino nicaragüense lo expresaba así: contaba que buscando beneficiarse con esos créditos oficiales le pasó como al zopilote, que cuando llegó ya no había.
La necesidad de capitalizar la producción de los campesinos pobres ha hecho surgir por todo el Sur ONGD de microcrédito que tratan de paliar la desaparición del crédito estatal y de extender el financiamiento a lugares remotos donde el Estado nunca estuvo presente. Las ONGD obtienen los recursos para estos créditos de donaciones o de líneas de financiamiento de los bancos multilaterales. En Bangladesh el microcrédito constituye casi la mitad del total del crédito rural del país.
Hay excepciones a estas reglas. En Indonesia y Tailandia los programas de crédito gubernamentales funcionan bien y mantienen una posición dominante. El BRI de Indonesia es un banco gubernamental muy exitoso, aunque esto también tiene una explicación poco edificante: las ganancias del programa de la dependencia DESA de este banco se utilizan para cubrir las pérdidas de los préstamos que el BRI hace a los clientes grandes. Encontrar a los pobres subsidiando a los ricos es mucho más frecuente de lo que imaginamos. Es tan frecuente como lo es la ineficiencia tradicional del crédito público, caracterizado por los bajos índices de devolución y por estar dominado por el clientelismo político, especialmente en América Latina.
La banca privada no es opción para los pequeños agricultores. Financia principalmente productos de exportación, concentrados en manos de los grandes productores. No tiene interés en los productos de consumo interno porque prefiere inversiones a corto plazo, seguras y rentables. El dirigente de la UNAG de Nicaragua, Álvaro Fiallos, comentaba: Cuando vas a cualquier banco a solicitar un crédito para un vehículo de lujo nadie te hace preguntas, pero si vas a pedir para un tractor quieren saber hasta el color de tu ropa interior. El ejemplo no es aplicable a todos los países del Sur, pues los hay con servicios de crédito para los pobres bien desarrollados con participación del Estado, como en Indonesia y Bangladesh.
Además, el crédito agrícola concedido a través de la banca privada significa poco para los pequeños productores, que en su mayoría no tienen acceso a esos créditos, en gran medida por carecer de garantías prendarias que ofrecerle al banco. Sólo en los últimos años la banca privada ha empezado a ofrecer créditos a los pobres, atraída por los altísimos intereses que podrían cobrar. Sin embargo, este cambio sólo se aprecia en zonas urbanas.
Que las ONGD asuman proyectos de crédito significa una gran ventaja para el Estado, que queda liberado de esta responsabilidad, que resulta ardua porque financiando las actividades productivas de los pobres se corren siempre mayores riesgos que apoyando las de quienes no son pobres. Sin embargo, el Estado corre riesgos con los ricos: en cualquier parte del mundo el Estado asume las pérdidas de los bancos de los ricos cuando éstos tienen problemas. Así, el sistema bancario privatiza las ganancias y socializa las pérdidas. Esto pudo verse en vivo y a todo color en los años 90 en México y en Ecuador. Antes, ya se había podido ver en los Estados Unidos, cuando quebraron las cajas de ahorro y con fondos públicos se garantizaron los depósitos de los contribuyentes. J.K. Galbraith afirma que la quiebra de las cajas de ahorro estadounidenses a finales de los años 80 le costó dos mil dólares a cada ciudadano de ese país.
En este contexto, si las ONGD se encargan de financiar a los pobres y de captar sus ahorros, el Estado queda liberado no sólo de su deber de otorgarles créditos, sino también del de asumir cualquier pérdida. Los Estados no tienen ya la responsabilidad de sanear los bancos para pobres con problemas financieros, aunque alguna vez lo hayan hecho, como ocurrió en Bangladesh con el Grameen Bank después de las inundaciones de 1998.
Del Estado central al municipio El resultado principal del menoscabo de los Estados y del consiguiente avance de las ONGD ha sido un desorden en la atribución de las responsabilidades de unos y de otras. Todo se confunde: el Estado central y los municipios se "oenegeizan" -perdón por este necesario neologismo- y las ONGD se atribuyen responsabilidades estatales. De vez en cuando, Estado y ONGD conviven en armonía, pero las más de las veces no. El desorden se refleja en varios ámbitos.
Después de que una década de neoliberalismo ha intentado acabar con el Estado en toda América Latina y en gran parte del mundo, nos damos cuenta de que el Estado es necesario. Hasta hace poco buscábamos construir un Estado central que estuviera de parte de los pobres. Ahora, al no poder alcanzar esa meta, hemos "descubierto" el municipio. Todos, donantes multilaterales, Naciones Unidas, ayuntamientos del Norte, acuden presurosos a trabajar con los municipios de los países del Sur. El Llamamiento de Colonia -hecho en la primera Conferencia Europea sobre Ciudades y Desarrollo en octubre de 1985- significó el pistoletazo de salida de este movimiento.
Ciertamente, los municipios ofrecen muchas ventajas. Son los espacios políticos donde es más posible que los pobres ejerzan el poder de forma directa o representados por funcionarios públicos más cercanos. Los municipios bridan la oportunidad de trabajar con el sector estatal, con la legitimidad que les da a sus autoridades haber sido elegidas democráticamente. En los municipios, los servicios públicos pueden ser brindados por políticos elegidos para esa misión, cumpliendo así el Estado con uno de sus deberes -los gobiernos centrales también fueron elegidos para servir al pueblo, pero su desempeño suele ser peor-. Los municipios tienen además la ventaja de ofrecer un abanico más variado dentro del espectro político de cada país: sólo se elige un gobierno central, pero los municipios pueden ser 100, 200, y entre ellos se pueden seleccionar, para trabajar con ellos, a los mejores y a los que ofrezcan mayores garantías. Esta ventaja no se suele reconocer cuando se alude más a las virtudes abstractas del municipio que a la suerte que supone hallar alguno donde desarrollar un buen trabajo simplemente porque sus autoridades son competentes.
El municipalismo trata de establecer o de recuperar el espacio público, pero enfrenta límites cuando quiere sustituir al Estado central. El financiamiento con el que el municipio cuenta para actuar representa una camisa de fuerza que limita su autonomía real. A los ayuntamientos se les traspasan competencias, pero no se les suelen transferir los fondos necesarios para administrarlas. Por otra parte, la capacidad de los gobiernos locales para recaudar impuestos progresivos es muy limitada. Son progresivos aquellos impuestos en los que paga más quien más tiene. Suelen ser impuestos directos.
Viene observándose que el neoliberalismo los está cambiando por impuestos regresivos, que suelen ser los indirectos, ya que el IVA o el IGV que encarece el precio de una gaseosa o el de un litro de leche lo pagan por igual el pobre y el rico.
Detrás del modelo municipalista también se esconde la imposición en el Sur del modelo estadounidense de financiación de los servicios públicos, caracterizado por su injusticia distributiva, y que está destinado a irse convirtiendo aceleradamente en un cascarón vacío: pequeños proyectos de obras públicas, mientras las escuelas y los hospitales se van quedando sin el apoyo del gobierno central.
La "oeneigeización" de las alcaldíasA falta de financiamiento del gobierno central, y con pocas posibilidades de recaudar impuestos, las alcaldías del Sur han buscado apoyo en la cooperación internacional, con resultados desiguales. Uno de los caminos de apoyo son los hermanamientos entre alcaldías del Norte con alcaldías del Sur. Sin embargo, cuando se produce una excesiva afluencia de fondos procedentes de hermanamientos se fomenta que las alcaldías se extralimiten en sus competencias. En el norte de Nicaragua, la alcaldía de Somoto gastaba el 60% del presupuesto proveniente de la cooperación en proyectos productivos agrícolas. ¿Es esto deseable? Convertirse en la institución que se encarga de todo, hasta de dar empleo, contribuye a desvirtuar la idea que los ciudadanos deberían tener de su alcaldía. En algunos casos se propone incluso que el municipio sea quien dé crédito para la producción agrícola a través de cajas rurales municipales. ¿Es esto lo deseable?
Esto no obvia el reconocer que el Estado central está ausente y que las necesidades son muchas y muy grandes. Si los proyectos de las alcaldías procedieran de fondos del Estado central o fueran conseguidos mediante el cobro de impuestos directos y progresivos, serían bienvenidos. Si no es así, la situación contribuye a profundizar la irresponsabilidad del Estado central, y los municipios pobres serán en definitiva sostenidos por sus propios pobres o por la cooperación internacional, pero no por sus compatriotas ricos, como debería ser.
Es imprescindible centrar el trabajo de los municipios en el marco de competencias estrictas. Porque tampoco el municipio debe cometer el error de las ONGD: sustituir al Estado central. La oenegeización de las alcaldías es un peligro real: muchas ya funcionan más como ONGD que como alcaldías, con la mayor parte de su presupuesto proveniente de la cooperación y haciendo escasos esfuerzos para conseguir sus fondos de los impuestos. También es verdad que no es fácil conseguirlos. Porque no existe conciencia ciudadana y recaudar impuestos es sumamente impopular. Y porque lo recaudado representaría sólo una porción poco significativa del presupuesto municipal. En esta situación, ¿para qué esforzarse en recaudar impuestos? Aunque ésta es la situación general, hay excepciones. Un ejemplo de actuación correcta para fomentar la asunción de responsabilidades es la de la agencia holandesa Novib, que colabora con el distrito federal de México, donde las alcaldías y las ONGD pagan los proyectos a medias.
Descentralización: un desafío y una moda ideológicaLa descentralización es la transferencia de responsabilidades a las instituciones locales, normalmente a los municipios. Esta transferencia va acompañada o no de los recursos necesarios para que las instituciones locales puedan brindar responsablemente los servicios transferidos. En general, en América Latina la descentralización ha significado que el Estado traspase a los municipios la obligación de brindar o de participar en la oferta de servicios públicos sin que existan mecanismos de compensación para los municipios pobres que no tienen posibilidades de recaudación de impuestos o que carecen de personal capacitado para brindar estos servicios. La "descentralización" se ha convertido en una moda ideológica en muchos países. Y las poderosas instituciones encargadas de aplicar la globalización se han servido de esta moda para meter sus goles, aprovechando la buena prensa que tienen el municipalismo y la descentralización para delegar en las alcaldías competencias que son del Estado central.
¿Y qué hace la cooperación descentralizada del Norte? La cooperación descentralizada es la que proviene de instituciones estatales que no pertenecen al gobierno central: ayuntamientos, diputaciones, estados autónomos. La cooperación descentralizada del Norte tiene la capacidad de permitir un contacto más estrecho entre el Sur y el Norte. Las relaciones llevadas a cabo mediante la fórmula de los hermanamientos entre ciudades del Sur y del Norte dan a conocer en el Norte los problemas reales del Sur. Esta fórmula de cooperación tiene un gran valor por la sensibilización que consigue en la opinión pública del Norte.
Sin embargo, deben tenerse en cuenta algunos problemas que se dan con frecuencia. El gran problema de la cooperación descentralizada es el mismo que afecta al resto del gremio de la cooperación: la coherencia de la ideología que la respalda. Coherencia significa estar seguros de que el trabajo no contribuya a la destrucción del Estado central ni a la extensión y a la pervivencia del neoliberalismo. La falta de coherencia se produce cuando la cooperación descentralizada se traduce sólo en proyectos y cuando se trabaja con desubicación y con superficialidad.
En general, la cooperación proveniente de las alcaldías de los países del Norte no suele traducirse en un conocimiento profundo de los mecanismos de funcionamiento del país donde trabajan: no se conocen sus leyes municipales ni los procesos de privatización, lo que conduce a financiar inversiones -electrificación y servicio de agua potable en barrios, por ejemplo- que se convierten en beneficios gratuitos para los accionistas de empresas públicas recién privatizadas por los planes de ajuste estructural. Esto desincentiva la recaudación de impuestos y, lo que es peor, sirve de propaganda para que al calor de la moda de la "descentralización" los promotores del neoliberalismo perpetren la destrucción del Estado central, la venta de sus activos y la desaparición de los impuestos directos y progresivos. Por ésta y otras razones, el trabajo municipal exige un conocimiento profundo de la realidad de cada país: de su realidad social, económica y también jurídica. Es este conocimiento profundo el que puede hacer una diferencia entre mejorar la vida municipal o favorecer la extensión del neoliberalismo.
Cuando las ONG respaldan al neoliberalismo A la mayoría de las ONGD no se las puede considerar culpables dolosas de estas situaciones. Tal vez sólo se les puede señalar una imprudencia que ha tenido como resultados la desorganización y la pérdida del espíritu reivindicativo del pobrerío, además de la legitimación de la fuga del Estado y de sus irresponsabilidades.
Es frecuente el caso de ONGD de buena voluntad que van "a ayudar a los pobres", mientras el Estado aprovecha la ocasión para salir de escena por la puerta trasera cuando nadie lo mira. A veces el Estado ni siquiera llegó a estar en el escenario. Y como los funcionarios de las ONGD del Norte son "muy buena gente", y además estan en casa ajena, no se plantean otra cosa que seguir ayudando sin preguntarse demasiado dónde está el anfitrión de la casa en la que brindan su ayuda. La responsabilidad más clara que se les puede señalar a las ONGD es no haberse dado cuenta del respaldo ideológico que con esta actitud le han dado al neoliberalismo, un respaldo involuntario quizá, pero muy real.
Las ONGD respaldan al neoliberalismo cuando piden sostenibilidad Son muchas las ocasiones en las que es totalmente imposible en la práctica la sostenibilidad de la mayoría de los proyectos de las ONGD. Al reclamar esa sostenibilidad lo que se está respaldando es una ideología contraria a los intereses de los pobres. Muchos proyectos de los servicios básicos no son ni serán nunca sostenibles.
Exigirles a los beneficiarios de esos proyectos la sostenibilidad de los servicios básicos que reciben -la salud o la educación- va en contra del principio de progresividad en el pago de impuestos, tan aceptado en el Norte. Esto no significa que no se les puedan cobrar a los pobres unos pesos para dar mantenimiento al servicio de agua o para sostener una guardería infantil. Pero no se puede pretender que los pobres mantengan solos estos servicios. En el Norte, es la progresividad de los impuestos el mecanismo que permite que los pobres puedan disfrutar de mejores servicios básicos que en el Sur, al menos en cuanto a la salud gratuita y a la educación para todos.
Pedir sostenibilidad en el caso de los servicios básicos -salud, educación, agua potable- no significa otra cosa que cargar sobre los hombros de los pobres el mantenimiento de servicios que ningún ciudadano del Norte con un nivel económico equivalente estaría dispuesto a soportar. En los servicios básicos adquiere especial importancia la legitimidad con que las ONGD trabajan. Las ONGD han estado sustituyendo al Estado durante mucho tiempo, y en muchos casos el Estado se ha aprovechado de lo solícitas que se muestran estas organizaciones en ayudar a cubrir lo que el Estado debería garantizar. ¿Durante cuánto tiempo hay que cubrir estas necesidades y en qué condiciones? ¿Por qué los donantes internacionales deben financiar lo que los ricos de estos países se niegan a financiar?
En el caso del crédito, pedir la sostenibilidad de las instituciones financieras que benefician a los pobres significa cargar a los intereses que paga el pobre el costo de la ineficiencia de estas instituciones, sin contar con que se olvida el papel que debe tener el Estado como garante de los servicios financieros y el hecho de que las actividades de las ONGD permiten al Estado liberarse del mayor riesgo que correrían apoyando las actividades productivas de los pobres.
Las ONGD respaldan el neoliberalismo al presentar a los pobres como responsables de salir de su pobreza. Las ONGD tienen una gran responsabilidad en la mentalidad que tiene la mayoría de la opinión pública del Norte y del Sur, mentalidad y percepciones que han ayudado a configurar en sus departamentos de comunicación. Esta mentalidad tiene dos ideas centrales: el pobre puede levantarse por sí mismo, el pobre es el protagonista para salir de su pobreza. La consecuencia de esta mentalidad ha sido que el Estado ha dejado de reconocer que los déficits que los pobres enfrentan son reales, y en base a esta negligencia mental ha desmontado los sistemas de protección que cubrían a los pobres: los subsidios a los alimentos, la regulación de los mercados de granos básicos, los aranceles de protección a la agricultura o a la industria locales, etc.
Las ONGD respaldan al neoliberalismo al presentarse a sí mismas como más eficientes que el Estado Han resultado víctimas de su propio éxito mediático. Gracias a su aura de prestigio y por fomentar tanta autocomplacencia, urgidas de presentar éxitos para conseguir fondos, las ONGD han conseguido difundir tanto la idea de que son más eficientes que el Estado que le han facilitado a éste decir tranquilamente: pues si lo hacen tan bien, que trabajen ellas. Independientemente de la buena o mala voluntad, es un hecho que las ONGD están sustituyendo a quien debería ser responsable de arreglar los problemas.
Un lugar en el mundo con una clara ideología Es impensable que el gran montaje de las ONGD deje de repente de hacer lo que hace. Entonces, ¿cómo se podría encontrar la coherencia necesaria entre el trabajo que ahora hacen y el que sería necesario que hagan? Que las ONGD encuentren su lugar en el mundo no es fácil, pero que tengan clara la ideología que respalda sus actuaciones es imprescindible. En primer lugar, tendrían que cambiar algunas de las soluciones que aplican. Tendrían que reconocer la existencia de déficits insalvables entre los pobres, tanto en la producción como en los servicios básicos. Tendrían que estar dispuestas a cubrir esos déficits, dejando de exigir una sostenibilidad imposible de lograr. Asumir estas actitudes serviría para mostrar qué tipo de actuación debería tener el Estado.
Si dejamos de afirmar que los pobres pueden salir adelante solos dejaríamos de legitimar al Estado cuando evade sus responsabilidades. El discurso correcto debería ser: los pobres no son viables, y es al Estado a quien corresponde garantizar su supervivencia, y si el Estado no tiene recursos se le deben suministrar desde el Norte, exigiendo a la par que los ricos del Sur paguen su cuota correspondiente, sin dejar de denunciar el orden económico internacional. En segundo lugar, si las ONGD financian servicios básicos deberían trabajar con el Estado central o local, evitando implicar al municipio cuando la competencia sea del gobierno central. Escuelas y centros de salud deberían estar siempre sujetos a convenios con los Ministerios correspondientes, condición que no se cumple en innumerables ocasiones.
Espacios de las ONG en educación y en saludEn tercer lugar, las ONGD deberían detectar espacios propios de actuación que no interfieran con el Estado. Veamos, a modo de ejemplo, cuáles pueden ser algunos de estos espacios en tres sectores: educación, salud y crédito.
En educación se puede contribuir a la formación de los maestros, creando centros de recursos donde, independientemente de su trabajo como funcionarios estatales, los maestros puedan adquirir conocimientos que mejoren su desempeño. También pueden brindar apoyo a los sindicatos de maestros para que puedan defender mejor la calidad de la educación estatal, pero sin oenegeizarlos con proyectos que sólo consiguen distraerlos de sus funciones.
También pueden apoyar a asociaciones de padres o a organizaciones de la sociedad civil, o incluso a partidos políticos, para que discutan con el gobierno los contenidos de la educación pública, y para que respalden proyectos de investigación que permitan definir la adecuación de estos contenidos. Las ONGD que quieran trabajar en educación pueden hacerlo en actividades extracurriculares, fomentando asociaciones infantiles y juveniles fuera de la escuela. Hay muchas vías, hay espacio de sobra para trabajar sin necesidad de ir a plantar la escuelita alternativa al lado de la escuela estatal. Un buen ejemplo de complementación es la Fundación Vicente Ferrer en el estado indio de Andra Pradesh, con escuelas que se dedican a complementar la escuela pública, atendiendo a los estudiantes más atrasados por su condición social marginal.
En salud también pueden trabajar las ONGD sin competir con el Estado. Una de las razones que el Estado tiene para no abastecer de medicinas los centros de salud públicos es el poder que representa el gremio farmacéutico en los países del Sur, en connivencia con la medicina privada. Es fácil ver cómo a un enfermo de gripe en El Salvador se le recetan hasta siete medicamentos distintos, que tiene que ir a comprar a la farmacia vecina.
Hay buenos ejemplos de ONGD que promueven en el Sur el uso racional de los medicamentos. PROSALUS, una pequeña ONGD del centro de Nicaragua, hace este trabajo y dispone de una central que compra y distribuye medicinas a su red de farmacias populares a precios tres veces más bajos que los de las farmacias privadas. Bajar los márgenes de ganancia exagerados que tienen las medicinas y promover su uso racional es un amplio y muy adecuado campo de actuación para las ONGD. En educación sanitaria las necesidades son grandes. El Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida, el SIDA, ha desbordado totalmente a los paupérrimos Estados del África Subsahariana, incluso a los no tan pobres. El trabajo de las ONGD en educación sanitaria no interfiere con el que pueda hacer el Estado, lo complementa.
Las ONG en el crédito: ser grandes para ser importantesEn el campo del crédito el aporte de las ONGD se vuelve algo más complicado. Para que el crédito llegue a todos, el Estado debería garantizar igualdad de oportunidades para toda la ciudadanía. Si desaparece el crédito estatal, las ONGD no tienen ni obligación ni posibilidades de atender a todo el mundo. La lucha por el crédito universal tiene menos posibilidades reales de éxito que la lucha por la salud o la educación universal. En este contexto, siendo tan difícil el retorno al crédito público, que las ONGD trabajen con el crédito es inevitable. Sin embargo, deben tener siempre claro que corresponde al Estado garantizar el acceso universal al crédito y si no lo hacen, le corresponde brindar otro tipo de beneficios que puedan suplir su carencia. Por ejemplo, seguros climáticos o de precios que permitan a los agricultores mejorar sus posibilidades de acceder al crédito privado.
Dado el escaso éxito de las instituciones microfinancieras, debería evitarse su creación a no ser que nazcan con muchos recursos y capacidad profesional. Las microfinancieras son menos viables que las grandes financieras por razones elementales de economía de escala.
Y como de lo que hablamos es de responsabilidades, se trata de conseguir el apoyo de los Estados o de los organismos multilaterales. El hecho de que instituciones de crédito no gubernamentales ni formales encargadas de financiar a los pobres puedan tener el respaldo del Banco Mundial o de los Estados de sus respectivos países, si son lo suficientemente grandes y capaces, refuerza la idea de que las pequeñas organizaciones de crédito deben tender a fusionarse o a desaparecer.
Pero, atención: no se trata sólo de fusionarse para obtener una mejor eficiencia en el manejo de la cartera. El riesgo de financiar a los pobres siempre será mayor, debido a las actividades a las que los pobres se dedican. Cuando la importancia de la ONGD que provee de fondos a los pobres es tan grande esto impide su desaparición. Es el caso del Grameen Bank de Bangladesh. De lo que se trata es de ser grandes para ser importantes para que así el Estado no pueda permitir la desaparición sin que surjan conflictos sociales mayores que los que ya existen.
La gobernabilidad debe ser también una meta de las ONGEl argumento de que no es correcto que las ONGD sustituyan a los Estados del Sur choca con una realidad obvia: la corrupción de los gobiernos del Sur es tan grande como su impunidad, y el nivel de expolio al que someten a su país y a su población es tan alto, que pretender que sean capaces y tengan voluntad de asumir sus responsabilidades y decidan actuar como lo hacían antes de que se instalara el neoliberalismo, es totalmente ilusorio. La inexistencia de un Estado de derecho en el Sur -realidad llamada ingobernabilidad en esos países- es la primera razón que imposibilita que el Estado asuma sus responsabilidades. Es por eso que la asunción de las responsabilidades estatales tiene que establecerse como una meta de largo plazo.
El trabajo de las ONGD no tiene que ser incompatible con esta meta. Tienen que ser también objetivos estratégicos de las ONGD el reforzar a la sociedad civil, el fomentar medios de comunicación -masivos o no- independientes y progresistas, y el promover cualquier otro instrumento que luche porque el Estado haga lo que le corresponde y lo haga con honestidad y con eficiencia. El día en que en los países pobres lo habitual sea castigar y encarcelar a los funcionarios corruptos, estos países habrán dado un salto de cincuenta años en su desarrollo.
Para conseguir este gran salto, y otros más, es imprescindible que las ONGD, sobre todo en el Norte, cambien su discurso. El que prevalece en la actualidad no tiene la claridad ideológica necesaria.
La publicidad de las ONG: rescates "con calidad total"Mantener el flujo de fondos para financiar el rescate de los náufragos es la prioridad de los patrones de las naves de salvamento. Los donantes tienen una única preocupación: ¿Llega el dinero? Muy pocas veces preguntan: ¿Arreglamos algo? ¿Hacemos lo que debemos hacer? Y casi nunca preguntan: ¿Por qué se hunden los barcos? ¿Se puede hacer algo para evitar los naufragios?
Los capitanes que vuelven al Norte a rendir cuentas se han acostumbrado a las preguntas que privilegian sus benefactores. Traen listas de los salvavidas repartidos o prestados y fotos de los náufragos más pintorescos para contentar así a quienes les dan dinero. Para los que todavía no dan nada traen fotos de niños ahogándose y de cadáveres flotando en el mar. Como la competencia es grande y hay que conseguir más dinero, es necesario publicar esas fotos en periódicos y televisoras. Aumenta la competencia entre los patrones para conseguir donaciones y aumenta también la publicidad. Agencia X: ¡Adopte un niño náufrago! ¡Regale un salvavidas! Agencia Y: ¡Rescates con calidad total! Agencia Z: ¡Somos la salvación del náufrago!
Los patrones salen en prensa, radio y televisión mostrando qué sacrificada es su vida, qué visionarios son, qué abnegada su dedicación. Las cámaras de televisión se desplazan a los lugares del naufragio en cuestión de horas y transmiten vía satélite las acciones de rescate. En el Norte, las asociaciones de donantes tienen presidentes que sonríen felices cuando salen por la televisión. Da gran prestigio dedicarse a acciones filantrópicas. En el Norte abunda la gente compungida ante la catástrofe que abre sus bolsillos y sus cuentas de ahorro para que quienes demuestren más capacidad para rescatar más náufragos puedan comprar más y mejores lanchas.
¿Cómo "sensibilizamos" sobre los problemas del Sur?Las ONGD están sumidas en una especie de esquizofrenia publicitaria: por un lado, la necesidad de recaudar fondos para ejecutar los proyectos y sobrevivir; y por el otro, el mandato que todas suelen tener de "sensibilizar" a la opinión pública, lo que significa contarle a la gente del Norte y también a la del Sur por qué los países subdesarrollados están como están y quién tiene la responsabilidad en ese estado de cosas.
Los esfuerzos dedicados a ambos enfoques son distintos, tanto en cuanto a la cantidad como a la calidad de los medios utilizados. Algunas organizaciones editan libros de excelente presentación que cuentan la verdad con pelos y señales. Otras publican artículos en periódicos o prensa especializada, para hacer lo mismo. Pero a la hora de llegar a la mayoría de la opinión pública algo pasa. En España, al menos media docena de ONGD se anunciaron en 1999 en televisión. En la mayoría de los casos pidieron dinero y explicaron qué bien lo hacen. En muchas menos ocasiones han gastado dinero en medios de comunicación masivos para denunciar quién es quién en el comercio internacional de armas o quién es quién en el expolio de las materias primas de los países del Sur. ¿Hay miedo a decir la verdad o se trata de prioridades?
Evidentemente, esto se debe a que la mayor parte de los socios donantes de las grandes ONGD tienen una visión más paliativa que reformadora, aunque esta visión no coincida con la que tiene el personal técnico que trabaja en la ONGD o su dirección, que sí son conscientes de la necesidad de promover cambios estructurales. Sin embargo, incluso ellos prefieren un hábil "nadar y guardar la ropa" con sus donantes por no exponerse a perderlos. Es una lástima que las grandes ONGD que cuentan con fondos suficientes para campañas que diciendo la verdad lleguen a todo el mundo, tengan tanto miedo a armar demasiado ruido.
Mensajes errados: resultados limitados Los mensajes que difunden las ONGD tienen una especial importancia. Hablar de sostenibilidad, de autodesarrollo, de que "los pobres pueden prosperar por su propio esfuerzo", de que "los pobres deben ser protagonistas de su propio desarrollo", es un arma de doble filo. Estos mensajes implican cargar a los pobres con los costos de su ineficiencia y no responden a la necesidad de que el Estado cubra déficits que son históricos. Del mismo modo, cuando las ONGD presumen de mayor eficiencia que el Estado no benefician ni al desarrollo del Estado ni a la necesidad de reconocer la existencia de esos déficits.
Nuestro discurso no es adecuado: lo que decimos no se corresponde con lo que hacemos. La doctrina neoliberal quiere convencernos de que los sectores no competitivos tienen que serlo. Las ONGD interesadas en cambiar las estructuras injustas no deben difundir la idea de que los pobres deben ser competitivos. Es una idea que hay que eliminar de los proyectos de cooperación, actualmente contaminados de aspiraciones de sostenibilidad que son falsas.
En los medios de comunicación las ONGD debemos contribuir a la difusión en el Norte de los problemas reales del Sur. Pero en el mundo hay mucha más gente que no son ONGD que hablan de esos problemas y publicitan sus aportes en la lucha contra la pobreza. El Banco Mundial se anuncia en la CNN publicitando su interés en erradicar la pobreza con macroproyectos carísimos que ya está más que demostrado aportan muy escasos beneficios a la gente pobre. El FMI también hace publicidad presentándose como la institución que colabora a erradicar la pobreza proporcionando la estabilidad macroeconómica necesaria para favorecer el crecimiento de los países del Sur. La realidad es que sus nobles intenciones son incompatibles con los planes de ajuste estructural que ellas mismas priorizan y que dejan a los países pobres sin salud y sin educación públicas, sin extensionistas agrarios y sin seguridad social, todo en nombre de esa propagandizada estabilidad macroeconómica. De todo esto debemos hablar.
En el Norte deberíamos usar la televisión para algo más que para pedir dinero. Entre muchas ONGD es abierta la tendencia a reducir su trabajo de sensibilización al relato de los proyectos que ejecutan. Sería necesario ampliar la visión, explicando de la forma más sencilla posible que lo que hacemos las ONGD es lo que los Estados del Sur deberían hacer. También hay que explicar que es necesario fortalecer el sector estatal del Sur con recursos del Norte, proponiendo con ejemplos claros de dónde debería salir ese dinero. También hay que denunciar la inequitativa estructura del comercio mundial y la carga de la deuda externa, que hace imposible que los Estados del Sur dispongan de recursos. Hay que hacer todo esto sabiendo que toda campaña de difusión cuesta mucho dinero, y que los medios de comunicación están habitualmente dispuestos a ceder espacios baratos o gratuitos para una propaganda inocua -ya lo hacen ahora-, pero es poco probable que lo estén para lo que muchos considerarían "propaganda izquierdista".
¿Quién se atreve?Otro papel importante de las ONGD es la difusión de información en el Sur. El tradicional trabajo de sensibilización de las ONGD se ha centrado en contar en el Norte por qué el Sur es pobre. Sin embargo, apenas trabajamos en el Sur para decir lo mismo, como si en el Sur no fuera también necesaria "otra versión" de los hechos. Son escasísimos los medios de comunicación del Sur capaces de aportar una visión alternativa a la oficial, la de los gobiernos neoliberales y la de los países ricos.
La opinión pública del Sur sólo tiene acceso a versiones favorables al neoliberalismo. Y aunque existen medios e instituciones progresistas que intentan contrarrestar tanta propaganda, sus recursos son mucho menores. Las reticencias de las ONGD a difundir información contra el neoliberalismo son grandes. La pasividad de las grandes ONGD en la difusión en los países pobres de los problemas del subdesarrollo es inexplicable. Una frase de Bertold Brecht ilustra bien nuestra urgencia: Cuando la verdad está demasiado débil para defenderse, tiene que pasar al ataque. Necesitamos presencia en los medios de comunicación para lograr transmitir mensajes sencillos -no simplistas- que puedan rebatir los argumentos del neoliberalismo y expliquen las soluciones que existen y que se pueden aplicar. Hay que hablar en el Norte y hay que apoyar a los medios de comunicación del Sur capaces de ofrecer resistencia aportándoles ideas y también dinero. ¿Qué ONGD se atreve a hacerlo abiertamente?
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica