Nicaragua
Dora María Téllez: Asamblea Nacional: un balance
Dora María Téllez, una de las voces más autorizadas en la Asamblea Nacional, compartió con Envío, en una charla que transcribimos, un balance del trabajo legislativo entre 1990 y 1997 y un análisis del desafío que enfrenta en los últimos días la Asamblea.
Dora María Téllez
En la Asamblea Nacional que se instaló en 1990, de la que yo formé parte, primero como diputada sandinista del FSLN y desde 1995 como diputada sandinista del MRS, los dos primeros años fueron muy tensos, de confrontación y de polarización. En los primeros momentos de la Asamblea, fue decisivo el hecho de que el propio 25 de abril, al instalarse el gobierno de doña Violeta, la UNO se deshiciera como alianza. En la Asamblea, la mayor parte de los diputados de los partidos de la UNO se colocaron en la oposición al gobierno, tomando diversas posturas, según las circunstancias y los intereses políticos, económicos o de cualquier índole que se empezaron a mover dentro de la Asamblea.
Logramos combinar intereses sandinistas e intereses de los partidos de la UNO
Una vez pasada la polarización, logramos desarrollar en la Asamblea un esquema que combinaba intereses entre el bloque sandinista y los representantes de los que fueron partidos de la UNO. El interés común a todos era esa oposición al gobierno, en mayor o en menor medida. La Asamblea nunca estuvo articulada al interés gubernamental, a excepción de un grupo de diputados muy pequeño, el que se llamó "grupo de centro" que, más o menos, actuaba como grupo parlamentario del gobierno.
La articulación que logramos entre diputados tan diversos hizo posible que se estructurara un programa común a todos. La médula de ese programa fueron las reformas constitucionales. Reformas que tenían que ver con la voluntad política de darle una naturaleza diferente a las instituciones de Nicaragua. Fundamentalmente, queríamos pasar de un poder presidencial fuerte, en términos jurídico legales y constitucionales, a un poder más equilibrado. Queríamos darle más independencia y más fortaleza a las instituciones, abrir un poco más los espacios democráticos y colocar ciertos retenes legales a los gobiernos futuros.
Hay que decirlo con franqueza: mucho de lo que en este programa estructuramos lo hicimos pensando en la realidad actual del país. Mucho pesó ya entonces, al emprender las reformas constitucionales, la perspectiva de que un gobierno como el de Alemán podía ganar las elecciones en 1996.
El dilema era: o reformas constitucionales o alianza con el gobierno
Al decidirnos a impulsar las reformas estábamos ante dos opciones: o hacíamos la reforma constitucional o manteníamos cierta alianza con el gobierno. A esas alturas, era claro que se trataba de un gobierno en el que, a falta de partido, la familia y sus amigos y los grupos económicos eran los referentes principales. No lo dudamos: reforma constitucional. Y al costo que fuera necesario, conscientes del conflicto que las reformas iban a crear. En el caso de los sandinistas, uno de los costos fue romper con el partido, con el FSLN.
El FSLN se opuso a las reformas porque privilegió su alianza con el gobierno, por varios intereses que estaban mezclados en esa alianza. Para el Frente fue más importante en aquel momento la perspectiva de determinados grupos económicos o de grupos de poder político dentro del gobierno. No quiso enfrentar al gobierno.
Nos interesaba trasladar poderes del Ejecutivo al Legislativo
¿Qué temas nos interesaban más en las reformas? El equilibrio de poderes. Esto tenía que ver con darle poderes a la Contraloría y con hacer independiente a esta institución. Antes de las reformas, al Contralor lo nombraba el Presidente de la República. Ahora lo nombra la Asamblea Nacional. Nos interesaba hacer también independiente a la Corte Suprema de Justicia. Antes de las reformas, el Presidente de la República mandaba ternas de candidatos a la Asamblea y entre ellas había que elegir. Con las reformas, los magistrados de la Corte son elegidos por la Asamblea con un 60% de los votos y partiendo de listas que pueden presentar los diputados, la sociedad civil y también el Presidente de la República.
Nos interesaba mucho el tema de los impuestos. Hasta las reformas, el Presidente de la República podía subir y bajar impuestos, inventar impuestos o suprimirlos. Vivimos una larga temporada en la que amanecíamos los lunes tratando de descubrir en los periódicos cuál era "la emboscada tributaria" que el gobierno había montado, cuál era el nuevo impuesto salido del escritorio del Ministro de Finanzas. Con las reformas, no puede haber ni nuevos impuestos ni cambios en los impuestos, sin que eso pase por la Asamblea.
Nos interesaba participar en el tema de la deuda externa, porque sabíamos que la contratación de deuda externa la hacía directa y unilateralmente el Presidente de la República. Y tener un control eficaz sobre el presupuesto nacional. Porque habíamos ya comprobado que el presupuesto que cada año la Presidencia de la República mandaba a la Asamblea para su aprobación no decía la verdad. Y que si la decía, tampoco servía para nada, porque una vez aprobado en la Asamblea, el Presidente lo podía cambiar. Y todo eso era legal, estaba dentro de la ley, según los excesivos y totales poderes que al Presidente le daba la Constitución de 1987.
La peor Asamblea es siempre el mejor lugar para discutir los temas nacionales
Mucha gente nos dijo: cuando ustedes trasladen tantos poderes a la Asamblea por cierto, son poderes que tiene cualquier Asamblea o Parlamento del mundo corren un riesgo, porque no todos los diputados tienen capacidad para enfrentar temas económicos tan complejos o para acertar en nombramientos tan delicados. Es cierto, dijimos. El nivel general es bajo y falta asesoría. Pero, la peor Asamblea del mundo es siempre el mejor lugar para discutir los temas nacionales. Por una sola razón: porque se discuten públicamente. Y al discutirse en público, la sociedad puede actuar. Y en cambio, cuando un Ministro decide impuestos en su oficina y los anuncia el lunes por la mañana en los periódicos, la sociedad ya no puede actuar.
Después de las reformas, cuando un proyecto de ley sobre algún impuesto entra en la Asamblea Nacional, desde que entra todo el mundo sabe. Y comienzan los periódicos a hablar, las radios a opinar, los grupos de presión a revisar qué les interesa, qué les afecta. Comienzan a llegar a la Asamblea, empiezan a cabildear, hacen presión sobre los diputados. Al final, la decisión que tome la Asamblea va a resultar más nivelada que la que tomaría un Ministro en su despacho. Por esto, por más deficiente que fuera la Asamblea, siempre era más conveniente trasladarle poderes, para así abrirle juego a la sociedad, que seguir manteniendo el juego cerrado dentro de las oficinas ministeriales.
El principal logro que conseguimos es el equilibrio de poderes
El primero y principal logro de las reformas constitucionales es el equilibrio de poderes. Lo que logramos al dar poder a las instituciones Corte Suprema de Justicia, Consejo Supremo Electoral, Contraloría fue fundamental. Muchas de las transferencias de poderes que hacen las reformas, del Ejecutivo al Legislativo, en el ámbito económico, son también fundamentales.
También es fundamental la aclaración que hacen las reformas de algunos derechos sociales, que no aparecían claros en la Constitución de 1987. Por ejemplo, la Constitución decía que "la educación básica" era gratuita. Y punto. Cuando los sandinistas estábamos en el gobierno, la educación básica llegaba hasta secundaria. Cuando salimos del gobierno, la redujeron, y sólo llegaba hasta cuarto grado de primaria. Y con diferentes ministros, el concepto de educación básica podía ir variando. Las reformas establecieron que la educación primaria es gratuita y obligatoria. Y que la secundaria es gratuita, pudiendo haber contribuciones voluntarias.
Quedaron aclarados varios derechos sociales. Esa era una meta de las reformas. Y no porque con esa aclaración se garantice el derecho, sino porque la aclaración es un instrumento para que la gente reclame y pelee por su derecho. Todos sabemos que la ley se va a aplicar en la medida en que haya quien la defienda. Siempre y en todos lados ha sido así. Toda ley debe tener una articulación con la sociedad. Si la gente agarra la ley, la conoce, la usa y la defiende, la ley sirve. Si no, no sirve.
La restrictiva Ley Marco que impidió poner en vigencia las reformas
Sólo en su último período, la Asamblea empezó a meterse en los temas económicos para los que la facultaban las reformas constitucionales. Pero para ejercer esas nuevas funciones, teníamos sólo 1996, un año electoral. Además, teníamos encima la restricción que a las reformas le impuso la llamada Ley Marco, que impidió poner en vigencia las reformas hasta ahora, hasta el 10 de enero de 1997. Para que el gobierno dejara de oponerse, como se estaba oponiendo a las reformas, le hicimos un conjunto de concesiones.
Muchos juristas consideraron que esas concesiones que el Legislativo le hizo al Ejecutivo y que quedaron contenidas en la Ley Marco eran ilegales. Y probablemente lo hayan sido. Consideraron que con esas concesiones, la Asamblea le volvía a entregar al Ejecutivo parte del poder de la Asamblea y el nuevo poder que le daban las reformas. Y también era cierto. La Ley Marco fue muy criticada, pero no teníamos otra opción: o reformas constitucionales, aunque fueran efectivas hasta enero del 97, o nada. O perder las reformas completamente o ceder y acceder a la Ley Marco.
Además, en aquel momento ya nadie quería ni entendía las reformas, ni las iba a defender en la calle. Porque para entonces, el Frente decía que las reformas eran "un pleito de perros y gatos", la gente decía que en la Asamblea sólo nos dedicábamos a estarnos peleando con la Presidenta, los medios de comunicación lo mismo. Llegó un momento en que la Asamblea quedó sola peleando las reformas, constitucionales. Pero estábamos claros que, fuera como fuera, debía haber reformas, aunque fuera hasta el 10 de enero de 1997, con el nuevo gobierno. Eso era lo que nos importaba. Nos importaba menos que, hasta esa fecha y durante todo 1996, muchas de las nuevas atribuciones de la Asamblea, las tuviéramos que compartir de mutuo acuerdo con el Ejecutivo, según la Ley Marco.
Pasada la batalla de las reformas, nos metimos en la Asamblea a otros temas. El primero y más complicado, el de la propiedad, para tratar de resolverlo. Y se le dio una solución que, básicamente, consiste en la legalización de todo lo actuado por la revolución y por el gobierno sandinista en las propiedades pequeñas, en el pago o devolución de las propiedades grandes y en la indemnización a confiscados y expropiados.
Después empezamos a entrar en los temas tributarios, en otros temas económicos vinculados a los productores, en temas de organización del gobierno... Haciendo uso progresivamente de los poderes que teníamos. Pero el tiempo era escaso, estábamos en coyuntura electoral.
La victoria electoral de Arnoldo Alemán en 1996 nos hizo pisar el acelerador
Cuando se da la victoria de Alemán en las elecciones del 20 de octubre de 1996, estábamos iniciando apenas esta etapa legislativa. Para ese momento, teníamos en la Asamblea una agenda muy apretada, con leyes muy importantes pendientes. Y obviamente, cuando Alemán ganó, tuvimos una agenda adicional. No hay por qué ocultarlo. Elaboramos una agenda adicional de protección para dejar resueltos un conjunto de problemas y para que hubiera un conjunto de límites y retenes a lo que podía querer imponer el gobierno liberal.
Algunas leyes que traíamos ya adelantadas las aceleramos y otras nuevas las introdujimos y también aceleramos su aprobación. Ninguna de estas leyes eran del gusto de la Alianza Liberal. Y por eso, lo primero que hizo la Alianza Liberal fue comenzar a comprar la voluntad de diputados dentro de la Asamblea Nacional, con halagos y promesas de cargos.
¿Por qué andar comprando diputados en ese último momento de la legislatura? Precisamente, porque en ese momento, de transición de un gobierno a otro, la Asamblea era una institución que ya no tenía nada que perder y los diputados salientes ya no teníamos nada que perder ni compromiso que hacer. Podíamos legislar con las manos completamente libres. La Alianza Liberal interpretó enseguida esa libertad como peligro. Y Arnoldo Alemán comenzó a reunirse con grupos de diputados para tratar de romper el quórum de la Asamblea y así impedir que el Legislativo siguiera sesionando y legislando.
Trabajaron mucho y lograron sacar de la Asamblea a algunos diputados, pero no lograron romper el quórum y la Asamblea siguió trabajando.
¿Qué leyes importantes se legislaron en este final del período legislativo, superando los obstáculos que estaba poniendo el nuevo gobierno? Muchas. Por ejemplo, el restablecimiento pleno de la Ley de Servicio Civil, que hubiera impedido la barrida de funcionarios públicos que ya empezó a hacer el gobierno de Alemán. Otros ejemplos: la ley de reestructuración de las deudas de los productores agropecuarios con la banca estatal; la ley de organización del Poder Ejecutivo no hubiera podido Alemán hacer los nombramientos que hizo y como los hizo ; la ley contra el nepotismo en el nombramiento de funcionarios públicos también eso le hubiera impedido nombrar a tantos familiares y familiares de familiares, como ha hecho ; el presupuesto general de la república, en el que establecimos dónde se gastaría y dónde no se gastaría en 1997, y en el que hicimos incremento de salarios a maestros, trabajadores de la salud y soldados y policías, hicimos algunas restricciones al gasto de algunos ministerios y establecimos asignaciones a partidas municipales. Igualmente importante la nueva Ley de Reforma Tributaria el paquete de impuestos , que habíamos pasado dos años discutiendo para buscar cómo balancearla. Realmente, estaban sobre el tapete leyes pendientes que daban respuesta a problemas graves.
Había otros temas en la agenda adicional de protección. Queríamos, por ejemplo, darle independencia a la Procuraduría General de Justicia. ¿Por qué Independizarla? Porque frente a la corrupción oficial, quien tiene que acusar es el Fiscal del Estado, el Procurador General de Justicia. Y si ese Procurador es nombrado por la Presidencia, ¿cómo va acusar? ¿Qué empleado acusa a su empleador de que es corrupto? Nunca sucede. El esquema, ya logrado con las reformas constitucionales, de una Contraloría independiente, tenía que combinarse con una Procuraduría de Justicia también independiente.
Lo de la Procuraduría lo veníamos discutiendo desde que nos metimos a las reformas. Y no lo introdujimos entonces, no lo convertimos en reforma constitucional, porque mucha gente dijo que era demasiado poder el que le estábamos quitando al Ejecutivo. Pero, con la llegada de un nuevo Ejecutivo liberal, decidimos que era el momento de introducir una nueva ley sobre la Procuraduría de Justicia. Y la metimos. Y la aprobamos.
Decidimos también que era el momento de independizar parcialmente al Banco Central de la política económica del Poder Ejecutivo. Porque el Banco Central se ha utilizado a menudo para respaldar el proyecto político de quienes están en el gobierno.
Legislamos lo que no era del agrado del gobierno liberal que entraba
Todas las leyes que estábamos debatiendo y aprobando y las decisiones que estábamos tomando no podían agradarle al gobierno liberal que entraba. Lo sabíamos perfectamente, no estábamos engañando a nadie. Hicimos un juego completamente abierto. Era también un juego legal. Nos presionaron por todas partes para que dejáramos de legislar. Pero dijimos: tenemos un mandato para legislar hasta las 9 de la mañana del 9 de enero de 1997 y vamos a hacer uso de ese mandato, le guste o no al gobierno que entra. Obviamente, no le gustaba.
Cuando la Alianza Liberal no pudo comprar suficientes diputados para que abandonaran el trabajo legislativo y rompieran el quórum, el único mecanismo que quedaba era que el Presidente de la Asamblea y dos o tres miembros de la Junta Directiva de la Asamblea deslegitimaran el trabajo legislativo que estábamos haciendo ante la Corte Suprema de Justicia, apoyándose para ello en la correlación de fuerzas favorable a los liberales que la Alianza Liberal se fue construyendo esos mismos días dentro de la Corte.
La sentencia del 7 de enero de 1997 contra las 80 leyes que habíamos aprobado
La decisión que tomó la Corte el 7 de enero, anulando de un solo tajo las 80 leyes que habíamos aprobado, basándose para ello en hacer un juicio sobre la reforma del estatuto interno de la Asamblea que tuvimos que hacer para poder seguir legislando, es exactamente contraria a cuatro decisiones anteriores de la misma Corte sobre el mismo tema a lo largo de estos años. Ante conflictos internos de la Asamblea por la interpretación de su propio estatuto, la Corte dijo en cuatro ocasiones que el estatuto de la Asamblea era un asunto interno del Poder Legislativo, que no era de su competencia, y que mientras no se violara la Constitución, todo lo actuado en la Asamblea era legal. Quince días antes de la sentencia del 7 de enero había sido la cuarta ocasión en que la Corte decidió en este mismo sentido. Quince días después, cuando se intensificó la presión del nuevo gobierno liberal sobre los magistrados de la Corte, la Corte dijo lo contrario y anuló todo lo que hicimos en la Asamblea, todo.
La Corte actuó ilegalmente, actuó fuera de la legalidad, lo que es muy grave. ¿Qué podía haber hecho la Corte, que esperábamos que iba a hacer, si mantenía su independencia y su competencia? Podía haber dicho que las publicaciones que mandó a hacer en los medios la Presidenta en funciones de la Asamblea, Doris Tijerino, de algunas de las leyes que aprobamos, quedaban nulas y que el proceso de formación de la ley debía continuar. Es decir, las leyes eran válidas, pero era el nuevo gobierno quien debía mandarlas a publicar o vetarlas. Así, todo lo aprobado quedaba vigente. Hasta ahí podía haber llegado legalmente la Corte sin violar su competencia y sin interferir en el Legislativo.
Si la Corte hubiera decidido así, hubiéramos protestado sabiendo que el nuevo gobierno podía vetar todas las leyes, como de hecho ya había anunciado Alemán , pero teníamos que admitir que era legal el fallo de la Corte. Su decisión hubiera sido impecable, centrada y correcta. No fue así y la Corte se salió de la ley para, simple y llanamente, limpiarle el terreno al nuevo gobierno, para que los liberales entraran en camino limpio, sin las restricciones legales que les estábamos poniendo con 80 leyes.
El interés de todo lo que legislamos era fortalecer la institucionalidad del país
¿Que la Asamblea legisló muy rápido? Eso no es problema. Es bueno que legisle bien y todavía mejor si legisla rápido. ¿Y por qué legisló tan rápido en esta ocasión? Porque en esta última etapa de la legislatura el interés de todos los diputados, a pesar de su diversidad, era básicamente el mismo. El interés era fortalecer la institucionalidad del país, impedir la barrida de los funcionarios, darle independencia al Poder Judicial con la Ley Orgánica del Poder Judicial, dejar concluidas privatizaciones a favor de los trabajadores de una serie de empresas, defender de los desalojos a los pobladores de los casi 130 asentamientos espontáneos de Managua, con casi 200 mil personas...
Lo que se estaba jugando legislativamente en la Asamblea eran cosas muy serias, muchísimo más serias que la indemnización de cuatro meses de salario, que también aprobamos esos mismos días, para los diputados salientes. ¿Por qué se introdujo y se aprobó esta indemnización tan criticada? La razón principal fue la desesperación. Desesperación de diputados que sabían que al salir de la Asamblea no iban a encontrar trabajo. Porque después de siete años de ser diputados en las condiciones que lo fuimos, no hay nadie que no tenga problema con vos. Y si al final, para cerrar, te metés a hacer un conjunto de leyes en confrontación abierta y directa con el gobierno que entra, peor. La tenés jurada en todos lados. No te quieren, desconfían de vos, el que te contrata se quema... Muchos diputados se imaginaban lo que ahora ya les está pasando. De la bancada del MRS, incluso gente muy calificada, a finales de enero, no había ni uno que hubiera encontrado trabajo. Además, en Nicaragua se funciona con redes familiares y quien tiene un trabajo con un salario más o menos regular, mantiene a un montón de gente. Benigna Mendiola mantenía con su salario de diputada a 30 personas. ¿Qué colchón iba a tener al salir de la Asamblea? Ninguno.
A mí no me gustó lo de la indemnización, pero existe en otras partes del mundo y sabíamos que los funcionarios del Ejecutivo se estaban recetando sus buenas indemnizaciones. Los medios, especialmente los oficiales, propagandizaron exageradamente lo de la indemnización para así organizar una nueva campaña de desprestigio de la Asamblea. Y mucha gente sólo se quedó con ese tema polémico. Así es en Nicaragua: preferimos creer lo más simple que tratar de entender lo más complejo.
¿Cómo será el gobierno liberal de Arnoldo Alemán?
El nuevo gobierno liberal significa un gran cambio para el país. Se trata de un gobierno centralizador y con un poder presidencial fuerte, que trae un proyecto político de largo plazo. En este esquema es donde hay que inscribir el trabajo que pueda desarrollar ahora la nueva Asamblea Nacional. Las correlaciones de fuerzas en la Asamblea son difíciles de armar y las mayorías de las Comisiones están ya totalmente copadas por los liberales. Pero eso no quiere decir que no se pueda hacer nada. Se puede hacer mucho. Pero tiene que haber un programa de oposición que sea clarísimo.
Un programa de oposición no debe ser un programa contra el gobierno, sino un programa a favor de lo que queremos hacer. En este momento podemos tener la iniciativa y tener buenas iniciativas y convertirlas en leyes si tenemos claro lo que queremos hacer. No necesitamos estar pendientes de lo que quiere Alemán, sino saber lo que queremos nosotros.
Para la izquierda, para el movimiento popular, para el movimiento social, la pregunta es: qué queremos. ¿Estar esperando a ver a dónde tiran ellos para responder? No, buscar nosotros los temas, inventar propuestas. El programa de la oposición tiene que ver con el empleo, con la reactivación de pequeños y medianos productores, con los problemas que puedan tener las empresas que son propiedad de los trabajadores, con la vivienda... En el tema tributario hay cantidad de cosas que le interesan a la gente. Los impuestos le sacan dinero de la bolsa a uno y le meten dinero a uno en la bolsa. Entonces, o usted lo sabe o pierde. O usted lo debate y actúa, lo debate y opina o pierde.
Está también la ley de municipios sobre la mesa de la Asamblea. ¿Cómo se norma en esa ley la participación de la comunidad en determinada toma de decisiones municipales? En el caso de las mujeres, un programa de oposición tendrá que ver con contener la oleada conservadora que parece ser la divisa de la Alianza Liberal frente al tema de las mujeres, las familias o los niños, y que se expresará, entre otras medidas, en ese nuevo Ministerio de la Familia. El movimiento de mujeres tiene que lograr la iniciativa, proponiendo una programática que ponga al gobierno a la defensiva. Con un programa no en contra de, sino a favor de.
Por todos lados hay espacios. Hay iniciativas de ley que, con sólo meterlas en la Asamblea, mientras se aprueban o no se aprueban, sirven para que te tengan en cuenta, para que los medios te oigan, para que la gente se entere... Tienes un instrumento para estar actuando dentro de la Asamblea.
¿Cuál es la programática de las mujeres, la de los jóvenes, la de los padres de familia en relación con la educación? Es factible hacer un programa y muchísimo más factible convertirlo en iniciativa de ley. Es factible usar todos los mecanismos jurídicos e institucionales que hay disponibles.
Los desafíos del movimiento popular: aprender a usar las instituciones y a discutir de economía
Pero para actuar así debemos ir superando dos grandes problemas del movimiento popular. El movimiento popular no ha aprendido a usar las instituciones. Y si no aprende a usar las instituciones, se va a quedar hablando en la calle. Tenemos que aprender a usar a fondo los instrumentos institucionales. En el movimiento popular no podemos seguir actuando pensando que somos marginales a la institucionalidad o marginales a la sociedad.
Y otro problema. En el movimiento popular, estamos habituados a discutir política. Pero la política de esta etapa será la economía. Y si seguimos discutiendo política, el gobierno, mientras tanto, va a hacer política económica. Tenemos que discutir economía. Tenemos que aprender a actuar en términos de la economía. La legislación de aquí para adelante va a ser sobre todo económica: cómo se distribuye el pastel, a quién se le reparte el pedazo, cómo se le reparte, de qué tamaño es el pedazo y qué sabor tiene el pastel, si es que tiene algún sabor, y si es que hay pastel... Aprovechar las instituciones y pensar y actuar en lo económico se convierten en los más grandes desafíos del movimiento popular en esta nueva etapa en la que entramos en Nicaragua.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica