Centroamérica
Integración: agenda abierta con un dilema pendiente
A finales del siglo, Centroamérica se enfrenta al dilema
de dos modelos de desarrollo y de dos estrategias de integración.
El neoliberalismo y el neoestructuralismo
abren a la región dos posibilidades, dos futuros distintos.
Pedro Caldentey del Pozo y José Juan Romero Rodríguez
Los años 90 se parecen a los años 50 por la profusión de acuerdos comerciales y de integración a lo largo y ancho del mundo. El retraso y las dificultades que enfrentó la negociación de la Ronda Uruguay del GATT provocaron la adopción de estrategias alternativas por si ocurría un fracaso, que finalmente no se produjo. El intenso debate entre regionalismo y multilateralismo que caracterizó esos años se vio atenuado con el final de la Ronda y con la posterior creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC), pero esto no impidió que se asentaran con firmeza los modelos de integración regional creados al calor del debate de principios de esta década.
América Latina ha sido una de las regiones del mundo donde con más intensidad se multiplicaron las iniciativas de integración: el resurgimiento del Pacto Andino, el Mercosur, el CARICOM, la participación de México en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, la revitalización de la integración centroamericana. Hoy, todos los países latinoamericanos participan en algún proceso de integración subregional y algunos de ellos en varios a la vez.
En la ola integradora latinoamericana se manifiesta un cierto grado de confusión, dependiendo de cuál sea el esquema de integración del que se hable. Esta confusión tiene causas importantes: los restos de la inestabilidad política, la persistencia de los problemas sociales y la coexistencia de dos modelos o estrategias de desarrollo económico que son diferentes y que tienen concepciones distintas acerca del papel de la integración regional en el desarrollo. ¿Cuáles son estas dos estrategias, presentes hoy en América Latina? La estrategia neoliberal: ajuste estructural y liberalización comercial, y la estrategia neoestructuralista propuesta por la CEPAL: transformación productiva con equidad y regionalismo abierto.
Propuesta neoliberal: la que prevaleceLos modelos de ajuste estructural y liberalización comercial han invadido el continente. Con contenidos fundamentados en los supuestos del modelo teórico neoclásico, estos programas se vienen aplicando por toda la región desde principios de los años 80 con el patrocinio del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Para los países latinoamericanos, aceptar los programas de ajuste estructural y estabilización económica se convirtió en la condición necesaria para renegociar sus enormes deudas externas y recibir financiamiento internacional.
Aunque todos reconocen la necesidad de corregir los principales desequilibrios macroeconómicos y de realizar algunas reformas estructurales encaminadas a la liberalización de la economía y a la reducción del intervencionismo estatal, desde los años 80 los programas de ajuste fueron fuertemente criticados tanto por sus efectos como por sus fundamentos conceptuales.
La estrategia neoliberal para la integración económica latinoamericana está relacionada con esos fundamentos. La propuesta neoliberal se limita al establecimiento de zonas de libre comercio que tienen como único objetivo la reducción del proteccionismo comercial o, como mucho, la creación de uniones aduaneras que excluyan la posibilidad de protecciones temporales o parciales para algunos sectores productivos. La propuesta no es, pues, de integración sino únicamente de liberalización comercial. Y al no proponerse verdaderamente la integración, no pueden generarse los beneficios que ésta, cuando es verdadera, aporta al desarrollo socioeconómico.
Una cadena de propuestas del NorteLa estrategia neoliberal de desarrollo y de integración para América Latina está también determinada por la ofensiva en favor del libre comercio lanzada por el gobierno de Estados Unidos en la región. La Iniciativa para la Cuenca del Caribe (1983 y 1989), la Empresa para la Iniciativa de las Américas (1990), la entrada en vigor del TLC entre México, Estados Unidos y Canadá (1994) y la propuesta de creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en la Cumbre de las Américas convocada por Clinton en Miami (1994), forman una cadena de propuestas y proyectos encaminados a la creación a mediano plazo de una zona de libre comercio continental. O hemisférica, como dicen con grandilocuencia los estadounidenses.
Estas propuestas provenientes del Norte han suscitado enorme interés en los países latinoamericanos por la importancia determinante que para casi todos ellos tiene entrar en el mercado estadounidense. Para los centroamericanos, el interés es aún mayor y las expectativas son tan exageradas que las propuestas de su propia integración han pasado a ocupar un segundo lugar en las prioridades nacionales.
CEPAL: propuesta neoestructuralistaLa otra estrategia de desarrollo económico que se discute hoy en América Latina tiene su origen en la tradición estructuralista del continente. El neoestructuralismo latinoamericano de finales de siglo vuelve a tener como referencia principal a la CEPAL, la Comisión Económica para América Latina, institución de Naciones Unidas que ha elaborado una propuesta denominada transformación productiva con equidad. Los ejes básicos de esta propuesta son el aumento del empleo, la inversión en los recursos humanos y un principio tradicional de la CEPAL: la incorporación del progreso técnico.
A la par de estos tres ejes, la CEPAL no deja de reconocer la necesidad de corregir los principales desequilibrios macroeconómicos. Su propuesta es propiamente una adaptación de su teoría del desarrollo adaptada a estos nuevos tiempos, caracterizados por el predominio del pensamiento neoliberal y por los procesos de globalización internacional.
La propuesta de transformación productiva con equidad parte de la valoración de los efectos negativos del ajuste estructural para afirmar que el crecimiento económico y la equidad son compatibles. La diferencia está en que la CEPAL da preferencia a mejorar los niveles de equidad, mientras que en el ajuste estructural la equidad se subordina al crecimiento económico. Pero las principales divergencias entre la propuesta neoliberal y la propuesta cepalina se concentran en el papel que debe jugar el Estado en la actividad económica. La CEPAL acepta la necesidad del ajuste y de la estabilización, pero propone un ajuste heterodoxo. En toda su propuesta y en los aspectos heterodoxos del ajuste, el Estado mantiene un claro protagonismo.
En la estrategia de desarrollo de la CEPAL, la integración regional aparece en la propuesta complementaria de regionalismo abierto que a diferencia de lo elaborada que aparece la propuesta de transformación productiva con equidad , resulta un tanto confusa, dando la impresión de que se quiere mantener el equilibrio entre la tradicional doctrina de la CEPAL sobre la integración económica y la doctrina neoliberal dominante.
El regionalismo abierto plantea como principal objetivo la creación de una zona de libre comercio hemisférica. En esto coincide con la propuesta neoliberal. Los objetivos de unión económica y política de los latinoamericanos son abandonados y las metas son menos ambiciosas. La conformación de una unión aduanera tiene carácter secundario y marginal, aunque se recomienda establecer un arancel externo común. Llama también la atención que en la propuesta de la CEPAL estén ausentes las referencias al papel de la integración en la industrialización de la región y que sean tan cándidos los instrumentos regionales de compensación de las divergencias económicas que se proponen.
La excesiva confianza expresada en los efectos positivos que la intensificación del comercio exterior tendrá sobre las economías nacionales y el que no aparezcan propuestas de acciones regionales para actuar sobre los obstáculos estructurales que tiene un desarrollo equilibrado podrían ser consecuencia de la enorme influencia que las teorías neoliberales han tenido en todos los ámbitos en las últimas décadas.
CEPAL: pragmática y ambiguaEn sus propuestas para los años 90, y para enfrentar los embates del neoliberalismo, la CEPAL ha asumido un planteamiento pragmático y ambiguo. Con pragmatismo y ambigüedad busca, entre otras cosas, esquivar las intensas presiones que ha recibido en el seno de Naciones Unidas, ya que países como Estados Unidos han expresado su inconformidad con sus acciones y su gestión. La sustitución de Gert Roshental por el ex ministro de economía colombiano, José Antonio Ocampo, en el cargo de Secretario General de la CEPAL, parece ser un episodio de esta pugna y podría augurar cambios notables en el estilo de la institución.
La excesiva ambigüedad de la CEPAL y su pragmatismo le facilitan el acercamiento a los actuales gobiernos latinoamericanos, pero le restan fuerza a sus propuestas. El regionalismo abierto cepalino coincide en un largo trecho con los procesos de liberalización comercial y elude el conflicto con los aspectos inaceptables de la estrategia neoliberal. Esta ambigüedad crea condiciones para alterar el modelo que se propone, bajo la presión de la avalancha del libre comercio, tal como ocurrió cuando en los años 60 y 70 se trató de aplicar en Centroamérica el modelo cepalino de sustitución de importaciones.
A pesar de todo esto, la presencia aunque marginal en la región de determinadas medidas económicas, la conexión del regionalismo abierto con políticas nacionales propuestas en la estrategia de transformación productiva con equidad y el mayor vigor con que en documentos posteriores se defienden algunas medidas de marcado corte estructuralista, parecen conectar las concepciones de la CEPAL de hoy con los postulados de la CEPAL de ayer. En cualquier caso, las propuestas actuales de la CEPAL constituyen una referencia fundamental para elaborar estrategias alternativas de desarrollo en América Latina.
Propuesta centroamericana Arias SteinEn Centroamérica se han formulado varias propuestas de carácter neoestructuralista, alternativas al neoliberalismo reinante y a los dominantes programas de ajuste estructural. Entre todas ellas destaca la propuesta global elaborada por un conjunto de autores centroamericanos de reconocida solvencia investigativa que, coordinados por el guatemalteco Eduardo Stein, Secretario Ejecutivo de CADESCA y actual Ministro de Relaciones Exteriores de Guatemala, y el economista salvadoreño Arias Peñate, editaron en 1992 el documento Democracia sin pobreza. Alternativa de desarrollo para el istmo centroamericano, que es, sin duda, una de las propuestas de política alternativa más completas y logradas de todas las planteadas en Centroamérica.
La propuesta coloca al eje agroindustrial como principal eje articulador de un modelo alternativo de desarrollo. Según los autores, este eje puede impulsar el desarrollo de la región centroamericana y resolver o mitigar sus problemas estructurales, incorporando a los sectores sociales que viven hoy excluidos por su estado de empobrecimiento. En el planteamiento que se hace, esta estrategia es compatible con las políticas de ajuste estructural siempre que el ajuste se adapte a las necesidades y a las prioridades de las sociedades centroamericanas.
La estrategia Arias Stein podría plantear problemas de factibilidad porque supone un amplio consenso sobre sus planteamientos en todos los países de la región y porque para ponerla en práctica tendrían que confluir un sinnúmero de condiciones políticas y de recursos. Además, el protagonismo que el Estado tiene en esta estrategia podría convertirse en un obstáculo insalvable, ya que los Estados centroamericanos se caracterizan por su escasez de recursos económicos y humanos. Aunque existen dudas sobre la factibilidad de esta propuesta, tres virtudes le confieren un enorme interés:
Es un logrado esfuerzo de análisis profundo de la problemática de la región y es una propuesta autóctona de desarrollo con la que se supera parcialmente el tradicional déficit de pensamiento propio en Centroamérica.
Es un conjunto de opciones alternativas a los fracasados programas de ajuste estructural, donde se establece la reducción de la pobreza como prioridad absoluta.
Es una estrategia alternativa que plantea los términos de un debate sobre los aspectos generales y concretos de la política económica y social que demanda Centroamérica.
Otras propuestas elaboradas por diversos colectivos de Centroamérica comparten con la propuesta Arias Stein los fundamentos neoestructuralistas, la preocupación por el papel del sector agrícola y la necesidad de romper los aspectos negativos del modelo agroexportador.
Un proceso iniciado en EsquipulasEl primer objetivo de la reactivación y reestructuración del proceso de integración centroamericano durante los años 90 fue poner un punto final a los conflictos que enfrentaron a los países de la región en los años 80. Los procesos de Contadora y de Esquipulas marcaron un hito histórico por ser dos iniciativas autóctonas latinoamericana una, centroamericana otra que lograron sustituir la dinámica del enfrentamiento por la de la negociación.
Tras el final del llamado Proceso de Esquipulas que abarcó las siete Cumbres celebradas entre agosto de 1987 y abril de 1990 se siguieron celebrando reuniones entre los Presidentes centroamericanos. La Cumbre de Antigua Guatemala (agosto 1990) marcó el inicio de las discusiones sobre la integración regional, abordando ya los aspectos económicos de esta integración. Los Presidentes de la región han realizado 19 reuniones de carácter ordinario y otros muchos encuentros de carácter extraordinario o informal.
De esta sucesión de reuniones y negociaciones ha surgido el nuevo marco conceptual, jurídico e institucional de la integración centroamericana, de la que forman parte los cinco países miembros del controvertido Mercado Común Centroamericano (MCCA) creado en los años 60. Junto a los cinco países centroamericanos, algunos de los acuerdos de la nueva integración se extienden a Panamá, a Belice y a República Dominicana.
Dos Cumbres destacan especialmente por sus resultados: la XI Cumbre de Tegucigalpa (diciembre 91) y la XIV Cumbre de Guatemala (octubre 93). De ellas surgieron los acuerdos centroamericanos que renuevan los tratados fundamentales de la integración de los años 60: el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA de 1962 y el Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica de 1960. Junto al Tratado de la Integración Social, aprobado en la XVI Cumbre de San Salvador (marzo 95) y al Tratado Marco de Seguridad Democrática, aprobado en la XVII Cumbre de San Pedro Sula (diciembre 95), forman las bases jurídicas fundamentales de la integración centroamericana en los 90.
Junto a estos tratados, hay que destacar otro acuerdo que supone una novedad importante en el proceso. En la Cumbre Ecológica regional una reunión presidencial de carácter extraordinario celebrada en Masaya, Nicaragua, en octubre de 1994 los países adoptaron la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES), un marco conceptual que envuelve todo el proceso de integración y que adopta el concepto de "desarrollo sostenible" como su eje teórico.
En un momento marcado por la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro (1992) y la Cumbre Social de Copenhague (1995), los centroamericanos parecen haberle querido dar a la integración centroamericana una "envoltura" especial para facilitar la captación de financiamiento externo para apoyar el proceso. Los años sucesivos han mostrado que, pese a los positivos planteamientos teóricos de la idea, su desarrollo ha sido escaso y no ha tenido apenas eco en la sociedad centroamericana.
Un diseño valioso pero muy complejoEl Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA (1991) es el tratado que establece las bases jurídicas e institucionales de la nueva etapa de la integración regional, con la creación del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) que, al diseñar un modelo basado en cuatro subsistemas (político, económico, social y cultural), pretende darle a la integración una dimensión global que no tuvo nunca la que se diseñó en los años 60.
Dejando a un lado los mecanismos transitorios establecidos hasta la entrada en vigor de los distintos tratados, el diseño institucional de la nueva integración centroamericana está estructurado en órganos, secretarías técnicas especializadas, instituciones regionales y secretarías ad hoc intergubernamentales.
El SICA consta de varios órganos: la Reunión de Presidentes Centroamericanos, el Consejo de Ministros, el Comité Ejecutivo, la Secretaría General, el Comité Consultivo, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN), la Corte Centroamericana de Justicia, y la Reunión de Vicepresidentes Centroamericanos. También cuenta el SICA con secretarías técnicas especializadas: la Secretaría Permanente del Tratado General (SIECA), la Secretaría de Integración Social (SIS), la Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG CECC) y la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Medio Ambiente y Desarrollo (SE CCAD).
El nuevo marco institucional y jurídico de la integración centroamericana es un diseño valioso porque tiene potencialidad para responder a las principales necesidades que puedan surgir en el desarrollo del proceso de integración. Pero su complejidad es tal que la toma de decisiones y la dispersión de las instituciones pueden frenar el avance del proceso.
Las principales virtudes del marco institucional de esta nueva etapa son su globalidad y multidimensionalidad y la creación de dos instituciones Corte Centroamericana de Justicia y Comité Consultivo que vienen a resolver dos carencias fundamentales de la etapa anterior, en la que no hubo mecanismos institucionales que garantizasen el cumplimiento de los acuerdos tomados y que salvaguardaran el interés comunitario, y en la que la participación de la sociedad civil fue muy débil.
Como lo demuestra el ejemplo de la Unión Europea, en un proceso de integración la institucionalidad es, sin duda, un factor determinante para su éxito. En el caso centroamericano, pese al esfuerzo realizado y a las interesantes novedades introducidas por los nuevos acuerdos, el marco institucional presenta un conjunto de disfunciones y de inconvenientes que pueden tener una importante repercusión negativa. Cómo funcione esta nueva institucionalidad es un elemento decisivo si se quiere revitalizar el proceso de integración.
Cinco defectos del diseñoEl marco institucional creado por el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 tiene varios defectos:
Un notable desorden jurídico. El desorden fue provocado por la decisión de firmar los nuevos acuerdos como protocolos a los antiguos acuerdos no derogando nada más que las viejas normas que contradecían las nuevas , lo que crea dificultades de interpretación. Fue provocado también porque no existen plazos homogéneos y de carácter obligatorio para la ratificación de los acuerdos en cada país, lo que causa retrasos en la entrada en vigor de los acuerdos o causa confusión por su entrada en vigor parcial sólo en algunos países.
Profusión de instituciones. Esto complica una clave del éxito del proceso: la eficaz y rápida toma de decisiones.
Complejidad del sistema. El gráfico del SICA lo muestra de forma evidente. Y los sucesivos acuerdos centroamericanos han aumentado el número de instituciones del proceso, ya de por sí elevado. La complejidad del sistema institucional y el elevado número de órganos plantea el grave problema del financiamiento de sus actividades.
Desequilibrio entre el poder "intergubernamental" y el poder "comunitario". Las instituciones regionales que son las que defienden y desarrollan el interés comunitario en el proceso presentan un alto grado de dispersión y, por tanto, un escaso grado de coordinación, lo que perjudica el poder comunitario. De hecho, es la Cumbre de Presidentes la que acapara el poder de decisión en el proceso y en su intensa actividad ha expandido la agenda regional de forma desmesurada.
Pérdida de protagonismo de la SIECA. Aunque es preciso potenciar su capacidad como órgano ejecutor y propositivo del proceso de integración económica, esto no ha sucedido.
Así, la acumulación de acuerdos y de decisiones puede generar frustración entre los centroamericanos si el proceso no muestra avances significativos. Y los avances en la integración económica son particularmente importantes, porque, pese a la necesaria preocupación que exige la realidad social centroamericana, los aspectos económicos de la integración son el elemento que mueve realmente el proceso.
Racionalizaciones y reduccionesCon el apoyo del BID y la CEPAL, los gobiernos centroamericanos y el SICA han realizado una profunda reflexión sobre la racionalización y reforzamiento de las instituciones de la integración. La reflexión ha generado importantes consecuencias, que se manifestaron ya en la XIX Reunión de Presidentes (julio 97, Panamá), donde los Presidentes decidieron abordar la reforma institucional del SICA con el objetivo principal de racionalizarlo. Las principales decisiones tomadas en esta ocasión fueron:
- Revisar las atribuciones y el número de diputados del Parlamento Centroamericano.
- Derogar la competencia de la Corte Centroamericana de Justicia en cuanto a intervención interna y reducir los magistrados de la Corte a uno por país.
- Unificar las diferentes Secretarías del SICA.
- Sustituir el Comité Ejecutivo por el Comité de Enlace.
Por otro lado, los gobiernos centroamericanos decidieron iniciar los trabajos para la refundición de todos los acuerdos regionales en un Tratado único. Y el gobierno panameño decidió iniciar conversaciones para la firma de un tratado de libre comercio con los cinco países centroamericanos, lo que supone el primer paso hacia su participación en los acuerdos de integración económica. Pese a esto, no es probable que Panamá avance a corto plazo en la integración centroamericana yendo más allá del libre comercio. No existe entre los panameños una voluntad clara de participar en la integración económica y existe una clara diferencia entre la dinámica política y económica de Panamá y la de los países centroamericanos, diferencia que se remonta a su formación histórica.
El 5 de febrero de 1998 los Presidentes centroamericanos realizaron una reunión extraordinaria en el aeropuerto de Comalapa en El Salvador para discutir los avances en el proceso de reflexión y reforma del marco institucional. De esta reunión surgieron algunas decisiones importantes. Las principales fueron:
Reducir el número de parlamentarios del PARLACEN de los 20 actuales a 10 ó 15 por país.
Reducir el número de magistrados de la Corte Centroamericana de Justicia de 2 a 1 por país y modificar su relación laboral con la Corte, pasando a retribuirlos por dietas o por sesiones y no por sueldos mensuales.
Proceder a la unificación de las instituciones regionales en una secretaría unificada con sede en San Salvador bajo la coordinación del Secretario General del SICA. Cuando se tomó esta decisión desempeñaba este cargo Ernesto Leal, Canciller de Nicaragua durante el gobierno Chamorro. Se especuló con la posibilidad de nombrar a un centroamericano de relieve internacional para dirigir la nueva Secretaría general unificada.
Nombrar a un técnico como Presidente del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), eliminando el hábito de rotar esta presidencia entre los distintos países; y modificar los estatutos del Banco para facilitar el ingreso de socios extrarregionales.
Aunque estas decisiones son muy acertadas desde el punto de vista de la racionalización del sistema, levantaron un considerable revuelo, aunque ni la Corte Centroamericana ni el PARLACEN supieron justificar bien cuál es la importancia de sus funciones, perdiéndose en esa frustrante retórica integracionista que tantas suspicacias levanta en la sociedad centroamericana.
Abriendo ventanas al CaribeLos días 5 7 de noviembre de 1997 se celebró otra Cumbre extraordinaria en Santo Domingo, República Dominicana, que tuvo como resultado principal la decisión de ese país y de los países centroamericanos de poner en marcha la progresiva incorporación de Dominicana al SICA. El aporte de esta reunión al proceso de integración es muy sustancial porque manifiesta la firme voluntad centroamericana de abrirse a los países del Caribe a partir del estrechamiento de relaciones con una de las principales naciones de esta área.
Una de las consecuencias de la Cumbre fue la decisión del Presidente dominicano, Leonel Fernández, de proponer formalmente a los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) la aprobación de una alianza estratégica para crear una zona de libre comercio entre Centroamérica y el Caribe, con un mercado potencial de 60 millones de personas. Hasta ahora, las relaciones comerciales entre ambos bloques son muy reducidas.
La ampliación de los acuerdos centroamericanos al Caribe a través de las ventanas privilegiadas que se le han abierto, primero a Belice y después a la República Dominicana, ofrece oportunidades notables a los países de Centroamérica. Aunque queda la sospecha, bastante fundada, de que la motivación para abrir tantas ventanas podría encontrarse más en obtener potenciales ventajas ante la negociación del proyecto estadounidense ALCA que en los objetivos de los propios acuerdos regionales.
¿Y la Confederación Política?Un episodio destacable en el proceso integrador centroamericano fue la propuesta de una unidad política de los países de Centroamérica para formar una especie de confederación que hicieron los Presidentes de El Salvador, Armando Calderón Sol, y de Honduras, Carlos Roberto Reina, y que fue discutida por todos los Presidentes centroamericanos en la Cumbre extraordinaria de Managua (septiembre 97).
Aunque una primera reacción teórica ante la propuesta fue positiva, porque expresaba confianza en el proceso de integración regional, la propuesta suscitó también dudas. Porque introduciría nuevas metas cuando el grado de cumplimiento de las que se han ido acordando todavía es muy reducido. Y porque procede de Calderón Sol, quien en 1996 decidió modificar unilateralmente los aranceles salvadoreños ante terceros países.
Este episodio puso en evidencia que los Presidentes de Centroamérica siguen prisioneros del dilema entre avanzar o retroceder en el proceso, lo que hace cada vez más difícil que las sociedades centroamericanas crean y esperen en el proceso integrador de sus naciones.
Conviviendo con el dilemaLa integración económica centroamericana de los años 90 se basa en fundamentos teóricos muy diferentes a los de hace treinta años, en la etapa del Mercado Común Centroamericano. Al igual que todos los otros procesos de integración que hoy se dan en América Latina, el centroamericano también está marcado por el nuevo paradigma de la globalización y por los objetivos de una integración centrada en la inserción competitiva de los países en la economía internacional.
La estrategia de desarrollo económico y de integración comercial dominante en Centroamérica es la neoliberal. Sin embargo, en la concepción de sus objetivos, el diseño del modelo regional de los 90 conserva muchos aspectos del fundamento teórico neoestructuralista y de hecho, los Protocolos de Tegucigalpa y de Guatemala han desarrollado un marco jurídico e institucional pensado para un modelo de integración amplio, y los acuerdos logrados han desarrollado otras dimensiones de la integración regional, como la seguridad democrática regional o la dimensión social de la integración. A pesar de todo, los gobiernos centroamericanos parecen querer impulsar solamente los aspectos de la integración más relacionados con los fundamentos neoliberales, como el establecimiento de una unión aduaneras, desarrollando esta unión con el objetivo casi único de reducir el proteccionismo.
Así, los países centroamericanos conviven con el dilema aún no resuelto entre la estrategia de una integración profunda de fundamento neoestructuralista y la estrategia de integración comercial de fundamento neoliberal. Por esta razón, cualquier valoración del proceso de integración económica exige una doble revisión: la teórica, expresada en los acuerdos y la práctica, expresada en la realidad.
¿Libre circulación de qué?El Protocolo de Guatemala es muy pragmático. Evita establecer plazos fijos para la consecución de los objetivos del proceso integrador. Este pragmatismo en cuanto a fechas y plazos contrasta con lo específico que resulta al mencionar las diversas etapas de la integración económica: desde el perfeccionamiento de la zona de libre comercio hasta la unión económica, pasando por la unión aduanera o la integración monetaria.
El modelo de integración económica propuesto por el Protocolo de Guatemala consiste en el establecimiento inicial sin plazos , de una unión aduanera, aprovechando lo que quedó del Mercado Común Centroamericano por ejemplo, los procesos de unificación de la nomenclatura arancelaria o las desgravaciones ya realizadas en algunos sectores . Se plantea ahora una segunda etapa: el establecimiento de un mercado único regional a partir de determinados avances en la libre circulación de capitales y de trabajadores entre los países centroamericanos.
Los principales acuerdos contenidos en el Protocolo de Guatemala se refieren a cinco etapas: perfeccionamiento de la zona de libre comercio, constitución de la unión aduanera, coordinación de las relaciones comerciales externas, libre movilidad de factores productivos con la integración monetaria y financiera y desarrollo de políticas comunes.
Sin duda, los acuerdos de mayor importancia, tanto por su grado de avance como por su repercusión en el éxito del proceso, son los relacionados con el perfeccionamiento de la zona de libre comercio y el establecimiento de la unión aduanera. Aunque los acuerdos, al hablar de la libre movilidad de factores productivos, incluyen la libre circulación de trabajadores, no se esperan avances en esta libertad ni en el corto ni en el mediano plazo. De hecho, el "mercado único centroamericano" que sin usar este nombre prevén los acuerdos, tendría como componentes principales la libre circulación de mercancías, de servicios y de capitales.
Una política agraria regionalEl Protocolo de Guatemala plantea políticas comunes entre los países. De hecho, ya se han producido acuerdos y se han desarrollado algunas acciones en varias áreas: política agropecuaria, política de turismo y política social. Pero estos acuerdos son más declaraciones de principios y expresión de voluntades que propuestas realistas y concretas. Este problema afecta especialmente al Tratado de la Integración Social (1995), que contempla un amplísimo catálogo de irreprochables líneas de acción, contradictorio con un marco institucional débil, y más contradictorio aún con la ausencia de mecanismos de financiación y ejecución de una política social regional que se decidiera a acoger alguna de esas líneas.
Ha habido algunos avances en la política agropecuaria. En particular, la iniciativa de un sistema de bandas de precios para los granos básicos parecía situar la seguridad alimentaria regional como principio rector de la agricultura centroamericana. Pero este sistema fue casi de inmediato abandonado, lo que implicaría también que se ha abandonado la aspiración de desarrollar una política regional en el sector agropecuario, abandono que resulta grave si se tiene en cuenta la propuesta Arias Stein sobre el eje agroindustrial.
La integración centroamericana mejoraría especialmente la política agraria regional. El marco regional de las negociaciones para el establecimiento de la unión aduanera y de las negociaciones comerciales externas es el idóneo para establecer reglas de juego que como en los principales bloques económicos del mundo , garanticen la seguridad alimentaria de los centroamericanos y el desarrollo de las zonas rurales con políticas y mecanismos de protección de la producción regional.
El debate sobre la política agraria resulta de especial interés cuando algunos gobiernos centroamericanos han expresado su decisión de centrar las estrategias de desarrollo en el sector agropecuario, como es el caso de la propuesta del gobierno liberal nicaragüense de hacer de Nicaragua "el granero de Centroamérica".
Libre comercio y unión aduaneraEn el perfeccionamiento de la zona de libre comercio y en el establecimiento de la unión aduanera es donde la integración centroamericana ha tenido mayores avances. Los progresos de la desgravación arancelaria y de la adopción de una tarifa externa común van resolviendo gradual y razonablemente los obstáculos que presentan los intereses de cada país y el uso discrecional que se hace de los obstáculos no arancelarios para favorecer esos intereses. Sólo queda pendiente una mayor armonización de la legislación aduanera y una reflexión regional sobre un aspecto que supondría un salto cualitativo en las posibilidades de éxito del proceso: la parcial puesta en común de los ingresos arancelarios.
El proceso de establecimiento de la unión aduanera está caracterizado por estos elementos:
La extensión generalizada del régimen de libre comercio intrarregional con cuatro excepciones: café, azúcar, derivados del petróleo y carne de pollo. Existen otras excepciones por país: alcohol etílico (El Salvador), cigarrillos (Costa Rica), bebidas alcohólicas (Honduras), café tostado y molido (Nicaragua).
La supresión de obstáculos "formales" al libre comercio intrarregional, conservándose, y con gran relevancia, los obstáculos no arancelarios: barreras técnicas, fiscales y sanitarias, presentes con frecuencia en las relaciones comerciales entre los países centroamericanos.
La definición iniciada desde finales de los años 80 de las características del arancel externo. El llamado Sistema Arancelario Centroamericano (SAC) tiene equiparado o en proceso de equiparación al 97% de su universo arancelario. Sólo un 3% de ese universo corresponde a productos cuyos derechos arancelarios a la importación no se equipararán. Entre ellos están algunos de los productos fiscales. Los aranceles de las partidas a las que se les aplica el SAC oscilan entre un piso del 0% y un techo del 15%
Es un problema que, en los últimos años y ya iniciado el proceso de integración, los gobiernos centroamericanos hayan decidido modificar unilateralmente sus aranceles ante terceros países. El Salvador y Guatemala en 1996, y Nicaragua en 1997 con la polémica Ley de Reforma Tributaria decidieron unilateralmente modificar su piso o techo arancelario, vulnerando así los acuerdos regionales.
Este tipo de medidas ha obligado a convocar a los órganos de la integración centroamericana para convencer al país infractor de la necesidad de retirar la medida o para que todo el bloque de países modifique las tarifas arancelarias regionales. Así ocurrió con la modificación salvadoreña, que cambió a una nueva estructura partiendo de la anterior (20% 1%).
Difíciles relaciones con Estados UnidosUn elemento de suma importancia para el avance de la integración centroamericana es la necesidad de coordinar las relaciones comerciales externas de todos los países con terceros países. La opción integracionista depende primordialmente de sus aspectos económicos y éstos encuentran una dificultad principal en el escaso porcentaje de comercio que existe entre los países centroamericanos, lo que evidencia el reducido grado de interrelación e interdependencia económica que sirve de punto de partida.
Los países centroamericanos sólo realizan alrededor del 20% de sus importaciones y de sus exportaciones entre sí. Sin embargo, desde 1987, las cifras del comercio intrarregional manifiestan una constante tendencia a aumentar y los datos preliminares de 1997 según la SIECA hablan de un intercambio de 1 mil 770 millones de dólares en exportaciones y de 1 mil 803 millones en importaciones. La opción y profundización de la estrategia integracionista podría elevar el porcentaje de intercambios hasta niveles superiores al 40%, lo que fomentaría los efectos positivos del proceso.
La opción integracionista de los centroamericanos no pretende concentrarse en la región y no supone renunciar a un estrechamiento de las relaciones comerciales con Estados Unidos o abandonar opciones como la de la todavía lejana Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), opciones ineludibles a la vista de las cifras del comercio intrarregional.
Lo que parece evidente es que a Centroamérica no le interesa realmente incorporarse de forma inmediata ni al TLC ni a la hipotética ALCA. La estrategia más conveniente sería la de establecer acuerdos preferenciales con estos dos bloques que permitan a los centroamericanos acceder con mayor libertad y mejores posibilidades a estos mercados, aunque reservándose dado el menor desarrollo relativo de Centroamérica , el empleo de instrumentos de protección para salvaguardar las posibilidades de desarrollo regional.
Como se trataría de establecer acuerdos asimétricos y preferenciales, esto no parece sencillo en las actuales condiciones políticas de Estados Unidos. El Congreso estadounidense ha negado al Presidente Clinton la llamada vía rápida o fast track, que daba al Presidente atribuciones para negociar acuerdos de libre comercio con otros países sin posibilidad de que el Congreso los enmendara posteriormente. El que se le haya quitado a Clinton este poder es un importante obstáculo para la creación del ALCA. Supone, por ejemplo, la interrupción de las negociaciones para una posible incorporación de Chile al TLC y aumenta la preocupación del gobierno estadounidense ante la creciente presencia de la Unión Europea en los países del Mercosur y en el resto de América Latina.
En el marco más amplio de la estrategia comercial de Estados Unidos hacia América Latina, la integración centroamericana podría tener efectos positivos por varios motivos. Porque reduciría la dependencia de la región del mercado estadounidense y diversificaría las opciones comerciales centroamericanas. Porque potenciaría la formación de equipos negociadores más sólidos. Y, sobre todo, porque un mercado centroamericano unido resultaría más atractivo en cualquier negociación comercial.
¿Abandonarán los gobiernos centroamericanos las estrategias unilaterales de negociación comercial si éstas presentan incompatibilidades con las negociaciones multilaterales o con los acuerdos centroamericanos? La indecisión de algunos gobiernos del área ante la integración ya ha dado lugar a negociaciones unilaterales que han provocado incumplimientos de los acuerdos y, sobre todo, ha hecho perder legitimidad al proceso de integración tanto ante la opinión publica regional como ante la internacional. Renunciar a estrategias unilaterales se convierte, por tanto, en elemento clave para que avance el proyecto regional.
Una agenda con 10 conclusionesEn la agenda abierta y llena de interrogantes del proceso de integración de Centroamérica, al menos diez conclusiones son ya claras:
- El debate latinoamericano sobre la integración y el desarrollo vuelve a oscilar en torno a dos polos: el neoliberal y el neoestructuralista. Para que América Latina entre con éxito en el siglo XXI, la CEPAL propone su modelo de transformación productiva con equidad y de regionalismo abierto. Esta propuesta tiene menos firmeza y más débil repercusión que la que tuvieron en décadas anteriores otras propuestas de la CEPAL. Es una propuesta que se aproxima a alguno de los argumentos del modelo neoliberal, pero que está fundamentada en los principios básicos del neoestructuralismo.
- Por las características estructurales de las economías y de las sociedades latinoamericanas, y por la controvertida aplicación en la región de los planes de ajuste estructural y su limitado éxito, las propuestas de carácter neoestructuralista que incorporan las enseñanzas positivas del ajuste estructural se convierten en una alternativa más adecuada que el modelo neoliberal para facilitar una inserción exitosa de América Latina en la economía mundial, reduciendo al mismo tiempo los niveles de pobreza y desigualdad.
- La integración latinoamericana, inspirada en el regionalismo abierto de la CEPAL, constituye un instrumento eficaz para conseguir los dispares objetivos de política económica de cada país en el nuevo marco de la globalización, pero no se puede esperar que la integración regional garantice por sí sola la solución de los problemas latinoamericanos.
- La ola integradora en América Latina tienen sus fundamentos en el neoestructuralismo, aunque las experiencias de los años 90 están orientadas "hacia fuera" y no "hacia dentro", como sucedió en los años 50 y 60. Los acuerdos y tratados de integración en América Latina tienen bases neoestructuralistas marco institucional comunitario, unión aduanera o mercado común como objetivo, planificación de políticas comunes y de mecanismos de cohesión regional, etc. , pero su ejecución pone de manifiesto la discrepancia entre los acuerdos firmados y la orientación neoliberal que marca las decisiones de política económica.
- Las mayores contradicciones se dan en torno a la propuesta estadounidense del ALCA, en cuyo origen no es difícil percibir la preocupación de Estados Unidos ante el posible éxito que podrían tener experiencias latinoamericanas de integración como el Mercosur. Las negociaciones del ALCA han constituido un obstáculo importante para las experiencias de integración en América Latina, ya que el mercado estadounidense tiene una importancia determinante para gran parte de los países latinoamericanos.
- En los años 90, la revitalización de la integración centroamericana progresa en sus aspectos económicos. Los nuevos tratados proporcionan un marco adecuado para el desarrollo regional, aunque están siendo revisados con el doble objetivo de garantizar el cumplimiento de los acuerdos firmados y de conseguir una institucionalidad ágil y eficaz.
- El incumplimiento más llamativo de los acuerdos centroamericanos tiene que ver con el ámbito de las negociaciones comerciales conjuntas. La integración centroamericana se enfrenta a decisiones unilaterales e incompatibles con los acuerdos regionales que toman los países socios y que tienen su causa en la preeminencia que los gobiernos dan a las políticas neoliberales o en las exigencias que a los gobiernos les imponen las negociaciones con Estados Unidos o con México.
- El entorno centroamericano proporciona ventajas tangibles para el diseño y aplicación de algunas políticas comunes. Las ventajas son más evidentes en el caso de la política agraria, por las posibilidades de elaborar una política regional de desarrollo, de protección de los granos básicos y de otros productos de la región. Con un grado de dificultad mayor, una gestión conjunta para captar y ejecutar la cooperación internacional permitiría desarrollar algunas de las políticas sociales que contempla el Tratado de la Integración Centroamericana.
- La integración centroamericana y la integración al ALCA no son opciones incompatibles. Sin embargo, las ventajas que para el desarrollo de los países centroamericanos puede proporcionar el diseño neoestructuralista del modelo de integración regional exigen que las propuestas estadounidenses se condicionen a este modelo y no al revés.
- Los países centroamericanos también reflejan las dudas y contradicciones que vive toda América Latina, enfrentada hoy al dilema entre el modelo neoliberal y el modelo neoestructuralista. Los acuerdos de integración centroamericana están fundamentados en principios neoestructuralistas y de ellos deriva un modelo de integración más cercano al modelo europeo que al TLC. Pero, a pesar de esto, la política económica de todos los gobiernos centroamericanos responde a la estrategia neoliberal e incurre en frecuentes incumplimientos de los acuerdos regionales, lo que permite dudar de la real voluntad de integración que tienen los actuales gobernantes de Centroamérica.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica