Nicaragua
De cómo nos convirtieron de ciudadanos-tutelados en ciudadanos-clientes y de por qué no se ven salidas
En los años 80, los beneficios sociales de la Revolución nos dieron estatus de ciudadanos-tutelados. En los años 90 la privatización de esos beneficios nos dio un nuevo estatus en el mercado: ciudadanos-clientes. ¿Cómo se sostuvo esta brutal transición sin estallidos sociales? Porque el modelo neoliberal genera migrantes y los migrantes generan remesas.
Con el regreso del FSLN al poder, ¿qué tan “arriba” llegarán los pobres de este “mundo” neoliberal que es hoy Nicaragua?
José Luis Rocha
En los últimos 27 años los cuatros gobiernos que ha tenido Nicaragua han aplicado dos modelos económicos abiertamente contrapuestos: el de una economía planificada y el de una economía neoliberal. Los modelos de políticas sociales ligados a estos modelos económicos fomentaron al ciudadano-tutelado y al ciudadano-cliente. ¿Qué ciudadano surgirá del nuevo gobierno del FSLN?
El primer modelo se aproximó a una mezcla del Estado de bienestar conservador corporativo con el Estado de bienestar socialdemócrata. El segundo modelo procura replicar varios aspectos del Estado de bienestar liberal. El modelo del “salario social” del proyecto revolucionario de los años 80 se apoyó en la hegemonía ideológica y procuró una alta inversión social, aunque en un contexto de guerra poco propicio, y así, un desordenado manejo de las finanzas públicas y una segmentación de los beneficios socavaron su viabilidad financiera y social. El modelo actual, el del ciudadano-cliente, implicó una reconversión del Estado en un subcontratante de servicios y una transferencia de costos hacia las familias, sólo posible gracias al apoyo de la cooperación externa y al incremento del gasto social salido del bolsillo de las familias. ¿Podrá el nuevo gobierno sandinista alterarlo sin hacer reformas radicales?
SALARIOS NOMINALES CONGELADOS,
SALARIO SOCIAL GARANTIZADOCuando el Frente Sandinista tomó el poder en julio de 1979 asumió la tarea de construir un nuevo orden más igualitario. El recién creado Ministerio de Planificación lanzó sus propuestas partiendo de la premisa de que la revolución había trastornado la economía. Había que cumplir la promesa de mejorar la situación de los segmentos más pobres de la población. ¿Cómo hacerlo? Aumentando el empleo y redistribuyendo más equitativamente los bienes y servicios producidos por la nación.
El mejoramiento de los servicios de salud y educación sería piedra angular en la nueva estructura de beneficios sociales. Un corolario de esta política era el congelamiento de los salarios nominales. Todo beneficio social provendría del aumento del empleo. Los beneficios sociales incluyeron tempranamente subsidios a los alimentos, al transporte y a los servicios de salud y educación. El salario social resultante era la suma de un componente fijo -el salario nominal en dinero- y un componente creciente de mayor acceso a servicios públicos mejorados.
Para lograr el objetivo del pleno empleo, el Estado se convirtió en una fuente de trabajo determinante. El crecimiento del aparato policial y militar, la multiplicación de las empresas estatales de producción -agropecuarias e industriales-, el control del comercio interior y exterior y la nacionalización de la banca fueron los primeros pasos en esa dirección. La conversión de todas las empresas de la familia Somoza y sus allegados en empresas del sector público significó un notorio protagonismo del Estado como actor económico y como generador de empleos.
El FSLN proclamó la instauración de un régimen asentado sobre tres pilares: pluralismo político, economía mixta y no alineamiento internacional. Forzados por las circunstancias y por opciones ideológicas, los tres pilares fueron cincelados parcialmente. La economía mixta fue condicionada por el peso estatal. Con la confiscación de los bienes de los somocistas, el 23% de la mejor tierra arable del país pasó a manos del Estado, junto con una gran variedad de empresas agroindustriales.
La expansión de la llamada Área Propiedad del Pueblo (APP) -que incluía a todas las empresas públicas de vocación agropecuaria- llegó a absorber a más del 10% de la PEA. En 1987, antes de la compactación del Estado, forzada por la guerra, los 108,847 empleados del sector público, unidos a los 78 mil obreros del APP, los 10 mil policías y los 134,400 efectivos del ejército, sumaban 331,247 empleados directos del Estado (31% de la PEA). A este grupo podríamos sumar los miembros de las cooperativas y los productores afiliados a los gremios sandinistas beneficiarios de la reforma agraria -más de 160 mil personas, según datos del CIERA-, cuya participación en la economía nacional estaba “secuestrada” por el sistema de otorgamiento de préstamos, por el estricto control de precios a través del monopolio estatal de la comercialización de productos e insumos agropecuarios y por las imprescindibles compensaciones mediante la condonación sistemática de las deudas o su pago en córdobas devaluados.
Recuerda Brizio Biondi-Norra, en su análisis crítico del experimento revolucionario, que los bancos fueron nacionalizados, todas las operaciones de crédito y seguro eran realizadas por instituciones estatales, los canales de importación, exportación y comercialización interna fueron asignados a compañías estatales y el Banco Central tenía el control exclusivo de cualquier moneda extranjera. Directa e indirectamente, el Estado abarcaba a más del 47% de la PEA, posición que confería al gobierno sandinista un control directo sobre el ingreso y la aplicación de las políticas laborales para un amplio grupo de la población.
UNA REVOLUCIÓN EN LA EDUCACIÓNLos logros en bienestar social y desarrollo humano fueron significativos. La infraestructura en salud y educación se incrementó en más del doble. Una masiva Cruzada de Alfabetización -que movilizó a más de 95 mil alfabetizadores- redujo la tasa de analfabetismo de 50.3% a 13%. La gratuidad de los servicios sociales fue un principio plasmado en la Constitución Política de 1987. El nivel de desmercantilización fue total.
La educación preescolar pasó de atender a 9 mil niñas y niños en 1978 a 50,163 en 1983. La matrícula en educación primaria subió de 396,640 a 564,996. En el sector rural -históricamente el más marginado en cobertura educativa y otros servicios sociales- el crecimiento anual de la matrícula fue de 14.3% en los primeros cuatro años de la Revolución. Las tasas brutas de escolarización en primaria y secundaria llegaron a 98.6% y 34.5% en 1988. Se establecieron la educación popular de adultos -que atendió a 166,208 en 1983- y la educación bilingüe-bicultural para las etnias de la Costa Caribe.
El número de docentes pasó de 14,546 a 43,988 entre 1978 y 1987. Algunos de estos docentes eran maestros empí¬ricos. Otros eran profesionales, alumnos de universidad y secundaria que prestaban un servicio voluntario. Así, la revolución, por obra de su hegemonía, generó un sistema solidario de pago en servicios, de lo cual se infiere que una gran parte de la inversión social no estaba presupuestada. Una asignación constitucional fijó en 6% del presupuesto nacional el aporte del Estado a la educación superior. Consideradas como la “retaguardia estratégica” de la revolución sandinista, Cuba, la URSS, la RDA, Bulgaria y Checoslovaquia, se convirtieron en fuente inagotable de becas para miles de universitarios nicaragüenses. La URSS concedía 300 becas anuales. Bulgaria y Alemania del Este becaban a 50 jóvenes cada año.
UNA REVOLUCIÓN EN LA SALUD
Y EN LA SEGURIDAD SOCIALLa seguridad social llegó a sus cifras pico. En 1978, el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) aseguraba al 20.5% de la PEA. Entre 1980-1990 cubrió en promedio al 26%. En 1984 alcanzó la cobertura histórica récord de un 30.34% de la PEA. En 1982 diversificó los beneficios -paquetes alimenticios, bonos para pasajes de bus y descuentos en la compra de lentes- e incluyó un régimen para no contribuyentes para beneficiar a las víctimas de guerra y a enfermos crónicos, huérfanos, ancianos sin familia, personas con discapacidades e indigentes.
El aporte al Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) era concebido como un “aporte solidario” y no como la compra de un derecho exclusivo. Lamentablemente, los activos del INSS quedaron sustancialmente mermados cuando en 1982 la infraestructura hospitalaria -en la que se había invertido la mayor parte de la reserva técnica- pasó a manos del Ministerio de Salud (MINSA) sin que se pagara al INSS una imprescindible compensación. Con los años, las pensiones, al igual que los salarios de los trabajadores, fueron erosionados por la acelerada inflación.
La constitución del SNUS era un proyecto ya impulsado por el BID en vísperas de la Revolución. Pero sólo se llevó a cabo con voluntad decidida en los años 80. El sistema incluía una red de farmacias populares que vendían a bajo precio las medicinas no proporcionadas por el MINSA. En 1983 Nicaragua alcanzó una inversión récord en salud de 50 dólares per cápita y se redujeron las tasas de mortalidad y de las principales enfermedades infecciosas.
A partir de entonces, empezó un declive en la inversión y un descenso más lento de esas tasas, con algunos repuntes de tuberculosis pulmonar, conjuntivitis hemorrágica, varicela y escabiasis. Pero se mantuvo la gratuidad de los servicios y la ampliación de su cobertura, especialmente en el sector rural. A lo largo de la década, el MINSA saltó de tener 1,349 médicos a contar con 2,095. De 808 enfermeras pasó a 2,092. De 1,879 auxiliares de enfermería a 5,398. Unos 1,200 médicos se formaron en el exterior.
A PESAR DE TODO...En algunas áreas, por efecto de los cuantiosos recursos que demandaba la guerra -40% del presupuesto nacional a partir de 1984-, hubo un deterioro al final de la década. Salud y educación fueron las áreas más afectadas. Hubo una regresión de la tasa de analfabetismo al 22%. La tasa neta de escolaridad se estimó en 76% en 1989, lo que dejaba fuera de la escuela a 145 mil niños y niñas. La tasa de promoción estaba por debajo del 80%, 180 mil estudiantes presentaban problemas de repitencia y/o abandono. Los egresados como docentes bajaron de 727 a 445 entre 1985 y 1988. El consumo de medicamentos se redujo sensiblemente por efecto de un incremento en los precios del kilogramo de medicamento de 3.1 a 8.2 dólares entre 1986 y 1990.
No obstante todos estos giros, el modelo constituía una verdadera revolución en los beneficios sociales: ampliación de la cobertura y diversificación y mejoramiento de los servicios, incluyendo novedades como la educación especial y la educación de adultos, las pensiones para víctimas de guerra y las jornadas masivas de vacunación o de prevención del dengue y la malaria.
A LOMOS DE UNA INFLACIÓN GALOPANTE:
LA CRISIS DEL EXPERIMENTOSemejante provisión de empleo y de servicios de salud y educación, en un contexto de guerra y de declive de los precios internacionales de los productos agropecuarios, sólo fue posible mediante continuas emisiones inorgánicas del dinero circulante. La inflación que esto causaba ejerció un control indirecto de los salarios, mediante la determinación de su poder adquisitivo. En 1980-84, la tasa de inflación general se mantuvo en un rango de 23.41% a 35.45% al año. En 1985 saltó a 219.46%, para pasar a 681.63% y a 911.22% en 1986 y 1987. En 1988 alcanzó la cifra récord mundial de 14,315.78%. En los siguientes dos años superó el 4,700% y 7,400%, según datos del Banco Central.
Los ajustes salariales nunca permitieron mantener el poder adquisitivo. Aunque el salario nominal promedio se triplicó entre 1980 y 1985, su poder adquisitivo decayó en más del 80%. El índice de precios a los consumidores era 14 veces mayor y el consumo real per cápita era el 52% de lo que había sido en 1980. Entre febrero y diciembre de 1988 el salario medio estatal pasó de cubrir el 100% a cubrir el 13% de una canasta básica de 46 productos.
La inflación galopante funcionaba como un impuesto adicional. Los obreros pagaron los costos del sistema en un país donde los salarios no representaban ni el 7% de los costos de producción. En el período de 1980 a 1988, con pocas oscilaciones, el salario promedio real descendió inconteniblemente de 2,585 a 705 córdobas mensuales (aproximadamente de 258 a 70 dólares). El gobierno sandinista decidió diseñar una política salarial basada en un régimen de salarios mínimos indexados a una canasta de subsistencia mínima: a medida que la inflación afectara a la canasta básica, los salarios experimentarían alzas mensuales. Aún así, el salario promedio real apenas alcanzó los 1,732.3 córdobas en 1990. La misma existencia de un boyante mercado “negro” frente a un mercado oficial en declive -que servía de base de cálculo para los ajustes salariales- daba un jaque mate a la eficacia de esta política. Los productores agropecuarios evadían el control de precios y afectaban parte del “salario social” de los trabajadores urbanos, que incluía granos básicos baratos.
A mediados de la década, un administrador de una empresa estatal agrícola, observó con inusitada lucidez: “Con el salario de una semana, un trabajador de mi empresa se puede comprar una Coca-Cola. Si le duplico el salario, se puede comprar dos Coca-Colas. ¿Por qué querría trabajar?” El “salario social”, que desalentaba los aumentos de salario nominal a cambio de compensaciones adicionales -subsidio a los artículos alimentarios y mejores servicios sociales, quitó de las manos de los administradores los incentivos monetarios como instrumento gerencial. De ahí el relajamiento de la disciplina laboral.
Como compensación de la reducción de su poder adquisitivo, los obreros reducían a voluntad la jornada laboral. Se tomaron las llamadas “vacaciones históricas”: tras décadas de explotación, la revolución debía liberarlos del duro trabajo. La subsiguiente reducción de la productividad produjo escasez y propició la existencia de un mercado paralelo frente al controlado por el Estado.
NINGUNA INICIATIVA SINDICALLas demandas y reivindicaciones tradicionales de los trabajadores no tenían cabida. La administración sandinista había dejado incólume la ley emblemática de los trabajadores: el Código del Trabajo, promulgado bajo la administración del primer Somoza en 1944. La novedad legislativa en esta materia fue la ratificación de 16 convenios de la OIT en 1981. La nueva Constitución de 1987 reconoció muchos derechos -educación, salud, organización-, pero en la práctica, su falta de aterrizaje en nuevas leyes específicas, dejó un amplio margen de discrecionalidad al Estado, el principal empleador. El día a día de la aplicación de los instrumentos legislativos lo decidieron las circunstancias macro¬económicas y lo posibilitó el control hegemónico del FSLN. La consigna Dirección Nacional, ¡ordene! fue sintomática de la propuesta a los trabajadores: los dirigentes “bajaban línea” y había que hacer todos los sacrificios por el proyecto revolucionario.
El militarismo y el verticalismo que acompaña a las situaciones de guerra impuso su impronta y moldeó un movimiento social cooptado por el Estado-partido. De acuerdo al Ministerio del Trabajo, entre 1980 y 1990, el número de sindicatos pasó de 260 a 562, y el de sindicalistas de 12,818 a 38,746. Probablemente hay un subregistro: en 1988 sólo la Asociación de Trabajadores del Campo (ATC) contaba con 65 mil afiliados. A ellos se sumaban los gremios, que ejercieron más presión en las escasas negociaciones que tuvieron efecto. El más importante, la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG) -de pequeños y medianos productores- llegó a tener 88,568 afiliados en 1985. Pero poco podían hacer unos y otros para definir el rumbo de las políticas laborales.
Pronto la guerra absorbió todos los esfuerzos y pospuso todas las demandas. “Ninguna actividad nacía espontáneamente de la propia iniciativa sindical”, afirma Onofre Guevara, uno de los más veteranos líderes obreros, en su análisis de la época. Las demandas estuvieron supeditadas a las directrices emanadas de la cúpula del FSLN. Las agitaciones debían contar con la venia del FSLN. Los sindicatos en las empresas estatales funcionaban como puente de comunicación entre el patrón FSLN y los obreros. Sólo se “bajaban líneas”. Jamás los sindicatos y gremios lograron que los patrones -privados o estatales incorporaran como permanentes a los trabajadores estacionales.
Las luchas permitidas consistían en lograr que las empresas pagaran el salario de los movilizados en el Ejército. Los escasos sindicatos de la oposición estaban estigmatizados como afines a los intereses patronales y contrarrevolucionaros. Aunque seguían levantando las banderas tradicionales de los trabajadores: mejor salario y otras prestaciones sociales. Los gremios de los empleadores -como el Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP) y la Unión de Productores Agropecuarios de Nicaragua (UPANIC)- fomentaron el descontento, auspiciaron huelgas y articularon una alianza que los llevó al poder en las elecciones de 1990.
EL COLAPSOCon la erosión de su componente fijo y la mengua y desgaste de su componente creciente, el modelo del “salario social” había colapsado, y con él la hegemonía del FSLN. La guerra y el deterioro de los términos de intercambio internacional fueron determinantes. Pero también lo fueron otros elementos.
Para mantener una militancia fiel, el FSLN debió recurrir al clientelismo y articular un sistema de beneficios segmentados: crédito y condonaciones para las cooperativas y productores sandinistas, becas para los líderes de la juventud sandinista, “diplotienda” bien surtida con precios en dólares para los empleados de alto rango del Estado y el cuerpo diplomático, servicios médicos privilegiados para los militares y sus familiares en el país o con acceso a los servicios especializados en Cuba y la RDA. Y el beneficio más conflictivo de todos: un control de precios de los productos del campo y el pago en especie -el paquete AFA: Arroz, Frijoles y Azúcar- en beneficio de los trabajadores urbanos y en detrimento de los productores agropecuarios. Esta opción agudizó la contradicción campo-ciudad. Y era en el campo donde los estragos de la guerra eran más dramáticos. El modelo hipotecó el desarrollo del agro, imponiendo precios internos inferiores a los internacionales. El conflicto subsiguiente se manifestó corporativamente en la lucha entre el Ministerio de Comercio Interior -en pro de los consumidores citadinos- y el Ministerio de Reforma Agraria, en pro de los productores agropecuarios. Toto esto, alimentó la base de la contrarrevolución armada.
1990: CON UN BRUSCO GIRO, RESUCITA EL MERCADOEn la década de los años 90 Nicaragua fue escenario de un brusco giro de timón. El triunfo electoral de Violeta Barrios de Chamorro en febrero de 1990 abrió espacios en su gobierno a un grupo de tecnócratas formados en universidades estadounidenses que veían en el Estado de bienestar liberal y en el neoliberalismo de la escuela de Chicago un ideal a imitar y unas teorías a aplicar. Algunos eran funcionarios pagados directamente por los multilaterales -FMI, BM, BID- para aplicar sus recetas con incondicional servilismo. Sumados a los empresarios con fe en la mano invisible del mercado, implementaron una serie de políticas orientadas a desmontar los controles estatales, a redistribuir la carga fiscal, a liberalizar el crédito y a privatizar el Área Propiedad del Pueblo y la banca. Un hecho sintomático de la voluntad de clonar el sistema estadounidense fue el lanzamiento del efímero córdoba oro -equivalente al dólar-, disuelto tan pronto como entró en contradicción con los intereses de las élites agroexportadoras.
La liberalización -desaparición de controles estatales e impuestos- fue aplicada muy tempranamente. En enero de 1991 se aprobó el decreto que desreguló el comercio. Derogó -diez años después de su puesta en vigencia- el decreto que establecía el control del Estado sobre las exportaciones. Pronto empezaron a operar algunas viejas y muchas nuevas compañías exportadoras. También en enero de 1991, otro decreto desgravó diversos rubros de exportación, aboliendo los impuestos progresivos sobre la exportación del café, la ley creadora del Fondo del Café de septiembre de 1979 y el impuesto sobre las exportaciones de café de 1982. La liberalización de la banca significó el fin de una era de tratamientos preferenciales a las cooperativas -tasas, montos, plazos-, habilitaciones masivas y condonaciones.
El abrupto tránsito de una economía planificada a una economía de mercado implicó un sustancial cambio de modelo social. El nuevo gobierno procuró mostrar que habría un giro en las políticas públicas. La menor regulación laboral vino dada automáticamente por el mismo tránsito de un régimen de provisión de empleo estatal a un régimen con mayor protagonismo de la empresa privada.
Los programas sociales -educación y salud- se descentralizaron en busca de mayor eficiencia. Su menor cobertura, una descentralización -entendida sólo como descompresión del nivel central- y la mínima provisión de medicamentos provocaron una transferencia de costos del sector público a las familias. El sistema de universalidad y el voluntariado solidario falleció. El mercado resucitó. Para compensar a los más marginados se implementaron con los años distintas modalidades de redes de protección social focalizadas en los grupos más vulnerables.
El modelo así surgido, el hoy vigente, combina las leyes del mercado con una provisión a la antigua usanza -pero reducida-, de subsidios a grupos que acreditan bajos ingresos para así integrarlos al mercado. Este modelo, diseñado en el primer lustro de los 90 durante la administración Chamorro, fue avalado mutatis mutandis por las siguientes dos administraciones. El último Plan Nacional de Desarrollo de 2005 concebido por la administración Bolaños, basa su estrategia en un mapeo de las zonas con mayor potencial y las zonas malditas. La propuesta incluye inversión en clusters en las zonas promisorias y programas de beneficencia en las áreas de mayor pobreza.
La reducción de los gastos militares a principios de la década dejó disponibilidad para el incremento del gasto social. Pero las presiones del FMI para imponer una disciplina fiscal derivaron en un endurecimiento del programa de ajuste estructural, que provocó un declive en la inversión social, parcialmente compensado por la cooperación externa y el gasto de las familias.
La condonación de gran parte de la deuda externa por efecto del ingreso de Nicaragua en la iniciativa HIPC fue concebida para crear un bono social: un incremento de la inversión social en el marco de la estrategia de reducción de la pobreza convirtiendo el condenado servicio de la deuda externa en gasto social. Pero la opción gubernamental -avalada por el FMI- de priorizar el pago de la deuda interna generada por las indemnizaciones a los confiscados de los años 80 y por la operación de salvamento del sistema financiero tras la quiebra casi simultánea de cuatro bancos, abortaron ese bono social en su fase embrionaria.
LAS REFORMAS A LA LEGISLACIÓN LABORAL
Y LA LLEGADA DE LA MAQUILAEl Código del Trabajo de 1944 fue objeto de una reforma completa en 1996, madurada tras prolongados debates parlamentarios. La mayor parte de las reformas profundizan y especifican la protección a las trabajadoras y trabajadores. Pero algunos de sus artículos han mostrado ser un retroceso respecto de conquistas históricas. Dos de los aspectos más lesivos a los intereses de los trabajadores son la posibilidad de despidos por motivos económicos o técnicos -lo cual deja un amplio margen, del que se han beneficiado las maquilas- y la facultad de contratar trabajadores con contratos a plazo determinado, sin mínimos ni máximos de tiempo, excepto que sólo pueden ser prorrogados dos veces. La reforma limitó la indemnización por despido a un mes de salario por cada uno de los tres primeros años trabajados y 20 días por los siguientes, hasta un tope máximo de cinco meses de salario, uno de los más bajos en América Latina.
El nuevo Código del Trabajo eliminó las cotizaciones al sindicato -que eran retenidas automáticamente del salario de los trabajadores- y permitió la constitución de sindicatos con un mínimo de 20 empleados. Antes se necesitaba el 60% de los empleados de una empresa. Esto facilitó la constitución de “sindicatos blancos”, inocuos y proclives a los intere¬ses patronales, que boicotean el trabajo de los sindicatos independientes.
Dos años antes de la reforma del Código, el Poder Legislativo modificó la normativa laboral de tal manera que limitaba las atribuciones del Ministerio del Trabajo y de los sindicatos en la solución de conflictos laborales. La nueva normativa eliminó la posibilidad de que el Ministerio del Trabajo dirimiera y emitiera resoluciones de carácter obligatorio, sin necesidad de llevar el caso a los juzgados laborales, para demandas de hasta un máximo de 5 mil córdobas. Si bien la supresión de esta potestad puede mitigar la discrecionalidad, tiene el inconveniente de convertir al Ministerio en un “amigable componedor” y de reducir los reclamos laborales porque la mayor parte de los trabajadores no están en condiciones de asumir los gastos de lentos y burocráticos trámites judiciales. La desconfianza sobre la probidad de los jueces termina de desalentar todo intento de reclamo.
El restablecimiento del régimen de Zonas Francas en 1991 fue un hito en la nueva política laboral. La mayoría están dedicadas a la producción textil (61%) y tabaquera (17%). Con los años, muchas empresas ingresaron a ese régimen para beneficiarse de la exención de impuestos. El otro hito fue más reciente: la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. Los países implicados -al margen de los acuerdo suscritos con la OIT- se comprometieron a mantener ciertos estándares: derechos de asociación, derecho a organizarse y a negociar colectivamente, la prohibición de cualquier trabajo forzoso u obligatorio, la edad mínima para trabajar, la eliminación de las peores formas de trabajo infantil y el respeto al salario mínimo, horas de trabajo, seguridad y salud ocupacional.
REFORMAS A LA SALUD:
DESCENTRALIZACIÓN Y “MODERNIZACIÓN”Las reformas en el sistema de salud incluyeron una serie de medidas tendientes a la descentralización presupuestaria para propiciar el desarrollo de los Sistemas Locales de Atención Integral en Salud (SILAIS). El MINSA organizó un sistema en cada departamento y colocó a los hospitales fuera de su control. Los hospitales debían funcionar como empresas que recibían cierta asignación del MINSA. El MINSA, los SILAIS y los hospitales suscribieron Compromisos de Gestión: como contrapartida a los fondos y asistencia técnica provistos por el Ministerio, los SILAIS y los hospitales debían cumplir con unas metas en productividad, eficiencia y satisfacción de los usuarios.
El nuevo sistema estaba orientado a premiar a los más eficientes, a graduar la oferta de servicios en función de la demanda y a reducir costos. La descentralización era un instrumento al servicio de esos objetivos y tuvo un carácter limitado: los SILAIS y hospitales no podían hacer ajustes de las políticas centrales a la luz de la realidad local y todos los funcionarios eran seleccionados por las autoridades superiores del Ministerio, entidad que, junto con el Ministerio de Finanzas, seguía decidiendo sobre la adquisición de medicamentos y otros suministros médicos. La entrega de medicamentos en los hospitales públicos fue severamente restringida por política de la institución, dados los elevados costos de los medicamentos de marca con los proveedores con los que el MINSA suscribió convenios. Los SILAIS sólo llegaron a administrar el 19% del presupuesto destinado a atención primaria. Otro tanto ocurrió con los hospitales. Algunos estudios han detectado como elemento positivo de la descentralización una mayor transparencia administrativa.
Una segunda racha de reformas se centró en la modernización del sector salud. El plan incluía completar el marco jurídico, fortalecer la atención en los 37 hospitales del MINSA y modernizar la seguridad social y la atención. Las últimas políticas de la reforma tuvieron mayor visibilidad. Modernizar la atención implicó una política de capacitación de los recursos humanos y la definición de plantillas mínimas. Pero en la práctica, esta política se limitó a un proceso de reducción de personal mediante un programa de “retiro voluntario”. Acelerando un proceso iniciado años atrás, sólo entre diciembre de 1997 y febrero de 1998 se programó el retiro de mil médicos, 400 generales y 600 especialistas. Esto redujo sustancialmente la capacidad de atención del sector público e incrementó la atención privada. La reforma estaba orientada a satisfacer al consumidor y a contener los costos. Pretendiendo adecuar la oferta y la demanda, logró, ante todo, transferir los costos. Su principal consecuencia fue hacer del beneficiario de los servicios de salud un cliente.
REFORMAS A LA SEGURIDAD SOCIAL:
LOS COTIZANTES-CLIENTES Y LAS ABORTADAS AFPLa transformación más importante en la Seguridad Social fue la creación en 1993 de las Empresas Médicas Previsionales (EMP), un modelo de atención en salud diferenciado para los asegurados en el INSS. Hospitales y clínicas del sector público y privado, operando como empresas independientes, venderían sus servicios al INSS, que transferiría el 8.5% de sus recaudaciones a las EMP que los asegurados eligieran.
El MINSA se convirtió en el principal oferente de servicios hospitalarios subcontratados por el INSS. La teoría dice que este modelo dinamiza la economía al incorporar al sector privado en calidad de oferente de los servicios de salud. También promete universalidad y equidad. Y además se supone que garantiza una mejor calidad, porque el cotizante-cliente puede castigar a las EMP que no funcionen bien abandonándolas y premiar a aquellas que prestan mejor servicio trasladando a ellas su cotización. Los malos proveedores del servicio serán expulsados del mercado mediante el poder elector de la demanda. Al menos, eso decía la teoría.
En abril del 2000 se publicó la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones, que reformó el seguro de vejez, invalidez y muerte, endureciendo las condiciones para tener derecho a la pensión. La nueva ley elevó las cotizaciones de empleado y empleador en la rama de vejez, invalidez y muerte, suprimió el último resto de aporte del Estado (0.25%), eliminó el aporte a las víctimas de guerra, duplicó el número de cotizaciones requeridas -de 15 a 30 años-, calculó el monto de la pensión de invalidez total en base al promedio del salario de los últimos diez años -antes sólo se promediaban los últimos cinco años - y planteó la transferencia de las pensiones de los menores de 43 años a empresas privadas creadas para tal fin -las Administradores de Fondos de Pensiones (AFP).
La reforma implicó tres grandes cambios: modificación de los parámetros, privatización y cambio de un régimen de reparto simple por uno de capitalización individual. El INSS gradualmente quedaría reducido a mero recaudador, mientras un nuevo organismo estatal -la Superintendencia de Pensiones- supervisaría el funcionamiento de las AFP y el mercado garantizaría los mejores servicios: los pensionados-clientes buscarían las AFP que les ofrecieran mayor rentabilidad por sus cotizaciones.
En noviembre de 2005, la Asamblea Nacional resolvió suspender la implementación de la Ley creadora de las AFP debido que pone en peligro la estabilidad macroeconómica del país, al causar un déficit insostenible para el Estado; las alternativas de financiación propuesta son insuficientes para cubrir el déficit; y genera desigualdad social, al obligar a la población a asumir costos de transición que benefician solamente al sector laboral formal del país. Fue derogada también la Ley orgánica de la Superintendencia de Pensiones, un organismo que en sus dos primeros años de existencia había gastado más de 64 millones de córdobas sin tener aún ningún objeto que supervisar. Se calcula en 12 millones de euros lo gastado en asesorías, diagnósticos, compras de equipo y seminarios de capacitación para esta abortada institución.
REFORMAS EN LA EDUCACIÓN:
LA AUTONOMÍA ESCOLAREn 1993 se introdujo un modelo educativo que proponía la descentralización, la ruptura con la gratuidad total y un rol protagónico para los padres de familia. La propuesta se basó en dos modalidades de descentralización: la Autonomía o Cogestión Escolar y la Descentralización Municipal. En la primera se confería la máxima autoridad administrativa a los Consejos Directivos de los Centros (CDC) y en la segunda se otorgaba la responsabilidad administrativa sobre los centros de un municipio a los Consejos Educativos Municipales (CEM). El CDC lo presidía un padre de familia y lo integraban el Director del Centro, algunos maestros, varios padres de familia y un estudiante con voz pero sin voto. Los CEM contaban con la participación de maestros, padres de familia y alcaldías.
Buscando premiar el desempeño y ajustar la oferta a la demanda, a los Centros Autónomos el Ministerio les otorgaba un monto que se calculaba en función de la matrícula, la tasa de deserción, el número de alumnos por maestro, la cantidad de personal administrativo, los sueldos promedio y otros gastos administrativos. Los CDC elaboraban y ejecutaban el presupuesto conformado por fondos provenientes del Ministerio y aportaciones familiares. Como mediador con el Ministerio funcionaba el Consejo Educativo Departamental (CED). En el modelo de Descentralización Municipal, el Ministerio transfería la nómina a los CEM, que funcionaban como empleadores. Éstos también debían gestionar recursos por medio de aportes familiares, de la alcaldía y de la sociedad civil. Con frecuencia, tanto los CDC como los CEM se convertían en buscadores de fondos provenientes de ONG nacionales e internacionales.
CREANDO CLIENTES ENTRE LOS MÁS POBRESPor el evidente sesgo marginador de estas políticas sociales y con el crecimiento de la brecha entre los ingresos y el acceso a los servicios de salud y educación, el Estado recurrió -bajo presión de los organismos multilaterales y con sus fondos- a programas de compensación social para la población que acreditaba bajos ingresos a fin de habilitarlos como clientes y conferirles “la ciudadanía del mercado”.
Un ejemplo fue la Red de Protección Social, un programa financiado por el BID y “orientado a la promoción del desarrollo del capital humano, nutricional y de salud en familias rurales en situación de pobreza extrema”. Contempló una meta de 10 mil familias beneficiarias en sus dos etapas. No perturbó la mercantilización, sino que subsidió la oferta y la demanda: el programa hizo transferencias monetarias a las familias y a los centros educativos y de salud para incentivar la demanda y mejorar la oferta en educación y salud. Las transferencias para compra de alimentos y útiles escolares estaban condicionadas a controles médicos periódicos y a que los niños se matricularan en la escuela y asistieran al menos al 85% de las clases.
El BID estimó que las transferencias incrementaron el consumo en estos hogares en un 21%. Pero una evaluación reveló que los beneficiarios sólo mostraron una mejoría relativa debido a la contracción del gasto en los hogares del grupo¬ de comparación. El programa no hizo más que mitigar algo las consecuencias negativas de una recesión económica.
LA HORA DEL DESEMPLEOLa transición en 1990 al nuevo modelo de organización social tuvo un inmediato impacto con la compactación del aparato burocrático del Estado. En 1990, incluso después de la compactación sandinista de 1988, el gobierno central empleaba aproximadamente al 18% de la PEA. Tenía aún a 78 mil obreros en empresas productivas, que se redujeron a 9,906 en 1991 y a sólo 1,098 en 1995. Actualmente apenas pasan de 500.
Desafortunadamente, al término de la guerra el publicitado “dividendo de la paz” no fue tan impactante como se calculó. La recuperación de la empresa privada nacional no fue tan vigorosa y gran parte de la inversión extranjera vino para comprar empresas ya existentes y para aplicar tecnologías que desplazaban mano de obra. La provisión de empleo cayó dramáticamente, en el contexto de una población económicamente activa que entre 1991 y 2006 creció en unas 65 mil personas por año. Sólo entre 1990 y 1993, de acuerdo a las estadísticas del Banco Central, la tasa de desempleo saltó de 7.6 a 17.8% y se ha mantenido en dos dígitos. Economistas independientes hablan actualmente de un desempleo de más del 25%, y de un subempleo del 50%. El nuevo modelo implicó un radical cambio en la absorción de la población ocupada. En 2005, el 91.2% de las personas con empleo trabajaba en la empresa privada y sólo el 8.6% el Estado.
LA HORA DE LA MINORÍA OPULENTASiguiendo estrictamente las indicaciones del FMI, la inflación ha estado más controlada que en los años 80. El PIB per cápita creció de 720.9 hasta 850.3 dólares entre 1995 y 2005. Pero su distribución se ha tornado cada vez más desigual. A fines de los 80, el 68% de los nicaragüenses vivía en la pobreza. Esa cifra subió al 74.8% en 1993 y al 77.8% en 2001. En ese período, la pobreza extrema pasó de abatir a un 22.2% de la población a golpear al 42.6%. Entre 1993 y 2001, el porcentaje de personas con un ingreso per cápita menor que el promedio subió de 71.5% a 74.6%, mientras el 10% más rico pasó de concentrar el 38.4% al 40.7% de los ingresos.
La aparición de una nueva especie laboral -los altos ejecutivos- ha incrementado la brecha salarial. La evolución del salario de los diputados a la Asamblea Nacional es una muestra de la inflación salarial que el cambio de modelos trajo: en los años 80 un diputado ganaba 50 dólares mensuales, actualmente gana 5 mil dólares netos. En contraste, el gobierno ha fijado el salario mínimo agropecuario en 30 córdobas (1.60 dólar) diarios, lo que apenas alcanza para comprar tres litros de leche. Los altos ejecutivos de las empresas privadas y los altos funcionarios del Estado ganan salarios superiores a sus colegas centroamericanos con cargos, funciones y formación equivalentes. Por añadidura, en los últimos años, el alza del costo de la vida y el estancamiento salarial han premiado de manera muy desigual a los trabajadores. Entre 1996 y 2006, el salario real promedio subió de 1,197 a 1,644 córdobas. Pero, mientras los salarios en el sector finanzas y entre los técnicos y profesionales subió en términos reales en un 42% y 18% respectivamente, los salarios de los trabajadores agropecuarios, los de la industria manufacturera, los de los obreros y los del sector servicios descendieron al 55%, 63.5%, 62% y 72% de su poder adquisitivo.
La aplicación de una política tributaria regresiva -15% de IVA y un techo de 30% de IR- significa, expuesto de forma simple -y como lo explicó en las páginas de Envío (marzo 2006) Julio Francisco Baéz- que de cada 100 dólares que produce Nicaragua, 17.6 se pagan en impuestos: 15.6 lo pagan los más pobres y sólo 2 los más ricos.
LA HORA DEL “TRABAJO BASURA”Los efectos de la flexibilización laboral se hacen notar. En 2005, los desempleados y subempleados -422,800 personas-eran el 35.6% de la PEA. En ese mismo año, el 67.7% de los ocupados ganó menos que el costo de la canasta básica, el 50.3% ganó menos que el costo de la canasta básica de alimentos, el 24.2% ganó menos que el salario mínimo legal, sólo 1.3% pertenecía a una organización sindical, el 63.3% tenía un contrato verbal -69.7% en el área rural- y sólo el 17.5% poseía un contrato permanente.
La subcon¬tratación, la contratación por servicios y los contratos por comisiones han ido en aumento. Profesores horarios y choferes por el día se multiplican. De esta forma la patronal evita el pago del seguro social, las prestaciones laborales y las responsabilidades en el despido. Estas modalidades afectan a los asalariados de todos los estratos. Pero golpean con mayor contundencia a los de menor ingreso. Y repercuten sobre la cobertura del INSS. Según líderes del Frente Nacional de los Trabajadores, a inicios de los años 90, sólo 50 mil trabajadores estaban asegurados.
El sector informal continúa siendo la mayor fuente de empleos. Los resultados de la encuesta de empleo realizada por el INEC en 2005 revelan que la tasa de empleo en el sector informal pasó de 62.9% en el año 2000 a 63.4% en 2005. Esa encuesta también mostró que los trabajadores no remunerados han experimentado un crecimiento promedio anual de 4.6% en ese período. Las mujeres son más afectadas por la informalización de la economía. En 1993-2001, el porcentaje masculino de la PEA trabajando por cuenta propia o en actividades no remuneradas pasó de 27.5% a 28.6%. Entre las mujeres subió de 43.4% a 46.2%. A la informalización y flexibilización se suma una creciente externalización. Quienes trabajan por comisión frecuentemente operan con sus propios medios. No existen estadísticas sobre este rasgo de las condiciones laborales.
El Ministerio del Trabajo se caracterizó por una débil capacidad de monitoreo del cumplimiento de la normativa laboral y por un vacío de poder y voluntad para solventar las demandas. En 2005 realizó 1,549 inspecciones laborales, una magra cantidad, teniendo presente que sólo los empleadores activos inscritos en el INSS sumaron cerca de 14 mil ese año. De ahí la deficiente aplicación del Código del Trabajo, de la Constitución Política y de los convenios de la OIT que el gobierno nicaragüense ha suscrito. De acuerdo a sus inspecciones, las infracciones patronales más frecuentes afectan a la higiene y seguridad ocupacional (39%), al contrato (18%) y a las vacaciones (18%).
Aun cuando Nicaragua ratificó en 2000 el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil de la OIT, el trabajo infantil registra un incremento. Según el PNUD, el porcentaje de niños y niñas de 6-15 años que trabajan era el 5.6% en 1993, el 8.8% en 1998 y llegó al 9.2% en 2001. El Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO), realizado en el año 2000, registró un total de 10,713 menores de 12 años que trabajaban en fincas cafetaleras, entre miembros de la familia propietaria de la finca y contratados. De ellos, el 65% eran niños y el 35% niñas.
La absorción de gran parte de la fuerza laboral masculina en las actividades bélicas -más de 150 mil entre los dos bandos- posibilitó en la década de los 80 la expansión del empleo femenino y rompió con una tradición. En la década de los 90, la nueva disponibilidad de mano de obra femenina ha sido utilizada como mecanismo para profundizar la flexibilización laboral en detrimento de las mujeres. Un estudio de Sonia Agurto, realizado a finales de los 90 reveló que las mujeres devengaban un salario 30% menor, en promedio, que el de los hombres en puestos similares y con un nivel de escolaridad igual o inferior al de ellas. En el sector público, la desigualdad salarial es un subproducto de la desigualdad de cargos.
LA HORA DE LAS MAQUILAS El sector económico más aplaudido en la propaganda gubernamental por su crecimiento y generación de empleos son las empresas maquiladoras de la Zona Franca. Las 14 empresas de 1994 se convirtieron en 84 en 2006 y pasaron de generar 37 millones de dólares a más de 682. Su demanda de mano de obra saltó de 3,432 a 69,500 trabajadores. Las maquiladoras emplean al 3% de la PEA y el 3.8% de la población ocupada.
El estudio del experto en el tema Jon Bilbao demostró que los salarios son apenas el mínimo para la supervivencia, que no hay transferencia tecnológica y que la insalubridad del entorno laboral, los ritmos de trabajo y las prolongadas jornadas son comunes a la mayoría de las empresas.
Otros estudios han demostrado que en la mayoría de los casos los salarios son pagados contra metas de producción demasiado elevadas para el estado de la maquinaria utilizada, el 14% no tiene el salario mínimo, el 90% realiza horas extra para alcanzar las metas o por obligatoriedad, el 30% recibe el mismo salario por las horas extra que por las horas ordinarias, el 10% no recibe las prestaciones sociales que la ley prescribe -aguinaldo y vacaciones- y sólo el 3.8% pertenece a un sindicato. Hay una nula capacidad de negociación ante la imposición de horas extras y la evasión del pago de prestaciones, días feriados y días de enfermedad. También hay una rotación de personal del 25% anual que genera cotizantes extremadamente volátiles en el INSS, lo cual beneficia las finanzas de esta entidad, porque se trata de asegurados que suministran fondos y que no lograrán cobrar pensión al no reunir nunca el mínimo de cotizaciones.
EL FIN DE LOS SINDICATOSExceptuando los gremios de maestros y trabajadores de la salud, la actividad sindical ha ido en descenso. No sólo se trata de un descenso en el número de sindicatos -de 562 a 105- y de sindicalistas: de 38,746 a 3,849 entre 1990 y 2006. No menos que por la merma de su cantidad, el sindicalismo se ha visto afectado por el deterioro de su calidad. La formación de sindicatos “blancos” para avalar las políticas patronales se hizo una práctica común a la cual el Código laboral reformado abrió las puertas. La manipulación partidaria de las demandas de los trabajadores, la flexibilidad laboral y el desempleo han tenido un efecto desmovilizador entre los trabajadores. Las oscilaciones en su número de afiliados reflejan la volatilidad de los empleos. Los pocos líderes que los han representado en la Asamblea Nacional han tenido un desempeño sumamente decepcionante. Un ejemplo patético fue el de Natán Sevilla, diputado durante tres períodos consecutivos en el Parlamento -quince años- en representación al gremio de maestros, pero que no propuso una sola ley que beneficiara a aquellos a quienes presumía presentar.
En medio de este paisaje desolador han surgido formas novedosas de organización social, como el Movimiento María Elena Cuadra, para trabajadoras de las maquilas y desempleadas, cuyas denuncias han sido un valioso aporte a la conciencia nacional.
LA HORA DE LA INSEGURIDAD SOCIALLa cobertura de la seguridad social descendió a niveles por debajo de la de los años 70 por efecto de la contracción de la oferta estatal de empleo, el incremento de la informalidad y la flexibilidad laboral, y la evasión de las obligaciones patronales. Los primeros siete años de la década de los 90, la cobertura promedió el 15.41% de la PEA. En los siguientes períodos experimentó una ampliación, pero aún está por debajo del 20% que tenía a inicios de los 80.
El pequeño repunte de los últimos años puede ser efímero. En parte se explica por el 3% de la PEA que contratan las empresas maquiladoras -un sector muy volátil- y en parte por otras inversiones extranjeras cuya estabilidad es dudosa. El INSS carece de estadísticas sobre la rotación de sus cotizantes. Pero es posible formarse una idea de la misma contrastando las cifras de asegurados activos con las de nuevos cotizantes.
Mientras en 1994-2005 el INSS captó 580,310 nuevos cotizantes, la diferencia en el promedio de asegurados en 1993-2005 fue de 172,699. La brecha entre ambas variables se ha ensanchado más año tras año. Por otra parte, la flexibilidad laboral y la informalización del empleo conspiran para evadir las obligaciones patronales. Las universidades suelen tener un 70% de docentes como profesores pagados por hora de clase. Resulta alarmante que en ese contexto el régimen de seguro facultativo, al que recurren los trabajadores por cuenta propia y los desempleados, apenas absorbiera sólo al 0.61% del total de asegurados en 2005.
En la cobertura del INSS persiste un sesgo urbano y capitalino. Las ciudades concentran al 98% de los nuevos asegurados. La capital, con el 25% de la población del país, absorbe al 56.56% de todos los asegurados. A su vez, este sesgo imprime un sesgo en el acceso a servicios de salud de calidad, puesto que está demostrado que los asegurados, que son fundamentalmente personas con un empleo formal, obtienen en las EMP una mejor atención que el promedio nacional. Los ciudadanos-clientes asegurados tienen mejores derechos que el promedio. La mercantilización del sistema también implica la exclusión de los no contribuyentes. La cobertura de casos especiales se ha venido reduciendo de forma acelerada: de 14,095 en 1986 hasta llegar a 6,446 en 2005. Y aunque la mayoría de las EMP son propiedad estatal, el sistema de incentivos salariales contra rentabilidad ha significado la creación de un servicio paralelo privado para atender a no asegurados o a asegurados que pagan por un menor tiempo de espera o por la atención de ciertos médicos en particular.
LA HORA DE LA PRIVATIZACIÓN
DE LOS SERVICIOS SOCIALESLas reformas en salud y educación han presionado hacia una dependencia de la cooperación externa y hacía una privatización que se disfraza de autonomía y descentralización porque otras modalidades serían inconstitucionales.
Entre 1990 y 2005, el personal contratado por el MINSA disminuyó ligeramente de 12,534 a 12,474. Dado el crecimiento poblacional, eso implica un descenso de 33 a 22 médicos, enfermeras y auxiliares de enfermería por cada 10 mil habitantes. En 1996, en las clínicas y hospitales del MINSA había sólo 21 camas más que en 2003. En el período de 1995-2003, la disponibilidad de camas por cada 10 mil habitantes bajó de 11 a 9 y la de médicos del MINSA de 8 a 4, la de odontólogos de 0.8 a 0.5 y la de enfermeras profesionales de 3.2 a 3. En 1993, el 83% de la población rural tenía acceso a los servicios de salud. A fines de 2001 había descendido al 73.8%. En el nuevo modelo, la seguridad ciudadana ha sido más priorizada que la salud por parte del Estado: entre 1996 y 2001, el número de policías por cada 10 mil habitantes subió de 11 a 13.
Los programas de prevención han sido descuidados. Un ejemplo de ello es el Programa de control del dengue, inaugurado en Nicaragua a raíz de la epidemia de 1985, que causó 17,483 notificaciones y 9 muertes. A finales de los 80, ese programa disponía de 980 inspectores, que realizaban visitas a las viviendas cuatro veces al año. Las drásticas reducciones presupuestarias de los años 90 aplicadas a ciertos programas, mermaron los inspectores hasta dejar un contingente de apenas 324. Este giro tuvo un impacto dramático. Entre 1986 y 1990 se notificaron menos de mil casos por año. Pero desde 1990 las notificaciones aumentaron a 4,137, llegaron a 8,938 en 1993 y alcanzaron la cifra récord de 18,674 en 1994. Los expertos calcularon que por cada dólar invertido oportunamente en prevención se hubieran ahorrado cuatro dólares.
De acuerdo a la CEPAL, la inversión pública en salud ha oscilado del 2.8% al 3% del PIB entre 1990 y 2003. Y aunque bajó su participación en el gasto público total de 15.6% a 13.7%, la inversión per cápita subió de 21 a 24 dólares. Veinte años antes fue más del doble. Algunos expertos, como Jaime Espinosa, opinan que el leve incremento se debe al gasto en instrumental y medicamentos, ahora más elevado porque se compra a proveedores que priorizan a las grandes empresas de equipos y fármacos y no venden medicamentos genéricos. Entre 1993 y 1998, como parte del proceso de modernización hospitalaria, el rubro de maquinaria y equipos pasó del 0.8% al 25.6% del presupuesto del MINSA.
LA HORA DE LA DEPENDENCIA
DE LA COOPERACIÓN EXTERNAEs difícil medir financieramente la genuina voluntad del gobierno nicaragüense de invertir en salud, porque el leve incremento no se debe a la voluntad gubernamental. Para que la inversión estatal en salud no decayera, fue necesaria la intervención de la cooperación externa, que algunos años ha aportado hasta casi el 50% del total de gastos del Ministerio de Salud, sea en apoyo al nivel central o a los SILAIS. Sin la cooperación externa, el gasto público per cápita en salud sería de 15 y no de 24 dólares.
Según Sally O’Neill, representante de Trocaire, agencia irlandesa de cooperación, desde 1979 hasta 2003, Nicaragua ha recibido en donaciones de la cooperación bilateral 14 mil 681 millones de dólares. Nicaragua es el país más favorecido por la cooperación en toda América Latina. En el año 2003, el 28% del PIB de Nicaragua provino de la cooperación. Es el porcentaje más alto en todo el continente. En Honduras, el país más próximo en geografía y en pobreza, la cooperación aporta sólo el 6% del PIB. En El Salvador, la proporción es el 2%. En México, Perú, Ecuador y países del Cono Sur, no llega ni al 1%. (Envío, julio 2004).
En los años 80, la ayuda externa se invirtió primordialmente en la producción. En los 90 y después sirvió para compensar la contracción de la inversión social. El gobierno sueco, uno de los más fieles benefactores de Nicaragua, decidió priorizar el apoyo al sector salud a partir de los 90. En el transcurso de ocho años (1995-2003), el MINSA recibió 286.5 millones de dólares de apoyo externo, la mayor parte (62%) como donación. En el caso del sector salud, esa dependencia ha significado que al agotarse los recursos ligados a programas, como el de modernización hospitalaria, el MINSA no inyecta recursos frescos y los procesos quedan truncados y los monitoreos dejan de ejecutarse por la renuncia de los funcionarios capacitados y pagados con fondos externos.
LA HORA DEL GASTO FAMILIAREl peso de las distintas fuentes de financiamiento de la inversión total en salud ha sufrido una metamorfosis. De la gratuidad total de los años 80, cuando el aporte de las familias al gasto en salud era el 24.4%, el nuevo modelo nos transportó hacia un sistema que descansa crecientemente sobre los bolsillos de las familias. Ya en 1996, el gasto público representaba el 45% de la inversión total en salud. La inversión familiar era del 40% y la cooperación externa ponía el restante 15%. En 2002, la inversión familiar llegó al 61%, mientras el gasto público y la inversión externa descendieron al 31.5 y 7.5%, respectivamente. Las familias financiaban el 52% de los gastos en salud. Ante el declive en disponibilidad de camas, personal médico y financiamiento de medicinas, la población acude a la oferta privada de servicios de salud.
En educación, el panorama es semejante. Aun cuando entre 1990 y 2003 el gasto público per cápita en educación subió de 19 a 32 dólares, sigue siendo el menor de la región: 70 en Honduras, 67 en El Salvador y 44 en Guatemala. El gasto público en educación representó el 6.2% del PIB en 1986, en plena guerra. Bajó a 2.6% a inicios de los 90 y en 2003 subió a 4.1%, quedando aún tres puntos porcentuales por debajo de Honduras y de los Objetivos del Milenio.
La reforma educativa de los años 90 dio lugar a un sistema que promovía la desigualdad por su sesgo urbano y por provocar altas tasas de deserción entre los más pobres. El saldo ha sido la exclusión: mientras en 1983, en plena guerra, estaban excluidos del sistema escolar 145 mil niños y adolescentes (24%), veinte años después, de los 2.7 millones de nicaragüenses en edad escolar, 1.2 millones no fueron a la escuela, 42 de cada 100. El enfoque económico y moralizante de la reforma responsabilizó a la familia por el financiamiento y el contenido de la educación.
Un indicador de la disminución del aporte del Estado es que mientras en 1990 había 31,609 docentes en el sistema educativo, en 2006 esta cifra bajó a 7,732. Las “contribuciones voluntarias” de los padres de familia se volvieron fundamentales. En primaria, el promedio anual de gasto por estudiante era apenas de 39.5 dólares.
El educador Juan Bautista Arrién calculó que el aporte familiar representaba al menos un 20% adicional al presupuesto de gastos corrientes del Ministerio. En 1997, en algunos centros de Secundaria la contribución representaba “entre el 40% y el 60% de los ingresos mensuales del centro educativo”. La autonomía hizo que la captación de fondos se convirtiera en la actividad central de las nuevas instancias creadas. De similar manera a lo ocurrido en el sector salud, la dependencia de la cooperación externa se profundizó.
La reforma educativa incluyó también el debilitamiento del gremio magisterial. Se ignoraron los acuerdos del Ministerio de Educación de los años 80 con ANDEN, Asociación Nacional de Educadores de Nicaragua, que en 1990 aglutinaba a más del 60% de los maestros. Entre 1990 y 1995 se crearon cuatro distintas asociaciones, con las cuales el Ministerio, excluyendo a ANDEN, negoció un Convenio Colectivo de Trabajo, incentivando así la división sindical. Este nuevo acuerdo no incluyó ninguna política de promoción docente con algún componente de beneficio social, pedagógico o profesional.
¿QUÉ HA PERPETUADO EL MODELO?
LAS MIGRACIONES Y LAS REMESAS¿Cómo fue posible el desarrollo y consolidación del modelo del ciudadano-cliente, sin mayores estallidos sociales? Sólo por lo que podría ser considerado como un plebiscito que enjuicia ese modelo: las migraciones. Los nicaragüenses residentes en el exterior, que en los años 70 y 80 eran el 3% de la población, son actualmente el 13%. Esos migrantes incrementan el poder de compra de casi el 20% de las familias del país, de más de un millón de nicaragüenses, con un monto anual de remesas que en 2004 fue equivalente al 11% del PIB y en 2002 al 127% de las exportaciones.
Las migraciones juegan un papel múltiple para perpetuar el modelo: disminuyen la demanda de servicios, disminuyen la tasa de desempleo, regulan los salarios -los empresarios ofrecen mejor paga a los cortadores de café para que no migren a los cortes en Costa Rica- y permiten el gasto familiar en salud y educación. En el modelo del ciudadano-cliente, las remesas hacen las veces de seguro de paro, mitigador de riesgos, pensión de vejez, seguro de cosechas y financiamiento a la educación y a la salud. Incrementan el poder adquisitivo de la demanda, en un modelo que mide la demanda no por sus necesidades, sino por su capacidad de compra.
Las remesas están actuando como un dispositivo de compensación social. De acuerdo a los cálculos del Banco Mundial, en 2005 las remesas que llegaron a Nicaragua alcanzaron los 600 millones de dólares. El BID estima que ya en 2004 las remesas habían llegado a 810 millones. Tenemos así que los hogares receptores de remesas gastaron en un año entre 154 (BID) y 114 (Banco Mundial) millones de dólares en educación, según la estimación de que un 19% de las remesas fue invertida en educación.
Un estudio de la Red Nicaragüense de la Sociedad Civil para las Migraciones estimó que el 13% de las remesas lo destinan las familias a gastos en salud. De acuerdo a los cálculos más modestos (BM), esto significa 78 millones, es decir, aproximadamente el 24% del gasto total en salud y el 51% del gasto de las familias en salud. Las remesas están evitando que la cobertura de los servicios de salud y educación caiga más. El modelo se sostiene a base de un mecanismo de expulsión-atracción: expulsión de migrantes y atracción de remesas.
CON EL REGRESO DEL FSLN,
¿TODO ESTO CAMBIARÁ?En su retorno al poder después de 17 años, el Frente Sandinista mantiene un paquete de promesas sociales. Sosteniendo aún la premisa de que el bloqueo y la guerra fue el único factor determinante del fracaso del proyecto económico y social de los años 80, el FSLN promete una reedición de las políticas sociales del período revolucionario. Pero lo promete sin reforma tributaria, sin negociar una reestructuración de la deuda interna y sin dialogar con los principales gremios del país. En ese contexto, ¿la sedicente “vocación social” del FSLN no se estará amputando las posibilidades de cristalizar?
Con la desaparición del APP, el interlocutor clave para una política social rural serían los gremios de cooperativas. El principal de éstos, la Federación Nacional de Cooperativas (FENACOOP), que integra a más de 41 mil familias campesinas. En las páginas de Envío, su presidente, Sinforiano Cáceres, reconoció que el gobierno carece de políticas agropecuarias, no está dialogando, disemina un discurso demagógico, coopta a los líderes gremiales, fomenta relaciones clientelistas -especialmente con la urea venezolana-, ha reducido las asignaciones de semillas y permanece de brazos cruzados ante las mafias que especulan con tierras, con el tráfico ilegal de madera y con la comercialización de urea.
El FSLN ha optado por no dialogar y por reproducir su antigua política clientelista concediendo diputaciones y algunos puestos menores en el Estado a las cúpulas de la UNAG, ATC, ANDEN y FETSALUD, las cuatro principales federaciones sindicales y gremios afines al sandinismo. Pero los sindicatos que los integran mantienen sus demandas con independencia de sus dirigentes, de modo que los primeros meses de gobierno sandinista se han visto empañados por sucesivas huelgas de maestros y trabajadores de la salud que reclaman los aumentos salariales prometidos durante la campaña electoral.
El nuevo gobierno decretó la “desprivatización” de los servicios de salud y educación. Aún no se sabe en qué consistirán los cambios en salud. Los salarios permanecen congelados. En educación se decretó la abolición de la autonomía escolar y la supresión de los cobros en todos los centros estatales. Inmediatamente los cajeros y administradores que requería el viejo sistema fueron despedidos. Pero el cambio no garantiza una mayor calidad. Abolir la autonomía escolar sin proporcionar financiamiento adicional es un mero ejercicio retórico. Existen muchos costos que asumen las familias y que resultan prohibitivos en un país donde el 80% de la población vive con menos de dos dólares diarios: los costos de transporte, los artículos escolares y los costos de oportunidad. Por otra parte, en el modelo del ciudadano-cliente la inversión de las familias ha significado una mínima inversión en infraestructura y unos centros en mal estado que requieren de un plus esfuerzo financiero y organizacional.
LA MIGRACIÓN NO SE DETENDRÁUna condición básica para mejorar la educación es un incremento de la remuneración del cuerpo docente. Pero existe una contradicción entre la política salarial y la inversión educativa. En este caso, no por un retorno al “salario social”, sino por una sumisión al FMI. Los maestros recibirán en 2007 un escuálido aumento de 16 dólares mensuales, aunque reclamaban un incremento de 30 dólares. Los 135 dólares que actualmente reciben en promedio representan el 38.6% de los 350 dólares que en promedio reciben sus colegas centroamericanos.
El FMI incluyó entre sus últimas condicionalidades un congelamiento de la masa salarial del sector público. Esta medida forma parte de su estrategia para evitar un efecto demostración sobre las empresas privadas, especialmente sobre las maquilas, para mantener así la ventaja comparativa que Nicaragua tiene con tan bajos salarios. En este contexto, la migración continuará siendo el recurso de los más golpeados por esta política salarial. Las maestras nicaragüenses que van a Costa Rica a trabajar como empleadas domésticas duplican sus ingresos en el país vecino.
Los gastos en salud y educación podrían ser incrementados mediante una renegociación de la deuda interna, que absorbió con creces todos los recursos del alivio HIPC, una condonación diseñada precisamente para incrementar el gasto público social. Pero esta renegociación implicaría enemistarse con los banqueros y otros sectores de la élite económica tradicional, con quienes los dirigentes del FSLN han venido estrechando vínculos comerciales y familiares durante casi tres décadas.
El nuevo Consejo directivo sandinista del INSS, en marzo de 2007, propuso dos medidas tildadas de populistas que provocaron airadas reacciones entre los expertos en seguridad social: eliminar la presentación de la colilla para recibir los servicios de las EMP y fijar en 8% la deducción que a la asignación a las EMP hacía el INSS por los pacientes con enfermedades no cubiertas. La primera medida estimula la evasión y la mora, porque la colilla como contrapartida del servicio garantizaba que el empleador estuviera al día en sus cotizaciones. La Alcaldía de Managua -en manos del FSLN- es una de las principales deudoras. La segunda medida favorece a las EMP más grandes y puede terminar produciendo un oligopolio. En el sistema anterior, el porcentaje de la deducción se hacía en base al número de clientes -y el volumen de sus salarios- de cada EMP. El techo fijo actual premia a las EMP que tienen mayor número de asegurados y con un salario más alto. Ambas medidas son un riesgo para las frágiles finanzas del INSS.
UN MODELO QUE PARASITA
DE LOS MIGRANTES Y DE LAS REMESASEn la década de los años 80, el Frente Sandinista aplicó el modelo del “salario social” que idealmente buscó un congelamiento de los salarios y una provisión creciente y gratuita de beneficios sociales. La hegemonía ideológica del FSLN fue el combustible de un sistema en parte sostenido sobre una cadena solidaria de servicios que hace imposible valorar en términos monetarios el gasto total que hizo el Estado revolucionario en salud, educación y otros servicios sociales.
La inflación resultante del relajamiento fiscal al que se recurrió para mantener el modelo, en una economía de guerra y con deteriorados términos de intercambio comercial, distorsionó los precios que se suponían bajo control y minó la capacidad de compra de la mayoría de los nicaragüenses. Las fisuras de la planificación económica se multiplicaron y emergió un vigoroso mercado paralelo y un malestar social que socavaron la sostenibilidad económica y social del modelo. El ciudadano-tutelado beneficiado por el modelo votó contra el FSLN.
Tras la derrota electoral del FSLN, el nuevo gobierno decidió dar un giro copernicano a la política económica y social. El declive en la provisión de servicios sociales ha sido un indicador de una privatización de facto con diversos niveles de intensidad. El ciudadano aparece antes como un cliente y como un actor del mercado que como un actor político que exige derechos. La mengua de la sindicalización es un indicador de la extinción del ciudadano político.
La reacción han sido las migraciones masivas, que disminuyen la presión sobre los servicios públicos y aumentan la capacidad de compra de los servicios sociales privados. Esto ha permitido la continuidad del modelo. El modelo parasita de las circunstancias que genera: genera migraciones y luego, para perpetuarse, parasita de las remesas. La migración es un efecto no deseado ni planificado -un efecto espontáneo- de las políticas públicas. Pero es la clave que explica por qué se ha mantenido el modelo al que nos han llevado.
Mientras las remesas posibiliten una transferencia de costos a las familias, el modelo continuará. No habrá cambios mientras haya remesas y mientras el gobierno no renegocie la deuda interna o diseñe una estructura de tributación progresiva, únicas fuentes internas para incrementar el gasto social.
¿ARRIBA LOS POBRES?¡Arriba los pobres del mundo! anuncian los rótulos de tonos rosados que el FSLN diseminó por toda Nicaragua para la celebración del 28 aniversario de la Revolución. Desde varias semanas antes, este verso de una estrofa de la Internacional martilló en fondo permanente todos los discursos de Daniel Ortega en todas las tribunas.
Los pobres siguen siendo los de abajo. O los de fuera, cuando emigran buscando la vida y para darle vida a quienes se quedan. Están abajo los pobres sobre cuyos cadáveres subieron muy arriba los dirigentes del FSLN. Abajo también están los pobres que aún viven, medio vivos y medio muertos por el asesinato a plazos que practica el sistema del ciudadano-cliente.
Quienes fuimos testigos entusiastas del triunfo revolucionario -como niños fascinados, jóvenes protagonistas, adultos cómplices o viejos perplejos- hoy tenemos 28 años más de experiencia. Quizás somos 28 veces más conocedores de la historia y la política. Estamos 28 años más curtidos. Algunos sin duda están 28 años más corruptos, aunque su putrefacción les huela a perfume. Pero únicamente siendo 28 años más ingenuos podríamos tragarnos el cuento de hadas de un FSLN que piensa resucitar el Estado benefactor, salvo en la versión clientelista, es decir, resucitando a algunos pobres muy selectivamente. Los cambios que requeriría una expansión del gasto social hasta alcanzar unos niveles de satisfacción masiva no se pueden limitar a programas tipo “Hambre Cero”. ¿El socialismo rentista de Chávez podrá suplir? La pregunta es cuánto y por cuánto tiempo.
Después de más de un semestre de FSLN en el gobierno -en el poder ya estaba-, este 19 de Julio no lo celebraremos con precios más bajos del combustible ni con mejores salarios para los maestros ni con el cese de los caóticos cortes de energía. El cambio más notorio que se celebra son los Consejos del Poder Ciudadano, que no pueden, por más que lo pretendan, insuflar ciudadanía política. Sin motivo que les dé una base real, la Plaza de la Discordia estará llena de rótulos que digan ¡Arriba los pobres del mundo! Y los dirigentes del FSLN gritarán ésa y otras consignas. Luego retornarán a las mansiones que le quitaron a los oligarcas para poder vivir como han vivido ellos. Por obra del efecto enajenante -el objeto se apropia y moldea al sujeto que cree poseerlo- las camionetonas, haciendas, abultadas cuentas bancarias y condominios los han hecho ser lo que hoy son.
¿Creer que de ellos provendrá un golpe de timón en las políticas sociales no será una culpable ingenuidad? Mientras el ciudadano-migrante siga inyectándole a Nicaragua el suero de las remesas al ciudadano-cliente que aquí se quedó, la capacidad de resistir en este sistema injusto puede prolongarse. Las remesas son el opio del pueblo. Y a los pobres de “este mundo” que es Nicaragua -transformados de ciudadanos-tutelados en ciudadanos-clientes- les tocará padecer durante estos cinco años un híbrido de los dos sistemas. Lo llamaremos autoritarismo populista neoliberal.
INVESTIGADOR DEL SERVICIO JESUITA PARA MIGRANTES DE CENTROAMÉRICA (SJM). MIEMBRO DEL CONSEJO EDITORIAL DE ENVÍO.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica