Nicaragua
Vías, caminos y atajos para la corrupción
La corrupción no sólo depende de actitudes personales o de grupo. La hacen posible factores culturales, instituciones, marcos legales, condiciones económicas, vacíos de normas, prácticas políticas... ¿Qué hizo posible la corrupción en el gobierno de Violeta Chamorro? Es imposible medir la magnitud de la corrupción institucional entre 1990 y 1996.
Y hay que admitir que, frente a ella, la sociedad mostró un alto nivel de tolerancia.
Dora María Téllez
Las denuncias de actos de corrupción cometidos por funcionarios del gobierno de Violeta Barrios de Chamorro fueron en su día y han seguido siendo, hasta el día de hoy, noticias de primera plana en los medios nacionales. Sin embargo, en aquellos años la realidad mostró que, aunque la mayoría de la población compartía la certeza de que la corrupción administrativa se había incrementado a todos los niveles, esto no constituyó un tema clave o decisivo ni en la campaña electoral de 1996 ni en los resultados de las elecciones. Las acusaciones de corrupción que afectaban a algunos candidatos no detuvieron la carrera política de ninguno. Ni siquiera las abundantes denuncias contra uno de ellos, Alvaro Robelo -fundador del nuevo partido Arriba Nicaragua-, lograron disminuir de forma significativa su popularidad. ¿Han cambiado mucho las cosas con el actual gobierno? ¿Hay más o menos corrupción? ¿Hay más o menos conciencia ciudadana ante la corrupción? Antes de responder a cualquiera de estas dos importantes preguntas, es necesario hacer un repaso sintético de lo que sucedió en el gobierno anterior.
Paso mayor: reformas constitucionalesEn todo engranaje administrativo existe siempre el riesgo de un inadecuado o mal manejo de los recursos materiales. En Nicaragua, por las reducidas dimensiones de la economía, el Estado controla una parte considerable de los recursos del país y muchos agentes económicos compiten por participar de la actividad que generan los fondos estatales y por obtener del Estado las mejores posibilidades para realizar nuevos negocios o hacer crecer los que ya tienen. Aunque todo esto no debería necesariamente incentivar la corrupción administrativa, sí la posibilita en países con tan débil desarrollo institucional y tan escasa participación de la sociedad civil como Nicaragua.
En este marco, no pueden desconocerse los progresos que hubo durante el gobierno Chamorro en el terreno del combate a la corrupción: hubo apertura de la información gubernamental a los medios de comunicación y se iniciaron, como parte del programa de reforma del sector público, acciones destinadas a desarrollar los sistemas de administración de los recursos del Estado. También se dio durante la gestión de Violeta de Chamorro un paso trascendental, el más importante de todos los que se dieron en materia institucional: las reformas a la Constitución, que no pudieron entrar en plena vigencia hasta el 10 de enero de 1997, cuando concluyó el gobierno Chamorro, por el rechazo con el que su Ejecutivo se negó a aceptarlas. Muchas de las reformas constitucionales se hicieron con el objetivo de dar transparencia a la gestión pública, de democratizarla, con el fin de descentralizar y desconcentrar el poder político y dar más participación a la sociedad civil en las decisiones del Estado, convencidos de que valiéndose de todas estas vías es como se logra enfrentar la corrupción.
Una institucionalidad muy recienteLa mayoría de los nicaragüenses está convencida de que el gobierno puede actuar sin ningún freno en todos los campos de la vida política, económica y social del país. Esto le lleva a percibir como no conveniente o muy difícil el enfrentar al gobierno por los cauces legales cuando sus actuaciones los afectan como ciudadanos o como miembros de asociaciones sociales.
Esta percepción tiene su base en la experiencia histórica de Nicaragua. Durante este siglo, independientemente de los matices o diferencias de las Constituciones y demás regulaciones legales, todos los gobiernos -hasta el que asumió en 1990- disfrutaron, por una o por otra razón, de un poder casi absoluto. Hay que exceptuar, naturalmente, a los gobiernos conservadores entre 1909 y 1928 porque las decisiones en el Estado las tomaban los estadounidenses que mantenían intervenido militarmente el país.
La administración pública, las fuerzas armadas -ejército y policía-, el sistema judicial, el poder legislativo, el control de los actos de la administración pública, el sistema financiero estatal, la organización de las elecciones, todo -casi sin excepción- ha dependido en Nicaragua históricamente, directa o indirectamente, de la fuerza política que detentaba el poder Ejecutivo.
La expectativa de alternabilidad en el ejercicio del poder político y, con esta alternabilidad, la realización periódica de elecciones limpias y ordenadas, la transferencia pacífica del poder en los distintos niveles, las posibilidades de actuación independiente de los diversos poderes del Estado y de las municipalidades, la existencia de un régimen de autonomía institucional en las regiones de la Costa Caribe, la profesionalización y apartidismo del ejército y de la policía, son en Nicaragua realidades demasiado recientes y aún insuficientemente afianzadas como esenciales a la institucionalidad nacional.
Esta incipiente institucionalidad carece aún de un apropiado balance entre las distintas expresiones del poder público. La reforma constitucional promulgada en 1995 y puesta en vigencia en 1997 restringió las facultades del Ejecutivo en el manejo de las finanzas públicas, eliminó la posibilidad de dictar decretos con fuerza de ley, estableció pautas para el manejo de los activos del Estado, delimitó el alcance del mandato de los funcionarios públicos y su responsabilidad en la administración de los recursos del Estado. Las reformas fortalecieron también la independencia del Poder Judicial y del Poder Electoral, confirieron autonomía a la Contraloría General de la República y establecieron, con rango constitucional, la independencia y autonomía de la Superintendencia de Bancos y de otras instituciones financieras. A pesar de todo esto, la tendencia del gobierno liberal que empezó su gestión con esta Constitución reformada siguió siendo la misma tendencia histórica: concentrar todo el poder político en el Ejecutivo.
Esta tendencia, naturalmente, incrementa el sentimiento de impunidad que experimentan los funcionarios públicos y coloca en la indefensión a la sociedad, especialmente a quienes se encuentran fuera de los círculos de poder gubernamentales o a quienes hacen oposición al gobierno.
Un estado de derecho muy débilSon muchísimos los nicaragüenses que consideran que una institución del Estado o un funcionario público puede actuar contra la Constitución y las leyes con muy escaso riesgo de ser oportunamente frenado o sancionado. Uno sólo de los lamentables ejemplos ocurridos durante el gobierno Chamorro: la Asamblea Nacional aprobó una ley para beneficiar a los jubilados y, a pesar de que la ley entró en vigencia, el Ministro del Instituto de Seguridad Social y Bienestar, encargado de hacerla cumplir, declaró ante el plenario de la Asamblea que no ejecutaría la ley por considerarla inadecuada y costosa. Aunque la opinión pública y los diputados protestaron por esta ilegalidad, el funcionario permaneció en su cargo hasta el último día del gobierno sin cumplir la ley y sin variar su posición. Casos como éste, que abundaron durante el gobierno Chamorro, ahondaron la falta de credibilidad y de confianza en la efectiva y justa aplicación de las leyes, más aún cuando se trata de castigar los casos de corrupción.
La inmunidad es un privilegio del que gozan algunos funcionarios y con el que se protegen de ser acusados por razones políticas durante el ejercicio de su cargo. Aunque la inmunidad dificulta evidentemente la tramitación de una queja por los abusos de un funcionario público, en los casos de corrupción la fuente de la impunidad ha sido, sobre todo, el grado de influencia y de poder político que tiene el funcionario.
Durante el gobierno Chamorro, ninguna denuncia de corrupción en niveles altos de la administración pública produjo ningún resultado satisfactorio y en algunos casos -en los que había evidencias suficientes como para ordenar una investigación-, ésta no se realizó. Esta norma de actuación permitió a los funcionarios involucrados no tener mayores problemas para evadir sus responsabilidades. Muchas veces estos funcionarios conservaron sus cargos o fueron trasladados a otros de igual o hasta de mayor importancia. En muy raras ocasiones hubo alguna destitución.
Una opinión pública poco desarrolladaEs evidente que una sociedad que se expresa con decisión y vigor en contra de la corrupción está en mejores posibilidades de enfrentarla con éxito que una sociedad que deja hacer y deja pasar. Aunque la conciencia crítica de los nicaragüenses ante la corrupción administrativa ha ido creciendo en los últimos años, es aún insuficiente la acción social sistemática que promueva un enfrentamiento decidido contra ella.
La libertad de expresión que garantizó a los medios de comunicación la administración Chamorro permitió que se incrementara notablemente el conocimiento y la información sobre los más diversos actos de corrupción administrativa. Sin embargo, en la cultura política nicaragüense prevalece aún la idea de que la corrupción es un problema muy difícil -prácticamente imposible- de combatir. Incluso, se la considera como una característica inherente a la función pública.
En un sondeo realizado por la Universidad Centroamericana en septiembre de 1995, entre jóvenes de cinco departamentos del país, el 74.5% ubicó "la corrupción administrativa" en tercer lugar de importancia entre las causas de los problemas nacionales, solamente precedida por "las políticas del gobierno" y "la inestabilidad política". En este mismo sondeo, se preguntó sobre la conducta de los gobernantes del país. El 75% respondió afirmando que "son abusadores de recursos" y el 65.5% que "son corruptos". Solamente el 13.2% de los encuestados los consideró "honestos". Las cosas no han cambiado mucho desde entonces. La mayoría de la población tiende a creer, con toda naturalidad, que gran parte de los jueces y de los políticos y funcionarios públicos -electos o nombrados- son personas corruptas.
Una encuesta privada realizada por Mitchell Seligson entre julio y agosto de 1996 evidenció otra preocupante realidad: existe en la sociedad nicaragüense un alto grado de tolerancia hacia la corrupción, rasgo que debilita grandemente el poder que podría tener la opinión pública nacional. Esta tolerancia social es un fenómeno complejo. Se inicia con problemas de pequeña escala: hay actos de corrupción que se han convertido ya en un costo aceptado a nivel individual y social cuando todos estamos dispuestos a pagar una "mordida" o un soborno para agilizar las gestiones que necesitamos. En una escala mayor, se tolera la corrupción si el funcionario corrupto muestra resultados. El caso más sintomático fue el de Arnoldo Alemán cuando era alcalde de Managua antes de ser Presidente: si se cuestionaba a quienes simpatizaban con él señalándoles las continuas acusaciones de corrupción que se le hacían, lo defendían siempre con esta frase: "roba, pero hace".
La encuesta Seligson evidenció también un mayoritario respaldo de los nicaragüenses a cualquier acción destinada a promover la educación ciudadana, la transparencia en el manejo de los fondos públicos y la investigación y sanción severa de los actos de corrupción. Pero, a excepción de las denuncias en los medios de comunicación y en otros foros, no se generan aún desde los partidos políticos, desde la empresa privada o desde las organizaciones sindicales y sociales iniciativas que enfrenten real- mente la corrupción.
Facilitadores de la corrupciónEn la administración pública existieron durante el gobierno Chamorro deficiencias que actuaron como facilitadoras de la corrupción. Entre las principales estuvieron:
• Falta de transparencia en la formulación, aprobación y ejecución de políticas, planes, proyectos y uso de fondos gubernamentales.
• Ausencia de reglas de juego o dualidad en las que existieron.
• Discrecionalidad en las atribuciones institucionales o específicas de los funcionarios.
• Ineficiencia en la prestación de servicios a la población.
• Débiles mecanismos de regulación y control en el manejo de los activos y fondos del gobierno.
• Ausencia del servicio civil y de la carrera administrativa en el nombramiento y promoción de los funcionarios.
Una gestión estatal poco transparente La transparencia en la gestión pública supone proporcionar información suficiente y oportuna para que los ciudadanos puedan opinar y participar activamente en el proceso de toma de decisiones sobre temas de su interés. En términos generales, durante la administración Chamorro la información de las instituciones del Estado fue tardía e insuficiente y casi siempre estuvo dirigida a explicar una decisión ya tomada o a publicitar la realización de algún proyecto que generara una imagen positiva al funcionario o a la fuerza política que controlaba la institución.
Algunas instituciones, como la Asamblea Nacional, realizaron por su propia naturaleza una actividad más abierta al público, pero el conocimiento de esta actividad dependió siempre de los enfoques e intereses de los medios de comunicación y no hubo tampoco una política o programa institucional dirigido a dar información al público y a recibir de los ciudadanos aportes o recomendaciones.
Las políticas y programas institucionales no estuvieron disponibles para que los conociera la gente y muchas decisiones de importancia se tomaron sin debate previo y sin mayores explicaciones de la conducta gubernamental. Aún instituciones como las alcaldías municipales se mantuvieron en un notable aislamiento de sus electores. Los cabildos municipales fueron poco utilizados para promover una organizada y provechosa participación de los diversos sectores sociales en los asuntos de cada comunidad.
Una amplia discrecionalidad En las regulaciones que rigieron la actuación del Estado, se confirió a menudo a instituciones y a funcionarios un poder de decisión que dependía exclusivamente de la aplicación de su propio criterio, sin que tuvieran que someterse a una norma específica ni cumplir un requisito o procedimiento previamente establecido. El escaso desarrollo de las instituciones nacionales se tradujo también en una falta de definición de las reglas del juego o en una ambigüedad en las existentes, en distintos asuntos de la vida nacional. La discrecionalidad se manifestó también cuando quienes tenían influencia política o económica en alguno de los espacios del poder público violaron las reglas existentes.
Durante el gobierno Chamorro, las facultades atribuidas en materia de exoneración de impuestos, los procedimientos utilizados en el proceso de privatización de las empresas estatales y el manejo administrativo y judicial del problema de la propiedad fueron los espacios en donde el Ejecutivo empleó en mayores cuotas y con mayor magnitud la discrecionalidad.
Aunque las reformas constitucionales establecieron claramente y ya a partir de 1995 que las decisiones en materia tributaria comenzarían a ser facultad de la Asamblea Nacional, el Ejecutivo continuó otorgando exoneraciones a particulares y a empresas. Por otro lado, las regulaciones con las que se otorgaron exenciones fueron poco específicas quedando enteramente su aplicación en manos del Ejecutivo. La discrecionalidad en materia tributaria fue utilizada -siguiendo la tradición nacional- para favorecer o para castigar a determinados negocios, empresas o entidades, según se tratara de amigos o de adversarios del gobierno.
En el proceso de privatización de empresas estatales iniciado en 1990 con el cambio de gobierno se usaron tres modalidades para la toma de decisiones sobre la venta o devolución de activos estatales: la asignación de propiedades -caso de la mayoría de propiedades, especialmente agropecuarias, que se arrendaron o vendieron a los trabajadores-, la negociación directa o la licitación pública entre los interesados.
Propiedad: extensa red de corrupciónEn todos los casos de privatización, una vez concluido el diagnóstico y valoración de cada empresa, correspondía a la Junta General de la Corporación Nacional del Sector Público (CORNAP), la decisión final. En transacciones de gran importancia se tomaron como referencia las consideraciones de una Comisión de Privatización -formada por funcionarios de la institución- y las propuestas de los ofertantes. Fue así en la privatización de varios ingenios azucareros, proceso cuestionado insistentemente por el Presidente Alemán desde que llegó al poder.
La Junta de la CORNAP decidió las privatizaciones con distintos criterios que podían variar según el caso, como lo declaró abiertamente en los juzgados el propio director de la CORNA P, Dayton Caldera, en marzo de 1997. Estos distintos criterios iban desde los originados en acuerdos y decisiones de naturaleza política, hasta los vinculados al precio ofertado, a las condiciones de pago o al tratamiento de los adeudos de las empresas. También se tu- vieron en cuenta consideraciones sobre la conveniencia económica para el Estado y para el país. Un buen ejemplo fue el de la privatización del complejo turístico Montelimar, vendido a empresarios españoles en poco más de cinco millones de dólares, un precio muy inferior al valor de las playas, tierras e instalaciones existentes. Según informó oficialmente Caldera a la propia Asamblea Nacional, el criterio que predominó en este caso fue que los compradores podían influir de manera determinante en convertir a Nicaragua en un destino turístico.
La más amplia discrecionalidad se aplicó en la resolución de algunos conflictos de propiedad. Un conjunto de decretos presidenciales otorgaron al Poder Ejecutivo facultades para revisar las asignaciones realizadas hechas por el gobierno anterior en virtud de las leyes 85 (viviendas), 86 (lotes urbanos) y 88 (propiedades rurales). Este proceso -enteramente administrativo- dejó al arbitrio de la decisión de determinados funcionarios el determinar la legalidad o ilegalidad en la adquisición de una propiedad. Hoy, cuando se revisan los resultados de este proceso, no es raro encontrarse resoluciones diferentes para casos similares. En los tribunales de justicia, la aplicación del conjunto de leyes de la propiedad existentes ha dependido de la voluntad o del criterio de cada juez o tribunal involucrado. Alrededor de las decisiones administrativas y judiciales sobre la propiedad se tejió en aquellos años una de las redes de corrupción más extensas y espesas, dados los intereses en conflicto y los recursos económicos movilizados por los interesados para ganar los conflictos.
Una administración ineficienteDurante el gobierno Chamorro no logró superarse el problema de la ineficiencia administrativa, que es uno de los caminos por los que en Nicaragua se llega a la corrupción. Uno de los ejemplos más claros está en el servicio que a diario muchas instituciones gubernamentales prestan al público. Algunos de estos servicios son de gran demanda: licencias para conducir vehículos, certificación de partidas de nacimiento, solvencia fiscal o municipal, certificaciones catastrales o registrales, notificaciones judiciales, trámites aduaneros y migratorios, permisos municipales para realizar construcciones...
Gran parte de las dependencias encargadas de prestar estos servicios cuentan con poco personal y pocos recursos para realizar su trabajo y tienen una deficiente organización y procedimientos atrasados. En no pocos casos los requisitos que se exigen en estas oficinas no son necesarios ni útiles a la institución que los solicita, sobrecargan al ciudadano y aumentan la demanda de servicios en otras dependencias del Estado.
Todo esto contribuye a hacer muy lenta la atención al público. Agilizarla es un deseo unánime. En este contexto, es muy frecuente que algunos funcionarios ofrezcan al ciudadano la posibilidad de resolverles la gestión rápidamente siempre que les entreguen algún dinero a título personal. Si es muy raro que quien requiera con rapidez un servicio se niegue a pagar lo solicitado, más raras son las denuncias de este tipo de corrupción.
Unos fondos manejados sin controlLa programación, ejecución, registro y control del ingreso y gastos del gobierno y del resto de instituciones del Estado adoleció de múltiples deficiencias durante el gobierno Chamorro. El Presupuesto General de la República presentó notables omisiones en el registro de diversos ingresos: los que se percibieron por la privatización de los activos del Estado, por la prestación de algunos servicios al público y por las transferencias procedentes de empresas estatales. También llegaron a omitirse fondos originados en la cooperación externa.
En marzo de 1995, la CORNAP publicó un informe, cortado a diciembre de 1994, en el que reportaba haber transferido al Ministerio de Finanzas la cantidad de 195.8 millones de córdobas en bonos que no fueron nunca registrados en los ingresos presupuestados por el gobierno durante ese período. En el presupuesto de 1997, la Contraloría localizó un total de 116.7 millones de córdobas en fondos que ingresaban a diversos ministerios y que no estaban debidamente registrados.
También el gobierno Chamorro proyectó ingresos adicionales cuyas bases legales eran inexistentes y, por tanto, completamente dudosa su recaudación. De hecho, el presupuesto de 1997 fue aprobado con un incremento en los ingresos de 670.2 millones de córdobas, en consideración a los resultados de una Ley Tributaria que no existía en ese momento.
En la ejecución del presupuesto, lo que más habitualmente sucedió en aquellos años fue que se realizaran gastos que no estaban autorizados por partida presupuestaria alguna o que dejaran de realizarse otros que estaban debidamente aprobados. Por razones similares, los ingresos pueden haber tenido variaciones positivas o negativas respecto a lo previsto. Antes de las reformas constitucionales, el Ejecutivo estaba facultado para ajustar el presupuesto siempre que quisiera, sobre la marcha. Las reformas establecieron que cualquier modificación al presupuesto sólo podía hacerse con la autorización del Legislativo.
En el control de la ejecución presupuestaria el desarrollo institucional resultó aún más débil en aquellos años, tanto en lo referido al registro directo del gasto como a la oportuna información y control de las instituciones involucradas, siendo el Ministerio de Finanzas el único que realizaba esa actividad. La Contraloría y la Asamblea Nacional aún no contaban con un sistema de control y seguimiento de la ejecución del presupuesto.
Una inexistente carrera administrativaLa Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa, aprobada en los primeros meses de 1990, durante el período de transición entre uno y otro gobierno, estuvo suspendida en su aplicación durante los casi siete años de gestión del gobierno Chamorro en virtud de una disposición gubernamental. Esta virtual inexistencia de la carrera administrativa convirtió la opción de trabajar en las instituciones públicas o la eventualidad de ser promovido en ellas en un asunto estrictamente político, sin que los requisitos de la calidad, la experiencia, el dominio de una determinada área de trabajo o la formación profesional fueran los principales criterios a ser considerados.
El nepotismo y el clientelismo político -de larga tradición en la vida política nacional- fueron practicados habitualmente en la asignación de cargos en la administración pública. Se trata de una práctica de graves consecuencias. Cuando, por nepotismo o clientelismo, se designa a un funcionario público, se están creando condiciones que favorecen y facilitan la corrupción: los de- signados lo son solamente en razón de su parentesco o de la fidelidad política o personal con quien los nombró y con quien están obligados por el favor recibido.
En Nicaragua, el clientelismo político más costoso para el Estado es el que se emplea para pagar los favores económicos que se conceden durante la campaña electoral al partido político que resulta ganador. Otorgamiento de cargos, control de instituciones, definición de políticas, establecimiento de excepcionalidades, favoritismo en la aplicación de normas administrativas son utilizados para fortalecer a grupos económicos vinculados a la fuerza política que controla el gobierno y para debilitar a quienes se encuentran fuera de ese círculo de poder.
Estas prácticas fueron habituales durante el gobierno Chamorro. Tienen un alto costo porque crean un permanente ambiente de inestabilidad laboral. El funcionario sabe que mantener su puesto de trabajo no depende de su calidad profesional ni de su experiencia o de su antigüedad en el cargo, sino que depende exclusivamente de la voluntad de las autoridades superiores. En este clima no faltaron funcionarios que, para mantener el trabajo o para ser promovidos, se volvieron complacientes o cómplices con sus superiores. Otros actuaron de manera elástica o negligente en la aplicación de normas y regulaciones gubernamentales, cuando éstas afectaban a empresas o a entidades del sector privado en las que el funcionario aspiraba a trabajar o de las que esperaba poder depender económicamente cuando dejara el gobierno.
Un débil control interno La inestabilidad en la administración pública, los escasos recursos con los que contó la Contraloría General de la República y la falta de calificación y capacitación de muchos funcionarios, fueron un obstáculo para establecer políticas, normas y procedimientos permanentes de control interno en el manejo de los recursos del Estado. Y aunque existía un cuerpo de leyes, reglamentos y normas para el control interno, no fueron suficientemente conocidos y aplicados por los funcionarios de cada institución. Una inadecuada organización y delegación de funciones y unos sistemas de contabilidad poco desarrollados impidieron también la realización de un control periódico y de una rendición de cuentas clara y oportuna.
La validez de las regulaciones legales y de las normas de control interno dependen, sobre todo, de que se conviertan en una práctica cotidiana en la administración pública, tarea que corresponde a los principales funcionarios de cada poder del Estado, de cada institución o de cada empresa pública. Cuando existen deficiencias en este terreno, resulta poco útil el trabajo de los auditores internos y el de la propia Contraloría, que solamente puede limitarse a certificar la ausencia de controles y sistemas, sin tener posibilidad de examinar a fondo lo relativo al uso de los recursos.
La emisión ilegal de bonos realizada por funcionarios del Ministerio de Finanzas durante el gobierno Chamorro -actuación que comenzó a ventilarse en los tribunales de justicia a inicios del gobierno liberal- evidenció los serios problemas que el control interno tuvo que enfrentar en las instancias gubernamentales. El caso ilustró también la concentración de funciones y la discrecionalidad que existió y que se tradujo en problemas de control interno que favorecieron la corrupción. El Ministerio de Finanzas estuvo a cargo de valorar propiedades para su indemnización, de establecer el monto a pagar en cada caso, de emitir y certificar los bonos de indemnización y de pagar con ellos a los reclamantes. Son muchas las denuncias de corrupción que fueron apareciendo durante estos años en los distintos eslabones de esta cadena. Las más frecuentes denuncias se referían a la sobrevaloración de ciertas propiedades y a las negociaciones de pago desventajosas al Estado acordadas en relación con algunas propiedades.
Tráfico de influenciasA pesar de que es difícil precisar cuáles fueron las formas de corrupción más comunes y de mayor impacto, se puede afirmar que por la magnitud de sus operaciones, el nivel de los funcionarios que se involucraron y el daño que produjeron a la institucionalidad y a la sociedad, las más habituales y graves fueron: el tráfico de influencias, la constitución de redes delictivas, el uso ilegal de los recursos estatales, y los cobros ilegales, comisiones o "mordidas".
El tráfico de influencias fue una importante forma de corrupción que se dio, como sucede usualmente, en los niveles más altos de decisión de las instituciones. En este delito, se trata de utilizar la información gubernamental y los procesos de toma de decisiones para elaborar, aprobar o ejecutar políticas y medidas cuyo objetivo es favorecer un negocio que suele beneficiar a grupos económicos cercanos a quienes controlan el gobierno.
El tráfico de influencias se expresó de muchas formas. Las más usuales fueron: la asignación dolosa de concesiones, licitaciones o contratos, determinadas decisiones en materia de importación y exportación de productos, la asignación de financiamiento de los bancos estatales a personas que no cumplían con los requisitos o en condiciones de trato excepcional, el otorgamiento de exoneraciones y exenciones de impuestos, la cancelación o renegociación de cuentas pendientes con el Estado, la omisión de la aplicación de regulaciones estatales en alguna actividad económica. En todos los casos, el funcionario involucrado en cualquiera de estas formas del tráfico de influencias obtuvo importantes ventajas: realizando negocios a los cuales aseguró de previo una alta rentabilidad, obteniendo o aumentando su participación en otras sociedades y negocios o, directamente, percibiendo una comisión en efectivo por sus favores.
Durante el gobierno Chamorro abundaron los casos. En cuanto a las concesiones, uno de los más conocidos fue la asignación, en 1990, de una decena de concesiones pesqueras a Diego Lacayo, hermano del entonces Ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo. Unos años después tuvo gran publicidad la asignación de una concesión para operar zonas francas hecha por el Ministro de Economía Pablo Pereira a una sociedad de la que él era Presidente. Respecto de las licitaciones, una resolución de la Contraloría General de la República de marzo de 1997 señaló que en la privatización de varios ingenios azucareros, el ex-director financiero de la CORNAP, Orlando Argüello Downing, fue un "factor clave y determinante dentro del proceso de valoración, negociación, adjudicación y contratación de venta del Ingenio Benjamín Zeledón" a un grupo de empresarios privados, los hermanos Cuadra Schultz. Por esta operación, Argüello Downing habría recibido el pago de una comisión.
Respecto del trato excepcional a algunos clientes poderosos de los bancos estatales, en el último trimestre del gobierno Chamorro fue señalado el presidente en funciones del Banco Nacional de Desarrollo (BANADES) por la Superintendencia de Bancos, porque habría aprobado un crédito a Orlando Murillo, violando disposiciones internas en cuanto al monto a prestar y en cuanto a las garantías. Durante la gestión del anterior presidente del BANADES , Juan Alvaro Munguía, se habrían aprobado varios créditos a empresas en las que eran accionistas él, su esposa o sus socios en otras empresas. Este mismo funcionario fue acusado de obstaculizar el crédito a productores de maní que rechazaban comercializarlo a través de la empresa de Munguía o que podían hacerle competencia a él en la compra y procesamiento del maní. Durante el gobierno Chamorro, el tráfico de influencias fue muy utilizado -como siempre a lo largo de la historia nacional- con el fin de afectar negocios o empresas rivales.
Participación en redes delictivas El establecimiento de redes delictivas en instituciones estatales se origina fundamentalmente en el contrabando, el tráfico de drogas o de vehículos robados o el lavado de dinero. Quienes trafican con estos bienes tienen una enorme capacidad de pagar los servicios que les prestan los funcionarios de los distintos niveles.
Durante el gobierno Chamorro, la situación más crítica respecto al narcotráfico y al lavado de dinero se produjo en la Costa Atlántica. Aunque no se realizó entonces -ni tampoco ahora- ninguna investigación específica, y a pesar de que las denuncias en los medios de comunicación fueron en este terreno las más imprecisas de todas, diversos sectores de la ciudadanía comenzaron ya a señalar, desde comienzos de los años 90, la existencia de un involucramiento en estas actividades ilícitas de funcionarios de varias instituciones -tanto del gobierno central como de los gobiernos autónomos regionales-, incluyendo a miembros de la policía y del ejército.
El tráfico de vehículos robados, creciente en los últimos años, tuvo uno de sus principales puntos de apoyo en la corrupción de miembros de la policía, en especial los del área de tránsito. Cuando en 1997 la jefatura de la Policía Nacional se vio obligada a clausurar las oficinas del tránsito en Managua, se demostró que muchos de los agentes de esta dependencia estaban comprometidos en la comisión de diversos delitos, especialmente en el tráfico con vehículos robados.
Uso ilegal de recursos del Estado Utilizar para fines privados tanto la fuerza política del gobierno como sus recursos financieros, maquinaria, equipo, materiales, suministros y servicios, fue también una modalidad común de corrupción gubernamental, que se vio potenciada por las deficiencias en el control de la administración de los recursos y en el clientelismo político que guiaba el nombramiento de los funcionarios. Esta fue la forma de corrupción que más denunciaron los medios de comunicación a lo largo de los casi siete años del gobierno Chamorro. A pesar de todas las denuncias, prevaleció una casi total impunidad en estos casos.
Comisiones, sobornos, "mordidas" Pagos ilegales son los que se realizan para obtener contratos de compra o venta de activos en nombre del Estado, para adquirir equipos, maquinaria, materiales y suministros, para asegurar la realización de gestiones y la prestación de servicios en condiciones especiales, para obtener la asignación de concesiones, licencias o permisos con los que establecer una explotación económica, para omitir requisitos y controles en determinadas gestiones o para evitar la imposición de una sanción. Todas éstas son formas de corrupción tan difundidas como difíciles de comprobar. Todas se dieron durante el gobierno Chamorro.
Los pagos o cobros ilegales pueden ir desde la pequeña suma que se entrega a un funcionario para obtener rápidamente o sin cumplir con todos los requisitos una licencia de conducir o para evitar una multa de tránsito hasta la suma, ya mayor, con la que se logra alterar el avalúo catastral de un inmueble o los resultados de una auditoría fiscal en una empresa. En el otorgamiento de concesiones y permisos de explotación, en la resolución de asuntos de propiedad, en la privatización de activos estatales y en los contratos por servicios o suministros, el cobro de comisiones o "mordidas" fue durante la gestión Chamorro una realidad tan grave como habitual.
La Contraloría empezó a ser autónomaLas instituciones del Estado que intervienen más directamente en la prevención y control de la corrupción administrativa tienen en Nicaragua diversos grados de desarrollo. Aunque la Constitución reformada y las leyes les confieren distintos grados de autonomía, un común denominador que padecieron y padecen son los insuficientes recursos financieros con los que cuentan para desarrollar un trabajo realmente independiente.
Corresponde a la Contraloría General de la República jugar un papel dinámico en la prevención, detección y control de la corrupción en las instituciones estatales. Constitucionalmente, la Contraloría goza de autonomía administrativa y funcional. Las reformas constitucionales hicieron de esta institución la responsable de establecer un sistema de control y fiscalización que garantice el debido uso de los fondos, bienes y recursos del Estado. Con este objetivo, la Contraloría quedó facultada para llevar el control sucesivo de la gestión del Presupuesto General de la República; y el control, examen y evaluación de la gestión administrativa y financiera de los entes públicos, de los entes subvencionados por el Estado y de las empresas públicas y de las privadas en las que haya participación de capital público.
Corresponde a la Contraloría determinar la responsabilidad de los funcionarios en base a sus auditorías o investigaciones. Puede eximir o señalar responsabilidad administrativa o civil debiendo notificar al poder Ejecutivo para que aplique las sanciones correspondientes, lo que no siempre sucede, como se ha venido viendo en diversos casos durante el gobierno de Arnoldo Alemán. También puede la Contraloría establecer presunción de responsabilidad penal y enviar el caso a los tribunales de justicia.
Hasta 1996, el Contralor y el Subcontralor eran designados por el Presidente de la República. Las reformas constitucionales establecieron que su nombramiento era responsabilidad de la Asamblea Nacional, requiriéndose el voto del 60% de los diputados. El período del Contralor y el Subcontralor es de seis años y sólo pueden ser destituidos de acuerdo a las causales y el procedimiento establecidos en una ley específica.
La Contraloría General de la República terminó el período del gobierno Chamorro contando con unos instrumentos legales que aún requieren de reformas para ser ajustados a las nuevas circunstancias del país. Como parte de su programa de desarrollo institucional, y desde la puesta en vigencia de parte de las reformas constitucionales en 1996, la Contraloría se dio a la tarea de preparar su nueva Ley Orgánica, la Ley de Contrataciones y la Ley de Integridad Moral de los Funcionarios Públicos. Enfrentó estas importantes tareas con la limitante de insuficientes recursos financieros.
La asignación presupuestaria destinada a la Contraloría depende de la voluntad política dominante en la Asamblea Nacional y posteriormente, de que el Ejecutivo le entregue esos fondos en tiempo y forma. Durante el gobierno Chamorro, fue tendencia general el incrementarle el presupuesto.
El trabajo permanente de la Contraloría como institución rectora en la prevención y en el establecimiento del sistema de control de la administración de los fondos públicos requiere de recursos humanos y materiales mayores a aquellos con los que tradicionalmente ha contado. Requiere también de una favorable voluntad política en el resto del Estado. Son complemento indispensable del trabajo de la Contraloría las auditorías internas de cada institución estatal, la Procuraduría de Justicia y todo el sistema judicial. Sin una adecuada actuación de todos estos eslabones, el trabajo de la Contraloría se vuelve muy difícil o de escasa utilidad social.
Las Auditorías Internas no funcionaronEn cada institución estatal existe una Auditoría Interna, que funciona como un instrumento de control interno y de valoración a posteriori de la administración de los recursos. El equipo y funcionamiento de estas auditorías dependen del titular de cada institución y todas se rigen por las normas técnicas de la Contraloría, a quien también informan. Ninguno de los funcionarios que integran estas auditorías puede ser despedido sin la autorización del Contralor General de la República.
Aunque legalmente tienen amplias facultades y posibilidades, las auditorías institucionales no fueron beligerantes durante el gobierno Chamorro y en su actuación influyó de forma determinante, tanto la voluntad de los principales funcionarios de cada institución como los limitados recursos que recibieron.
Fue también durante esos años una práctica bastante frecuente en el Estado la contratación de auditorías privadas nacionales y extranjeras. Aunque tal vez necesarias para algunos trabajos específicos, fueron usadas profusamente, con el consiguiente gasto de recursos, que podrían haberse destinado al fortalecimiento de los espacios institucionales nacionales y permanentes, cuya misión es precisamente realizar tareas de auditoría.
La Procuraduría no fue independienteEsta institución es, por definición, la representante legal de los intereses del Estado. Pero, el hecho de que sea una dependencia del poder Ejecutivo, subordinada al Presidente de la República, quien nombra al Procurador y al Subprocurador, restringe su independencia para promover la investigación y la sanción en los casos de corrupción de funcionarios del gobierno.
Durante el gobierno Chamorro, fueron realmente raros los casos de corrupción de funcionarios públicos en los que la Procuraduría jugó un papel relevante. Sí estuvo muy activa la Procuraduría en el proceso de devolución de propiedades, en el proceso de privatización de activos estatales y en otros casos relativos a conflictos de propiedad. Varios funcionarios de esta institución fueron señalados por estar involucrados en actos de corrupción, aunque las denuncias no tuvieron ninguna consecuencia.
Al final del gobierno Chamorro, y buscando cómo superar la inoperancia y falta de independencia de la Pro- curaduría y cómo fortalecerla para el enfrentamiento con la corrupción administrativa, introdujimos y aprobamos en la Asamblea Nacional un proyecto de ley destinado a convertir a la Procuraduría en una institución realmente autónoma. Sin embargo, la nueva ley fue suspendida por la insólita resolución de la Corte Suprema de Justicia de enero de 1998, que anuló todo lo actuado por la Asamblea Nacional en los meses de legislatura que mediaron entre el final del gobierno de Violeta Chamorro y el comienzo del gobierno de Arnoldo Alemán.
Finanzas priorizó otras tareasCorresponde al Ministerio de Finanzas recaudar todos los ingresos del Estado, ejecutar los desembolsos de acuerdo a lo previsto en el Presupuesto General de la República y controlar la ejecución presupuestaria de todas las instituciones estatales. Aunque éstas son sus tareas centrales, el énfasis institucional de este Ministerio estuvo concentrado durante el gobierno Chamorro en la administración de la liquidez disponible del gobierno y en el control global del gasto público, aunque no precisamente en el control en detalle de cómo se ejecutaba ese gasto.
Desde el punto de vista del control, le corresponde al Ministerio de Finanzas la normación y regulación de la adquisición y suministro de bienes de consumo del gobierno central, y el registro y control de los activos del Estado. Sin embargo, no fue posible durante el gobierno Chamorro establecer un sistema permanente de registro y control de los bienes del Estado, por lo que los inventarios de las instituciones quedaron incompletos o des- actualizados. En esos años se inició un programa dirigido a organizar un sistema de gestión financiera administrativa y de auditoría del Estado, que se encuentra en desarrollo y que involucra a la Asamblea Nacional y a la Contraloría.
La Policía Nacional sin recursosEl papel de la policía es el de prevenir y perseguir el delito. A pesar de que cuenta con equipos para la investigación de delitos de orden económico, fiscal y aduanero, de lavado de dinero y de tráfico de drogas, su capacidad se vio y sigue viéndose afectadada por el incremento acelerado de los delitos contra la propiedad privada y contra las personas y por la insuficiencia de recursos materiales para enfrentarlos.
El Sistema Judicial tensionadoEl papel que contra la corrupción puede jugar el sistema judicial está íntimamente vinculado a su independencia y autonomía. A diferencia de la Contraloría -que no tiene una cantidad fija asignada-, el Poder Judicial debe recibir, por mandato constitucional, al menos el 4% del Presupuesto General de la República. Esta disposición -establecida en las reformas constitucionales- no ha sido cumplida por el gobierno liberal, lo que perjudica la independencia del poder Judicial, en particular frente al poder Ejecutivo.
Durante el gobierno Chamorro fueron muy pocas las acusaciones de corrupción de funcionarios estatales que llegaron al Poder Judicial. La mayoría de los casos enviados a los tribunales fueron acusaciones contra ex- funcionarios. Un buen número de estos casos se estancó por falta de evidencias y pruebas suficientes, otros casos fueron conducidos y resueltos aceleradamente sin explicación clara y otros manejados según las conveniencias políticas.
El sistema judicial no estuvo ajeno a la situación de corrupción que se manifestó en otras instituciones estatales. Incluso, puede afirmarse que esta corrupción fue mayor teniendo en cuenta que en el Poder Judicial residió el arbitraje definitivo en los conflictos entre particulares o en los conflictos de los particulares con el Estado. Las presiones, con sobornos o tráfico de influencias, para influir y determinar las decisiones judiciales, alcanzaron muy altos niveles. Los problemas de propiedad sometieron al sistema judicial a extraordinarias tensiones. El pago de comisiones, de sobornos o de otro tipo de retribuciones en diversos niveles del Poder Judicial decidió muchos conflictos de propiedad, violándose expresamente la ley. Los juicios sobre asuntos económicos o laborales tendieron a resolverse también con comisiones, sobornos, tráfico de influencias o retribuciones de cualquier naturaleza. En este clima, algunos ex-funcionarios del Poder Judicial denunciaron lo extendidas que estaban estas prácticas aún entre algunos magistrados.
Durante todos estos años el sistema judicial estuvo regido por una ley obsoleta que hizo muy lento su funcionamiento. A pesar de la gratuidad de la administración de la justicia, en la práctica ésta continuó resultando muy costosa para quienes decidieron recurrir a los tribunales. Al no existir carrera judicial, esto perjudicó seriamente la preparación, calificación, eficiencia e independencia de los jueces.
Entre la población, la credibilidad en la equidad e imparcialidad del Poder Judicial se mantuvo muy deteriorada. La encuesta de Seligson mostró que el 21% de los entrevistados tenía conocimiento indirecto del pago de "mordidas" en los juzgados.
La Asamblea Nacional debilitadaDentro de las atribuciones de la Asamblea Nacional está la de aprobar el Presupuesto General de la República y sus posteriores modificaciones, así como la de ejercer control sobre cómo se ejecuta el presupuesto aprobado. Pero, a excepción de una pequeña estructura auxiliar -la Dirección de Control y Análisis del Gasto Público, que contó con un mínimo de recursos humanos, casi ningún medio técnico y poco acceso a la información periódica del gasto público-, la Asamblea careció de capacidad para cumplir con la tarea de seguir y controlar el presupuesto estatal y de hacerlo en coordinación con la Contraloría y el Ejecutivo, que se caracterizó por enviar siempre a la Asamblea información tardía o incompleta. Por ejemplo, cuando la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea solicitó al Ministerio de Finanzas el detalle de las exoneraciones de impuestos hechas año por año, no recibió respuesta alguna. Para la aprobación del presupuesto anual, también se solicitó a este Ministerio información sobre la deuda pública interna y tampoco se obtuvo ninguna respuesta.
Durante la administración Chamorro, varios sectores del gobierno se propusieron, y consiguieron, la corrupción de algunos diputados, de quienes cosecharon lealtades políticas. Algunos diputados cobraron mordidas para promover indultos, introdujeron o apoyaron determinadas solicitudes de personalidad jurídica, aceleraron y aprobaron proyectos de ley que beneficiaban a intereses particulares definidos. Estos fueron sólo algunos de los más frecuentes actos de corrupción que tuvieron lugar en la Asamblea Nacional.
Desde la Asamblea Nacional es posible actuar para promover la transparencia en la gestión pública y la investigación de denuncias de corrupción, pero esto requiere que las fuerzas políticas que están representadas en la Asamblea sean receptivas a los planteamientos, denuncias y propuestas de la ciudadanía. Requiere también de la reforma del funcionamiento interno de la Asamblea para colocar realmente a esta institución cara a cara a sus electores.
Superintendencia sin herramientasLa Superintendencia de Bancos fue creada en 1991 con la función de autorizar y fiscalizar las operaciones de las instituciones financieras, tanto privadas como estatales. La institución jugó un papel importante en el ordenamiento de los bancos estatales y en el establecimiento de reglas básicas para su funcionamiento con el objeto de corregir y prevenir su inadecuada utilización por los funcionarios que los dirigen y administran.
La Superintendencia contó con sus propios recursos materiales, provenientes de las cuotas de las instituciones financieras que operan en el país, pero careció de suficientes instrumentos legales para enfrentar tanto el lavado de dinero como el tráfico de influencias, especialmente el que caracterizó -y ha caracterizado históricamente- el funcionamiento de los bancos estatales.
Corrupción: una sola regla del juego La corrupción lesiona directamente la credibilidad en la institucionalidad del país y deteriora la legitimidad del sistema político. En consecuencia, afecta el grado de estabilidad política y social que Nicaragua ha ido logrando con tantos esfuerzos. Porque si las reglas del juego se acomodan a las posibilidades económicas de los corruptores y si el estado de derecho no funciona igual para todos, son muchas las personas y los grupos que, en medio de tan grave crisis económica y social, pueden sentirse alentados a actuar fuera de los cauces institucionales. Por su historia de violencia y por la precariedad de su actual estabilidad política, esta contradicción se vuelve en Nicaragua especialmente dramática.
Además del impacto político y social, la corrupción conspira contra las prioridades establecidas en las políticas estatales y reduce considerablemente la eficiencia y eficacia de la gestión institucional. Los limitados ingresos del Estado resultan aún más limitados. Con el tiempo, la corrupción va estableciendo progresivamente una sola regla del juego: la que demuestra que todo depende de cuán grande sean los recursos económicos o cuán importante sea la posición política de alguien para hacer posible cualquier decisión que sea favorable a sus intereses, utilizando para ello los atajos institucionales que sean necesarios.
Quienes más resultan afectados por esta única regla del juego son las personas con menos recursos, los que no tienen ningún acceso a los centros de decisiones. Se cierra así un círculo vicioso: al fomentarse la impunidad en los círculos de poder se incrementa la indefensión del ciudadano común, y esto fomenta en los ciudadanos la irresponsabilidad frente al Estado.
La participación de los funcionarios estatales en redes delictivas asociadas al narcotráfico y al lavado de dinero es especialmente peligrosa: contribuye a liquidar las responsabilidades institucionales, que pasan a servir a un núcleo de poder oculto y poderoso, que progresivamente interviene en todo el tejido institucional y en todos los procesos políticos, hasta llegar a configurarse un Estado paralelo, con instituciones, jueces, policías y hasta leyes paralelas.
Una vinculación que no se haceSegún la encuesta Seligson, la población nicaragüense percibía en 1996 como corruptos a estos funcionarios, en orden descendente: empleados de aduana, ministros, diputados, alcaldes, líderes de partidos, jueces, líderes de empresas, concejales, policías y líderes sindicales. Cuando la mayoría de los ciudadanos percibe que el soborno es parte del precio de cualquier gestión, se inicia un proceso de descomposición en la sociedad. En un clima de alta tolerancia frente a la corrupción administrativa y a pesar del amplio conocimiento sobre la existencia del problema, gran parte de los nicaragüenses afirman que la corrupción les afecta, pero no terminan de vincular esta afectación con el importante volumen que el Estado ingresa por los impuestos que ellos pagan. En Nicaragua, el 81% de los ingresos de origen interno que percibe el Estado proviene del pago de impuestos indirectos, recaudados por el consumo de bienes y servicios. Los ciudadanos no ven aún una relación directa entre la apropiación ilegal o la pérdida de recursos estatales y la doble pérdida que experimenta el ciudadano cuando esto sucede: porque tiene que pagar más impuestos al Estado y porque no se realizó una inversión que podría haberlo beneficiado a él, a su familia o a su comunidad.
También hay corrupción en la sociedadLos medios de comunicación, llamados a jugar un rol relevante en la denuncia de la corrupción y en la educación cívica de la población, han sido tradicionalmente un blanco de la acción corruptora de los funcionarios del Estado, que buscan controlarlos con halagos o tratan de presionarlos orientando hacia determinados medios la publicidad estatal. A pesar de esto, durante el gobierno Chamorro aumentó considerablemente la información sobre casos de corrupción, aunque la tendencia predominante fue la denuncia de casos ya pasados.
La corrupción en el Estado no es ajena a la corrupción en la sociedad. La corrupción en el Estado supone siempre la existencia de quienes en la sociedad inducen, sostienen o promueven el crecimiento de la corrupción institucional. Aunque es difícil, si no imposible, medir la magnitud de la corrupción institucional que acompañó el gobierno de Violeta Chamorro, estamos obligados a suponer que si hubo en esos años una administración pública más corrupta fue porque, a la par, hubo también una sociedad más tolerante y con mayores niveles de descomposición.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica