Hambre Cero: ¿Desarrollo o gotas de lluvia?

En febrero de 2009 la Embajada del Reino de los Países Bajos hizo público un Informe Evaluativo sobre el Programa Hambre Cero, realizado por el holandés Paul Kester. El informe cubre el primer año y medio de implementación de uno de los “programas estrella” del gobierno del FSLN. Y sigue teniendo vigencia: “No se prevén muchos cambios a partir del 2009”, se lee en el texto. Presentamos una selección de las descripciones, evaluaciones y conclusiones de este informe.

Paul Kester

La implementación de una política de seguridad alimentaria y nutricional es justificada en Nicaragua, donde entre 2003 y 2005, y según las cifras más recientes de la FAO, un 22% de la población estaba subnutrida. En términos absolutos se trata de 1 millón 200 mil personas. En América Latina y el Caribe esa cifra fue del 8% en el mismo período. La desnutrición infantil crónica afecta al 27.2 % de los menores nicaragüenses de cinco años, un 20.7% sufre retardo de talla y un 6.5% padece desnutrición severa.

Para enfrentar esta situación, el Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional ha elaborado varios programas y un anteproyecto de Ley de Soberanía y Seguridad Nutricional. En la práctica, el tema se ha mantenido principalmente en buenas intenciones, con la excepción del Programa Productivo Alimentario (PPA), mejor conocido como Hambre Cero, a ejecutarse del 2007 al 2011.

CAPITALIZAR, CAPACITAR Y ORGANIZAR

El concepto fue derivado de programas similares en otros países latinoamericanos, basados en esfuerzos para crear un colchón de seguridad social y alimentaria a los estratos más empobrecidos. El programa nicaragüense es diferente a sus homólogos. El Fome Cero de Brasil, por ejemplo, es la piedra angular de la política pública de seguridad alimentaria. En ese país el programa Fome Cero es uno de los ejes articuladores de los diferentes ministerios y está compuesto por cuatro ejes: acceso a alimentación (solamente ese eje ya tiene 14 subprogramas); fortalecimiento de la agricultura familiar; generación de ingresos; articulación, movilización y control social. El Fome Cero tiene además un fuerte componente de participación ciudadana, en el que se integran ampliamente las experiencias de las organizaciones civiles locales como una expresión de cooperación pública-privada.

En Nicaragua, la Política de Seguridad Alimentaria, con el PPA como uno de sus exponentes más importantes, forma parte de la Política Social del actual gobierno. El objetivo del PPA en cinco años es erradicar el hambre, la desnutrición crónica, la pobreza extrema y el desempleo en 75 mil familias rurales pobres, mediante el incremento cuantitativo y cualitativo de la producción y el consumo de alimentos proteicos, favoreciendo a la vez la sustitución del consumo de leña por el biogas.

Los objetivos específicos definidos para este fin son tres: 1) Capitalizar a esas 75 mil familias campesinas empobrecidas cuya tenencia o acceso a la tierra es de 1 a 3 manzanas, mediante la transferencia de bienes de producción proteicos y un biodigestor integrado con cocina y unidad sanitaria. 2) Capacitar a esas familias en aspectos sociales, administrativos y tecnológicos. 3) Organizar a esas familias para que asuman el manejo de sus fondos rotativos.

DEJARON FUERA A LOS DEMÁS

En su fase de presentación, el programa Hambre Cero causó cierta polémica por la poca claridad en el qué y el cómo del mismo, y sobre todo en el para quién. El PPA fue inaugurado formalmente en mayo de 2007 en Raití, una comunidad de indígenas mískitos fronteriza con Honduras.

El PPA está bajo la Dirección de Políticas del Ministerio Agrícola y Forestal (MAGFOR), con un equipo técnico ejecutivo que se dedica a la planificación operativa y a la implementación técnico-administrativa. En muchas instancias de coordinación departamental y municipal del PPA participan en la selección de las beneficiadas los secretarios políticos del partido de gobierno FSLN.

Según la Dirección del Programa, no se trata de un enfoque asistencialista, sino de fomento social y empresarial, conectando a las familias beneficiadas que viven en extrema pobreza con la economía local, la nacional y la internacional. Para enero de 2009 la meta del PPA aumentó: 80 mil familias beneficiadas.

El programa Hambre Cero surgió como resultado de experiencias de iniciativas similares que organizaciones no gubernamentales (ONG) vinculadas al partido FSLN habían desarrollado a partir de 1990 en territorios rurales del país. Una de esas ONG fue el CIPRES, cuyo coordinador, el Dr. Orlando Núñez, formuló las líneas generales del PPA durante los años 2005 y 2006, antes de la victoria del FSLN en las elecciones de 2006. Según Núñez, Nicaragua gastó 180 millones de dólares anuales en 53 organismos destinados a combatir la pobreza, pero eso es caro para el gobierno. Por eso, nosotros proponemos que este programa lo ejecuten las alcaldías, los ONG, las iglesias, los gremios. El país recibe 500 millones de dólares para combatir la pobreza, pero sólo necesitamos 90 millones, de donde después se creará un fondo revolvente para asegurar que el programa sea sostenible.

Una de las opciones, propuesta por Orlando Núñez, contempló el involucramiento de ONG en la ejecución del PPA por sus experiencias en áreas rurales. Sin embargo, esta opción fue descartada por el gobierno, argumentando que con esta modalidad se iban a incrementar considerablemente los costos operativos, aunque no se pudo comprobar este planteamiento con cifras. El surgimiento de controversias entre el gobierno y las ONG en el transcurso de 2007 y el hecho de que 2008 sería un año electoral pudo haber influido en la decisión tomada: serían únicamente las instituciones públicas las que ejecutarían el PPA.

PARA MUJERES JEFAS DE FAMILIA
CON VARIAS CONDICIONES

El instrumento principal del Hambre Cero es el Bono Productivo Alimentario, que consiste en la entrega a las beneficiadas de un cierto número de bienes: vacas, cerdas, aves, semillas, árboles frutales y materiales de construcción por un valor total de unos 1,500 dólares. El Bono se entrega generalmente a mujeres, que deben cumplir con ciertas características, por ejemplo la disponibilidad de un patio o una parcela para los animales, y con ciertas condiciones, como la disponibilidad de organizarse en “núcleos” y ahorrar-contribuir a un fondo revolvente con un monto equivalente al 20% del valor del Bono. Para los gastos operativos, el PPA calcula un monto de 500 dólares por beneficiaria, lo que eleva el costo total del programa en los cinco años a unos 160 millones de dólares para 80 mil familias. Los fondos provienen en gran parte del presupuesto nacional, de Alba-Caruna y de otros donantes.

Los bonos del PPA se le entregan principalmente a mujeres jefas de familia, quienes deben cumplir con estos criterios: 1) Necesidad: la familia debe estar en estado de extrema pobreza con por lo menos dos de las cinco necesidades básicas no satisfechas: hacinamiento, vivienda inadecuada, servicios insuficientes, baja educación, dependencia económica. 2) Capacidad: la familia dispone de un patio o una parcela de 1 a 3 manzanas donde manejar los animales y las plantas que entrega el Bono. 3) Compromiso: la mujer se compromete a recibir talleres de capacitación, a no vender los animales que se le entregan, a organizarse y a devolver a plazo el 20% del valor recibido para conformar una caja rural para el desarrollo de su comunidad.

En zonas de extrema pobreza, la asignación porcentual de Bonos a familias de los departamentos del Norte (Nueva Segovia, Madriz, Jinotega y Matagalpa) es alta, mientras que la asignación en la Zona Central y Sureste -también con altos porcentajes de extrema pobreza- es menor, lo que podría explicarse por la presión más intensa de los líderes políticos del FSLN en los departamentos del Norte.

SELECCIÓN DE BENEFICIADAS: TEMA SENSIBLE

La Dirección del PPA ejecuta el programa con las instancias estatales que dirigen el desarrollo agropecuario y forestal. Esto significa no solamente la compra masiva de los bienes que se entregan, sino también encargarse de la asistencia técnica a las beneficiadas y del seguimiento de su desarrollo integral. Todo se hace con medios y recursos del Estado, evitando lo más posible la articulación con programas y proyectos rurales ya existentes, que cuentan con muchos años de experiencia. Esto aumenta los costos, principalmente porque falta el aspecto de ensayo-error. Se afecta así la eficiencia del programa.

Para la selección de las beneficiadas se ha montado una estructura a nivel departamental, municipal y comarcal, donde participan representantes del MAGFOR, los Consejos del Poder Ciudadano (CPC) y los secretarios políticos del FSLN. Tomando en cuenta el número reducido de Bonos y el gran número de familias rurales y semi-urbanas que viven en extrema pobreza, la selección de las beneficiadas se convierte en un componente sensible. Los criterios aplicados relacionados al nivel de pobreza no son suficientemente claros para definir el grupo meta, por lo que también influyen criterios políticos, lo que es cuestionable. Además, la entrega de bienes de manera tan dirigida y selectiva puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de las comunidades, donde el capital social se construye sobre la confianza mutua que se desarrolla entre sus habitantes. Muy probablemente, este programa no contribuya a este proceso.

Los CPC son un actor fijo en la Instancia de Coordinación Departamental del programa. A nivel municipal y comarcal, los CPC, instancias político-partidarias, juegan un papel importante de impulsores del proceso de selección e implementación del PPA. Su incidencia en los procesos locales de selección de beneficiadas depende tanto de la correlación de fuerzas políticas dentro de ese espacio como de la ética personal de cada integrante de las instancias municipales y comarcales.

En cada nivel, estas instancias tienen dentro de sus funciones la obligación de resolver las controversias que surjan por la selección de las familias beneficiadas. Pero no está claro cuáles son los procedimientos o mecanismos para resolver esas controversias ni las posibilidades de una apelación de parte de potenciales beneficiadas.

Beneficiar a una familia con un paquete de bienes de capitalización como animales y plantas puede hacer la diferencia entre mantenerse en la miseria o escapar de ella, siempre y cuando la beneficiada muestre suficiente espíritu emprendedor. Entregar el Bono a la mujer es un elemento positivo para lograr mayores niveles de equidad de género en el campo y para dar a las mujeres la oportunidad de involu¬crarse más en la economía y asegurar un mejor futuro para sus hijos.

Estas oportunidades deben dársele a todas las mujeres en situación de pobreza, independientemente de su simpatía política. Y la estrategia no debe tener solamente un carácter distributivo, sino estar orientada a crear un entorno social, educacional, económico y político que ofrezca estas oportunidades a quienes viven en circunstancias adversas.

¿ENTREGAR VACAS ES LO APROPIADO?

La composición del Bono ha sido tema de mucha discusión. Aunque teóricamente las familias podrían beneficiarse con una vaca, no siempre están en condiciones de manejarla correctamente. También las cabras y las ovejas pelibuey pueden contribuir a la dieta familiar con leche, queso y cuajada, pero causan mucho daño a la vegetación del patio o de la parcela. Algunos de los animales que se entregan requieren alimentos preparados y la familia debe estar en condiciones de proveerlos para evitar que los animales dejen de producir leche o huevos y hasta mueran. El PPA esta consciente de esta problemática y desde medianos de 2008 está introduciendo medidas para flexibilizar el contenido de los Bonos.

La organización logística resultó un reto grande. La Dirección del PPA tiene que buscar y comprar grandes cantidades de bienes y almacenarlos en diferentes lugares en los departamentos y municipios antes de distribuirlos entre las beneficiadas en barrios y comarcas. En esa fase se han reportado pérdidas de los animales por agotamiento y también robos de cemento y madera. El Ejército ha brindado ayuda, pero en muchos casos los costos en combustible y vigilancia resultaron altos.

Es del conocimiento del MAGOR-PPA que la adquisición de vacas de buena calidad es un problema. Por la gran cantidad de animales que tienen que comprar, sus técnicos encargados de esta tarea no están en capacidad de analizar a fondo el estado de salud de los animales. En consecuencia, un cierto porcentaje de las vacas no rinde lo que esperaban las beneficiadas. Con frecuencia dicen: La vaca que nos dieron sólo da uno o dos litros diario. No existen datos exactos sobre esto. Los problemas con las cerdas y las aves han sido menores.

¿HAY CALIDAD EN LA CAPACITACIÓN?

Uno de los objetivos del PPA es crear más capacidades en los grupos de beneficiadas para que paulatinamente se vinculen a la economía local y nacional. Para lograrlo, los instrumentos de capacitación y asistencia técnica son esenciales, pero su calidad varía de un departamento a otro. En algunas zonas de difícil acceso, los técnicos pueden llegar solamente una vez al mes para llenar las fichas de avance de las beneficiadas y para brindarles alguna asesoría.

En las diferentes zonas en donde interviene el PPA funcionan desde hace años varios proyectos y programas de ONG nacionales y/o internacionales. Estos programas disponen de técnicos con los conocimientos adecuados y la experiencia requerida. Sin embargo, por el rol central del MAGFOR-PPA en la ejecución de Hambre Cero, se pudo constatar que no existen muchos intercambios entre los equipos técnicos.

Hablando con los técnicos del PPA en diferentes zonas también se pudo constatar que tienen mucha disponibilidad de atender a las beneficiadas, trabajando -y caminando- muchas más horas de las establecidas. Sin embargo, los medios -transporte, comunicación- que les dan son deficientes y hay atrasos en el pago de sus salarios y viáticos. A los técnicos del PPA se les asignan, además, tareas adicionales de otros programas del Ministerio, lo que afecta la calidad de la atención que brindan a las beneficiadas del PPA. Aunque es de gran importancia el acompañamiento de las beneficiadas, los recursos humanos y técnicos orientados a esa tarea son deficientes, razón por la que la transformación de familias en extrema pobreza en agentes productores para la economía local y nacional supone un camino muy largo.

¿FUNCIONA EL FONDO REVOLVENTE?

La metodología que el PPA aplica consiste en la formación de núcleos de 50 mujeres de diferentes comunidades. Entre ellas eligen una junta directiva con presidenta, secretaria, tesorera y fiscales. La frecuencia de sus reuniones depende de la cercanía -o más bien de la lejanía- de sus hogares. En zonas remotas pueden reunirse una vez al mes. El eje central de los núcleos es el establecimiento de un fondo revol¬vente, formado principalmente con los recursos monetarios obtenidos como resultado de la capitalización de los bienes entregados por el PPA. El compromiso consiste en el aporte de cada beneficiada al fondo, equivalente al 20% del valor del Bono.

El fondo revolvente, manejado por la junta directiva, sirve para dar préstamos a las mujeres del núcleo con objetivos económicos personales y/o familiares o para el desarrollo general de la comunidad. Se abre una cuenta bancaria mancomunada en una institución financiera local en nombre de dos personas de la junta directiva, generalmente la tesorera y la presidenta.

El PPA requiere de la organización de las beneficiadas a corto plazo después de haberles entregado el Bono. Pero el desarrollo exitoso del “núcleo” depende de varios factores: 1) La presencia de líderes con suficiente capacidad y reconocimiento. 2) La cercanía de las mujeres para constituir una “masa crítica” suficiente para desempeñar y monitorear las acciones planificadas. 3) La calidad de la asesoría técnica, social y económica. Hasta la fecha, la dirección del PPA y sus enlaces departamentales han señalado un aumento gradual en los montos ahorrados, aunque reconocen que las ganancias obtenidas con los Bonos son todavía pocas.

LA ORGANIZACIÓN: DOS RIESGOS

En muchos casos, las beneficiadas por el PPA son mujeres no-organizadas. En zonas donde existen ya otros programas de desarrollo rural en ejecución se han conformado, desde hace años, comités de mujeres. La formación de los “núcleos” del PPA podría afectar procesos previos ya existentes y otras estructuras de confianza que se han venido construyendo.

Existen dos aspectos más que debe considerar el PPA en su componente organizativo: 1) El número de las beneficiadas dentro de una comarca es relativamente escaso, lo que podría generar una brecha y un distanciamiento entre las beneficiadas y las no beneficiadas dentro de una misma comunidad. 2) Considerando el carácter temporal del programa, existe el peligro de que las beneficiadas organizadas por instancias estatales se vean abandonadas, provocando descomposición comunitaria y frustración. Solamente un compromiso de largo plazo de este tipo programas de desarrollo, estatales y/o no estatales, puede lograr un proceso de gestión comunitaria exitosa y construir un sólido capital social.

¿Y LAS RELACIONES DE GÉNERO?

Dirigirse a las mujeres rurales para manejar el Bono Productivo es una decisión correcta. Asignarles bienes de capitalización y promover su organización para lograr mayor impacto en la economía de su hogar y de su comunidad aumenta su autoestima como personas y como agentes de cambio. Pero lograr relaciones equitativas de género es un proceso muy largo y requiere de un acompañamiento profesional de largo plazo, involucrando también a los hombres.

Por su carácter operativo, el PPA, en cuanto a su política de género, carece de dos elementos fundamentales y estratégicos: 1) La capacidad institucional del MAGFOR de brindar ese acompañamiento profesional. 2) El componente de “adquisición de tierras” por las mujeres, y a nombre de ellas, como un insumo para involucrarse como actoras económicas en la sociedad. Este aspecto es señalado por las mujeres beneficiadas como una de sus necesidades más sentidas.

Los funcionarios y técnicos del MAGFOR-PPA señalan que los hombres estuvieron de acuerdo con la asignación de bienes a sus esposas, lo que pudimos verificar en las visitas de campo. Sin embargo, hay casos de no aceptación de los maridos y de los hijos varones, lo que tuvo como consecuencia que las mujeres se vieron obligadas a devolver el Bono recibido. En otros casos los hombres llevaron los animales al mercado para venderlos y apropiarse después de las ganancias. Aunque pueden ser casos excepcionales, es recomendable efectuar un estudio sobre las relaciones de género en el PPA en los próximos años.

TRANSPARENCIA
Y RENDICIÓN DE CUENTAS

La transparencia en la organización e implementación es una condición sine qua non para la aceptación de un programa o de un proyecto estatal de desarrollo en el que se invierten los recursos públicos. La discrecionalidad con que se manejan los fondos de Alba-Caruna y la poca exigencia de los demás donantes -tal vez con excepción del futuro proyecto BID-PPA- en la rendición de cuentas, en un programa tan sensible social y políticamente como es Hambre Cero, podrían disminuir el impacto del mismo y afectar la atención que se dé en el futuro a la seguridad alimentaria, de fundamental importancia en Nicaragua, tanto a corto como a mediano plazo.

Es primordial disponer de un sistema independiente de monitoreo para analizar los avances y los problemas que enfrentan las familias en su desarrollo agropecuario para hacer los ajustes adecuados a la selección de beneficiadas, a los procedimientos de entrega de bienes y a las capacitaciones.

Los actuales informes de los técnicos del PPA brindan un panorama interesante sobre los resultados técnico-financieros inmediatos, pero no son aptos para una auténtica sistematización del programa con todas sus variables. Por su participación directa en el desarrollo de las capacidades de las beneficiadas, los técnicos y las técnicas se convierten en la práctica en juez y parte restando objetividad a los datos recopilados y presentados. Para montar un sistema independiente -nos dicen- no hay fondos y no está previsto establecerlo.

¿CÓMO SE FINANCIA?

A inicios de 2007 el Poder Ejecutivo solicitó a la Asamblea Nacional aprobar un monto de 185 millones de córdobas para la ejecución del PPA durante ese año. Hasta el tercer trimestre se consiguieron esos recursos, lo que ocasionó serios atrasos en la ejecución del programa. El dinero provino de Rentas del Tesoro Alivio BID y representó el 18.7% del gasto total del MAGFOR y apenas el 1.3 % del gasto total en la lucha contra la pobreza. En el año 2008 el presupuesto del PPA fue mayor: 348.7 millones de córdobas, lo que representó el 1.2 % del gasto total del gobierno.

Aparte de los fondos del Tesoro, la Unión Europea brinda recursos al PPA mediante el programa DECOSUR, que se está ejecutando en el departamento de Rivas, y mediante el programa PRODELSA en 15 municipios del Norte del país. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) entregó una donación de 89 millones de córdobas y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA) aportó 52 millones de córdobas en concepto de préstamo para el PPA en 2008. Mediante el Fondo Común, creado por varios países donantes para la ejecución del programa sectorial PRORURAL, el PPA recibe indirectamente muchos recursos, tanto monetarios, como técnicos y humanos.

El monto presupuestado para 2008 tuvo como objetivo financiar los Bonos Productivos de unas 13 mil familias. El PPA se vio obligado a complementar en 2008 Bonos que fueron entregados de forma incompleta en 2007 a muchas familias, sobre todo en el Caribe, por los problemas logísticos provocados después del devastador huracán Félix.

ES UN PROGRAMA CARO

Otra fuente de financiamiento del PPA es ALBA-CARUNA, una entidad crediticia estatal-partidaria que se nutre de fondos venezolanos, y que se responsabiliza del financia¬miento de 10 mil Bonos de Economía de Patio (3 mil córdobas cada uno), a ser entregados a familias pobres en las zonas semi-urbanas de Managua y otras ciudades en el Pacífico y en la zona central del país. ALBA-CARUNA, también con fondos venezolanos, invertirá además unos 10 millones de dólares en el Bono Productivo Alimentario en varias zonas del país. En 2008 el BID se mostró interesado en co-financiar el PPA con un monto de 20 millones de dólares.

El PPA es un programa caro: unos 150 millones de dólares, 2 mil dólares por cada beneficiada. Con unas 300 mil familias rurales y semi-urbanas viviendo en estado de extrema pobreza, si el PPA respondiera a todas ellas costaría 600 millones de dólares, una cantidad que es aproximadamente el monto que recibe Nicaragua anualmente de la cooperación internacional.

¿PARA SALIR DE LA POBREZA?

A pesar de la mucha atención que el gobierno de Nicaragua da a la seguridad alimentaria, falta una política coherente con estrategias alineadas entre todos los actores nacionales y locales. El PPA es una de las acciones estratégicas, pero es un “caballo de batalla” sin mucho vínculo con otros componentes de la política de seguridad alimentaria. Temas como el acceso al agua, a la salud, a la educación y a la tierra, la infraestructura vial y de comunicación deberían estar vinculados a la política de desarrollo y ésta debería estar acompañada de un proceso de participación ciudadana incluyente.¬

Reducir -y al final eliminar- la pobreza es un proceso de largo plazo que requiere de la voluntad de todos los actores políticos y económicos de la sociedad. Este éxito tiene que ver con la implementación de un sistema tributario justo y eficiente que permita aumentar las recaudaciones del Estado. Requiere de la voluntad de invertir constantemente una mayor parte de los ingresos del Estado en programas sociales articulados, sobre todo en las zonas rurales. Según un “indicador crudo” de Naciones Unidas, un niño puede escapar del círculo vicioso de la pobreza si logra terminar la educación secundaria. Según datos del Índice de Desarrollo Humano, en las zonas rurales de Nicaragua sólo un 10% de los jóvenes y las jóvenes tiene acceso a la educación secundaria. Esto significa que 9 de cada 10 jóvenes no podrá escapar de la pobreza.

A nivel micro, los bienes entregados por el PPA podrían cambiar las vidas de las familias beneficiadas, siempre que dispongan de un espíritu emprendedor y sepan aprovechar las oportunidades del mercado. En otros casos, los bienes -específicamente los animales- se suman a lo que ya tenían en su finca, y la vida seguirá igual.

La pregunta es: ¿qué impacto tendrá el PPA en la sociedad local? ¿Las inversiones del PPA aumentarán el capital social? Tal como está estructurado el PPA, los Bonos Productivos pueden considerarse como gotas de lluvia que caen arbitrariamente sobre una superficie seca. Donde caen, algo hermoso podría florecer si ese pedacito de tierra es fértil gracias a un espíritu emprendedor. Si no, y en la tierra donde no caen las gotas, probablemente todo seguirá siendo igual.

INVESTIGADOR Y CONSULTOR DE PROYECTOS DE DESARROLLO.

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