Nicaragua
“Va a cambiar la gramática política en los municipios a partir de 2013”
Silvio Prado,
municipalista, miembro de la Red Nicaragüense
por la Democracia y el Desarrollo Local
reflexionó sobre cómo pueden influir en los municipios
los cambios diseñados por el Ejecutivo,
tanto en la composición de las autoridades municipales
como en su organización,
en una charla con Envío que transcribimos.
Silvio Prado
El marco de leyes relativas a la vida de los municipios venía experimentando algunos cambios en los últimos años, pero ningunos tan osados como los de 2012.
Reformas a la Ley de Municipios “en honor a la mujer” y aumentando el número de concejales
En marzo, el Ejecutivo envió a la Asamblea Nacional un proyecto de ley “con carácter de urgencia” para una primera reforma a la Ley de Municipios. Fue aprobada el 8 de marzo “en honor de la mujer nicaragüense”. Lo más llamativo de la reforma fue establecer que todos los partidos políticos deben incluir mitad hombres y mitad mujeres en sus listados para todas las candidaturas municipales. La reforma fue conocida como “ley 50-50” en referencia a esa propuesta de paridad.
Parecería que esta reforma fue fruto de la improvisación, porque en abril, apenas mes y medio después, el Ejecutivo envió otra propuesta de reforma a la Ley de Municipios aumentando el número de concejales en todas las alcaldías. Si hasta hoy se contabilizaban un poco más de 1 mil concejales en los 153 municipios del país, a partir de enero serán 3,119 concejales propietarios y un número similar de suplentes.
En casi 25 años de vida municipal ningún cambio, como estas reformas diseñadas desde el Ejecutivo, se había propuesto reformar tanto el principal resorte de la autonomía municipal, que es el Concejo Municipal. Como cualquier otra forma de autonomía, la autonomía municipal implica la capacidad de los gobiernos locales de dotarse de sus propias normas, reglamentos, ordenanzas, regulaciones…Con esas normas, decididas autónomamente, la municipalidad regula la vida del municipio, empezando por el ordenamiento territorial: dónde se construyen o no los barrios, las zonas industriales, las de tolerancia para cantinas y similares, cuáles son las zonas de riesgo... Quienes adoptan todas esas normas locales son los concejales, los integrantes de los Concejos Municipales, autoridades electas por la población del municipio.
¿Municipios autónomos o delegaciones del gobierno central?
Los Concejos Municipales fueron concebidos desde la época de la Colonia como una especie de mini-parlamentos. Actualmente, son la máxima autoridad de cada municipio. Mucha gente cree que son los alcaldes, pero no es así. La ley establece que la máxima autoridad normativa del municipio son los Concejos Municipales y la máxima autoridad ejecutiva es el alcalde.
Por esto, al modificarse la composición de los Concejos Municipales se modifica ese cuerpo normativo, que representa el autogobierno del municipio y que es el que autorregula la vida de la localidad. En los concejales reside la esencia de la autonomía. Hay muchos autores que afirman que sin autonomía municipal no existe el municipio. Concuerdo con ellos. Sin autonomía, los municipios son sólo delegaciones del gobierno central o agencias que ejecutan los proyectos de inversión nacional.
Las reformas enviadas al Legislativo por el Ejecutivo en marzo y abril de este año estaban dirigidas a alterar el eslabón central de la autonomía municipal. Como si en el Ejecutivo se hubieran puesto a pensar cómo influir en la autonomía municipal sin tener que reformar totalmente la Ley de Municipios y al final decidieron alterar el Concejo Municipal, entre otras medidas aumentando el número de los concejales.
El aumento del número de concejales era un planteamiento con el que los municipalistas de la Red Nicaragüense por la Democracia y el Desarrollo Local estábamos de acuerdo. Desde hace muchos años los municipalistas nicaragüenses veníamos demandando un cambio en la proporcionalidad entre electores y concejales, considerando que con el crecimiento experimentado por la población nacional existía una sub-representación. En 1988, cuando la Revolución restituyó la autonomía municipal que Somoza había eliminado cincuenta años antes, las fórmulas de proporcionalidad adoptadas se sustentaron en tres criterios muy mecánicos: para Managua 20 concejales, para los municipios de más de 30 mil habitantes 10 concejales y para los menores de 30 mil habitantes 5 concejales. En la Red siempre consideramos que era necesario revisar esa proporcionalidad, decidida tan artificialmente.
Como en todos los países de América Latina, en Nicaragua hay una baja representatividad en el número de concejales municipales. El problema es aún más grave: lo que hay es un insuficiente número de municipios. Una autora afirma que América Latina padece un problema de sub-municipalización. Y pone el ejemplo de Francia, un país con 58 millones de habitantes, que tiene 36 mil municipios, mientras que toda América Latina, con 440 millones de habitantes, sólo tiene 15 mil 600 municipios. En América Latina, los municipios abarcan una gran cantidad de población, en contraste, por ejemplo, con municipios españoles que tienen sólo 150 habitantes o con municipios de países de Europa y de zonas de América del Norte, en donde la media es de 110 habitantes por municipio, lugares en donde lo que hay es sobre-municipalización.
Pero en Nicaragua, en vez de buscar cómo mejorar la representación de la población aumentando el número de municipios, y con ello acercando más las autoridades a la ciudadanía para así crear nuevas oportunidades para el ejercicio de una democracia directa, optaron por la vía más fácil: incrementar el número de concejales.
Sin embargo, la fórmula que el Ejecutivo adoptó no tiene una lógica clara. ¿Cuál es la razón de que Managua vaya a tener 80 concejales? ¿Cuál es la proporcionalidad adoptada entre población y concejales para determinar que sean 80? Nadie lo ha explicado. Lo mismo pasa en el resto de municipios. El Presidente Ortega dijo que el aumento de concejales busca profundizar la “democracia directa”. Pero ése es un argumento contradictorio: ¿En nombre de la democracia directa se va a elegir a más concejales, que son expresión de la democracia representativa? En vez de acercar el gobierno a la gente se aumentará el número de concejales.
Cuando la propuesta del Ejecutivo de aumentar el número de concejales llegó a la Asamblea Nacional para someterla a consulta, la Red fue la única organización de la sociedad que presentó una propuesta propia y alternativa para lograr una proporción más adecuada entre población y concejales. Hicimos una propuesta matemática sobre esa relación, teniendo en cuenta también la carga económica que representaría el aumento de concejales en los municipios, un problema que parece el gobierno no ha tenido suficientemente en cuenta.
Ahora habrá 3 mil nuevas autoridades municipales y 5 cabildos anuales
A partir de enero de 2013 habrá en los 153 municipios de Nicaragua más de 3 mil nuevas autoridades municipales, entre concejales, alcaldes y vicealcaldes, la mitad serán hombres y la mitad serán mujeres. Estas reformas y otras aprobadas, sin duda, van a cambiar la gramática política de los municipios porque van a trastocar los principios y reglas que estructuran las instituciones municipales más importantes. Este cambio tendrá varias expresiones, empezando por la forma y la frecuencia de las sesiones de las autoridades municipales, porque la reforma del Ejecutivo estableció también nuevas reuniones.
En la vida municipal el Concejo Municipal se reúne con el alcalde y el vicealcalde una vez al mes en sesiones públicas. Además, se celebran anualmente dos cabildos municipales como expresiones de la democracia participativa, basados en la Ley 376. Estos cabildos son asambleas numerosas, por lo general consultivas, nunca decisorias ni normativas, como lo son las reuniones del Concejo Municipal. Los cabildos son públicos: asisten quienes quieran asistir, escuchan y pueden participar tomando la palabra, aunque no votan.
Una masividad de concejales y una avalancha de reuniones
La reforma del Ejecutivo amplió el número de cabildos municipales de dos a cinco al año. Hasta ahora, los dos cabildos se celebraban uno al final del año para dar a conocer los presupuestos del año siguiente y aprobarlos, y el otro entre febrero y marzo para rendir cuentas de todo lo hecho el año anterior. La ley establecía que el cabildo se convocaba con
60 días de anticipación para dar tiempo a que los participantes se informaran y llegaran a la reunión bien preparados.
Ahora, a partir de 2013, se harán cinco cabildos al año. Al igual que antes, uno será para aprobar el presupuesto y el otro para rendir cuentas. Y los otros tres serán para informar del grado de avance de la ejecución financiera del presupuesto y del plan de inversiones. Pero en teoría, esto es lo que ya hacían los alcaldes con su Concejo Municipal cada tres meses en sesiones públicas. Las reformas establecen que los cabildos serán convocados con sólo 15 días de anticipación, o sea que serán “cabildos express”. Y no sólo eso, también establecen que cada cabildo sea, a su vez, la conclusión de un proceso de asambleas comunitarias “masivas” -lo de “masivas” es textual-, que se llevarán a cabo en barrios y comarcas. Hasta el momento no conocemos ningún reglamento que especifique cómo se organizarán estas asambleas masivas.
Además de todas estas reuniones, las reformas dicen que se podrá convocar a cabildos extraordinarios “cuando sea necesario” con sólo 48 horas de anticipación: “cabildos ultra-express”. Pero eso no es todo: también crean las reformas los “concejos municipales ampliados”, una nueva figura que nadie nos ha sabido explicar hasta ahora qué significará en concreto. Los Concejos Municipales están compuestos por personas electas, que recibieron el voto directo de la población. ¿Con quiénes se van a “ampliar” los Concejos si en su seno sólo caben los electos? ¿Con gente no electa? No debería ser. ¿Con los diputados, con el Presidente de la República, que son las únicas otras autoridades electas de nivel nacional? Nadie lo ha aclarado.
Entonces, la reforma no sólo significa un número mayor de concejales, es también un número mayor de reuniones. Si asumimos que el calendario de Nicaragua seguirá teniendo doce meses, podríamos especular que en enero habría un cabildo ordinario y en diciembre otro, y que en abril julio y octubre se harían los otros tres que ahora se añaden. Y como la ley mantuvo la reunión mensual del Concejo Municipal, que además es abierta a la población, habría que sumar esas otras doce reuniones. Pero además estarían los concejos municipales ampliados, aunque no se indica cuándo serían.
Y además, como los cinco cabildos deben ser, según la letra de la reforma, resultado de un proceso de asambleas comunitarias masivas, hay que agregar el tiempo que se dedicaría a estas asambleas: convocatoria, reuniones, síntesis de la información compartida, informes…
Posiblemente, desde que se convocan hasta que se sintetizan sus conclusiones, el proceso de cada asamblea podría ser de tres a cuatro semanas en los lugares con mayor población. Entonces, como tiene que haber cinco cabildos habría cinco procesos de asambleas comunitarias masivas. Si a estas reuniones fijas, establecidas en la reforma, agregamos los cabildos extraordinarios que pueden ser convocados en cualquier momento, no se entiende de dónde va a sacar tiempo la ciudadanía para trabajar, estudiar, para el ocio y para descansar. Y la cosa no para allí: a este maratón de reuniones hay sumarle también los congresos municipales que el Sistema de Planificación para el Desarrollo Humano de INIFOM (Instituto Nicaragüense para el Fomento Municipal) manda que se hagan en todas las fases del presupuesto municipal.
¿Qué está detrás de esta masividad de concejales y de esta avalancha de reuniones? Uno llega a pensar que quienes idearon esto o nunca han trabajado o viven alejados de la vida de la gente que tiene que trabajar. Con tantas reuniones, ¿cuándo trabajará la gente, cuándo se irán a divertir, cuándo verán la novela, qué tiempo les quedará para la vida de todos los días? Uno llega a pensar que lo que está detrás de este diseño no es incrementar la participación, sino garantizar la movilización. Que lo que se busca no es ampliar las oportunidades de participación ciudadana, sino mantener a la población permanentemente movilizada con el único fin de reunirla masivamente para recibir “líneas” desde arriba, en asambleas donde muchos hablan pero sólo unos pocos deciden.
Será un modelo en que muchos hablan y sólo pocos deciden, recuerda el modelo de Gadafi en Libia
Es un modelo que recuerda a la Jamahiriya popular del difunto Gadafi, basada en asambleas populares, un modelo que nunca se supo cómo funcionó, pero sí como terminó. Lo que parece estar detrás de este formato asambleario es una democracia plebiscitaria, un régimen político en que las decisiones se toman en asambleas levantando la mano, sin tener toda la información de lo que se está votando, sin haber discutido entre distintas opciones. Los regímenes plebiscitarios no se rigen por las leyes, sino por una voluntad del pueblo que sólo el líder carismático sabe interpretar. Según el diseño que emana de las reformas, los Concejos Municipales podrían convertirse en asambleas plebiscitarias en las que se grite, pero no delibere, en las que se usen las aplanadoras para aplastar los disensos, o en las que se bloqueen los argumentos para impedir los consensos.
La experiencia nos dice que una reunión en la que participan 80 personas -como sería el caso del Concejo Municipal de Managua- es ya una asamblea. Hay que tener en cuenta lo que esa cantidad de personas significa para la deliberación y el debate. Por ejemplo, cuando en una sesión discutan el manual de organización y funcionamiento de la alcaldía, un documento de muchas páginas que el Concejo Municipal debe aprobar, lo primero que habrá que hacer es multicopiarlo para cada concejal. En el 61% de los municipios del país los Concejos Municipales serán de 16 personas. Si antes se reproducían 5 documentos de 50 páginas, ahora habrá que reproducir 16 documentos de 50 páginas. Eso es papel y tinta. Es sólo un ejemplo de los gastos operativos que implica el nuevo modelo.
La reforma dice que, aun cuando se aumente el número de concejales, no se va a aumentar la partida para las dietas que reciben los concejales, que se mantendrá la misma cantidad que se les entregaba cuando eran menos. A los concejales no se les retribuye su trabajo con un salario mensual, sino con dietas por cada sesión a la que asisten. Son servidores públicos, no son funcionarios de la alcaldía. No sólo asisten a reuniones, sino que deben prepararse para ellas estudiando e informándose de los temas que se van a discutir. Las dietas con que se les retribuye por esas tareas se calculan teniendo en cuenta dos variables: un porcentaje de lo que devenga el alcalde y la categoría en la que está incluido el municipio (de la A a la H) según sus ingresos corrientes anuales.
Algunos casos concretos según el nuevo modelo municipal
Veamos algunos casos: en el municipio de San Isidro (Matagalpa) cada concejal recibía una dieta de 2,500 córdobas por sesión ordinaria del Concejo Municipal. Al aumentar en ese municipio el número de concejales, cada uno recibirá ahora 625 córdobas. Si el concejal es un productor, si la concejal es una rosquillera, ¿abandonarán su negocio por 625 córdobas, una cantidad que les cubre apenas el transporte si viven lejos de la cabecera municipal? En Pantasma cada concejal recibía 2,700 córdobas por sesión. Ahora, con el aumento de concejales, recibirá 1,173 córdobas. En Nueva Guinea, un municipio grande con mucha riqueza, un concejal recibía 9,087 córdobas por sesión, ahora recibirá 2,336 córdobas. En Santo Domingo (Chontales), antes recibían 4,900 por sesión y a partir del próximo año recibirán 1,850.
Supongamos que no se aumenten las dietas. Con otros colegas hemos hecho cálculos y hemos encontrado que el gasto en viáticos para poder llegar a la sesión desde comarcas alejadas -transporte, combustible, alimentación-, podría llegar a ser hasta el 72% de todo lo que se gasta en dietas. Además de lo que habrá que gastar más en papelería, en equipos y en acondicionar el local de las reuniones para que quepan más personas. Y habrá casos de alcaldías con oficinas tan pequeñas que las reuniones tendrán que celebrarse al aire libre o fuera de las instalaciones.
¿Habrá verdadera deliberación en Concejos Municipales con 16 concejales? ¿La habrá en los concejos que tendrán ahora 23 concejales, que son el 22% de los municipios del país? ¿La habrá en los que tengan 28 concejales, que son casi el 10%? ¿Habrá deliberación en los que tengan 35 concejales, que son el 1%? ¿La habrá en Managua, con 80 concejales? Deliberar es poder comparar distintos puntos de vista sobre la información que se comparte para después de un debate, de una discusión, decidir, tomar la mejor de las opciones. Eso siempre resulta complejo, difícil. Todos sabemos lo importante que es el diseño institucional de un cuerpo deliberativo. Cualquiera sabe que tan importante es lo que se discute como la forma de organizar la discusión para garantizar su efectividad.
Algunas ventajas del nuevo modelo
Pero como no todo es motivo de preocupación, o no todo tendrá que ser negativo, veamos algunas ventajas del nuevo modelo. Que haya más concejales significará que las comisiones municipales estarán más nutridas. Antes, con menos concejales, muchos repetían en las comisiones y el mismo concejal estaba en la comisión de infraestructura y en la social o el mismo concejal estaba en la comisión de la mujer y en la de economía. Ahora habrá más concejales y concejales variados en cada comisión.
¿Agilizará esto la solución de los problemas que ve cada comisión? Puede ser. Puede ser también que con más concejales la población esté mejor atendida. Es positivo que la gente tenga más puertas que tocar. Le reclamarán a su concejal y éste les responderá, siempre y cuando se comporte como representante de la población y no de su partido político. Puede ser también que con más concejales haya más capacidad para que los electos estén en todas las asambleas de consulta del presupuesto y de planificación. Pero hay que estar claros que todo esto elevará los gastos de las alcaldías. Estuve hace poco en una asamblea de consulta en Matiguás, en donde para llegar desde las comarcas se puede tardar entre dos y tres horas en vehículo y eso significa gasto en combustible.
Es positivo que haya más representatividad, más gente discutiendo, que los electos estén más cerca de sus electores, es positivo que se haya superado la sub-representación que teníamos… Pero la gran pregunta es si toda esta nueva gente que entrará a la política local, en todas estas reuniones y asambleas, funcionará autónomamente. ¿Discutirán los problemas de su comunidad y decidirán sobre ellos o esperarán que les bajen las orientaciones y les digan qué es lo que tienen que discutir, a qué problemas deben darle cauce y a cuáles no les hacen caso?
Seguimos sin una política nacional de descentralización
¿Por qué tiene uno dudas de esta merma de la autonomía municipal? Porque si el gobierno central estuviese de verdad pensando a favor del municipio, hubiese destrabado la aprobación del Código Tributario Municipal, que lleva durmiendo en la Comisión de Asuntos Municipales de la Asamblea Nacional desde 2001. Este Código Tributario fue propuesto por AMUNIC -cuando era un verdadero gremio de alcaldes- para sustituir los viejos planes de arbitrios, que son camisas de fuerzas para la gestión tributaria de las municipalidades, atrapadas hoy en una maraña de leyes que les impiden tener iniciativas autónomas para hacer atractivos sus territorios a la inversión privada.
Hoy, después de cinco años de haberla prometido, seguimos sin una política nacional de descentralización, a diferencia de Honduras que recién aprobó la suya. En Nicaragua no tenemos ahora ni la que promulgó el Presidente Bolaños en 2006 ni la que prometió el Plan Nacional de Desarrollo Humano del Presidente Ortega.
El Código Tributario Municipal, expresión de la política de descentralización que necesitamos, daría a las autoridades municipales capacidades para construir estrategias fiscales propias que respondan a las necesidades de desarrollo de sus poblaciones. Hace poco me decía un alcalde: “Yo me olvidé de las trabas y le dije a los productores que los exoneraría del pago del IBI en las fincas con bosques agrupados, y lo hice buscando cómo preservar las cuencas de los ríos de donde tomamos agua”. El Código Tributario Municipal es un camino para construir un municipio sostenible y competitivo, pero hoy las autoridades carecen de ese resorte, que les permitiría actuar de forma proactiva en el desarrollo local.
Si las nuevas municipalidades se van a desempeñar con autonomía, bienvenidas sean, porque estas reformas se van a traducir en más bienestar para la población. Si discuten y aprueban sus propios planes, sus propias prioridades, sus estrategias fiscales, sus estrategias catastrales, su desarrollo local, bienvenidas sean. Pero si esperan a que les “bajen la línea” para mover un dedo, todo quedará en pura retórica y hasta puede haber más exclusión.
¿Habrá auditorias, procesos de rendición de cuentas..?
¿Se hará auditoría social en estas asambleas comunitarias masivas? Lo que hemos observado en la vida actual de los municipios es que los procesos de rendición de cuentas se han debilitado. Hay un retroceso en lo que se había avanzado durante años, hay un cierto estancamiento en la capacidad de la ciudadanía para fiscalizar lo que se está haciendo. Las municipalidades han incrementado su recaudación y en varias el incremento ha sido notable. En este nuevo contexto, han crecido los ciudadanos contribuyentes. También han crecido los ciudadanos demandantes, pero ya no reclaman derechos, porque el gobierno central les reparte cosas y si algo les dan se conforman. Lo que no aparecen ya son los ciudadanos fiscalizadores, los ciudadanos contralores. Ese ciudadano que desconfía y pide cuentas ya no aparece. Y no porque confíe más ahora, sino porque ya no le permiten acceso a las decisiones ni a la información pública. Porque antes que todo está la fidelidad política. Ya tenemos pruebas de que las auditorías sociales han sido las víctimas más importantes de la actual polarización política.
¿Habrá mejores respuestas a las demandas de las mujeres?
¿Qué posibilidades hay que con la ley 50-50 los intereses diferenciados de las mujeres se incorporen a la agenda del desarrollo municipal? Puede ser. Ya hay municipios en los que no ha tenido que haber mayoría de mujeres en los Concejos Municipales para que algunas de las demandas más inmediatas de las mujeres entren en los planes de inversiones. Lo que tememos es que la paridad establecida con la ley 50-50 no responda a una lógica de género, sino que se quede en la autocomplacencia de las cuotas y de los números.
¿Incrementar el número de mujeres en los Concejos Municipales va a significar levantar la demanda de género? Creo que para lograrlo hay que hacer mucho trabajo previo. No es sencillo operativizar las famosas necesidades diferenciadas de género. Sin embargo, creo que la entrada de tantas mujeres en los Concejos Municipales podría ser una ventana de oportunidad para ir más allá del número, porque en política lo cuantitativo no lleva automáticamente a lo cualitativo, como sí sucede en la física. Hasta ahora hemos conocido muy pocos planes de inversión municipal que incorporen un análisis exhaustivo de género. ¿Cómo lo van a lograr equipos técnicos municipales que no tienen muy desarrollado ni ese conocimiento ni esas habilidades? Hace falta mucho trabajo, más formación, otras metodologías, con reflexiones que rompan con la idea de que si la mujer ya llegó al cargo ya está empoderada. Tal vez sí está apoderada del cargo, pero no empoderada. O tal vez lo que sucede es que con el cargo se apoderaron de ella…
Los municipios, ¿se entenderán mejor con la juventud?
En cuanto a la juventud, ha habido esfuerzos notables para que participe en los cabildos y para que en los Concejos Municipales se creen comisiones de juventud. Pero en un estudio de cultura política que hicimos recientemente los jóvenes nos decían que estaban hartos de que les receten siempre lo mismo: canchas deportivas, carnavales, música, bailes folklóricos…Si bien hay mucho ánimo en los jóvenes para participar en el municipio, el municipio no halla cómo entenderse con los jóvenes en una nueva dimensión que no sea la música, el deporte y el bacanal. Descuidan los temas productivos, las experiencias de innovación… ¿Tendrán más papel ahora, que entrarán más jóvenes a los Concejos Municipales? Puede ser.
Si todo ese montón de nuevos concejales deciden hacer un diagnóstico diferenciado de las necesidades de género en el municipio, se profundizará la autonomía y se enriquecerá con la perspectiva de género. Si encuentran nuevas dimensiones para acercarse a la juventud, saldremos ganando. Pero si esperan las orientaciones del gobierno central, lo que veremos serán asambleas “de garrobo”, donde los participantes sólo moverán la cabeza asintiendo, o sólo llegarán a levantar la mano.
Yo espero que la “democracia directa” que este gobierno dice promover no sea únicamente un contingente de personas levantando la mano en una asamblea masiva. La democracia directa es la que toma contacto directo con el objeto de la discusión y de la decisión -inversiones, proyectos, presupuestos-, y logra incidir y hasta modificar las decisiones de los gobernantes. ¿Será directa la nueva democracia? No podemos olvidar que en el proyecto político del actual gobierno la palabra “incidencia” es palabra prohibida.
Una muy positiva experiencia en Matiguás
La calidad de la participación ciudadana tiene mucho que ver con la personalidad de las autoridades. Y hay que reconocer que cada vez son más las autoridades conscientes. Son muy pocas las autoridades que cuestionan la pertinencia política de la participación de la población. Pero permitir que la participación modifique las decisiones eso ya es más difícil. Aunque hay excepciones notables, admirables.
Nos tocó ver una experiencia en Matiguás, donde en ejercicio de las consultas del presupuesto, las autoridades municipales se reúnen con la población y deliberan con ella cómo invertir en la comunidad el 80% de lo que se ha recaudado en cada micro-región del municipio. Es algo muy positivo: en el propio lugar donde se generaron los tributos (impuesto de bienes inmuebles, IMO, registro de fierros, cartas de venta de ganado…) la asignación se discute participativamente. Iniciativas como ésta fomentan la calidad de la participación. Porque no se trata de cuántos hay en una asamblea, sino de qué cosas discuten y sobre qué cosas deciden.
Tres escenarios en los municipios de las reformas a la Ley
¿Qué consecuencias tendrán todas estas reformas a la Ley de Municipios? Mientras el tiempo nos lo dice, vemos tres escenarios posibles. El primero es que efectivamente se dinamice la actividad municipal y que el nuevo modelo se legitime con una buena gestión, con una población que se sienta más cerca de sus representantes y que encuentre mejores cauces para canalizar sus demandas. Aun en este escenario, que es el mejor porque mejoraría la calidad de la relación entre la población y sus representantes, hay que tener en cuenta que ya se anunció que no se aumentará el techo para las inversiones.
Ante esta advertencia, me decía un concejal de Mozonte: “¿De qué nos servirá tener más concejales si no tendremos más reales? Porque si en los presupuestos no entran más demandas es porque no tenemos más dinero”.
Un segundo escenario es que los Concejos Municipales se conviertan en “caja de grillos”, donde todo el mundo hable, todo el mundo opine, todo el mundo grite y al final sean muy pocos los que decidan. El tercer escenario es que esas cajas de grillos desemboquen en bloqueos, que las minorías bloqueen el quórum, que bloqueen la construcción del consenso o de la unanimidad con las que se quieran tomar las decisiones, que bloqueen el funcionamiento del gobierno local y que esos bloqueos mermen la institucionalidad y la funcionalidad de las alcaldías. Asistiríamos entonces a reuniones y a asambleas sin salida porque los grupos políticos en desacuerdo las bloquearán. Esto provocaría que, de facto, las municipalidades dejaran de funcionar y terminaran siendo meras ejecutoras de la inversión pública nacional. Habríamos asistido entonces al réquiem de la autonomía municipal. El municipio habría perdido su razón de ser ante la incapacidad de convertir en respuestas concretas las demandas de la población.
El municipio sobrevivirá
Las elecciones del 4 de noviembre van a ser cruciales para nuestros municipios por las reformas tan complejas y serias que modificarán la composición y el funcionamiento de los órganos de la autonomía del municipio, que son los Concejos Municipales. Estas reformas van a introducir una dinámica más movilizativa que participativa, sin aumentar la calidad de la participación. A pesar de todo, tengo confianza en que el municipio sobrevivirá. La autonomía municipal fue clausurada por Somoza en 1938. La Revolución la restituyó en 1988, y aunque ahora está “pasando el Niágara en bicicleta” yo estoy seguro que va a sobrevivir a todos estos retos. Podrán debilitar su autonomía, podrán convertir al municipio en una agencia del gobierno central, pero aun así el municipio sobrevivirá.
En el año 2013 se cumplen 25 años de la autonomía municipal. En la Red queremos iniciar desde 2012 una jornada para celebrarlo. Queremos que el pueblo recuerde que la autonomía municipal es una conquista de la Revolución de los años 80 y que no renunciaremos a esa conquista. Queremos hacer una celebración con esa perspectiva.
Queremos demostrarnos y demostrar que la autonomía no es sólo retórica; que 25 años de historia de los municipios han significado y aportado buenas lecciones en todos los ámbitos. En el ámbito de la administración pública hemos visto casos de muy buena gerencia pública en las municipalidades. En el de la inversión pública ha quedado demostrado que las alcaldías son más eficientes y más efectivas que las agencias del gobierno central y ejecutan mejor los fondos asignados y los proyectos. En el ámbito de la participación ciudadana los municipios han sido escuelas de democracia, donde los ciudadanos tienen el primer contacto con los gobernantes, donde el capital social y el nivel de empatía se construye en el espacio de la proximidad…Hay también muchas ricas lecciones en la administración tributaria, en el ámbito catastral, en la transparencia…
Queremos hacer un recuento propositivo y en positivo de lo que han significado estos 25 años de autonomía municipal, para que nadie piense o diga que la autonomía es una palabra hueca. Y queremos hacerlo para que el municipio no se borre ni lo borren, para que el municipio no se ausente ni lo desaparezcan. Para que el municipio siga estando entre nosotros como un miembro más de la familia, con su propia identidad y con la gramática emancipadora que los municipios siempre tuvieron a lo largo de la historia.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica