Nicaragua
“Nos amenaza una reforma tributaria de catacumbas”
Julio Francisco Báez,
experto en Derecho Fiscal,
compartió importantes reflexiones críticas
sobre la esperada reforma tributaria,
en una charla con Envío que transcribimos.
Julio Francisco Báez Cortés
Desde que el presidente Ortega llegó al gobierno en 2007 se comprometió a realizar un profundo cambio en la fiscalidad nacional. Ofreció una reforma integral. Pero después de reiteradas promesas terminó su primer quinquenio de gobierno y nada… Llevamos ya diez meses de su segundo período y aún continuamos esperando, no leyes cosméticas sino algo mínimamente serio. América Latina no conoce un caso similar al de Nicaragua, en el que un gobierno con amplia mayoría legislativa promete una completa renovación fiscal sin resultados tangibles. Sugiero que el pulso de esta conversación lo vayamos tomando apoyados en preguntas que abordaremos poco a poco.
¿Qué amorfos antecedentes tiene esta reforma?
Iniciemos con la primera cuestión: ¿Cuál es el antecedente inmediato de la inminente reforma impositiva que entrará en vigencia el 1 de enero de 2013? Preguntémonos por qué hasta ahora y no en 2007? Son preguntas que nos llevan a revisar el pasado reciente. Un paquete amorfo de reformas venía esbozándose con marcada somnolencia política en la recta final de la administración Bolaños y durante los tres primeros años de la gestión del Presidente Ortega (2007-2009). Coexistía con raquíticos y frustrados tanteos de reformas leves y con no menos polémicos proyectos de reformas que tuvieron lugar entre junio y septiembre de 2009. Fue el 15 de octubre de aquel año cuando el Presidente de la República sometió ante la Asamblea Nacional un proyecto de ley cuyo elegante nombre exhibía un ostentoso sex appeal: Ley de Concertación Tributaria. Todo hacía indicar que por fin a Nicaragua le llegaba la hora de la reforma fiscal tantas veces anunciada por el FSLN.
Aquel proyecto traía “palabras mayores”: tenía 319 artículos no exentos de complejidad jurídica, con elementos positivos (por ejemplo, la revisión integral del IR, el control de gastos entre empresas relacionadas con el exterior conocidos como precios de transferencia, el incentivo fiscal en la Bolsa Agropecuaria sólo para los pequeños productores), y otros negativos (por ejemplo, la tímida reducción de las exoneraciones, la afectación del IR a los jubilados, el oneroso e inaplicable régimen de cuota fija).
El gran capital se impuso y Ortega echó pie atrás
El proyecto provocó un gran debate y generó mucha bulla. Como era de esperarse, los intereses creados reclamaron por “tanta agresividad fiscal”, el capital financiero se impuso y al final el Presidente Ortega echó pie atrás diciendo que sus técnicos “se habían excedido”. Algunos maliciosos sostenemos que su pie siempre lo mantuvo atrás
y que el lanzamiento de ese complejo proyecto -con inocultables elementos foráneos- sólo fue una intentona política para asustar, para disuadir, y, a fin de cuentas, para terminar perdonando la vida o calmando las pasiones de los “protestantes”. A partir de la decisión de Ortega, el proyecto de Ley de Concertación Tributaria entró en fulminante catalepsia.
Entonces, como buen relevo, “sacaron del sombrero” lo que el propio Presidente bautizó como “la Reformita”, por ser una propuesta diminuta en su contenido y alcances. Empezó a aplicarse en 2010 y rige hasta hoy. Entre otras medidas de corte recaudatorio, ese maquillaje tributario cambió la base de aplicación del IR mínimo del 1% sobre los activos totales al 1% sobre la renta bruta, no tocó para nada el IVA, el techo exento de IR para los asalariados se elevó de 50 mil córdobas de ingresos anuales a 75 mil, se gravaron con el 10% determinadas retenciones definitivas o pago único del IR a dividendos e intereses por préstamos a residentes y no residentes.
Después de “la reformita” de 2010, a la espera de una verdadera Reforma
Tres años después, a finales de 2012, el país aguarda entre nebulosas y especulaciones la porfiada reforma tributaria. Lo más sorprendente es que todos sabemos que algo vendrá, pero a estas alturas se desconoce la propuesta del gobierno. Se han creado expectativas, pero no hay datos concretos ni conocemos de qué se trata. Pareciera que el Ejecutivo sólo suelta información esporádica “para que cada quien la interprete a su manera”, como dijo en broma y en serio un ministro de Estado, pero no expone con transparencia ante la nación su apuesta oficial.
No pretendo insinuar que en años pasados el proceso de otras reformas fue ideal, pero en 2009, por ejemplo, la llamada propuesta de concertación tributaria se alcanzó a discutir en lo general de alguna manera, aunque al final lo que salió fue la Reformita. En cambio, lo que tenemos ahora es una reforma tributaria de catacumbas. La propuesta existe, pero el gobierno la trabaja soterradamente con su exclusivo interlocutor: la cúpula empresarial apostada en el COSEP. ¡No participa nadie más en este proceso! Irritados por la falta de información, los sectores sociales y económicos independientes exclaman: ¡Cartas sobre la mesa, por favor!
COSEP: único interlocutor del gobierno en un diálogo con espejos
Esta realidad nos lleva de la mano a una segunda interrogante: ¿Es conveniente que la cúpula de una organización empresarial represente de manera exclusiva y excluyente el interés nacional en un proceso de semejante envergadura? Dice mucho que el COSEP sea el único interlocutor del gobierno para decidir unilateralmente cambios tributarios que nos conciernen a todos. Dice mucho que la élite empresarial sirva al gobierno en una especie de diálogo con espejos -monólogo al fin-, donde fundidos ambos en comunión de intereses hablan, comparten y negocian en las catacumbas del poder, y al final sean estos empresarios quienes se llevan la tajada buena, que luego a cuentagotas la tergiversan ante la población, mientras el gobierno se sumerge en el acostumbrado mutismo de sus ministros.
Debo subrayar lo esencial de esta crítica: es odioso e inadmisible que el manejo de la información y la coautoría de la reforma tributaria sean coto de caza de un sector privilegiado, en circunstancias en que toda la sociedad ha sido excluida sin contemplaciones de algo que le concierne íntimamente. Esta asimetría en el acceso a la información -enemiga de la inclusión, por cuanto unos pocos la manejan a su antojo y la mayoría, destinataria primordial de estos resultados, la ignora por completo- es una perfecta antítesis de la cohesión social y eso ofende a Nicaragua.
Y a propósito del sello corporativista de la cúpula empresarial y de los desequilibrios causados por el secuestro de la información en el proceso de la reforma tributaria, hace apenas uno días el presidente del COSEP, José Adán Aguerri, se desnudaba en público mediante una confesión inaudita, publicada por el diario “La Prensa” el 6 de octubre. La citaré textualmente sin comentario alguno: “Nosotros lo que podemos hacer con mucho gusto, a quienes estén interesados, es recibir a estas organizaciones (se refería a las de la sociedad civil). Encontraríamos un espacio en nuestra agenda para recibirlos y platicar con ellos en relación a que conozcan la posición en lo que se refiere a nuestras empresas. Nada tenemos, desde el punto de vista empresarial, nada que ir a debatir con este tipo de organizaciones. Claro que estas decisiones afectan a todos los nicaragüenses, pero somos las organizaciones que tenemos que ver, conocemos del tema y con la capacidad de poder llevar la información suficiente para que salgan las decisiones más adecuadas”.
Declaraciones del presidente del COSEP sin pudor ni escalofríos
Detengámonos un momento para reflexionar sobre los espacios que ha venido ganando el COSEP con el actual gobierno. El ejemplo más reciente lo encontramos en el discurso conmemorativo del 40 aniversario de la élite empresarial, el 8 de septiembre de 2012, en el que Aguerri, su presidente -con seis años consecutivos de gestión y cinco reelecciones a tuto- afirmó que, “en la búsqueda del marco apropiado que necesitan las empresas para trabajar”, el COSEP tiene hoy representación “en más de 40 entidades público-privadas”. Mencionó varias: el INATEC, el Aeropuerto, la Superintendencia de Bancos, el Banco Central… En todas ellas los empresarios asumen escaños en funciones de tipo institucional administrativo.
Hasta aquí no existiría mayor problema. Pero Aguerri fue mucho más allá al mostrarse especialmente complacido por el más reciente de los nombramientos conquistados: “Ocupamos un puesto en el Tribunal Aduanero y Tributario Administrativo”. Sin pudor ni escalofrío ése fue su anuncio.
Resulta escandaloso que en una institución pública con el mandato legal de impartir justicia tributaria, uno de los nuevos miembros -según declaración oficial escrita del presidente del COSEP- sea presentado como una ficha puesta allí por ellos y no como lo que todos deseamos escuchar: como un especialista versado en fiscalidad, de reconocido prestigio, independencia e integridad moral y ética. Anuncian a este nuevo miembro del Tribunal como si fuera una silla inanimada perteneciente al COSEP. Es un irrespeto al Tribunal, una ofensa para el nuevo miembro, una burla para quien lo nombró, que es el Ejecutivo, y ante todo un manoseo a la ciudadanía.
Ahora permítanme contarles una anécdota pintada de ironía que ayudará a redondear nuestra idea. Cuando se instauró ese Tribunal, por designación del Presidente Ortega en 2007, el COSEP recurrió de amparo contra el Presidente de la República “porque no había nombrado a los candidatos propuestos por los empresarios”. Estaban molestos en ese entonces porque no obtuvieron ninguna “ficha” para jugar a la democracia en ese Tribunal. Ahora, anuncian que ya lo lograron. Daniel Ortega sólo firmó el nombramiento. Y yo me pregunto qué diferencia existe entre este modo insano de proceder y el sistemita actual de los dos partidos del pacto, que colocaron sus fichas en la Corte Suprema de Justicia y hoy tenemos magistrados del FSLN y del PLC en la Corte impartiendo una justicia partidarizada. Es lo mismo que ahora hace el COSEP anunciando feliz que ya tienen su curul en la institución nacional a cargo de la justicia tributaria. Interroguémonos entonces: ¿Cuándo estarán representadas ahí las “fichas” de los asalariados, de los jubilados, de las cooperativas, de los pequeños y medianos empresarios, de los maestros...? ¿No es esto germen de corrupción? ¿No es esto precisamente el juego infame de cartas marcadas que debemos erradicar de Nicaragua?
Me falta algo más irónico, que es como el epílogo de esta historia: los miembros del Tribunal impugnados ante la Corte Suprema de Justicia por el COSEP en 2007, desde el inicio de sus labores a la fecha han dado muestras de rectitud y seriedad institucional, lo que les ha valido el reconocimiento unánime de moros y cristianos por el profesionalismo y excelencia técnica de su ejecutoria. ¿Qué piensa ahora el COSEP de aquel vergonzoso recurso de amparo interpuesto por ellos para defenestrar a los miembros fundadores del Tribunal? ¿Qué diría hoy esa cúpula si alguien recurre de amparo con la finalidad de que la “ficha” empresarial no asuma el cargo?
La reforma tributaria que acecha
Pasemos ahora a la tercera pregunta: ¿Cuándo se oficializó y cuál es el contenido de la reforma tributaria que acecha? Todo empezó el 9 de julio de este año, cuando el gobierno convocó a la presentación de su propuesta. ¿Qué sucedió ese día? En una reunión del gabinete económico en pleno, con la única ausencia del director general de aduanas, presidida por el asesor presidencial para asuntos económicos, Bayardo Arce, el gobierno presentó su documento de intenciones sobre la reforma tributaria 2012 a un auditorio con amplia representación sectorial: sindicalistas, empresarios, profesionales independientes…
Pero, ¡oh, sorpresa!, el impecable folleto empastado y a colores no contenía propuestas con metas ni medidas específicas, mucho menos con acciones cuantificables. Era solamente un documento de objetivos, una declaración de principios y aspiraciones: “Se consolidará, se resolverá, se ordenará, se corregirá, se avanzará, no se tocará…” Lo que el gobierno vendió ese día como “propuesta” fue un conjunto de tópicos sobre política fiscal. Se puede encontrar en el sitio web del Ministerio de Hacienda.
Reconozcamos que algo útil traía el documento y es la evaluación de los resultados de la Reformita, plasmados en un balance cuantitativo y nada valorativo, aunque en un país como Nicaragua, en donde la información pública se ha convertido en secreto de Estado, ya es mucho que nos proporcionaran unas diez páginas con información estadística. En esas páginas el gobierno calculaba el comportamiento de la recaudación lograda con la Reformita que rige
desde 2010.
Quienes en ese mismo año advertimos que el efecto recaudatorio de la Reformita sería neutro o algo muy parecido, comprobamos ahora que no anduvimos lejos, porque la constatación oficial demostró que el incremento fue del 0.8% del Producto Interno Bruto (PIB), en contraste con el 0.7% del estimado original. Lo que fue presentado como éxito de la recaudación motivada por la Reformita no es más que la consecuencia natural del crecimiento de la economía y, con ello, de su correlato en la tributación. Con esa reformita, o sin ella, la tendencia de la recaudación hubiera sido prácticamente la misma.
Ya lo dijeron: “Mejor congelada que muerta”
Para cerrar con esta pregunta sobre el misterioso contenido de la próxima reforma, debo llamar la atención en esto: una cosa es lo que escribieron en el folleto y otra muy diferente lo que al final de esa reunión soltó el asesor económico del Presidente Ortega. Nos dijo: “Esto es lo conceptual de fondo, pero si quieren ver las medidas concretas de la próxima reforma tributaria, váyanse al sitio web de la Asamblea Nacional, donde está el proyecto de Ley de Concertación Tributaria. Ahí encontrarán la propuesta en detalle”.
¿Otra vez el espectro del proyecto cataléptico y refrigerado en 2009? Recuerdo que en “Envío” de abril de 2010 dijimos que una voz del gobierno bromeó al respecto durante una conspicua reunión de alto nivel: “En todo caso, mejor congelada que muerta, pues a la hora de algún mate podríamos sacarla para calmar los nervios de quien se atreva a molestar”. Ni más ni menos es lo que está sucediendo ahora, durante el segundo semestre de 2012, debiendo advertir que la “resurrección” del proyecto trae un elemento diferencial de primer orden, que ahora mismo explicaré.
Aquí les pido mucha atención. Vista la recomendación del asesor presidencial en la reunión del 9 de julio, consistente en recurrir al proyecto de Ley de Concertación Tributaria en tanto cuerpo básico de la próxima reforma, y considerando lo que ha venido ocurriendo desde esa fecha de julio hasta octubre de 2012, lapso de febriles misas negras gobierno-COSEP, existe una lectura obligada y para descubrir en qué consiste no requerimos de ser adivinos: aquel proyecto de Ley de Concertación Tributaria, que tanto asustó a la élite empresarial y al capital financiero a finales de 2009, fue descongelada en julio 2012 -o tal vez desde antes- para negociarla a pedazos, hacerse gobierno y empresarios mutuas concesiones en algunos casos, mantener las apariencias en otros y enterrar el resto a jirones. Otra vez aparecía el gallo careador de aquel palenque de octubre 2009, pero con la grandísima diferencia que en 2012 la sociedad gobierno-COSEP ahora sí lo matará para sacarle buen caldo. Y ya sabemos quiénes se lo beberán y a quienes corresponderán los huesos.
Una buena reforma debe ser integral: racionalidad en la recaudación y en el gasto
Pasemos ya a la cuarta pregunta: ¿Cuál es la tendencia y trasfondo de la reforma tributaria que el gobierno insinuó el 9 de julio de 2012? Sin precisar ninguna medida en particular, el Ejecutivo dio claras pistas de algunas cosas esenciales, entre las cuales destacaremos cinco a guisa de ejemplo en la búsqueda de interpretaciones con evidencias. En primer lugar, nos dijo el gobierno que la reforma no va a tocar el presupuesto, que solamente afectará los impuestos, los ingresos, pero no los egresos, no el gasto del gobierno. Pero, ¿por qué no procurar mejoras en el ámbito presupuestario, si la calidad del gasto público tiene actualmente muchas debilidades y debería revisarse? En cualquier reforma que aspire a la integralidad es fundamental abordar tanto los ingresos como los egresos, tanto la racionalidad con que se debe recaudar como la calidad con que vamos a gastar. Porque es enfrentando ambos aspectos como se hace una auténtica fiscalidad.
En segundo lugar, un punto que el gobierno deliberadamente ignoró en su presentación, y luego expresamente admitió en el espacio de preguntas y respuestas, es que la reforma tributaria no tendrá en cuenta la tributación de las alcaldías. ¡Cómo es eso! Una reforma tributaria potable debe tomar en cuenta a los poderes locales, que hacen parte de una articulación imprescindible con el gobierno central. Sin embargo, el gabinete económico ya nos anunció que las alcaldías no entrarán en esta “jugada”. Los Planes de Arbitrios de los 153 municipios del país, que tienen más de dos décadas de vida y por tanto más de dos décadas de mutilaciones legislativas a través de cinco administraciones presidenciales y seis administraciones edilicias, ameritan una modernización en beneficio de los contribuyentes y de las alcaldías.
Solemnemente, el gabinete económico aclaró a las alcaldías: “Ni modo, tal vez en otra pasadita, ahora no”. Mientras tanto, las exportaciones -a excepción del Plan de la Alcaldía de Managua- continuarán gravadas con el Impuesto Municipal sobre Ingresos, y seguirá aplicándose este arcaico tributo en cascada, incoherencia técnica que afecta gravemente la economía local. Tampoco se tocarán las exoneraciones de tributos municipales y los privilegios especiales. “Resulta más práctico y democrático que las alcaldías negocien con cada quien. La mano invisible sabrá acomodarlo todo”, pontificó alguien por ahí.
“Las exoneraciones serán respetadas… Son estímulos imprescindibles”
En tercer lugar, un disparo letal de Bayardo Arce fue éste: “Las exoneraciones serán respetadas”. Cuando escuchamos esto empezamos a sentir temblores. Constituye uno de los puntos más cuestionables y sensibles de la reforma que gobierno-COSEP formulan a la sombra de la noche. Si el Ejecutivo constató una vez más en estudios realizados el año 2010 que las exoneraciones están socavando la sostenibilidad financiera del Estado en no menos del 7.8% del PIB -¡más del 40% de lo recaudado en impuestos ese año!-, entonces, ¿cómo no evaluarlas? ¿Qué espera el gobierno para presentar al país un balance global del rendimiento de las exoneraciones y tratamientos especiales, así como una propuesta de corrección de semejante gasto nacional?
En sentido contrario, el documento de los objetivos oficiales “aclara” irónicamente algo que resulta patético: “Sólo serán tocadas las exoneraciones sin base legal”. Pero eso no hay que decirlo siquiera, porque lo que está fuera de la ley es inadmisible de plano, ¡es rechazable ad portas!, como suelen acuñar los honorables magistrados. Y cuando el documento se “compromete” a revisar las exoneraciones lo hace del diente al labio rematando con una sentencia brutal: “En la revisión (de las exoneraciones) podrían salir o entrar nuevos sectores”. Así que no sólo serán tratadas las exoneraciones existentes con guantes de seda, sino que otras “podrían” nacer y multiplicarse.
Si el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el BID, fiscalistas de renombre mundial, gobiernos y académicos nicaragüenses, afirman unánimemente desde hace más de una década que el sistema tributario de Nicaragua se encuentra estructuralmente agrietado y erosionado por el irresponsable otorgamiento de exoneraciones, y que no puede haber una reforma impositiva mínimamente decorosa en el país que no pase por su recorte -si no, por su desmantelamiento-, ¿por qué entonces el gobierno afirma lo contrario y sostiene insólitamente que “las exoneraciones son estímulos imprescindibles”? ¿Por qué en nombre de la transparencia no se incorpora en la Ley de Presupuesto de la República 2013, aunque sea a título referencial, el costo anual que pagará la sociedad por esos “estímulos”? Por su relevancia, volveremos sobre este asunto desde otros ángulos de reflexión.
Se anuncia que no habrá ninguna recaudación extra
En cuarto lugar, se anunció que la reforma no recaudará nada extra. Se afirmó que prefieren sencillez y modernización en vez de más recaudación, como si fueren asuntos excluyentes. Pero, ¿cómo una reforma tributaria no va a ser recaudatoria? ¿Por qué sostienen que la reforma intentará resolver los grandes huecos del “queso suizo”, que es nuestro sistema fiscal, perforado por las exoneraciones, y a la vez aseguran que no pretenden recaudar “más de la cuenta”? Es inherente a toda reforma tributaria el incremento de la recaudación y el debate debe centrarse en cómo lograrlo, porque puede incrementarse a punta de “hacha y machete” o puede lograrse con racionalidad, suprimiendo privilegios y apuntando a la equidad distributiva.
En quinto lugar, el gobierno plantea como gran proeza fiscal que se actualizará la tarifa del Impuesto sobre la Renta que pagan los asalariados, como si no fuera una obligación gubernamental pendiente desde hace ya seis años. Anunciaron, como gran cosa, que no pagarán Impuesto sobre la Renta quienes tengan un salario bruto anual de 100 mil córdobas anuales. Prometen elevar ese techo exento de 75 mil a 100 mil. En los inicios del gobierno de Alemán (1997) se estableció que pagarían IR los asalariados con ingreso anual mayor a 50 mil córdobas. En la Reformita de 2010 elevaron el techo a 75 mil y ahora nos dicen que subirá a 100 mil córdobas, como si tal nivelación constituyera un sustancial beneficio tributario a la población.
Traigo a la memoria al célebre Noam Chomsky. En una de sus “10 estrategias de manipulación” mencionaba “el ardid de la distracción”, que en este momento cae como anillo al dedo: mientras la actualización de la tarifa del IR le significará anualmente al Estado un gasto de 300 millones de córdobas -gasto que el Ministerio de Hacienda y el COSEP repiten adoloridos y restriegan sin cesar ante los medios de comunicación-, evitan gobierno y COSEP mencionar los costos de su actual propuesta de reducción gradual del 30% al 25% del IR empresarial, gasto fiscal muchísimo mayor que esos 300 millones.
Tres megaproyectos: Tumarín, la Refinería El Supremo Sueño de Bolívar y el Gran Canal Interoceánico
La interrogante número cinco podría ser: Ante la proximidad de una reforma tributaria, que esperamos sea responsable, ¿están suspendidas nuevas exoneraciones y privilegios especiales mientras se oficializa la reforma, o más bien estos casos han proliferado? Resulta contradictorio que mientras pretendemos poner orden en la casa, continúen los Poderes Ejecutivo y Legislativo invitando al toro de las exoneraciones a que haga de las suyas en nuestra cristalería fiscal. Lamentablemente, lejos de amainar la tempestad, alcanza extremos alarmantes, al punto que bien podemos hablar de la presencia de una creciente contra-reforma tributaria en este año 2012. Claramente, asoma la doble moral de quienes afirman una cosa, y simultáneamente, en la práctica hacen todo lo contrario. Son los cachos visibles del anticristo de la reforma.
Esta aseveración la respaldaremos pasando revista a tres megaproyectos recientes: la planta de energía hidroeléctrica Tumarín, la refinería El Supremo Sueño de Bolívar y el Gran Canal Interoceánico. Los medios de comunicación hablan de estas colosales inversiones todos los días. Sin embargo, a nuestro juicio falta colmillo investigativo que detecte a fondo lo mucho que está en juego con estas inversiones gigantescas.
El megaproyecto eléctrico Tumarín tiene una ley exclusiva
Iniciemos con Tumarín. En 2009 esta inversión se presentó como un embalse en el Río Grande de Matagalpa, con un área de 55 kilómetros cuadrados, a ejecutarse en 4 años para generar 870 gigawats. Se nos dijo que el costo sería de 800 millones de dólares. Y a pesar de que en Nicaragua existe desde 2005 una ley especial para los proyectos de energía renovable (Ley 532, publicada en La Gaceta número 102 del 27 de mayo de 2005), que exonera ampliamente del IVA, de los impuestos municipales, de aranceles y del IR durante siete años a proyectos de este tipo, a Tumarín no le pareció suficiente y la Asamblea aprobó una nueva ley exclusiva para ellos (Ley 695, publicada en La Gaceta número 140 del 28 de julio de 2009). En esa ley se les aumentó el plazo de exoneración del IR hasta 15 años, además de concederles otros privilegios fiscales.
Sucedió que a mediados de 2012, ante el evidente retraso del inicio de las obras, los inversionistas brasileños salieron contando que el costo se les había disparado a 1 mil 100 millones de dólares, por lo que pedían una tercera ley para prorrogar los plazos y “borrar” así su injustificada demora. De pasadita, esperaban recibir más tratamientos especiales. En este momento, octubre 2012, el proyecto de esta nueva ley se encuentra listo para aprobarse en la Asamblea Nacional, previo dictamen favorable suscrito por unanimidad con “votos razonados” de diputados de la bancada opositora, que dan vergüenza porque son apenas diez palabras escritas a mano.
La demanda de los inversionistas brasileños provocó el brinco y denuncia pública de otros empresarios del sector energético, preocupados porque advierten que como cada vez será más costosa la inversión esto encarecerá el precio de la energía que venda Tumarín a las distribuidoras, costo que al final terminaremos asumiendo todos los consumidores. Otras voces técnicas independientes ya habían señalado esto desde hace años con oportuna preocupación.
Sobre las razones que arguye la empresa ejecutora del proyecto para “demostrar” que no se cansa de pedir regalos financieros a la Hacienda Pública nicaragüense, prepárense a escuchar algo que no tiene nombre. Marcelo Conde, representante de la empresa brasileña, en entrevista concedida al Canal 8 respondía así al periodista Erving Vega sobre las causas del incumplimiento en los plazos y costo del proyecto: “Se ha dado porque esa región es bastante afectada por huracanes y lluvias y hay también alguna falla geológica allí. Nosotros hemos hecho algunos proyectos similares en Brasil, pero en Nicaragua hay un doble o triple de situaciones adversas. Nosotros nos habíamos preparado para un escenario más conservador (¿Se dieron cuenta hasta ahora, tres años después de aprobada la ley especial dedicada a ellos?). Y decidimos ir a la construcción con más calidad, más reforzada. No es que la otra no lo fuera. Era una construcción muy buena, pero era una presa que tenía arcilla y materiales sueltos. (¿No deberían estos señores ser acusados por semejante confesión de irresponsabilidad técnica?). Hoy vamos a una solución cien por ciento con hormigón (concreto) y estamos seguros que es un proyecto para más de cien años” ¿Qué les parece esta mayúscula desfachatez?
¿A cuánto equivaldrá la pérdida tributaria del proyecto Tumarín? Estimaciones preliminares nos llevan a concluir que el gasto fiscal de Tumarín -que incluye a terceros beneficiarios- nunca será menor de lo que recaudaría Nicaragua con diez reformas tributarias. Es trágico que mientras el gobierno anuncia al pueblo inminentes cambios fiscales, simultáneamente se desgarre al erario con tan peligrosa contra-reforma tributaria.
El megaproyecto de la refinería El Supremo Sueño de Bolívar y el Gran Canal
Igual sucederá con el megaproyecto “El Supremo Sueño de Bolívar”, un gigantesco complejo industrial que comprende una planta de refinación de petróleo, un oleoducto transocéanico y un complejo petroquímico. Se nos ha anunciado que la primera etapa tendría un costo de 3 mil 638 millones de dólares. Esto aparece en la Ley 810, publicada en La Gaceta número 185 del 28 de septiembre de 2012, exactamente en el mismo mes en que el gobierno y el COSEP, agarrados de la mano, dan los toques finales a su reforma tributaria “moderna y competitiva”. Esa ley, de ilimitadas bondades fiscales para este megaproyecto, es muy similar a la que favorece a Tumarín. En algunos puntos es una copia literal.
El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua, diseñado como una empresa mixta, es el tercer conato faraónico que en este año 2012 nos venden como la certeza de que el desarrollo llegará a nuestro país. El proyecto se oficializó en la Ley 800, publicada en La Gaceta número 128 del 9 de julio de 2012. Según el artículo 3 de esa Ley, la Autoridad del Gran Canal estará exenta de todo tipo de tributos, dejando muchas nebulosas sobre la factibilidad de nuevos y sucesivos tratamientos especiales para propios y terceros, decisión que, vista la ambigüedad de la Ley sobre el tema, dejaría a potestad de esa Autoridad lo relativo a los impuestos, lo que sería inconstitucional, pues el artículo 114 de la Constitución de la República establece que los tributos sólo puede aprobarlos, reformarlos o suprimirlos la Asamblea Nacional.
Yo apuesto mi cabeza a que ese Gran Canal nunca se construirá. Todos sabemos que jamás será una realidad, pero también sabemos lo que nos va a costar, porque previamente se gastarán centenares de millones de dólares en estudios de factibilidad, en contratación de expertos, en contratación de consultores internacionales, y todo eso ya vendrá exonerado por ley, con lo que Nicaragua perderá sumas alucinantes. Es un desafío impostergable que universidades, periodistas, investigadores, gremios, que todos indaguemos sobre los costos reales de naturaleza financiera, ambiental y fiscal de estos megaproyectos.
Ningún sistema fiscal conduce la economía, pero sí debe facilitar su desarrollo sin ponerle obstáculos
Veamos ahora una sexta cuestión: ¿Por qué no extraemos algunas ideas conclusivas, en forma de propuestas, que puedan contribuir al proceso de inminentes cambios impositivos en el país? Siempre hemos dicho que jugar con la crítica no se vale mientras no la casemos con propuestas de acción. Repasemos varias afirmaciones que hemos escuchado.
Dicen por ahí que la reforma tributaria 2012 promoverá la competitividad, el empleo, la productividad, ¡la paz, el amor, el cielo! Se olvidan que ninguna reforma tributaria, ni el sistema fiscal en general, garantizan el éxito de la economía. La reforma tributaria y la fiscalidad son otra cosa. La reforma tributaria tiene que ser cuidadosa con todo lo que va marchando en la economía, no debe entrometerse ni entorpecer, no debe desestimular la inversión. Pero presentar la reforma tributaria como “la clave del desarrollo” es un exceso, una falacia, pura ideología para confundirnos.
Permítanme citar al gran gurú de la fiscalidad Vito Tanzi: “Mi pensamiento es que el sistema fiscal casi nunca puede conducir o empujar la economía, aunque sí debería facilitar su desarrollo, sin ponerle frenos ni obstáculos”. Dicho en palabras sencillitas, como quien traduce del arameo al español, esto significa: “Mucho hace el que no estorba”. La tributación, y en particular la reforma tributaria, mucho harían con tal de no estorbar. Venderla con esos falsos objetivos ambiciosos, no es más que técnica ilusionista del gobierno y del COSEP. Lo hacen así porque en la medida en que la reforma se venda con tono grandilocuente, en la medida en que se compre la idea de que la reforma tributaria es madre y causa de la competitividad, de la estabilidad laboral, de la atracción de inversiones, de la generación de empleo, en esa misma medida se vuelven intocables los privilegios tributarios para intereses creados que se disfrazan de “garantía del progreso y de la felicidad”.
Los privilegios que tiene en Nicaragua la Bolsa Agropecuaria no existen en ningún otro país de América Latina
La próxima reforma tributaria debe tomar medidas alrededor de un fenómeno que afecta la productividad, al continuar promoviendo exoneraciones, que no son otra cosa que subsidios técnicamente inexplicables. Veamos el caso más escandaloso. En el país se realizan operaciones por más de 20 mil millones de córdobas al año, dato conservador, al amparo de un esquema que se llama Bolsa Agropecuaria, que no siempre tiene lugar en un local físico, porque opera como una ficción jurídica en cualquier parte. Quienes “ahí” compran y venden productos agropecuarios no pagan el 30% de Impuesto sobre la Renta al final del período, solamente enteran el 1.5% y el 2% del valor de la transacción, según sean productos agrícolas o pecuarios. Y nada más, ahí acaba todo. Declaraciones oficiales de los ejecutivos de este negocio dan cuenta de un dato más que revelador: “Entre el 50% y el 55% de la producción nacional agropecuaria transada en el país se realiza en la Bolsa Agropecuaria”.
En múltiples ocasiones hemos dicho, y hoy no será la excepción, que éste es un privilegio especial que no existe en ningún otro país de América Latina. La Ley de Concertación Tributaria -aquel fantasma metido al congelador- establecía la eliminación de la Bolsa Agropecuaria, pero aquel “brujul” acontecido a finales del 2009 que les conté al inicio de esta charla se encargó de abortarlo todo. ¿Cómo explicará el Ejecutivo que, mientras por un lado dice que aquel proyecto de Ley de Concertación Tributaria es la reforma propiamente dicha, venga simultáneamente por otro lado a ignorar el criterio técnico que plantea abolir la Bolsa Agropecuaria?
El gobierno debe hacer balance de las exoneraciones
Otra propuesta que ha estado presente como hilo conductor de nuestra crítica en esta conversación es la obligación que tiene el gobierno de presentarle a la nación un balance integral de las exoneraciones. Pero no lo hace. Para calmar los ánimos, el gobierno anunció que sólo suprimirán “las exoneraciones que no se justifican”. Pero, ¿cuáles son ésas?
Ése es otro vacío importante. ¿Cuáles son las injustificables? No lo dice el gobierno. ¿Dónde está una evaluación del gobierno que nos indique por qué no funcionó el estímulo de conceder exoneraciones a determinada actividad económica? Y si se demostrara que determinadas exoneraciones fueron negativas, ¿debe el gobierno seguir otorgándolas?
Ésa es otra incongruencia: si quieren tocar las exoneraciones o tocar algunas, si quieren hacerles cosquillas, si quieren suprimirlas o disminuirlas, tiene el Ejecutivo que hacer previamente una evaluación de rendimiento. Eso nunca se ha realizado en Nicaragua. Y si se ha hecho nunca ha sido del conocimiento público.
No tiene sentido un privilegio especial -es un subsidio, no lo olvidemos- cuando una inversión de todas maneras se realizaría, con o sin el otorgamiento de las benditas exoneraciones. Es previsible que en la propuesta final del gobierno-COSEP se haga la finta de “eliminarlas” mediante un proceso de desgravación gradual en el tiempo, plazos que nunca se agotan, puesto que después se prorrogarán una vez y otra vez y otra vez, una película que ya hemos visto con las exoneraciones al sector agropecuario, para el que, anualmente o cada seis meses, la Asamblea Nacional se encarga de prorrogarlas una vez y otra vez y otra vez…
El régimen especial de las zonas francas que no pagan impuestos
Aquí les llega otra propuesta aparejada a una explicación: en ocasiones el país otorga exoneraciones a quienes pagan sus impuestos al fisco del país de origen. Estamos de idiotas perdonándole el pago de impuestos a alguien que indefectiblemente los pagará a otro fisco. Y esto es así porque existe un sistema de renta mundial, que no funciona en Nicaragua, pero sí en Estados Unidos, por ejemplo. El sistema opera de la siguiente manera: sea donde sea que esté el empresario sujeto al sistema de renta mundial, debe al final del período calcular todos sus ingresos y todos sus gastos, y al final debe rendir cuentas y presentar su declaración de impuestos y, obviamente, debe pagarlos… en Estados Unidos.
Muchas zonas francas son empresas que fiscalmente se sujetan al régimen de renta mundial. En Nicaragua no pagan ningún impuesto, pero sí lo pagan en el país en donde están acreditadas fiscalmente. ¿Es lógico exonerar de impuestos en Nicaragua a empresas bajo el sistema de renta mundial? ¿Debemos seguir de idiotas subsidiando al fisco extranjero -porque a quien se subsidia no es al empresario-, donde las empresas pagan esos impuestos dispensados aquí? El gobierno justifica estos desafueros afirmando que así se atrae más inversión y Nicaragua resulta más competitiva con el resto de Centroamérica. ¿Ignorancia o estúpida complacencia? Este punto y otros más los ha demostrado con impecable claridad el profesor José Luis Medal.
Con frecuencia Nicaragua exonera actividades bofas, como las llamaba uno de mis alumnos. Son aquellas que no tienen o tienen muy poco encadenamiento productivo que justifique el privilegio que se les otorga. Un ejemplo de actividad bofa es el turismo de enclave, como el de Punta Cana en República Dominicana y como el de las varias “puntas canas” que hay y están surgiendo en nuestro país. Son grandes enclaves de turismo de lujo, con enormes privilegios fiscales, con escasa creación de empleo para una población cautiva, con características tales que al país le resulta más costoso subsidiarlas con exoneraciones que las ventajas que nos dejan. ¿Tiene sentido que nuestra política fiscal apoye encadenamientos productivos que multiplican la actividad económica en igualdad de condiciones
a las que carecen de tales características?
A propósito de propuestas, lamentablemente no podremos hacernos eco ni respaldar en forma constructiva -aunque nos hubiera encantado, por supuesto- las dos páginas del COSEP en su sitio web, donde se pronuncian a través de 31 párrafos que ellos titulan “Consideraciones, comentarios, propuestas y acciones del COSEP para mejorar la propuesta de concertación tributaria”. Si uno lee la propuesta del gobierno presentada por Bayardo Arce el 9 de julio, y la compara con los 31 puntos del COSEP, constatará que esos puntos son la réplica empresarial del documento gubernamental, sin añadirle nada original. Nada. De ahí que el título del documento del COSEP sea honesto en su simplicidad, ya que no constituye un posicionamiento ni un aporte frente a la reforma tributaria 2012, sino que es sólo un apoyo al documento de su aliado estratégico, el gobierno.
Esta reforma representa un peligro latente
Una séptima interrogante pareciera requerirnos lo siguiente: Después de este recreo de ideas, inquietudes y propuestas implícitas, ¿podríamos intentar algunas conclusiones que ayuden a separar la esencia de las apariencias? Aunque esta reforma tributaria representa un peligro latente, no lo siente así la mayoría de la población, no percibe la gente cuánto nos va a afectar y por eso quienes trabajamos en esto saboreamos con frecuencia la amargura de la impotencia. Aunque las exoneraciones -que no van a ser tocadas, según infortunado mandato del propio gobierno- desbordan nuestra economía, es difícil que exista una clara conciencia nacional del dinero que se nos fuga por la cañería y que, porque se fuga, no lo recibirá la sociedad.
Es difícil comprender, por ejemplo, que si bien tenemos el 15% nominal del IVA y el 30% nominal del IR empresarial, ¡sus tasas efectivas son de 7% y 2% respectivamente! Todo por causa de exoneraciones, elusiones, evasión y contrabando, que juntos nos llevan a la monumental pérdida del 14-15% del PIB, de toda la riqueza en bienes y servicios producida por Nicaragua durante un año.
Es dramático constatar que en Nicaragua más de la mitad del IR y del IVA potencial se deja de recaudar por las mismas razones. Pero, lamentablemente, estos datos no despiertan activamente la sensibilidad colectiva, aunque de esa falta de sensibilidad no sea responsable la población. Entonces, aquí está el reto: crear conciencia, promover y difundir estas ideas, no cansarnos jamás de despertar juntos y de indignarnos juntos contra el estatus quo, siempre con actitudes informadas y reflexivas, a fin de conocer nosotros y de dar a conocer a otros, el trasfondo de estas ilusiones ópticas que nublan los ojos y el horizonte.
La reforma tributaria no hará justicia
También se nos trata de vender la idea mesiánica de que la reforma tributaria hará justicia. Y se nos quiere hacer creer que la justicia se hará contra los evasores de impuestos que están concentrados en el Mercado Oriental. Nos dicen que es ahí, ahí y nada más que ahí, donde se encuentra la cueva de todos los evasores del país. No nos traguemos esa píldora, que trae veneno. El economista Adolfo Acevedo ha demostrado ampliamente que la evasión en el Mercado Oriental de Managua -ciertamente, el mayor de Centroamérica- es relativamente irrelevante en el universo nacional.
No se trata de aplaudir ni dejar de ponerle atención crítica a quienes evaden impuestos en el Oriental o en cualquier otra parte, pero tampoco hagamos de un miligramo de harina un marquesote, porque si hay grandes comerciantes en el Oriental que, amparados en el régimen de cuota fija, están cometiendo delito, se les debe caer con férrea voluntad política. Buscar en una reforma tributaria la solución de ese problema es actuar en complicidad con esos defraudadores fiscales. El delito de evasión fiscal no se resuelve con entelequias de una reforma tributaria. Se encara aplicando la ley, que desde hace rato se llama Código Penal.
Conclusión: una reforma tributaria no es un diálogo de catacumbas entre la élite oficial y la élite empresarial. Tampoco es un proceso legislativo puro y simple ni una ley cualquiera que se conoce formalmente en el ámbito de la Asamblea Nacional. Una reforma tributaria es un proceso socioeconómico de acuerdos nacionales.
¿Retórica de plaza pública o alianza estratégica con el gran capital?
Para finalizar quiero dejarles como tarea en casa la aproximación a algunos acertijos: ¿Cómo hacemos para concederle al gobierno el beneficio de la duda en cuanto a la calidad de la reforma tributaria 2012 que nos ha prometido, mientras aún resuenan en nuestros oídos las palabras que el Presidente Daniel Ortega pronunciara en la conmemoración del 33 Aniversario de la Revolución, alrededor de cómo él concibe los privilegios fiscales que laceran la equidad?
Nos dijo el Presidente en esa ocasión: “Las exoneraciones no son más que un estímulo, medidas proteccionistas que las han usado y las usan los países desarrollados, y que nos han prohibido a nosotros usarlas”.
¿Retórica de plaza pública o alianza estratégica con el gran capital? Si por la víspera se saca el día, ¿será posible prever la lógica de la propuesta que el binomio gobierno-COSEP formula clandestinamente? ¿Extraerán del Proyecto de Ley de Concertación Tributaria elementos inofensivos -maquillajes al fin- para ponerlos como la esencia de la reforma? ¿Permitirá el Fondo Monetario Internacional, por su calidad de indiscutible omnipresente en el país, que su dilecto alumno, el gobierno, continúe haciendo travesuras tributarias? ¿Hasta dónde le permitirá llegar? ¿Será que el gobierno y el FMI desean parafrasear a Karl Kraus para decirnos: “Cuando el sol de la responsabilidad fiscal está bajo, hasta las reformitas proyectan sombra”…?
¿Qué hacemos entonces? En Nicaragua estamos en una etapa de gran reflujo social. Y ante eso, la tarea fundamental que nos queda es divulgar pensamiento, conocimientos, capacitar, educar y educarnos en la participación de la gente…No debemos cansarnos de abrir las mentes propias y ajenas a nuevas ideas y de convocar a la discusión. Cada uno de nosotros puede hacerlo. Son semillas que no van a germinar mañana, pero algún día, provocadas por la luz, llegarán florecer.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica