México
La democracia mexicana: entre lo que no se ha ido y lo que aún no llega
La lucha por la democracia no ha terminado en México, como equívocamente se creyó el año 2000. Para que los nuevos espacios abiertos ahora con las candidaturas independientes democraticen el país, la sociedad civil debe recuperar su protagonismo. Sin una activación de la sociedad civil,
la actual reforma política podría no ser más que el principio de una restauración autoritaria, revestida de un velo modernizador.
Alberto J. Olvera / Armando Chaguaceda /Israel Ceballos
Parece una cruel paradoja que, después de veinte años de transición democrática, existan hoy en México menos personas que apoyan la democracia que al inicio del proceso. El porcentaje de la población que dice estar satisfecho o muy satisfecho con el funcionamiento de la democracia mexicana ha caído de más del 50% en el año 2000 al 41% en 2006 y al 23% en 2013.
Hoy, y según la encuesta de Latinobarómetro 2013, sólo el 32% de la ciudadanía mexicana cree que las condiciones de la competencia electoral son justas y sólo el 19% considera que la distribución del ingreso en el país es justa. El concepto de democracia parece haberse devaluado a los ojos de los ciudadanos mexicanos y esas cifras expresan una grave frustración colectiva con los resultados del proceso, una decepción que no es exclusiva de los mexicanos, sino que es compartida hoy por la ciudadanía de la mayoría de las democracias del mundo. En el caso mexicano, el descenso en el apoyo ciudadano a la democracia es más pronunciado y demuestra un nivel de desesperanza sumamente riesgoso.
UN LARGO PROCESO
DE TRANSICIÓN¿Cuáles son las causas de este desencanto? En primer lugar, es preciso recordar que la transición a la democracia en México se ha caracterizado por su tiempo largo, su carácter básicamente electoral y su incapacidad para transformar los cimientos constitucionales, institucionales y culturales del viejo régimen.
El proceso de transición ha sido más bien un interregno sumamente prolongado entre el fin de una época que no acaba de irse y el principio de otra que no acaba de construirse. Antes del año 2000, el régimen se basaba en un presidencialismo casi absoluto, de carácter metaconstitucional, cuyo fundamento era el control total del Presidente de la República sobre el Poder Legislativo, el Poder Judicial y sobre los gobernadores, posibilitado por el completo dominio del Presidente sobre el PRI, el partido casi único. Iniciada la transición, el proceso ha atravesado dos fases distintas.
1986 - 2000: DOS VERTIENTES
DE OPOSICIÓN AL PRILa primera (1986-2000) abarca el ciclo de luchas por la democracia electoral. Es una fase en la que hubo gran protagonismo civil y en la que se prefiguraron tanto los alcances como los límites de la democratización mexicana.
En esta fase emergieron dos vertientes de oposición al régimen autoritario. Una, de derecha liberal, con una limitada agenda de democratización electoral y de construcción de un Estado de Derecho. Otra, nacionalista-populista con ribetes de izquierda, que proponía una agenda restauradora de un pasado nacionalista mitificado y deseaba eliminar los elementos neoliberales que el régimen priísta había incluido en la Constitución, ampliamente reformada en el gobierno de Salinas de Gortari.
Con dos oposiciones, el régimen autoritario tuvo condiciones favorables para jugar sus cartas, aliándose con el PAN para implantar las reformas neoliberales, mientras cedía parcialmente a la oposición de izquierda y a la amplia movilización civil con sucesivas reformas electorales y con el reconocimiento de los triunfos de la oposición en las elecciones estatales y municipales.
Este proceso se salió de control del gobierno después de la reforma electoral de 1996 y de la creación del Instituto Federal Electoral (IFE), legal y políticamente autónomo del gobierno. El PRI perdió las elecciones presidenciales del año 2000.
En esos años que van de 1995 al 2000 el PAN y el PRD promovieron en los estados que gobernaron reformas constitucionales locales, aunque tímidas interesantes. También mostraron cierta capacidad de innovación democrática, impulsando leyes de participación ciudadana, de transparencia y de acceso a la información, intentando des-corporativizar algunos aspectos de la política cotidiana.
2000 - HOY: SE DEBILITA
EL PRESIDENCIALISMOEn diciembre del año 2000 inició la segunda fase, el verdadero interregno de los dos gobiernos panistas (Vicente Fox y Felipe Calderón), durante los cuales no se pudo llevar a cabo ninguna reforma significativa debido al bloqueo conjunto de la izquierda y del PRI a las iniciativas de ambos gobiernos. En esta etapa se debilitó el poder presidencial y se fragmentó el poder político. En el plano federal se fortaleció el Poder Legislativo por el poder de veto con que contó el PRI, derivado del hecho de que el PAN no tenía mayoría en ninguna de las cámaras. En los estados, los gobernadores se empoderaron al librarse de la tutela presidencial. Algo similar sucedió con los poderes fácticos económicos, políticos y delincuenciales.
Mientras todo esto sucedía, la sociedad civil se fue desmovilizando, en la vana esperanza de que la alternancia propiciaría el cambio del orden político.
EL PODER DEL PRI:
UNA CULTURA POLÍTICA VICIADAEn el largo plazo, la transición mexicana a la democracia puede verse como el despliegue simultáneo de dos procesos distintos. Por un lado, el giro neoliberal del viejo régimen priísta, proceso en el que el PAN fue un aliado estratégico. Por otro lado, una democratización puramente electoral en la que estuvieron aliados el PAN y el PRD en la fase autoritaria (1988-2000) y confrontados después en la fase de interregno.
El hecho de que el PRI, aún perdiendo el poder presidencial, quedara en el centro del espectro político, le permitió mantener alianzas oportunistas con el PAN y con el PRD según la ocasión lo ameritara. Para todo fin práctico, la estrategia del PRI fue bloquear cualquier iniciativa del gobierno panista para transformar la Constitución, las instituciones o las políticas públicas del Estado, estrategia conservadora en la que tuvo como aliado al PRD.
La capacidad que tuvo el PRI en el período de interregno no dependió solamente de su fuerza electoral y de la preservación de la gran mayoría de los gobiernos estatales y municipales, sino del triunfo de su cultura política durante el proceso de transición. Un triunfo porque tanto el PAN como el PRD y los partidos satélites adoptaron las prácticas políticas tradicionales del PRI en la competencia por las elecciones locales, estatales y nacionales.
El hecho de que la transición fuera puramente electoral obligó a todos los partidos a emular o a copiar las prácticas priístas: clientelismo generalizado, búsqueda de financiamiento por vías privadas poco transparentes y selección de candidatos a puestos de elección popular por criterios de popularidad y/o financieros, aunque carecieran de experiencia política o tuvieran trayectorias políticas priístas.
CONTINUÓ EL CLIENTELISMO Una vez en el gobierno, todos los partidos desarrollaron prácticas clientelares que les permitieran construir bases electorales seguras para así poder competir en las siguientes elecciones. Todos concentraron su acción en el corto plazo electoral y adoptaron las prácticas tradicionales para asegurarse su sobrevivencia política. Las escasas innovaciones democráticas locales de años anteriores fueron olvidadas en un escenario de generalizada colonización política de todas las instituciones formalmente autónomas, como eran el IFE, los institutos electorales de los estados, el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI, fundado en 2003) y sus similares en los estados, y la Comisión Nacional y las Estatales de Derechos Humanos.
Esta actitud oportunista consolidó la cultura política existente: clientelismo, coorporativismo y particularismos (privilegiar a personas o grupos no por sus derechos sino por sus vínculos con el poder) y corporativismo generalizados, prácticas que habían sido los fundamentos de la relación entre el régimen autoritario priísta y la sociedad. Se produjo así una alta tasa de continuidad cultural entre el viejo régimen y la fase de interregno de los dos gobiernos panistas.
Así, la democracia electoral no significó un cambio importante en la vida de los mexicanos, con la excepción de cierta liberalización política -en retroceso constante y no lograda en todos los estados-, de elecciones con mayor competencia y de algunas caras nuevas en la política en ciertos espacios locales y estatales.
DEL PRESIDENCIALISMO
AL “GOBERNADORCISMO” Esta continuidad cultural estaba garantizada porque en el período de interregno el PRI conservó el poder en la mayoría de los estados y de los municipios, lo que le permitió controlar no solamente el Ejecutivo, sino también el Poder Legislativo y el Poder Judicial de los estados. Es esencial no olvidar que no hubo nunca una reforma del Poder Judicial en los estados y que para todo fin práctico tampoco se reformó el Poder Legislativo local. Además, la existencia de gobiernos divididos en algunos estados no significó la profesionalización y la transformación de los poderes locales. Por el contrario, en casi todos los casos, tanto el Legislativo como el Judicial, fueron controlados completamente por el Ejecutivo, fuera del partido que fuera. En otras palabras, el viejo presidencialismo se convirtió en “gobernadorcismo”, que simplemente fue y es una copia fiel de las viejas prácticas políticas del siglo pasado.
LA HORA DE LOS CÁRTELESEn el contexto de la continuidad autoritaria, esta fragmentación del poder facilitó el despliegue del crimen organizado, anteriormente controlado por un gobierno central todopoderoso. Los cárteles del narcotráfico, dotados de más dinero que nunca, encontraron a gobernantes municipales y estatales urgidos de dinero para futuras campañas electorales, y prestos a corromperse para pagar deudas incurridas en anteriores campañas. Las fuerzas policiales locales, de suyo, y en buena medida, no profesionales y proclives a la corrupción, fueron presa fácil de la delincuencia en la mayor parte del país.
En ausencia de innovación política en el largo período de la transición democrática, es lógico que se preservara la cultura política del pasado. La continuidad de las instituciones y de la cultura autoritaria fue posibilitada también por la falta de proyectos alternativos para las estructuras básicas del Estado mexicano. Ningún partido propuso la reforma radical de un federalismo enfermo, especialmente de su eslabón más débil e infuncional, el municipio. Ninguno propuso tampoco un gobierno verdaderamente operativo que tomara en serio una carrera de servicio civil para los funcionarios públicos. La única reforma significativa de esta etapa fue la creación de organismos autónomos con poderes acotados, los que se volvieron de inmediato infuncionales al ser colonizados políticamente.
POCA ORGANIZACIÓN SOCIAL El rol que la sociedad civil debe jugar en todo proceso democratizador es relevante, pues las movilizaciones abren el juego a la inclusión de nuevos actores y demandas. En el caso mexicano, el peso decisivo que tuvieron las luchas sociales que acompañaron el dilatado proceso de transición se ha visto en cierto modo sustituido por el protagonismo de los partidos y de los poderes estatales o fácticos que construyen y conducen las agendas políticas nacionales.
En comparación con países vecinos, la ciudadanía mexicana está poco organizada y participa menos en los asuntos públicos y la vida comunitaria, siendo las agrupaciones recreativas y las religiosas las que congregan a un mayor número de personas. En el marco de un estudio que hemos desarrollado recientemente, integrantes de organizaciones sociales de varias regiones del país testimoniaron el arraigo que existe una cultura política conservadora en lo político, lo religioso y lo social, una cultura poco participativa. Esto es una realidad en amplios sectores de una ciudadanía acostumbrada a un Estado paternalista que responde con acciones clientelistas y particularistas a los graves problemas sociales.
¿Y LA SOCIEDAD CIVIL? A lo interno del sector organizado, apreciamos diferencias entre organizaciones más institucionalizadas, bien dotadas de financiamiento privado o estatal y reconocimiento público, y otras más pequeñas y débiles, que dependen de recursos propios y escasos, y que trabajan con personal poco capacitado.
El estudio que realizamos reveló que en las organizaciones de la sociedad civil mexicana destacan los problemas derivados de la concentración de decisiones en pocas manos y la inexistencia / inoperancia de órganos de gobierno y de participación que sean eficaces. Además, la existencia de organizaciones asistenciales, ligadas a la política gubernamental, con poca exigencia de derechos y con escasa gestión democrática de sus procesos, dificulta la incidencia y el activismo autónomo en este sector.
En cuanto a las leyes e instancias enfocadas en la participación ciudadana y en la colaboración con el gobierno,
los encuestados insistieron en que éstas deberían funcionar de verdad y ser vinculantes, en que deberían incidir en las políticas públicas aterrizándolas a un nivel en el que la ciudadanía pueda influir y supervisar realmente cómo se ejecutan las políticas públicas en el espacio local.
Una de estas instancias son los llamados Consejos. Fueron creados para la participación de la ciudadanía en la implementación y cogestión de servicios y en la contraloría de políticas públicas en educación, medioambiente, salud… Como suele suceder en nuestros países, los Consejos han funcionado más como mecanismos legitimadores de la clase política y/o como vías de inserción y vinculación institucional de un sector de activistas profesionalizados de las ONG, que como formas de impulsar la participación de amplios sectores de la ciudadanía, tanto de las clases populares como de las clases medias.
POLÍTICAS PÚBLICAS
“CON FILTRO” En el estudio, las instancias de la sociedad civil para la participación o la colaboración fueron evaluadas como un mero formulismo legitimador de las acciones de gobierno. Expertos y activistas destacaron también que las organizaciones de la sociedad civil no se apropiaban de las características de este tipo de agrupaciones.
Existe cierto consenso sobre la necesidad de una mejor articulación con los gobiernos, que faciliten a las organizaciones el acceso a recursos públicos, en vez de castigarlas o complicarles los trámites.
Una fuente entrevistada para el estudio señaló: “Las políticas de apoyo a las OSC (organizaciones de la sociedad civil) tienen filtros: los recursos acaban en organizaciones aliadas al partido y al gobierno de turno. Y algunas organizaciones que hicieron una solicitud de recursos, a pesar de todo lo establecido, no recibieron respuesta satisfactoria”. En el nivel local señalaron un déficit en las políticas de desarrollo comunitario, bien sea porque le llegan pocos recursos al municipio -por lo que hay baja capacidad del ayuntamiento- o por la limitada aceptación de las acciones de las organizaciones que rebasan el perfil asistencial.
EL REGRESO
DEL PRI AL GOBIERNO En 2012 el PRI regresó al Poder Ejecutivo nacional, lo que ratificó la sobrevivencia de actores dominantes del viejo régimen y la restauración de un grupo que nunca perdió por completo el poder. En perspectiva, resulta bastante lógico que en un contexto de colapso regionalizado del Estado y de la fragmentación del poder emergiera una especie de sentido conservador de la ciudadanía, que esperaba que el regreso del PRI trajera al menos un poco de eficacia en el ejercicio del poder, dada la absoluta incapacidad de los dos previos gobiernos del PAN.
El nuevo grupo gobernante porta un proyecto modernizador con dos ejes. El primero es la culminación del proyecto neoliberal, implementado con frenos durante el largo período del interregno. El segundo, el restablecimiento del poder presidencial y el fortalecimiento del gobierno federal para contrarrestar la fragmentación del poder. Esto significa básicamente la recentralización del poder político y, por tanto, una suerte de reconstrucción del presidencialismo. Se trata del único proyecto viable en la actual coyuntura, dada la ausencia de fuerzas políticas que impulsen un proyecto democrático alternativo.
EL PACTO POR MÉXICOEl arreglo a través del cual el PRI ha logrado llevar a cabo las reformas constitucionales que culminan el ciclo neoliberal es peculiar. Es el llamado Pacto por México, un acuerdo entre los tres partidos políticos principales (PRI, PAN, PRD) para impulsar un conjunto de reformas, -tanto las claramente neoliberales como otras vinculadas a la reforma de la gestión pública y la extensión de la asistencia social-tendientes a democratizar parcialmente el Estado y a fortalecer sus capacidades regulatorias ante los poderes fácticos.
El Pacto por México, firmado el 2 de diciembre de 2012, al día siguiente de la toma de posesión de Enrique Peña Nieto como Presidente, es una alianza cupular entre el nuevo grupo gobernante y las precarias direcciones de los dos principales partidos de oposición. El pacto plasma en un solo documento con 96 objetivos las reformas centrales incluidas en los programas políticos de los tres partidos.
El proceso reformista, basado en este Pacto y vivido a lo largo del año 2013 puede entenderse como una apuesta que satisface no sólo al grupo priísta, sino también, en forma mediada, a los dos principales partidos de oposición. La recentralización del control de los procesos electorales y del gasto público es del interés de los dos partidos de oposición, que ven con desesperación cómo han sido casi destruidos en los estados.
El fortalecimiento de instancias de regulación económica -la Comisión Federal de Competencia y la Comisión Federal de Telecomunicaciones-, propuesto en el Pacto, es un mecanismo conveniente para el grupo gobernante porque fortalece al Estado frente a los poderes fácticos, algo que los partidos de oposición han demandado desde hace mucho tiempo. En cualquier caso, aceptar ciertas reformas que fortalezcan la capacidad de gestión del Estado es del interés del nuevo grupo gobernante y está en su agenda de restauración del poder centralizado.
Respecto a otro contenido del Pacto, la gestión pública en el ámbito local, la investigación que realizamos recientemente nos ratificó los déficits de profesionalización, transparencia y capacidades técnicas y administrativas que lastran el desempeño de los municipios mexicanos. Es una limitación que no se resolverá de forma mecánica con una reelección de autoridades, con una mejora en la recaudación o con mayores transferencias de recursos. El municipio mexicano sigue siendo, como buena parte de la política provinciana, pasto del caciquismo, de la improvisación y de las peores prácticas de gobierno y gestión. El fomento de mecanismos y de instancias de participación, de rendición de cuentas y la creación de órganos de transparencia abiertos a la incidencia de la sociedad civil y, en un sentido laxo, a la participación de la ciudadanía, constituyen una asignatura pendiente en amplias zonas del territorio nacional.
HOY SE ABREN NUEVOS RETOS El fortalecimiento de la democracia, en un sentido sustantivo que rebase lo electoral y lo partidario, exigiría atender los nuevos retos que se abren ahora con innovaciones como las candidaturas ciudadanas, la gestión de los programas sociales y los mecanismos de democracia directa.
En una vida política notablemente colonizada por los partidos -en especial por uno tan poderoso y centralizado como el PRI- y por poderes fácticos capaces de transmutar sus agendas convirtiéndolas en “opinión pública” y en temas de “interés general”, recuperar la democracia en sus dimensiones de proceso histórico y de movimiento social, supone una reconstrucción de valores y prácticas tradicionales aún vivas en la ciudadanía. Exige superar las prácticas hegemónicas de un sector dominante de la izquierda, cuyo sectarismo, precariedad programática, debilidades de liderazgo y déficits de autocrítica y democracia interna les lastra para atraer a amplias mayorías sociales y políticas capaces de disputarle el predominio a las derechas del PRI y el PAN.
CANDIDATURAS INDEPENDIENTES
Y CONSULTA POPULAR Los escasos avances democráticos de la fase actual se centran en dos innovaciones. Una, la aprobación de las candidaturas independientes, hasta ahora prohibidas, pues sólo los partidos con registro podían postular candidatos. Esta innovación aún debe ser reglamentada a nivel federal y después aprobada en las Constituciones estatales y reglamentada en ellas.
La otra, la recientísima aprobación constitucional de la Ley de Consulta Popular, que plantea la posibilidad de plebiscitos a nivel nacional en temas de “interés nacional”, que en todo caso deberán ser sancionados por el Poder Legislativo y, en caso de controversia, por la Suprema Corte de Justicia.
No está claro todavía cómo estas dos innovaciones funcionarán ni cuándo se aplicarán realmente. La izquierda quiere usar la ley de consulta para revertir las recientes reformas constitucionales en materia petrolera, que por primera vez permiten la inversión privada en este sector. Pero es dudoso que el gobierno acceda a esta demanda. Y las candidaturas independientes tienen todavía un largo camino legislativo por delante.
En cuanto a política social hay un nuevo proyecto de recentralización, después de que en la etapa de interregno los gobiernos estatales y municipales tuvieron manga ancha para hacer lo que quisieron. El gobierno federal ha definido nuevas reglas que obligan a aplicar los recursos transferidos a estados y municipios en cierto tipo de proyectos y hay un esfuerzo de usar a algunas OSC como arietes de este proceso, como agentes intermediarios o validadores. De prevalecer su propuesta, el gobierno federal logrará así un doble éxito: control sobre los gobiernos locales y colonización política de, por lo menos, un sector de la sociedad civil.
FALTA MUCHO POR HACER La lucha por la democracia no ha terminado en México, como equívocamente se creyó en el 2000. Falta mucho por hacer para lograr que se respeten cabalmente las leyes y las instituciones electorales. Y los espacios abiertos por la aprobación constitucional de las candidaturas independientes deben concretarse y regularse de tal forma que no sean capturados por los poderes fácticos. Para lograrlo, la sociedad civil debe recuperar el protagonismo que alguna vez tuvo, en un nuevo ciclo de luchas orientadas a garantizar que la reforma política recién aprobada sirva de plataforma para la democratización y no se convierta en un espacio de entretenimiento masivo. Sin una activación de la sociedad civil, el actual período reformista podría ser solamente el principio de una restauración autoritaria, revestida de un velo modernizador.
OLVERA: SOCIÓLOGO Y ECONOMISTA. CHAGUACEDA: HISTORIADOR Y POLITÓLOGO.
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