AID: por los intereses nacionales

Los programas estadounidenses de cooperación externa han respondido siempre a los intereses nacionales de los Estados Unidos. La definición de esos intereses ha ido cambiando a lo largo del los años. He aquí un vistazo a la historia del programa de cooperación externa y sus tendencias actuales, así como al debate sobre este tema de este año en el Congreso.

Equipo Envío

Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, la cooperación de los Estados Unidos se concentró en Europa con el Plan Marshall. Se trata de fortalecer las economías europeas en un esfuerzo por revivir la economía internacional y garantizar la "seguridad mutua" frente al naciente bloque socialista. Sólo a mediados de los 50, los programas de ayuda estadounidenses empezaron a incluir cantidades significativas para ayudar a los países en vías de desarrollo.

La justificación para la asistencia de Estados Unidos a los países del Tercer Mundo en el marco de la guerra fría, queda consagrada en los párrafos iniciales del Acta que institucionaliza la cooperación externa (Foreign Assitence Act) de 1961. Esta ley, con la que el presidente Kennedy creó la AID Agencia para el Desarrollo Internacional), es todavía la base para el programa de cooperación externa de los Estados Unidos, aunque ha sido enmendada muchas veces a lo largo de los años (ver recuadro)

"Fortalecer a los países amigos"

Desde sus inicios en 1961 hasta principios de la década de los 70, la AID se concentró fundamentalmente en inversiones de capital a gran escala. El programa de ayuda se basaba en la creencia de que las naciones subdesarrolladas sólo necesitaban capital para su necesaria infraestructura, se iniciaría el despegue económico. Los pobres, que no eran objetivo directo de la ayuda, se beneficiarían como consecuencia de los efectos multiplicadores de esta opción de desarrollo.

En 1973, la preocupación del Congreso por el descuido de la AID en atender a los "más pobres de entre los pobres", indujo a la aprobación del mandato sobre "Necesidades Humanas Básicas" o "Nuevas Direcciones". En él se reclamaban mejoras en salud, educación, instalaciones de agua potable y sanitarias, nutrición y vivienda, así como en la promoción de proyectos agrícolas de pequeñas escalas y oportunidades de trabajo para los pobres. Esta ley proclamaba que la ayuda debía estar diseñada para ayudar a la mayorías pobres de los países en vías de desarrollo a participar en el proceso de crecimiento equitativo por medio de un trabajo productivo y a influir en las decisiones que afectan sus vidas, con el objetivo de incrementar sus ingresos y su acceso a los servicios públicos, lo que les capacitará para satisfacer sus necesidades básicas y les llevará a una honesta, digna y con esperanza.

Si este maravilloso mandato se puso alguna vez en práctica, no fue por mucho tiempo. Comenzando con la administración Carter en 1976, e intensificándose en 1980, con la primera administración Reagan, una creciente proporción de la ayuda económica estadounidense de desvió de la asistencia para el desarrollo a los llamados "Fondos de Apoyo Económico" (Economic Suport Funds). Estos fondos, destinados a equilibrar las balanzas de pagos y apoyar los presupuesto nacionales, no estaban necesariamente orientados a objetivos de desarrollo y fácilmente podían ser utilizados por los gobiernos con propósitos políticos y militares.

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Ayudando a otros, Estados Unidos se ayuda a sí mismo

De hecho, los receptores de la ayuda estadounidense han sido coherentemente escogidos sobre la base del os intereses de Estados Unidos y no en base a las necesidades reales de las naciones. A la cabeza de lista de beneficiarios aparecen países con bases militares estadounidenses (Turquía, Filipinas), aliados en el Oriente Medio (Israel, Egipto), países donde Estados Unidos promueve programas de constrainsurgencia (El Salvador, Filipinas), países vecinos a aquellos en los que Estados Unidos ha estado involucrado en conflictos (Honduras, Costa Rica, Pakistán), zonas en las que Estados Unidos ha intervenido directa o indirectamente en conflictos recientes (Panamá, Nicaragua).

En 1991, los países que apoyaron a Estados Unidos en la Guerra del Golfo, recibieron desembolsos de ayuda adicional, incluyendo Egipto, Israel y Turquía.

Además de objetivos de seguridad, el programa estadounidense de ayuda apunta a promover las empresas norteamericanas dentro y fuera de Estados Unidos. El programa de alimentos PL-480 se desarrolló en 1954 para resolver específicamente el problema de la sobreproducción de alimentos en Estados Unidos y para noa dejar caer el precio de estos alimentos dentro de Estados Unidos y para no dejar caer el precio de estos alimentos dentro de Estados Unidos. Por eso, este programa de subsidios tiene muchos partidarios entre los agricultores estadounidenses.

Una parte considerable de la ayuda norteamericana llega también en forma de créditos "amarrados", que los países beneficiados tienen que gastar en productos norteamericanos, a la vez que los programas de asistencia técnica sirven a menudo para dar trabajo a asesores, consultores estadounidenses. Más recientemente, la ayuda se está orientando a crear condiciones políticas favorables a las inversiones estadounidenses en los países beneficiados. A veces, la seguridad de los Estados Unidos y los intereses de sus empresarios no marchan a la par. Entonces, el Departamento de Estados puede verse obligado a solicitar que se flexibilice el trato con el país aliado en un momento estratégico. En casos así prevalecen generalmente los intereses de seguridad. Sin embargo, lo más frecuente es que los objetivos de seguridad y los económicos vayan parejos.

Hay ayuda sólo si hay ajuste estructural

Desde 1980, la ayuda se ha condicionado de manera cada vez más estricta a la política de reformas económicas internas - ajustes estructurales - que lleven adelante los países beneficiados. El evidente objetivo de estos ajustes es colocar a estos países en condiciones de poder pagar su deuda externa y sentar en ellos las bases para la inversión privada, local y extranjera. La teoría del desarrollo hecha a partir de esta ayuda condicionada supone que el sector privado es el motor del crecimiento económico de una nación. Habrá desarrollo si se prioriza al sector privado, especialmente al sector exportador, y se reduce al mínimo la intervención estatal. La drástica reducción del sector público y la privatización de las empresas del Estado son elementos clave en esta política.

Más influencia con menos ayuda

En el mundo de la post-guerra fría, el programa de cooperación externa de los Estados Unidos parece estar orientado crecientemente a generar condiciones políticas favorables a las inversiones y al comercio norteamericano en el Tercer Mundo. EN el leguanje actual de la AID existe un énfasis retórico en la "democratización". Esta palabra debe leerse, en la mayoría de los casos, como la simple defensa del libre mercado y libre empresa. Mientras, los programas sociales de la AID van a seguir dirigiéndose probablemente a suavizar en alguna medida los efectos desastrosos que tienen en las mayorías pobres las recetas macroeconómicas que nacen del a imposición del libre mercado.

Una segunda tendencia es que el presupuesto para cooperación externa va a reducirse en el próximo futuro, dada la actual recesión y el enorme monto del déficit presupuestario de Estados Unidos. La nueva "religión" de la administración Bush tiene como dogma que los países subdesarrollados deben depender del aumento del libre comercio y de la inversión privada más que de la ayuda directa como mecanismo para construir sus economías.

El mejor ejemplo de esto se encuentra en la pieza fundamental de al política de la administración Bush hacia América Latina, la Iniciativa para las Américas. Esta ofrece la reducción de la duda bilateral a los países que acepten ciertos criterios, entre los que se incluye la adhesión a los programas de ajuste estructural del FMI y la desaparición de las barreras proteccionistas al comercio. El plan incluye un fondo para promover la privatización de las empresas estatales. El objetivo final de la Iniciativa es la creación de una zona hemisférica de libre comercio. Paradójicamente, la contribución de los Estados Unidos a este tan gigantesco y cacareado proyecto, es muy modesta: sólo 100 millones de dólares durante 5 años.

Las nuevas tendencias de la AID

También se ha hablado de una especie de asociación de donantes, ya que el presupuesto de la AID tiende a disminuir. Así podría la AID combinar su influencia con la de otros países donantes para logra así un mayor peso de sus políticas en los países receptores. No está claro aún cuánto entusiasmo suscitará en los países europeos, en Japón y en Canadá la participación en esta coordinación de donantes bajo el liderazgo de los Estados Unidos.

Todas estas tendencias se reflejan en una nota al Congreso de febrero '91 en la que el director de la AID, Ronald W. Roskens, expresaba los siguientes objetivos para la Agencia: "Para cumplir con nuestros permanentes y tradicionales objetivos de reducir la pobreza y la miseria en el mundo en desarrollo, hemos puesto el mayor énfasis en sanear las políticas económicas y en mejorar la gestión de los gobiernos de los países en vías de desarrollo como cimiento para un desarrollo sostenido y de amplia base.

En segundo lugar, estamos fortaleciendo nuestros esfuerzos en establecer una cooperación mutua entre los Estados Unidos y el sector privado de estos países para promover el comercio, la inversión y los objetivos del crecimiento económico en los países en vías de desarrollo. EN tercer lugar, estamos dedicando mayor atención al establecimiento de vínculos comerciales mutuamente beneficiosos entre los Estados Unidos y los países en vías de desarrollo no es sólo un lugar que necesita ayuda humanitaria. Es también un mercado potencialmente activo para los bienes y servicios de los Estados Unidos.

En cuarto lugar, nos estamos orientando crecientemente hacia una estrecha colaboración y coordinación con otros países donantes e instituciones financieras multilaterales. Un elemento clave en nuestra nueva asociación internacional será unirnos con ellos en el diseño de políticas básicas que guíen nuestros esfuerzos comunes así como compartir con ellos algunos de los costos de este proyecto. En quinto lugar, nuestros programas de asistencia económica deben estar preparados para enfrentar con eficacia nuevas demandas de flexibilidad para responder a circunstancias de rápidos cambios y necesidades imprevistas y nuevas. Finalmente, estamos poniendo una atención creciente en el logro de resultados. Con escasos recursos presupuestarios y crecientes requerimientos internos, no podemos aceptar un programa de asistencia económica que no muestre resultados claros".

Cuatro nuevas iniciativas de "ayuda"

Roskens anunció cuatro nuevas iniciativas para la AID:

"La Asociación para la Empresa y el Desarrollo" tenderá a involucrar a los empresarios estadounidenses "en el esfuerzo por desarrollar y sostener los principios de libre mercado y un sólido crecimiento económico en los países en vías de desarrollo". En esencia esta iniciativa promoverá las inversiones Estadounidenses en los países receptores:

1) impulsando inversiones en infraestructura e industrias de alto potencial de desarrollo,
2) creando un funcionamiento coordinado entre los empresarios estadounidenses y los empresarios del país anfitrión,
3) adiestrando a los estudiantes estadounidenses en prácticas empresariales en los países en vías de desarrollo.

"Familia y Desarrollo" es una iniciativa de nombre impreciso que incluye a la familia como unidad en los planes y programas de desarrollo. Comprende la promoción del involucramiento de los padres en las escuelas, el estímulo a la microempresa familiar, el incremento de oportunidades de educación para las niñas y muchachas y más desarrollo y disponibilidad en servicios de salud y centros infantiles públicos. Estos loables objetivos chocan con frecuencia con las reformas macroeconómicas que promueve el grueso del financiamiento de la AID.

"La iniciativa Democrática" proclama como nuevo objetivo el fortalecimiento de la democracia en los países en vías de desarrollo. Pero en este programa la democracia se define en gran medida como el establecimiento de la libre empresa. La razón de la AID para apoyar las instituciones democráticas es que "la democracia es complemento y apoyo de la transición a economías orientadas hacia el libre mercado y al desarrollo económico amplio y sostenido". Los programas de democratización incluye fondos para la promoción de instituciones de análisis (think tanks) y para los consultores que promueven el libre mercado, así como para los sindicatos "democráticos", es decir los sindicatos "blancos".

Lo que incluye la ayuda para la "democratización"

Para la AID, democracia significativa libre mercado y libre empresa. La nueva "religión" de la administración Bush tiene como dogma el establecimiento de esa "democracia". La AID, en consulta con el Departamento de Estado, identificará que países necesitan esta ayuda para la democratización y premiará a los países por sus progresos en alcanzar estos objetivos. Según la AID, la ayuda para la democratización incluye:

- Entrenamiento para los legisladores.

- Fortalecimiento de los gobiernos municipales.

- Incorporación de "valores democráticos" en los curriculums escolares.

- Apoyo a los institutos de investigación y medios de comunicación.

- Ayuda a los partidos políticos en desarrollo organizativo, búsqueda de fondos y técnicas de campañas.

- Apoyo al control civil de los militares.

- Construcción de una sociedad civil en los países donde el Estado tiene un poder preponderante.

En Centroamérica, la experiencia de los programas de democratización de la AID y del National Endowment for Democracy (NED) demuestra una constante promoción de planes conservadores y un intento de desplazar a los ONG existentes para crear otros nuevos y así ir construyendo una sociedad civil a imagen y semejanza de la AID.

Otro problema es que esta ayuda para la democratización consume fondos que debieran estar dirigidos a proyectos más útiles para el desarrollo.

"Hacia una nueva Gestión Estratégica" es la última iniciativa y se orienta a los propios problemas internos de la AID. Previendo una disminución de la capacidad financiera de la AID, está encargaría la mayor parte de su trabajo a agencias privadas contratadas para este fin, a sociedades, sin fines de lucro y a universidades.

Con este giro se intenta superar las acusaciones que periódicamente hace el Congreso de los Estados Unidos a la AID señalándola como una institución derrochadora, corrupta y burocrática.

El actual debate: ayudar o no ayudar

El primer dilema que enfrenta este año el Congreso norteamericano no es cómo dirigir la ayuda, sino cómo aprobar una ley de cooperación externa en un año electoral.

La cooperación externa, que nunca ha sido popular entre el público estadounidense, es especialmente impopular hoy por la actual recesión económica del país y porque las necesidades nacionales más urgentes no están siendo atendidas.

"Probablemente, sólo se lograría pasar una resolución de continuidad de la ayuda en altas horas de la noche", dijo un observador del Congreso. Una resolución de continuidad prolongaría el presupuesto del año anterior y de este modo, daría tiempo al Congreso para seguir financiando la cooperación externa sin tener que pasar por todo lo que significa la votación de nuevas ayudas.

Las recientes campañas políticas revelan hasta qué punto es popular entre los norteamericanos el discursos contra la ayuda externa.

El demócrata Harris Wofford ganó el escaño para el Senado por Pennsylvania al candidato que apoyaba Bush porque puso el acento en los asuntos internos de los Estados Unidos, especialmente en el de la salud. "Estados Unidos ha corrido allende los mares con generosidad y recursos, pero no hemos abordado nuestros propios problemas", decía Wofford.

Más preocupantes es el reto que para el presidente Bush significó el ultraderechistas Patrick Buchanan, al obtener un porcentaje típicamente alto (37%) contra el actual presidente en las primarias republicanas en el Estado de New Hampshire.

Con el discurso de "América primero", Buchanan clamó por la reducción paulatina de la ayuda externa y por incrementar el proteccionismo comercial.

Aunque el "aislacionismo" que propone Buchanan tiene la ventaja de promover menos intervenciones en el extranjero que las de Bush - Buchanan se opuso a la Guerra del Golfo, ambos candidatos, tienen idénticos mensajes racistas y anti-inmigrantes, anti-japoneses y anti-semitas.

Un escarmentado presidente Bush, duramente criticado por su excesiva atención a los asuntos internacionales, ha cortado sus viajes al exterior, presentó un viaje a Asia como un intento por promover las exportaciones de Estados Unidos y por fin ha hecho de la económica estadounidense el tema principal de su campaña.

Ayudas polémicas en el horizonte:

Israel, El Salvador, la ex-URSS y el Programa de Pacificación de la ONU.

Si el proyecto de ley de ayuda externa llegara a ser discutido, los puntos más conflictivos serían los siguientes:

Respaldo financiero para Israel.

La demanda de Israel de 10 millones de dólares en respaldo estadounidense para créditos - no se trata de propiamente de fondos directos sino que cuando Israel consiga créditos para el asentamiento de los inmigrantes judíos provenientes de Rusia, Estados Unidos garantizaría el pago de esos créditos - ha demostrado hasta qué punto este tema es conflictivo, pues estancó las discusiones sobre el proyecto de ayuda externa para 1992 en su totalidad, el que finalmente nunca llegó a ser aprobado.

La administración Bush, con una actitud más firme ante Israel que la que tuvo en el pasado, amenazó con no conceder esta ayuda si Israel insiste en construir nuevos asentamientos en los territorios árabes ocupados, al poner esto en peligro el proceso de paz en Oriente Medio.

Los miembros del Congreso se encuentran divididos entre los que apoyan firmemente a Israel y los que están reacios a ofrecer más fondos de los contribuyentes estadounidense a Israel, aún en forma de garantía para créditos durante un año electoral.

Ayuda para la ex-Unión Soviética.

La administración propuso un paquete de 100 millones de dólares de asistencia técnica a la ex-Unión Soviética, que saldrían de otros programas de ayuda externa ya existentes.

Algunos congresistas demócratas propusieron desviar mil millones de los gastos de defensa para ayudar a la antigua Unión Soviética a desmantelar su arsenal de armas, aunque es probable que se apruebe un monto tan grande.

El envío de ayuda de emergencia en alimentos fue bienvenido por la ex-URSS aunque lo juzgó sorprendentemente escaso y lento en llegar. A pesar de las iniciales declaraciones de apoyo a los cambios en la Unión Soviética, los Estados Unidos han entregado menos del 7% del total de la ayuda internacional concedida a este país, siendo los europeos los que han dado el mayor aporte.

Programa de Naciones Unidas para la Pacificación.

Hay un incremento en el interés de la administración y del Congreso porque Estados Unidos apoye las operaciones de paz de las Naciones Unidas, aunque el congreso está preocupado por el monto de estos gastos. La administración Bush ha solicitado 500 millones de dólares para programas de este tipo en todo el mundo.

El tradicional desprecio de los Estados Unidos por las Naciones Unidas parece haber disminuido, al menos durante algún tiempo, y esto a causa del apoyo que dio Naciones Unidas a la Guerra del Golfo y por los éxitos obtenidos por la ONU en la solución negociada de conflictos regionales.

Ayuda para EL Salvador.

Tanto el Congreso como la administración buscan proveer de ayuda económica a El Salvador de postguerra, aunque se presentaron desacuerdos en cuanto a la ayuda militar.

Mientras la administración ha tratado de conseguir nuevos fondos para los militares salvadoreños, a pesar de la firma de los acuerdos de paz, la oposición en el Congreso insiste en negar totalmente nueva asistencia militar a incluso en reorientar la ayuda militar ya asignada pero no desembolsada aún hacia un Fondo para la Desmovilización y la Transición. Para el año fiscal 1992, la administración Bush solicitó un total de 260 millones para El Salvador.

En ellos se incluye 35 millones en ayuda militar, otros 50 millones en ayuda militar ya asignada - que será orientada a ese Fondo para la Desmovilización y la Transición -, 120 millones en los ya citados Fondos de Apoyo Económico y 55 millones en ayuda para el desarrollo. Una suma similar será solicitada para el año fiscal 1993.

¿Se elimina poco a poco la cooperación externa?

El conflicto Este-Oeste y la competencia por la lealtad de los países del Tercer Mundo dieron vida y fuerza al programa estadounidense de cooperación externa. Con el fin de la guerra fría, habrá que inventar nuevas justificaciones para gastar en el extranjero el dinero de los contribuyentes norteamericanos.

A pesar de que la ansiedad de un año electoral produce en los políticos cierto temor a mostrarse favorables a la ayuda al exterior, estas justificaciones se inventarán pronto, pasadas las elecciones. Aunque la ayuda externa puede ser reducida, nunca será abandonada. Es una herramienta de inmensa importancia para fomentar la política exterior de los Estados Unidos y promover sus intereses, tanto dentro como fuera del país. Seguirá viva... por los intereses nacionales.

(Colaboración del Central American Historical Institute (CAHI), Washington).

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