Nicaragua
Radiografía del poder municipal
"Lo único que nos queda son las municipalidades", ha dicho Alfredo César. ¿El poder municipal es de la ultraderecha?
¿Qué piensan los nicaragüenses de sus alcaldes y concejales?
Instituto de Estudios Nicaragüenses (IEN)
El Instituto de Estudios Nicaragüenses (IEN), con el patrocinio del programa de naciones unidas para el desarrollo (PNUD), la fundación Friedrich Ebert y la agencia española para la cooperación internacional y con el copatrocinio de los organismos nacionales no gubernamentales, Fundación Manolo Morales y Fundación Popol Na, realizó en diciembre/92 una investigación sobre "Descentralización y democracia local".
En la metodología se combinaron técnicas cualitativas de entrevistas y talleres de dinámica de grupo (focus group) con la técnica cuantitativa de una encuesta nacional.
Se realizaron 48 entrevistas intensivas en todo el país, exceptuando la Costa Atlántica y Río San Juan y 3 focus group en los municipios de León, Managua y San Juan de Río Coco. La encuesta se realizó con una muestra de 1,200 casos.
Se hicieron dos tipos de división territorial para la organización de los resultados de la encuesta, una por regiones y otra por tres grandes estratos: ciudad de Managua, resto del país urbano y resto del país rural.
Al final de la encuesta se hizo la pregunta "por quién votó en las elecciones de 1990". Por la UNO votó el 43.5% de los encuestados, por el FSLN el 35.0% y el 15.8% dijo que su voto era secreto. (En los cuadros, todos los resultados se expresan en porcentajes).
La problemática municipalEn la investigación, los principales problemas municipales que aparecen, vistos desde el mismo municipio, son: falta de empleo, problemas de salud y falta de agua potable. En municipios urbanos les siguen los problemas de delincuencia y basura e higiene y en los rurales, la falta de financiamiento. En el campo es más sentida la falta de agua potable.
Al comparar estos resultados con la percepción que existe en los municipios de cuáles son los principales problemas a nivel nacional, se aprecia que el denominador común - en lo municipal y lo nacional - es la crisis económica, mientras que la crisis política identificada a nivel nacional tiene una incidencia mucho menor a nivel local. El problema de la delincuencia preocupa a un 15% en Managua.
Con base en las entrevistas y los focus group, se puede plantear como hipótesis que hay más polarización política en Managua que fuera de Managua y que las excepciones suelen ser municipios con alcaldes de ideología liberal, lo que también constituye el denominador común entre ellos y Managua, pues el alcalde Alemán es de esta ideología política.
La encuesta también demuestra mayores problemas políticos ("revanchismo") en Managua que en el resto del país. La situación de polarización en Managua está complicada también por ser capital de un país altamente centralizado, que monopoliza las actividades políticas, gremiales y sindicales nacionales. Y por tener un alcalde que es a la vez pre-candidato presidencial, uno de los principales opositores al gobierno central y uno de los principales adversarios políticos del principal partido de oposición, el FSLN.
En resumen, elementos económicos y sociales son considerados como los principales problemas municipales, por encima de los problemas políticos, que tienen mayor incidencia a nivel nacional. Las entrevistas sugieren que es más viable lograr el consenso al nivel local que al nivel nacional.
Las prioridades de las alcaldíasDe acuerdo a los resultados de la encuesta nacional, las prioridades de las alcaldías deben ser: mejorar la salud y generar más empleo, seguidas por la recogida de la basura en el ámbito urbano y por la solución del problema del agua potable a nivel rural. La cuarta prioridad, en los dos casos, es: mayores oportunidades de educación. Otra prioridad registrada está en el área de cultura y deporte.
Los departamentos de más alta prioridad respecto al agua potable son: Carazo, Boaco, Chontales, Madriz, Matagalpa y Jinotega.
En las entrevistas intensivas con actores claves a nivel municipal también aparecen como principales prioridades: la solución al problema del desempleo y una mejora en la atención de la salud, la higiene y el agua potable. Señalan también un conjunto adicional de prioridades:
- Pasar de las actividades cotidianas a formas de acción económica, organizando a la comunidad con proyectos productivos y comunitarios.
- Demandas efectivas al gobierno central sobre soluciones, aunque sean parciales, a los problemas de extrema pobreza y de hambruna en las zonas secas.
- Asumir una actitud más beligerante frente al despale indiscriminado.
- Tener como soporte la búsqueda del consenso o reafirmarlo en aquellos municipios donde ya existe.
- Mejorar el trabajo de los concejales municipales.
- Articular acciones inter-municipales.
Las prioridades que se plantean para las alcaldías no corresponden a las funciones que actualmente desempeñan. Implican la necesidad de un papel mucho más beligerante en el campo económico y en el social, basado en el liderazgo político, en la consolidación del municipio, en la unidad entre análisis y acción, en su institucionalidad y en acciones inter-municipales.
En resumen, las prioridades definidas para las alcaldías constituyen una demanda en favor de la descentralización y en favor de un papel más activo de las alcaldías, para tener una injerencia directa sobre los principales problemas que afectan la vida cotidiana.
Las formas de organizaciónEl 60% de los entrevistados cree que la mejor forma organizativa de resolver los problemas de la comunidad consiste en responsabilidades compartidas entre la municipalidad, el gobierno y la comunidad misma. Según el voto en 1990, UNO, FSLN y voto secreto mantienen una opinión casi idéntica (63.0%, 63.8% y 56.9% respectivamente). El menor apoyo a esa posición está en los que no votaron (28.6%), lo que en conjunto indica que es una minoría la que tiene menor sentido cívico y no cree en formas conjuntas de organización para resolver los problemas de la comunidad.
Más de un cuarto de los encuestados considera que la unión de todo el barrio o comarca, o la unión de los vecinos, es la mejor forma de resolver los problemas. En la ciudad de Managua estas cifras son mayores, lo que es un indicativo de la conciencia sobre la necesidad de acciones a nivel sub-municipal en la ciudad más grande del país.
En los focus group se refleja que la democracia, entendida como gobierno del pueblo a través de sus representantes y a través de posibilidades de participación directa en las decisiones, no existe todavía en Nicaragua. También, que la gobernabilidad de los sistemas locales de gobierno es muy dependiente de la correlación de fuerzas de las fracciones políticas en pugna.
En las entrevistas intensivas aparece persistentemente el señalamiento de que no se están aprovechando adecuadamente las capacidades de participación de la población en tareas de beneficio de la comunidad o en tareas nacionales. Se planteó que únicamente existe esta participación en las jornadas de vacunación y en algunos proyectos de autoconstrucción de viviendas o de letrinas, dos actividades más asociadas a organismos no gubernamentales internacionales que a acciones gubernamentales o de las alcaldías.
En las entrevistas intensivas se señala que el gobierno actual no tiene como política nacional ejecutar sus planes y proyectos con participación popular y prefiere ejecutar las mismas por licitaciones entre empresas privadas. En menor grado, otros señalan que el gobierno actual no debe repetir la masificación y movilización que implementó el gobierno sandinista.
En resumen, existe una amplia mayoría que desea que haya responsabilidades compartidas entre las municipalidades, el gobierno nacional y las comunidades, así como participación de la ciudadanía en los procesos de desarrollo.
Evaluación de las municipalidades actualesLa evaluación de las municipalidades, tal como existen y funcionan hoy en día, es negativa para amplias mayorías de los encuestados. Cuestionan la representación de la ciudadanía por parte de los concejales municipales y la labor realizada por los alcaldes.
Hay una mayoría significativa (65.3%) que dice no sentirse representada por los concejales municipales, con igual proporción a nivel urbano y rural. Sólo un 26.4% expresó sentirse representado.
La valoración de la labor de los alcaldes es mayoritariamente "regular o mala" (62.3% contra 34.3% de "muy buena o buena"). Esta percepción es mucho mayor a nivel rural, donde el nivel de respuesta "muy buena o buena" sólo llega al 20%, mientras las respuestas "regular o mala" son del 75%.
En Managua la valoración es de 49.6% "muy buena o buena" y de 47.3% "mala a regular".
La valoración de la relación del gobierno con los municipios es también negativa. Un 65.5% de los encuestados considera que el gobierno central no está preocupado por resolver los problemas del municipio.
La mayoría de los encuestados también responde negativamente a estas preguntas:-La Constitución responde a las necesidades del país.
-La Corte Suprema de Justicia cumple con su papel jurídico.
-La Asamblea Nacional cumple con su papel.
-El gobierno nacional representa sus intereses.
-Los partidos políticos se preocupan por resolver los problemas de la población.
La investigación identifica también algunas dimensiones de la mayoritaria valoración negativa de los concejales y alcaldes. En el caso de los concejales existe una valoración negativa de su comportamiento frente a los problemas sociales, mientras los alcaldes tienen problemas de credibilidad y reciben las críticas de "estar demasiado metidos en política" y de "descuidar al municipio".
Managua no presenta diferencias significativas con el resto del país.En cuanto a la credibilidad de los alcaldes, una mayoría de los encuestados considera que no hay correspondencia entre lo que los alcaldes dicen y lo que hacen. Por un lado, una minoría considerable (42.0%) afirma que sí hay correspondencia. Por otro, hay una polarización de mitad/mitad en el ámbito urbano y una valoración negativa de casi el 65% en el ámbito rural.
En Managua hay una valoración más positiva que negativa (59.6% dice que sí y 36.2% que no).
Hay división entre quienes opinan que los alcaldes se preocupan por el municipio, que están demasiado metidos en política o que se descuidan del municipio. La valoración es más negativa que positiva: el 59.1% considera que el alcalde o está demasiado metido en política o se descuida del municipio.
En Managua, el 42.9% opina que se preocupa por el municipio, el 44.9% cree que está demasiado metido en política y el 8.3% que se descuida del municipio, sumando 53.2% estas dos últimas valoraciones.
Otro indicador de la valoración negativa de las municipalidades actuales es que más de la mitad de los encuestados totales, y dos tercios de los encuestados en el ámbito rural, consideran que los impuestos que pagan a las alcaldías no se revierten en beneficio de sus municipios. Existe una clara diferenciación en la opinión entre el área urbana y la rural.
En Managua, la opinión es más positiva que negativa: el 59.6% opina que sí y 36.6% que no.
Por otra parte, la valoración del grado de beneficio de los impuestos de las alcaldías es menos negativa que la que se tiene sobre los impuestos nacionales.
Una mayoría de los encuestados, por encima de los dos tercios, considera que existe corrupción en la administración municipal.
Una mayoría significativa del 71.6% cree que hay corrupción en las alcaldías, contra un 15% que dice que no. El 71.4% de los que votaron por la UNO tiene esta opinión y el 82.2% de los que votaron por el FSLN también lo cree.
La encuesta nacional muestra una cifra similar en la opinión respecto a la corrupción en el gobierno central. En Managua existe la misma tendencia de opinión: hay mucha corrupción.
Como elementos de la corrupción a nivel local se señalan:- La conformación en las alcaldías de un grupo leal al alcalde basado en amiguismo y nepotismo, en desmedro del concepto de que se trata de un servicio civil o al menos de un proceso técnico de selección de personal.
- Los grupos homogéneos resultantes combinan a la vez sus responsabilidades públicas con la representación de grupos de empresas privadas y esto genera prácticas corruptas en las compras y en la ajudicación de obras o proyectos de las alcaldías.
- Los viajes innecesarios al exterior con viáticos abultados.
Señalan también los entrevistados que los resultados de la corrupción son visibles en la vida ostentosa de los funcionarios públicos, no acorde con sus remuneraciones en la planilla pública o con la situación de pobreza del país.
En resumen, la evaluación de las municipalidades, tal como existen y funcionan hoy en día, es negativa. También es negativa la valoración de la relación entre el gobierno y los municipios. En el caso de los concejales existe una valoración negativa de su comportamiento frente a los problemas sociales. Los alcaldes tienen problemas de credibilidad y reciben críticas por "estar demasiado metidos en política" y por "descuidar al municipio". Más de la mitad de los encuestados totales, y dos tercios de los encuestados en el ámbito rural, consideran que los impuestos que pagan a las alcaldías no se revierten en beneficio de sus municipios, con la única excepción de Managua. Una mayoría significativa del 71.6% cree que hay corrupción en las alcaldías.
Información sobre el gobierno municipalEn una pregunta abierta, una minoría de apenas el 15.3% de los encuestados a nivel nacional sabe que los concejales se eligen en las elecciones municipales. Un 84.7% desconoce realmente a quién elige la población en forma directa.
También existe un mayoritario desconocimiento (89.7%) acerca de los asuntos que discute y decide el Consejo Municipal.
Apenas un 10.6% de la ciudadanía conoce los proyectos que ejecutan las alcaldías, siendo la cifra sólo ligeramente mayor a nivel urbano, aunque manteniéndose la magnitud del desconocimiento.
Tampoco está acreditada todavía la funcionalidad de los cabildos. Una mayoría absoluta del 90.1% afirma que no ha participado en cabildos. La participación es ligeramente mayor a nivel rural que a nivel urbano.
En resumen, mayorías de la población, del 85% para arriba, no saben a quién se elige en las elecciones municipales, no conocen los asuntos del Consejo Municipal, no conocen los proyectos que realiza la alcaldía y nunca han participado en un cabildo abierto.
Las organizaciones no gubernamentales en los municipiosEl 60% de la población no puede identificar ningún ONG que trabaje en su municipio. Sólo un 10% reconoce a entidades religiosas, el CEPAD y la Iglesia Católica. El Movimiento Comunal es conocido por un 5% y Vía Cívica por un 1%. Todos los demás ONGs tienen niveles de respuesta por debajo del 1%.
Del 39.6% que identifica a algún ONG en su localidad, hay un 40.8% que señala que éstos y la alcaldía actúan por separado y apenas un 23.8% considera que hay relaciones de cooperación entre ambos.
Las entrevistas intensivas indican que las relaciones de cooperación con las organizaciones no gubernamentales funcionan mejor en los municipios en que hay bajos niveles de polarización. En municipios con alcaldes sandinistas, como León y Estelí, hay altos niveles de cooperación. Este es también el caso del municipio de Juigalpa, con un alcalde de la UNO, donde un cambio positivo de despolarización política llevó a mejores niveles de cooperación en 1992, en comparación a los que había en 1990 y 1991. En municipios con altos niveles de polarización, como Managua, Masaya o Matagalpa, hay bajos niveles de cooperación y coordinación.
En conclusión, el 60% de la población no puede identificar ningún ONG que trabaje en su municipio. Sólo entidades religiosas, CEPAD y la Iglesia Católica, son reconocidas por un 10%. El Movimiento Comunal es conocido sólo por el 5%. Del 39.6% que identifica a algún ONG en su localidad, hay un 40.8% que señala que éstos y la alcaldía actúan por separado y apenas un 23.8% considera que existen relaciones de cooperación. Las entrevistas intensivas indican que las relaciones de cooperación con las organizaciones no gubernamentales funcionan mejor en los municipios en que hay bajos niveles de polarización.
Elementos para la profundización de la descentralización y la democracia localEl período actual de duración de los gobiernos municipales - 6 años - tiene el apoyo de sólo el 7.3% de los encuestados.
A nivel urbano y rural se mantiene la misma tendencia de opinión y lo mismo señalan votantes UNO que FSLN. El 56.9% de los encuestados prefiere gobiernos de dos o menos años y el 73.1% de cuatro o menos años.
En las entrevistas intensivas aparece el criterio de que las elecciones de autoridades municipales no tienen por qué ser similares a las de autoridades nacionales, pues hay una dinámica totalmente diferente en lo nacional y en lo local. Opinan que es necesaria una mayor alternabilidad de las autoridades municipales, lo que conduciría a mayores niveles de consenso y participación entre los políticos y la ciudadanía y creen que éstos son elementos sustantivos que deben tomarse en cuenta en cualquier esfuerzo político de reformas jurídicas.
Aún más contundente es el estado actual de la opinión pública en materia de quién debe elegir a los alcaldes. Sólo el 4% está de acuerdo con el sistema actual de elección de alcaldes por los concejales, mientras que el 94.3% considera que los alcaldes deben ser electos directamente por la población. Se mantiene igual porcentaje entre los votantes UNO y FSLN.
En las entrevistas intensivas hay una constante en señalar que la mejor forma de elección de los alcaldes es por voto secreto y directo de la ciudadanía, combinando esto con una reducción del período de gestión para las autoridades municipales a dos años. A la vez, se ve la necesidad de establecer leyes que garanticen sanciones o destituciones de alcaldes o de concejales y que establezcan los procedimientos para su reemplazo.
El régimen de tipo parlamentario en la elección de los alcaldes por parte de los concejales no tiene aceptación en la cultura política nicaragüense, con una fuerte tradición presidencialista.
Lo anterior se refleja también en la valoración actual de los encuestados sobre quién es la máxima autoridad del municipio. Para esta pregunta abierta, una mayoría del 65.8% señala al alcalde como la máxima autoridad del municipio.
Dos tercios consideran al alcalde como la máxima autoridad y sólo el 6.4% identifica al consejo municipal, no obstante el poder del mismo en el actual régimen municipal.
Un 70.9% de los que dijeron que votaron por la UNO opinan que el alcalde es la máxima autoridad del municipio. El 68.8% de los votantes FSLN y el 56.9% de los que respondieron "voto secreto" tienen la misma opinión. Se refuerza esta tendencia sobre el papel del alcalde ante la pregunta abierta sobre cuáles deben ser las labores de los concejales.
En opinión de la población aparece como más importante la función de los concejales en su relación con la población y en la ayuda y asesoría al alcalde, que en los aspectos estratégicos del municipio y en el seguimiento y control al desempeño del alcalde, aunque estas últimas son las principales funciones de los concejales en el funcionamiento de la alcaldía. Sobre la relación entre el gobierno central y el gobierno municipal, las respuestas de mayor frecuencia son: de respeto mutuo y cooperación (39.2%) y de coordinación (27.5%).
En relación a si el gobierno municipal puede dar mejor respuesta a los problemas de la comunidad que el gobierno central, hay una mayoría simple (54.5%) que dice que sí, mientras que un 34.3% considera que no, siendo mayor el énfasis a nivel urbano que rural.
Un 60.3% de los votantes UNO opina que sí y un 30.7% que no. De los votantes FSLN, un 51.6% dice sí y un 39.1% no. En los de voto secreto, un 48.9% dice sí y un 35.8% no.
En las entrevistas, son muchos los que consideran que los gobiernos municipales están en mejor capacidad de dar respuestas a la población, con las siguientes consideraciones:
- A nivel local se conoce mejor la problemática de la comunidad, los recursos que se pueden utilizar y los sectores poblacionales que pueden participar en la ejecución de una obra.
- Es más fácil que la comunidad sea escuchada por la municipalidad que por los ministerios.
- El gobierno central está más preocupado en los grandes proyectos o programas de producción y tiene criterios muy centralizados.
Sobre el nivel de identificación territorial, hay un 48.3% que se siente más identificado con el municipio. A nivel rural la proporción es mucho mayor: 61.7%. Un 28.2% se identifica con el departamento y apenas un 19% se siente identificado con la región.
La diferencia entre departamento y región se produce básicamente entre los votantes FSLN, que se identifican más con la región que con el departamento.
Hay una constante en las entrevistas intensivas en identificarse con los municipios de residencia cuando éstos son de tamaño significativo o cuando en ellos han ocurrido hechos históricos relevantes. En caso contrario se identifican con el departamento. No se encontró en las entrevistas identificación con la región.
En conclusión, el período actual de 6 años de duración de los gobiernos municipales tiene el apoyo de apenas el 7.3% de los encuestados. La mayoría, en este caso el 37.9%, prefiere que los concejales municipales sean electos cada 2 años y un 18.9% que lo sean por 1 año. Sólo el 4% está de acuerdo con el sistema actual de elección de los alcaldes por parte de los concejales, mientras que el 94.3% considera que los alcaldes deben ser electos directamente por la población.
En las entrevistas intensivas existe una constante en señalar que la mejor forma de elección de los alcaldes es por voto secreto y directo de la ciudadanía, combinado esto con una reducción del período de elección de autoridades municipales a unos dos años, a la vez que con el establecimiento de leyes que garanticen sanciones o destituciones de alcaldes o de concejales y los procedimientos de reemplazo.
Dos tercios consideran al alcalde como la máxima autoridad y sólo el 6.4% identifica como máxima autoridad al consejo municipal, no obstante el poder del mismo en el régimen municipal vigente.
Sobre el tipo de relación entre el gobierno central y el gobierno municipal, la respuesta de mayor frecuencia es: de respeto mutuo y cooperación (39.2%) y de coordinación (27.5%). En las entrevistas, hay una mayoría que considera que las alcaldías están en mejor capacidad de dar respuestas a la población. Existe una mayoría que considera que se puede hacer mucho en las alcaldías: desde esfuerzos por ir de la despolarización hacia el consenso, hasta tareas de desarrollo comunitario.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica