América Latina
Mirando hacia atrás: el tiempo de las reformas agrarias
¿Cuáles fueron las causas y las primeras consecuencias de las reformas agrarias que tuvieron lugar en América Latina de los años 50 a los años 80? ¿Cómo cambiaron la estructura de tenencia de la tierra? ¿Qué resistencias tuvieron que vencer? La bandera de la reforma agraria ha sido plegada, pero el asunto de la tierra sigue sin resolverse.
Cristóbal Kay
¿Cuál era el desempeño de la agricultura latinoamericana antes de la reforma agraria? Las cifras de crecimiento agrícola en el período de la postguerra eran magras, sobre todo en lo concerniente a la producción nacional de alimentos. Entre 1934 y 1960 la producción agrícola creció a una tasa anual de 2.6% según la CEPAL (Comisión Económica para América Latina). No obstante, las altas tasas de crecimiento poblacional significaron que la producción agrícola per cápita creció de manera marginal: entre 1950 y 1964 la agricultura creció sólo 0.3% en términos per cápita. No fue sino hasta finales de los años 50 que la producción agrícola per cápita alcanzó los niveles anteriores a la guerra.
Aunque las exportaciones agrícolas crecieron a mayor velocidad que la producción de cultivos de consumo nacional, la posición de América Latina en el mercado agrícola mundial se deterioró. Las importaciones de alimentos aumentaron el 44% entre 1948-1952 y 1965, en comparación con un aumento de sólo el 26% de las exportaciones agrícolas. Para darnos una idea, en el mismo período las exportaciones agrícolas en el mundo crecieron el 50%, lo que indica el relativo descenso de la región en los mercados mundiales. La contribución neta de la agricultura a las ganancias en divisas se deterioró, lo que añadió tensión a los problemas de balanza de pagos en América Latina.
Haciendas, terratenientes: época de oroLa agricultura latinoamericana era ineficiente y desperdiciadora de recursos, sobre todo de tierra y mano de obra. En gran medida podía culparse de tal estado de cosas a un sistema de tenencia de la tierra sumamente inequitativo. Culpa tiene también otro factor: un inadecuado apoyo gubernamental. El crecimiento de la agricultura se debió mayoritariamente a un aumento de las tierras cultivadas y no a un incremento en los rendimientos. El crecimiento en extensión -sin mayores transformaciones técnicas y sociales- predominó claramente sobre la intensificación. El contraste con lo que pasaba en el mundo desarrollado es asombroso: Entre 1948-52 y 1957-59, en América Latina la tierra cultivada aumentó 24% y los rendimientos 7%. En Europa esos aumentos fueron, respectivamente, 3% y 24%.
De 1850 a 1930 el sistema de las haciendas -denominado complejo latifundio-minifundio- se expandió y logró una posición dominante dentro de la estructura agraria latinoamericana. La expansión se logró a menudo al desplazar a la población indígena rural hacia las zonas marginales. Fue la época de oro del sistema de las haciendas y los terratenientes alcanzaron la cúspide de su poder económico, influencia política y prestigio social. Sólo en México este predominio fue desafiado con éxito con los levantamientos revolucionarios de 1910-17. Sin embargo, no fue sino hasta el gobierno populista de Cárdenas, en 1934, que el sistema de las haciendas perdió finalmente su influencia predominante en México. La revolución boliviana de principios de los años 50 también asestó un fuerte golpe al sistema de terratenientes al aplicar un extenso programa de reforma agraria.
La revolución cubana de 1959 selló la suerte del sistema hacendario en la mayor parte de los países latinoamericanos. Temeroso del espectro del socialismo y de que la revolución se expandiera a otros países de la región, el gobierno de los Estados Unidos lanzó la Alianza para el Progreso, que animó a los gobiernos de toda la región a poner en práctica programas de reforma agraria con el aporte de ayuda económica estadounidense. Así, en la década de los 60 a la de los 70 tuvieron lugar una serie de reformas agrarias en América Latina; en Chile, Perú, Ecuador y Colombia. A finales de los años 70 y 80, después de la revolución sandinista en Nicaragua, se llevaron a cabo reformas agrarias en Nicaragua y en El Salvador. Sólo en Argentina la reforma agraria nunca tuvo lugar. En Brasil, la fuerte oposición de los terratenientes detuvo cualquier intento de reforma agraria, aunque desde la restauración del régimen democrático a mediados de los 80, ha habido cierta redistribución menor de tierras.
Transformaciones "desde arriba"Antes de la reforma agraria, los gobiernos latinoamericanos habían adoptado políticas encaminadas a estimular la modernización del sistema de las haciendas. La introducción de políticas de industrialización mediante sustitución de importaciones en el período de la postguerra ya había comenzado a transformar el sistema tradicional hacendario. Medidas gubernamentales como créditos subsidiados para la compra de maquinaria agrícola y equipo, calidad mejorada del ganado, fertilizantes, semillas de variedades que ofrecían grandes rendimientos, así como programas de asistencia técnica, tuvieron el propósito de estimular la modernización tecnológica de las grandes propiedades de tierra. Las relaciones sociales de la producción también habían comenzado a cambiar. La tenencia de la tierra a cambio de mano de obra y en cierta medida la aparcería comenzaron a ser sustituidas por el trabajo asalariado. Algunos terratenientes vendieron parte de sus propiedades con el propósito de financiar mejoras en lo que les quedó de sus extensiones de tierra, con lo cual aceleraron un proceso terrateniente de transformación desde arriba. Paradójicamente, este proceso ganó impulso cuando llegó la reforma agraria. Resulta irónico que muchas reformas agrarias en América Latina tuvieran como consecuencia la modernización del sistema de la hacienda y su transformación en granjas capitalistas, en vez de que las haciendas fueran eliminadas desde abajo al redistribuir sus tierras a los campesinos. En este sentido, muchas reformas agrarias aceleraron en sus inicios el camino hacia el capitalismo agrario, en vez de propiciar el desarrollo de la producción rural por los campesinos. Sin embargo, el despliegue de reformas agrarias que tuvo lugar después, abrió la posibilidad de encontrar un camino por el que el campesino puede llegar al capitalismo agrícola, aun cuando sea subordinado al capital agroindustrial.
Prejuicios, explotación y represiónAl explicar el bajo desempeño de la agricultura en América Latina, los estructuralistas señalan el alto grado de concentración de tierras, mientras que las interpretaciones neoclásicas y monetaristas se inclinan más bien a señalar la política gubernamental, en particular la de precios y de comercio, las que supuestamente discriminaban a la agricultura. Los controles de precios aplicados por el gobierno a algunos productos alimenticios básicos -así como una política de tipo de cambio que sobrevaluó la moneda local y con ello hizo que las importaciones de alimentos resultaran más baratas y las exportaciones agrícolas, menos rentables- desincentivaron la producción agrícola. Aunque por lo regular en la actualidad se acepta que la política de industrialización basada en la sustitución de importaciones adoptada por la mayor parte de los gobiernos de América Latina discriminaba a la agricultura, generalmente se ignora el hecho de que grandes productores agrícolas fueron resarcidos en cierta medida con políticas compensatorias. Y así, los terratenientes recibían créditos altamente subsidiados y se beneficiaban de las importaciones baratas de maquinaria agrícola y de insumos, así como de los programas de asistencia técnica especializada. La política gubernamental no sólo tenía prejuicios contra la agricultura. Dentro de la agricultura, los tenía contra los campesinos y los trabajadores rurales.
Aunque durante el período de la postguerra en muchos países latinoamericanos los terratenientes no dominaban ya el sistema político, seguían ejerciendo una gran influencia en la política gubernamental y pudieron orientar el poder del Estado a su favor en las relaciones entre ellos y los campesinos. Los arrendatarios agrícolas debían pagar rentas altas -en dinero, en especie o en servicios de mano de obra- y a los trabajadores agrícolas se les pagaban salarios bajos y vivían en deficientes condiciones laborales. La mano de obra rural estaba en gran medida desorganizada y hacía frente a una serie de obstáculos jurídicos para su sindicalización. En toda la América Latina rural las condiciones laborales eran represivas y de explotación.
La estructura agraria bimodal (latifundio-minifundio) de América Latina era considerada por los estructuralistas y los reformistas liberales -sobre todo los de Estados Unidos- como inequitativa e ineficiente, y con consecuencias sociales y políticas perjudiciales. Pese a que los estructuralistas tendieron a favorecer a las organizaciones agrícolas de tipo cooperativa o asociación, los liberales defendieron la agricultura familiar, aunque algunos también promovieron a las cooperativas. Se afirmaba que la reforma agraria -al modificar la desigual distribución del ingreso- ampliaría el mercado nacional para los productos industriales, fortalecería el esfuerzo de industrialización mediante el aumento del aporte de productos agrícolas y tendría un efecto benéfico en el tipo de cambio.
Debate en vísperas de la reformaLos analistas de la reforma defendieron con gran vigor la reforma agraria al hacer hincapié en que el alto grado de concentración de tierra constituía un empleo ineficiente de los recursos. Las grandes fincas explotaban grandes extensiones de tierra, lo que reducía su productividad, permaneciendo buena parte de ella sin cultivar. El monocultivo generalmente adoptado en zonas dedicadas a la agricultura de exportación, producía efectos ambientales nocivos. La explotación de grandes extensiones de tierras limitó también las oportunidades de empleo y contribuyó a que la productividad de la mano de obra fuera baja. La relativa abundancia de trabajadores agrícolas y el alto grado de concentración de tierras significaba que los te- rratenientes podían seguir pagando salarios bajos incluso en los lugares donde la productividad de la mano de obra había aumentado con inversiones. También se afirmaba que la concentración de las tierras impedía la adopción de tecnología moderna, puesto que los terratenientes -por la gran extensión de sus tierras- podían obtener ingresos altos sin intensificar la producción. Para los terratenientes, sus propiedades eran un seguro útil contra la inflación. Tener extensas propiedades era no sólo un poder económico, daba también un reconocido estatus social. Por todo esto, la eficiencia agrícola no siempre fue su prioridad. Los reformistas señalaron siempre que la concentración de tierras era la causa de la desigualdad social y de las condiciones de marginalización y de pobreza en que vivía la mayoría de la población rural en América Latina.
En lo que respecta a los precios, los estructuralistas fueron los primeros en señalar el deterioro que padecían los términos en los que comerciaba América Latina. El descendente poder de compra que experimentaban las exportaciones agrícolas, en relación a las importaciones industriales, no favorecía al continente. En relación al hincapié que pusieron los economistas neoclásicos en los incentivos de los precios, los estructuralistas arguyeron que era improbable que éstos mejoraran la eficiencia de la agricultura y la tasa de crecimiento, dado que los latifundistas reaccionaban lentamente a los incentivos a los precios y no solían propiciar la modernización de su empresa. Los minifundistas también tardaron en reaccionar de manera positiva a los incentivos de los precios, aunque por motivos diferentes: falta de recursos y de conocimientos técnicos. Pese a que estudios posteriores muestran que tal vez los estructuralistas subestimaron su efecto positivo, esto no significa que los incentivos a los precios hayan sido una política mejor que la reforma agraria para alcanzar el crecimiento con equidad en el campo.
Muchos estudios que descubrieron que los campesinos eran más responsables de los mecanismos del mercado de lo que habían supuesto los estructuralistas se emprendieron después de haberse introducido las medidas de reforma agraria. Del mismo modo que puede señalarse que los estructuralistas subestimaron el potencial dinámico de los terratenientes, puede afirmarse que los economistas neoclásicos subestimaron las repercusiones negativas que tuvo la estructura agraria de América Latina en el desarrollo económico. Aunque los estructuralistas arraigaron sus esperanzas en la reforma agraria, los pensadores neoclásicos pusieron las suyas en los mercados libres. Después de la aplicación de la reforma agraria y de los experimentos más recientes con los mercados libres, está surgiendo un consenso en el sentido de que ambas perspectivas son necesarias para alcanzar un desarrollo con equidad.
Inequidad rural: récord mundialDurante la primera mitad de la década de los 60, la Alianza para el Progreso dio impulso a una investigación sobre la estructura agraria en América Latina. Las investigaciones, llevadas a cabo por el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA), creado en 1961, representan el estudio colectivo más ambicioso realizado hasta la fecha sobre tenencia de la tierra en América Latina. A mediados de los 60 se publicaron los informes sobre siete países: Argentina (1965), Brasil (1966), Colombia (1966), Chile (1966), Ecuador (1965), Guatemala (1965) y Perú (1966), seguidos posteriormente por dos o tres informes sobre otros países. Estas investigaciones tuvieron una influencia muy considerable en la conformación de una cierta visión del asunto agrario de América Latina, así como en el diseño de las políticas de reforma agraria. Además, aportaron una perspectiva bimodal del sistema de tenencia de la tierra en América Latina y los gobiernos recurrieron a ellas para conferir un peso científico a la defensa de la legislación sobre la reforma agraria.
América Latina tenía una de las estructuras agrarias más inequitativas del mundo. En un extremo se encontraban los minifundistas, los propietarios de pequeñas parcelas de tierra; y en el otro estaban los latifundistas, con grandes extensiones en forma de plantaciones, haciendas y estancias. Para 1960, los latifundios constituían más o menos el 5% de las unidades agrícolas pero acumulaban cuatro quintas partes de la tierra, mientras que los minifundios constituían cuatro quintas partes de las unidades agrícolas pero sólo disponían del 5% de la tierra. El sector agrícola de tamaño medio era relativamente insignificante. Estudios realizados después mostraron que en esta descripción bimodal había mucho de exageración: quienes poseían la tierra tenían un grado considerable de control sobre los recursos dentro de sus propiedades, y los campesinos de mediana capacidad tenían acceso a una tierra de mejor calidad y disponían de más capital, lo que hacía que contribuyeran más a la producción agrícola de lo que se calculó en un principio. Pero, pese a evidencias de una mayor heterogeneidad, América Latina seguía teniendo uno de los sistemas agrarios más polarizados del mundo.
Un sistema agrario muy ineficienteLas tierras propiedad de los campesinos eran las principales proveedoras de empleo: en ellas trabajaba casi la mitad de la mano de obra agrícola, cuatro quintas partes de la cual estaba integrada por parientes que trabajaban sin percibir remuneración. En las grandes extensiones de tierra se empleaba a menos de una quinta parte de la mano de obra agrícola. En 1960, aproximadamente un tercio de la mano de obra agrícola total no tenía tierra, y era generalizada una variedad de acuerdos de tenencia de la tierra: alrededor de una cuarta parte -o más- de los trabajadores agrícolas era arrendataria o las ocupaba ilegalmente.
Un sistema agrario así era ineficiente. Por una parte, los latifundios eran subutilizados: labraban parte de sus tierras de una manera excesiva mientras una proporción considerable quedaba sin cultivar. Por otra parte, los minifundios desperdiciaban la mano de obra pues empleaban demasiada para trabajar tierras de muy poca extensión. No es de sorprender que, mientras la productividad de la mano de obra era mucho mayor en los latifundios que en los minifundios, en la productividad de la tierra sucedía lo contrario. En los latifundios la producción promedio por trabajador agrícola resultaba aproximadamente de cinco a diez veces mayor que en los minifundios, en tanto que la producción por hectárea de tierra agrícola era más o menos de tres a cuatro veces mayor en los minifundios en comparación con los latifundios.
Puesto que gran parte de la mano de obra rural se encontraba desempleada o subempleada y la tierra era relativamente escasa, desde una perspectiva desarrollista resultaba más importante elevar la productividad de la tierra que aumentar la productividad de la mano de obra. Quienes propusieron la reforma agraria argüían que podía aumentarse más fácilmente la productividad de la tierra si ésta se redistribuía, en vez de hacer costosas inversiones en tecnología moderna que, además, podrían ocasionar desplazamientos de la mano de obra. Argüían también que era probable que la reforma agraria tuviera un efecto mucho más favorable en la distribución del ingreso que en lo relativo a la extensión de la tecnología moderna, por más importante que ésta fuera.
Los terratenientes toman medidasLa tenencia de la tierra y la estructura laboral tendrían que haber cambiado antes de aplicarse las reformas agrarias. En el cambiante clima político de los años 50 y 60, los terratenientes previeron la posibilidad de que se legislara la reforma agraria y tomaron medidas evasivas. Con el objeto de evitar la expropiación, algunos redujeron el tamaño de sus propiedades subdividiéndolas entre miembros de su familia o vendiendo parte de ellas. Con dos medidas intentaron reducir la presión que ejercía la mano de obra rural que reclamaba la expropiación: reduciendo la cantidad de quienes arrendaban la tierra, y sustituyendo a los trabajadores permanentes por otros que recibían pago por temporada. Los terratenientes buscaban reducir la presión que ejercían sobre ellos quienes arrendaban sus tierras y que, como productores agrícolas, ansiaban aumentar la tierra que rentaban y reducir el pago por la tierra. En comparación con los trabajadores permanentes asalariados, los que recibían pago por temporada tenían menos derechos y se les podía despedir o retirar más fácilmente, según el caso. La mecanización permitió a los terratenientes reconformar la composición de su mano de obra y reducirla considerablemente, con lo que debilitaron los reclamos por la redistribución de la tierra y por salarios más altos.
La mera amenaza de una reforma agraria precipitó la ruptura y la capitalización de la hacienda. La legislación de la reforma agraria, por lo general, dejó fuera a las haciendas que tuvieran un tamaño menor a una cierta área establecida y, en algunos casos, también exceptuó a las haciendas modernas y eficientes que rebasaban dicho límite. Los terratenientes intentaron evadir la expropiación mediante la subdivisión y la modernización de sus propiedades. Los criterios de eficiencia aplicados hacían referencia a menudo a que en la hacienda hubiera maquinaria y se recurriera a mano de obra asalariada, en vez de a la mano de obra de arrendatarios de la tierra, fórmula particularmente mal vista pues era considerada parte de un régimen de trabajo feudal y opresivo.
El sector agrícola capitalista de tamaño mediano también se expandió, particularmente en los países donde la legislación de la reforma agraria permitió a los terratenientes conservar parte de sus propiedades después de la expropiación, es decir, cuando tenían derecho a una reserva como sucedió en Chile. En general, los terratenientes conservaron la parte medular de su hacienda, con la tierra de mejor calidad y las principales construcciones. A menudo, conservaron también su ganado y su maquinaria agrícola, que al estar concentrados en fincas de menor tamaño mejoraron las relaciones capital-tierra y capital-mano de obra.
Reformas agrarias "desde arriba"Las reformas agrarias de mayor alcance fueron resultado de revoluciones. Tal fue el caso de las que tuvieron lugar en México (1910), Bolivia (1952), Cuba (1959) y Nicaragua (1979). Algunos gobiernos electos también emprendieron reformas agrarias radicales -como sucedió en Chile durante las administraciones de Frei (1964-79) y Allende (1970-73). También lo hicieron regímenes militares, como fue el caso de Perú durante el gobierno del general Velasco Alvarado (1969-75). Reformas agrarias de menores alcances en lo referente a la extensión de la tierra expropiada y a la cantidad de campesinos beneficiados fueron llevadas a cabo en gran medida por gobiernos civiles en el resto de América Latina.
La excepción más notable es Argentina, donde hasta la fecha no ha tenido lugar ninguna reforma agraria ni ésta ha formado parte de la agenda política. La peculiaridad del caso argentino se explica en parte por la relativa importancia que tuvo la agricultura familiar y las haciendas capitalistas de mediano tamaño, así como por el grado de urbanización relativamente alto. Paraguay y Uruguay tuvieron programas de colonización, pero en ninguno de los dos países ha tenido lugar una reforma agraria de trascendencia.
Las reformas agrarias latinoamericanas han sido, por lo general, resultado de cambios políticos producidos desde arriba. Aunque en algunos ejemplos estos cambios eran respuestas a presiones sociales ejercidas desde abajo, sólo unas cuantas reformas agrarias de América Latina fueron consecuencia directa de levantamientos campesinos. Las fuerzas sociales urbanas e incluso las internacionales -como en el caso de la Alianza para el Progreso- desempeñaron un importante papel para dar lugar a la reforma agraria, pero aunque el campesinado no constituía una fuerza social de importancia detrás de la legislación de la reforma agraria, sí influyó de manera considerable en el proceso mismo y así, las zonas donde la protesta rural fue más fuerte, recibieron por lo regular mayor atención por parte de los organismos que ponían en práctica la reforma agraria.
Diversas experiencias, diversos procesosEn su intento por modernizar a la agricultura e integrar al campesinado, los gobiernos tecnocráticos y reformistas dieron a menudo inicio a la reforma agraria. No es sorpresa que tuvieran que hacer frente a la oposición de los terratenientes, quienes en algunas ocasiones lograron detenerla o revertirla. Las reformas agrarias son procesos sociales cuyas consecuencias no buscadas pueden reorientar el propósito inicial de la misma reforma agraria, tanto en sentido radical como conservador -por lo general, se reorientan conservadoramente- o, en algunos casos anularla.
En Guatemala, la reforma agraria de 1952 del presidente Arbenz fue detenida abruptamente en 1954, cuando Arbenz fue derrocado por una invasión armada que recibió apoyo del gobierno de Estados Unidos. Las medidas de la reforma agraria de Arbenz -que habían expropiado aproximadamente una quinta parte de la tierra cultivable del país y que habían beneficiado a casi una cuarta parte del campesinado- fueron rápidamente revertidas.
En Chile, la moderada reforma agraria del presidente Frei, que tuvo lugar en 1964-1970 alentó las demandas del movimiento campesino, que pedía la intensificación del proceso de reforma. La radicalización del movimiento campesino constituyó un factor que ayudó a Allende a ganar la presidencia en 1970. El radicalismo campesino, a su vez, empujó al programa socialista democrático de expropiación de Allende más allá de lo que originalmente se había planteado. El golpe militar de 1973 que siguió -y que reprimió y desarticuló al movimiento campesino- devolvió sólo una parte de la tierra expropiada a sus dueños anteriores. Pese a su poder político, el gobierno militar no se atrevió a deshacer completamente la reforma agraria.
Para acelerar la industrializaciónAl adoptar la reforma agraria, los gobiernos perseguían una variedad de objetivos. Uno de los más importantes -y el más primario en los modelos tecnocráticos de la reforma agraria- era una tasa más alta de crecimiento agrícola. Por tanto, sólo serían expropiadas las propiedades ineficientes, mientras que las que mostraran una mentalidad más empresarial iban a ser estimuladas a modernizarse más. Se esperaba que menos tierra quedara ociosa, que los terrenos fueran cultivados más intensamente y, de ese modo, que aumentara la producción agrícola. Otro objetivo económico -y social- era la equidad. Una distribución más justa del ingreso era considerada como facilitadora del proceso de industrialización por sustitución de importaciones al aumentar el mercado nacional para los productos industriales. Un sector agrícola más dinámico haría bajar los precios de los alimentos, generaría más divisas y crearía una mayor demanda para los productos industriales. Así pues, el objetivo económico subyacente de la reforma agraria era acelerar el proceso de industrialización del país.
Las reformas agrarias también tuvieron objetivos sociales y políticos. Al distribuir tierra a los campesinos, los gobiernos esperaban calmar los conflictos sociales que ocurrían en el campo y ganarse el apoyo político del campesinado. Mediante la redistribución de la tierra y de otras medidas que ayudaban a crear o reforzar a las organizaciones campesinas, los gobiernos aspiraban a incorporar al campesinado al sistema social y político. Pensaban que otorgar a los campesinos una participación en la sociedad reforzaría la sociedad civil y el sistema democrático. Modelos más radicales de reformas agrarias tendieron especialmente a organizar y a movilizar al campesinado con el objeto de debilitar la resistencia de los terratenientes a la expropiación.
Alianza terratenientes-burguesíaLos gobiernos tenían también como propósito el apoyo de la burguesía industrial, cuyos intereses económicos iban a ser estimulados aún más por la reforma agraria. Este propósito resultó más problemático de lo esperado, porque los industriales solían tener vínculos cercanos con la clase terrateniente y temían que la movilización social que ocurría en el campo se extendiera a las zonas urbanas. Los lazos políticos entre terratenientes y burguesías urbanas eran mucho más estrechos lo que se pensó, y por lo general, la burguesía puso sus intereses políticos por delante de las ganancias económicas a corto plazo. La burguesía sabía bien que las reformas agrarias podían agarrar impulso propio y desbordarse hasta alcanzar el disturbio urbano, lo cual intensificaría las exigencias de los trabajadores por salarios más altos y mejores condiciones de trabajo, y hasta podría conducir a plantear de- mandas por la expropiación de las empresas urbanas. La experiencia de la reforma agraria chilena constituye un buen ejemplo de esta escalada. Demandas crecientes, y la movilización de trabajadores rurales y urbanos, fortalecieron la alianza entre la burguesía rural y la urbana, que incluyó a algunos sectores de clase media.
En Perú, el progresista gobierno militar de Velasco Alvarado emprendió una reforma agraria arrasadora con la expectativa de que iba a ayudar al proceso de industrialización del país. Pero tampoco pudo ganar el apoyo de la burguesía industrial para este proyecto de desarrollo, y no logró persuadir a los terratenientes que habían sido objeto de expropiación de que invirtieran sus bonos de reforma agraria -pagados como compensación por la tierra expropiada- en negocios industriales. Dicha renuencia no era de sorprender dado que el gobierno estaba creando un sector de propiedad social en el cual el Estado controlaba todas las empresas industriales y comerciales de importancia y permitía un cierto grado de participación a los trabajadores.
Aunque las reformas agrarias fueron mayoritariamente implantadas desde arriba, una vez que se puso en marcha la expropiación, los conflictos en el campo se acumularon. Los campesinos demandaron una ampliación y profundización del proceso de la reforma agraria, y los terratenientes se opusieron a estas demandas y ejercieron presión contra el gobierno -en algunos casos contra las fuerzas armadas-, con el propósito de poner punto final a las acciones cada vez más atrevidas de los campesinos. Este fue el caso en las naciones en las que los partidos políticos y otras organizaciones se valieron de la apertura del sistema político del país para fortalecer a las organizaciones campesinas y apoyar su movilización social. El apoyo -o la falta de apoyo- de los partidos políticos que tenían su base en la ciudad, así como de los grupos sociales urbanos, resultó fundamental para decidir el resultado del proceso de reforma agraria.
Tierras expropiadas, gente beneficiadaEl alcance de la reforma agraria en América Latina varió enormemente, tanto en lo que respecta a la cantidad de tierra expropiada como a la cantidad de campesinos beneficiados. En lo referente a la extensión de tierras expropiadas, las reformas agrarias de Bolivia y de Cuba ocupan el primer lugar: aproximadamente cuatro quintas partes de la tierra agrícola del país fueron expropiadas. En México, Chile, Perú y Nicaragua fue expropiada casi la mitad de la tierra cultivable de la nación. En Colombia, Panamá, El Salvador y República Dominicana se expropió entre una sexta y una cuarta parte. Una proporción más pequeña de tierra agrícola fue afectada por la reforma agraria en Ecuador, Costa Rica, Honduras y Uruguay. Son datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO). En Venezuela, aproximadamente una quinta parte de la tierra resultó afectada por la reforma agraria, pero casi tres cuartas partes habían pertenecido al Estado y estaba básicamente en zonas por colonizar. La reforma agraria venezolana fue sobre todo un programa de colonización.
Cuba, Bolivia y México tienen la mayor proporción de campesinos y trabajadores rurales beneficiados por la reforma agraria. En Cuba y Bolivia, aproximadamente tres cuartas partes de las propiedades agrícolas fueron incorporadas al sector reformado. En México, fue menos de la mitad. En Nicaragua, Perú y Venezuela la proporción de beneficiarios fue más o menos un tercio del total. En El Salvador, el 25%. En Chile, una quinta parte. En Panamá, Colombia, Ecuador, Honduras y Costa Rica el porcentaje de familias agricultoras que se beneficiaron con la redistribución de la tierra varió de apenas menos de una décima parte a más de una décima parte de la cantidad total de familias rurales. En otros países la proporción fue aún menor.
El poder político y el poder campesinoEl hecho de que las reformas agrarias de mayor alcance fueran producto de revoluciones indica la importancia que tiene el poder político en este asunto. Donde los terratenientes fueron derrotados y desplazados del poder, el alcance de la reforma agraria fue más amplio, aunque en algunos casos los terratenientes pudieron después revertir algunos o todos los beneficios de la reforma agraria revolucionaria con una contrarrevolución o con un golpe de Estado.
En otras ocasiones los campesinos pudieron llevar el proceso de la reforma agraria, una vez iniciado, más allá de lo que se pretendía o bien reorientarlo según sus intereses. En Perú, las comunidades agrícolas, que habían sido excluidas de la tierra en el sector reformado y que sólo podían beneficiarse de las ganancias generadas por las empresas reformadas, lograron después el acceso directo a tierras provenientes del sector reformado. Puesto que fueron unas cuantas empresas reformadas las que lograron algunas ganancias, y dada la escasez de tierras en las comunidades campesinas y sus demandas tradicionales -reales o imaginadas- por obtener tierra de las haciendas expropiadas, su exigencia de una parte de las propiedades anteriores resulta comprensible. Después de violentos enfrentamientos entre comuneros y policías, cantidades considerables de tierra fueron transferidas de las empresas reformadas a las comunidades campesinas.
En Nicaragua, los campesinos lograron presionar al gobierno sandinista para que adoptara una política de reforma agraria menos centralizada en el Estado, que había privilegiado a las empresas estatales. Después de 1984, algunas empresas reformadas fueron transferidas directamente a los beneficiarios campesinos, tanto en propiedad cooperativa como individual. Este cambio de política fue ocasionado también para reducir la influencia de los contras entre el campesinado, así como para estimular la producción de alimentos. Después de este cambio de política, la cantidad de tierra expropiada redistribuida a los beneficiarios campesinos en propiedad individual se triplicó del 8% en 1981-84 al 24% en 1985-88. Los beneficiarios campesinos lograron también un acceso más favorable a los escasos recursos, lo que modificó algo el ventajoso tratamiento concedido originalmente a las empresas estatales. No obstante, la guerra civil y el deterioro económico que causó al país mantuvo a los campesinos enfrentando una situación muy compleja.
En Colombia, en Ecuador -y actualmente en Brasil- los campesinos también recurrieron a invasiones de tierras, con el resultado de expropiaciones y de su acceso a la tierra. Estas invasiones de tierras carecieron del alcance y significación que tuvieron las de México, Chile y Perú.
Gobiernos débiles: prevaleció la retóricaA pesar de todas estas luchas y avances, en muchos países latinoamericanos los campesinos no pudieron extender el proceso de expropiación ni evitar que los terratenientes impidieran o revirtieran el proceso. En la mayor parte de las naciones latinoamericanas, la reforma agraria fue limitada en su alcance respecto a la tierra expropiada y a los campesinos beneficiados. Pese a un compromiso explícito con la reforma agraria y con la agricultura campesina, la mayor parte de los gobiernos latinoamericanos aplicaron tímidas reformas agrarias y no lograron apoyar la agricultura campesina con ninguna medida realmente significativa.
La retórica prevaleció en la medida en que los gobiernos eran demasiado débiles para poner en práctica una reforma agraria de importancia o alentaban la intención soterrada de promover la agricultura capitalista. William Thiesenhusen, decano entre los expertos sobre la reforma agraria en América Latina, captó bien esta realidad en las "promesas rotas" del título de su libro de 1995 Broken Promises: Agrarian Reform and the Latin
American Campesino.
Estatismo y colectivismo: razonesLas formas colectiva y cooperativa de organización dentro del sector reformado resultaron, sorprendentemente, mucho más comunes de lo que el contexto capitalista de América Latina -con excepción de Cuba- nos haría esperar. En México, particularmente desde el gobierno de Cárdenas en la década de los 30, el ejido dominó en el sector reformado. Los ejidos son un modelo colectivo de organización, aunque en ellos la producción se lleva a cabo, en gran medida, sobre la base de una finca. Hasta hace poco, era ilegal vender tierras ejidales.
En Cuba, las granjas estatales predominaron desde los primeros días de la revolución, y a mediados de los años 80 la mayoría de los agricultores que trabajaban la tierra por su cuenta se habían unido a las cooperativas de producción. Estas y las haciendas estatales constituían la organización agrícola dominante en el sector reformado chileno durante los gobiernos de Frei y Allende (1964 y 1973). Fue el caso en Perú durante la reforma agraria de Velasco Alvarado de 1969 hasta su gradual disolución en los años 80; en Nicaragua, durante la revolución sandinista (1979-90); y en El Salvador, durante el régimen demócrata cristiano (1980-89), cuando sólo una pequeña proporción de la tierra expropiada fue distribuida directamente como fincas campesinas familiares.
Una explicación importante del carácter estatista y colectivista de las reformas agrarias más importantes de América Latina radica en la estructura agraria heredada. Antes de la reforma, prevaleció la agricultura a gran escala en la forma de plantaciones, haciendas y estancias. Los gobiernos temían que subdividir estas grandes propiedades de tierra en fincas campesinas familiares conduciría a una pérdida de economías de escala, reduciría las ganancias en divisas -puesto que los campesinos iban a cambiar de cosechas de exportación a cosechas de alimento-, dañaría las mejoras tecnológicas, limitaría la cantidad de beneficiados y aumentaría los problemas de los minifundios. Además, un sector reformado colectivo reducía los costos de subdivisión, permitía más control gubernamental directo sobre la producción -y en algunos casos sobre la comercialización-, amén de que podría propiciar la solidaridad interna.
En los países en los que se perseguía una senda socialista de desarrollo -Cuba, Chile durante la administración de Allende, y Nicaragua bajo los sandinistas-, el interés colectivista estaba también sostenido por factores políticos e ideológicos. En algunos casos, las formas colectivas de organización fueron consideradas como transitorias (Chile y El Salvador) y, a medida que los beneficiarios fueran ganando experiencia empresarial y técnica, se vislumbraba un proceso gradual de "descolectivización".
Colectivismo: más aparente que realLos encargados de formular las políticas de reforma agraria en toda América Latina subestimaron enormemente la importancia relativa que tenía la agricultura campesina -como la aparcería y las tenencias a cambio de servicio de mano de obra- dentro de las grandes propiedades. Los datos del censo nacional, por lo general, no podían registrar, o registrar con exactitud, la cantidad de campesinos que arrendaban la tierra dentro del sistema de haciendas, la economía campesina interna. Esta percepción condujo a subestimar las dificultades que planteaba organizar la agricultura colectiva y la presión que los beneficiarios iban a ejercer dentro de la empresa colectiva para la expansión de su propia empresa familiar. Los nuevos administradores de las empresas reformadas del tipo colectivo -generalmente nombrados por el Estado- tenían mucha menos autoridad sobre los beneficiarios de la que habían tenido los terratenientes, y resultaron incapaces de evitar el gradual deterioro interno que tuvo lugar en las empresas colectivas.
La influencia perdurable que estas empresas -que antes de la reforma poseían grandes extensiones de tierra- tuvieron después resulta sorprendente. En este sentido, el carácter colectivista del sector reformado no debiera ser demasiado alabado, puesto que casi siempre fue más aparente que real. En Perú, aproximadamente la mitad de la tierra agrícola del sector reformado (fincas colectivas y estatales) era cultivada de manera individual. En Chile y en El Salvador esta cifra fue más o menos de una quinta parte. Sólo en Cuba resultó mínima. Esto refleja los diversos grados de desarrollo capitalista y de proletarización de la fuerza de trabajo agrícola que existían en cada uno de los países antes de la reforma agraria.
Perú y Cuba: dos casosLas diferencias entre tipos de propiedades -plantaciones y haciendas- se reflejaban también en el carácter de las empresas posteriores a la reforma, como sucedió en el Perú. Antes de la expropiación, las grandes plantaciones costeras de azúcar fueron capitalizadas y empleaban en gran medida mano de obra asalariada, mientras que las haciendas de las regiones montañosas -orientadas hacia el mercado interno- se apoyaban mucho más en la mano de obra de quienes arrendaban la tierra. Resultaba mucho más fácil establecer sistemas de administración centralizada y colectiva sobre las plantaciones azucareras expropiadas que en las haciendas de las regiones montañosas, y esto tuvo una influencia importante en el posterior proceso de "descolectivización".
Un rasgo de las reformas agrarias de Cuba (1959 y 1963), que a menudo no se menciona, es que el gobierno de Castro extendió la propiedad de los campesinos al dar títulos de propiedad aproximadamente a 160 mil arrendatarios, aparceros y ocupantes ilegales. Antes de la revolución, los agricultores que eran campesinos eran sólo unos 40 mil. La agricultura de Cuba estuvo dominada por plantaciones azucareras, y la mano de obra agrícola era en su mayor parte proletaria. Una gran proporción de quienes cortaban la caña de azúcar por temporada provenía de zonas urbanas. El sector de la plantación fue asumido por el Estado sin mayores dificultades. Con el tiempo, las fincas estatales fueron amalgamadas en unidades incluso más grandes, convirtiéndose en complejos agroindustriales gigantescos bajo control directo del Ministerio de Agricultura o del Ministerio del Azúcar. Los cubanos encargados de formular la política agraria creían profundamente en aquello de que "lo grande es bello". No fue sino hasta dos décadas después de la revolución que la dirigencia cubana lanzó una campaña en favor de la cooperativización de los agricultores que eran campesinos, que fueron estimulados a integrar las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA), ya que se habían resistido a unirse a las empresas estatales. En una década, más de dos terceras partes de todos los agricultores que eran campesinos ya lo habían hecho. Pronto, se hizo evidente que las CPA estaban superando en su desempeño a las empresas estatales y llegaron a convertirse en un ejemplo para éstas, lo que condujo finalmente a su transformación.
¿Cómo evaluar las reformas agrarias?El éxito o el fracaso que tuvieron las reformas agrarias en América Latina es un tema de mucha controversia. Hasta la fecha se han emprendido unas cuantas evaluaciones generales, pero las respuestas no siempre son del todo claras, lo que refleja la complejidad de la tarea. Las evaluaciones varían según los criterios aplicados, según el peso concedido a cada uno de esos criterios, y según el período considerado. Una evaluación de largo plazo puede conducir a un resultado completamente distinto del de una llevada a cabo sobre un plazo menor. Puesto que el proceso de la reforma agraria es de suyo prolongado, una evaluación a largo plazo debe abarcar tres o más décadas desde el inicio de la reforma. Aunque una perspectiva a largo plazo resultaría más apropiada, no deja de enfrentar dificultades, pues en los resultados de una reforma agraria intervienen otros factores. Es notablemente complicado atribuir un resultado particular a este proceso y, más complicado, hacer una medición precisa de su efecto. Cualquier evaluación debe ser tratada con reservas.
Se pueden evaluar las reformas agrarias en términos económicos estrictos o en una función sistemática e institucional más amplia. Pueden ser evaluadas en relación con el efecto que tuvieron en el crecimiento, en el empleo, en la distribución del ingreso, en la erradicación de la pobreza y en la participación sociopolítica, y también en el contexto más amplio del desarrollo. Evaluaciones más recientes han incluido las repercusiones que tuvieron las reformas agrarias en modificar las desigualdades de género y las condiciones del entorno.
(Continúa en el número siguiente, del mes de agosto).
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica