Nicaragua
En París, desfile de imágenes
Lo que estaba en juego en París era que Nicaragua pasara de ser clasificada como país que recibe "ayuda para el desarrollo" a país al que se le concede "ayuda humanitaria", que es el caso de muchos países africanos. Evitarlo de momento fue el único logro del gobierno en París.
Equipo Nitlapán
En junio de 1995, y por segunda vez en el año, una delegación al más alto nivel del gobierno de Nicaragua viajó a París para encontrarse con representantes de la comunidad internacional. Y por segunda vez, el Ministro de la Presidencia, Antonio Lacayo, regresó a Nicaragua con un discurso triunfalista y autocomplaciente, al que los medios de comunicación hicieron eco.
Como estas reuniones son relativamente herméticas y tienen lugar muy lejos, el único objetivo de las informaciones que recibe la opinión pública es persuadirla de que el gobierno lo está haciendo muy bien y que son muy exitosas sus gestiones en el exterior. No se trata de informar sino de convencer. La inmensa mayoría de los nicaragüenses ignoran a qué va el gobierno a París, cuáles son sus intenciones reales y cuáles los resultados.
Dos imágenes se fabrican en ParísLa mayoría ignora que la visita de marzo y la de junio fueron muy distintas en todos los aspectos, inclusive por el lugar donde se celebraron. Algunos medios hablan del "Club de París" como si ir a París significara forzosamente ir al Club de París. Ciertamente, París fue el escenario de ambas reuniones. En marzo, el encuentro se dio en el Ministerio francés de Finanzas, donde se reúne efectivamente el llamado "Club de París", a través del cual las naciones ricas abordan con los países en desarrollo las enormes deudas que mantienen con ellas. La reunión de junio fue en la representación en Francia del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que auspiciaba el encuentro del llamado Grupo Consultivo para Nicaragua. En él, 16 países examinan periódicamente
las grandes líneas de su cooperación financiera con nuestro país. Obviamente, el contenido real o supuesto de estas reuniones no sólo le sirve al gobierno nicaragüense para crearse una buena imagen frente al pueblo desinformado. También le sirve para construir una mejor imagen internacional ante los países y los organismos financieros que acuden a estos encuentros.
Y éste es el principal resultado de las tan cerradas y a la vez tan publicitadas reuniones parisinas: mostrarle al pueblo nicaragüense que el gobierno tiene el apoyo de la comunidad internacional y mostrarle a la comunidad internacional que el gobierno tiene el apoyo del pueblo nicaragüense. O, por lo menos, que las cosas van por buen camino en Nicaragua. Esta es la imagen ¿Pero cuál es la realidad? ¿Cual ha sido el verdadero resultado de las reuniones de París y cuáles sus consecuencias para la economía nacional?
París, marzo 95: ¿deuda perdonada?Aunque han pasado ya unos meses, es necesario volver sobre los acuerdos a los que llegó Nicaragua en París el 21 de marzo en materia de servicio de la deuda externa para entender cuáles son para los próximos años las perspectivas de la cooperación externa neta (lo que Nicaragua recibe en ayuda menos lo que paga en servicio de la deuda). A su regreso de París el 23 de marzo, el Ministro Lacayo declaró que la delegación nicaragüense había tenido un éxito rotundo y calificó el resultado de la negociación como "un gran paso". Según él, Nicaragua logró una condonación del 80% de su deuda con los países miembros del Club, "lo que equivale a un monto entre 500 y 600 millones de dólares".
Cuando se habla de "condonación" de deuda, muchos suponen que se trata de una reducción del monto adeudado. Pero como para esta fecha la deuda total con los miembros del Club de París se elevaba a 1,672 millones de dólares, resulta difícil entender sobre qué base se llega al cálculo de "500 a 600 millones", cifras que parecen haber salido del sombrero de un mago.
La realidad fue bastante diferente. Lo que realmente se acordó en París fue el perdón en un 67% de los pagos programados en concepto de servicio de la deuda (intereses y reembolsos de capital) entre abril/95 y junio/97, y la reprogramación del 33% restante según condiciones que deberán ser determinadas bilateralmente con cada acreedor. Una precisión complementaria: parte de la deuda con el Club (aproximadamente la mitad) ya había sido renegociada en 1991 según condiciones que implicaban el perdón del 50% del servicio programado originalmente. Por lo tanto, en lo que se refiere a la mitad de la deuda, el perdón suplementario del servicio otorgado en marzo/95 fue tan sólo del 17%.
Resulta además difícil calcular el impacto preciso que esta renegociación tendrá en el balance financiero externo del país en 1995 y en los próximos años, ya que existen en realidad diferentes clases de deudas. Algunas corresponden a créditos muy concesionales (otorgados en condiciones mucho más favorables que las del mercado de capitales), en el marco de la ayuda oficial que los países ricos destinan al desarrollo de los países pobres. Para esta clase de deudas, el servicio será reprogramado en un 100%. O sea, los pagos serán pospuestos y se reanudarán a partir de abril/97, y ya no podrán ser objeto de una nueva reprogramación en el futuro.
En todo caso, y según el mismo gobierno, el servicio de la deuda con el Club de París programado para el período 1995 97 era antes del acuerdo de marzo de unos 188 millones de dólares. Estos se dividían aproximadamente en partes iguales entre la deuda ya renegociada en 1991 y el resto. Por lo tanto, tomando en cuenta que el período al cual se aplica el acuerdo (llamado período de consolidación) es de 2 años y medio solamente, la reducción efectiva del servicio en relación a lo programado será de unos 30 millones por año, o sea un 11% del servicio anual total programado de la deuda externa. Aunque obviamente éste no es un resultado insignificante, está lejos del 80% anunciado.
Otro resultado positivo fue que se incluyeron en la negociación los atrasos que existían a la fecha, los cuales fueron sometidos al mismo tratamiento que el servicio vigente. Y como el mayor atraso eran los 580 millones de dólares adeudados a Alemania en concepto de los préstamos de la ex Alemania Democrática (casi un 35% de la deuda total al Club de París), al aplicársele una reducción similar a la del servicio pendiente de pago, es como si se hubiera obtenido una reducción disfrazada del monto de la deuda total. Aunque este logro es importante, no mejora directamente los equilibrios financieros externos a corto plazo, porque se trata de una deuda cuyo servicio no estaba programado.
Club de París: cartel de acreedoresNo hay duda de que en París la negociación fue ardua. La delegación gubernamental esperaba obtener un perdón de la deuda más amplio, aunque se había descartado desde un principio la posibilidad de obtener una reducción del monto mismo de la deuda. Y esto por dos razones. Porque algunos acreedores en particular Estados Unidos, a causa del tema de los confiscados "norteamericanos" se oponían totalmente a una condonación de deuda a Nicaragua. Y porque una condonación, a no ser que hubiese sido del 95 o del 100% no era conveniente para Nicaragua. Las reglas del Club de París implican que un país que ha recibido una condonación del monto de su deuda no puede volver a solicitar una nueva ronda de renegociación de la deuda restante. Recibe lo que se llama un "programa de salida". En el caso de Nicaragua, dado el altísimo nivel de endeudamiento en relación al pobre desempeño de la economía nacional, esa "salida" implica un tratamiento muy excepcional (arriba del 95% de condonación) y la comunidad internacional no está dispuesta a darlo.
Detrás de esta posición existen razones de orden financiero global sobre las que Nicaragua no tiene capacidad de actuar. El mismo funcionamiento del Club de París que es una agrupación de los países ricos para facilitar la recuperación de sus préstamos a los países en desarrollo no permite plantear una discusión global donde se relacione la problemática de la deuda externa que pagan los países pobres con la ayuda externa que reciben y con su verdadera capacidad de pago para poder salir a plazo del sobre endeudamiento. En realidad, no existe actualmente ningún foro internacional de esta índole y, pese a la opinión de muchos, se sigue tratando el tema de la deuda externa de manera bilateral, caso por caso. El Club de París constituye una especie de cartel de acreedores, pero no existe nada similar entre los deudores.
Objetivo del ESAF: pagar más deudaPero en la sesión de marzo/95 actuaron también otros factores que sí estaban en la mano de Nicaragua. La reunión del Club se hace en presencia del FMI, cuyo veredicto es muy importante para los resultados. Nicaragua firmó con el FMI un programa ESAF que es casi imposible de cumplir, en particular en cuanto a los niveles de servicio de la deuda externa a los cuales el gobierno comprometió al país, más altos que los que se proyectaban pagar antes de firmar el ESAF. Dado que el acuerdo ESAF es, por así decirlo, demasiado optimista, la opinión del FMI en marzo/95 en París, basada en los informes aún más optimistas del gobierno, contribuyó a dar de Nicaragua la imagen de un país capaz de pagar niveles relativamente altos de servicio de la deuda.
Y es que no se puede dar informes favorables a los proveedores de fondos y pintar a la vez una imagen negra a los acreedores, sobre todo cuando las mismas instituciones internacionales están presentes en ambas mesas. El drama y la mayor paradoja de toda esta situación es que, poco después de la sesión del Club, llegó a Nicaragua la misión técnica evaluadora del FMI, que encontró una situación muy caótica en las finanzas del país, situación incomprensible en el marco de un ESAF, a menos que el ESAF hubiera sido demasiado optimista en sus previsiones. Y eso era justamente lo ocurrido. El caos, además, no era reciente: había comenzado a generarse desde octubre/94.
Lo más dramático es que si la misión del FMI hubiera dado su veredicto antes de la sesión del Club, posiblemente ni siquiera se hubiera dado la reunión de marzo. Conclusión que ya sabíamos: el objetivo del FMI, en nombre de la comunidad de los países ricos no es otro que maximizar el pago de la deuda externa de los países pobres altamente endeudados. Si su economía mejora aunque sea artificialmente con un ESAF , se les exige más para que, aun con la reducción de la deuda o de su servicio que ulteriormente obtengan del club de acreedores, terminen pagando más de lo que permitiría su capacidad de pago sin el acuerdo con las instituciones financieras internacionales. Y si se salen del programa porque los pagos exigidos son demasiado altos en relación a su capacidad: ¡se les corta la posibilidad de acceder a la renegociación!
Por supuesto, el gobierno Chamorro no ve las cosas de esta manera. El hecho de que haya podido ir a París en marzo, antes de que la misión de evaluación del FMI llegara al país, demuestra el apoyo de que goza entre las instituciones financieras. Es este apoyo el que le permite regresar a Nicaragua con una apariencia de éxito en sus gestiones externas, lo que supone le será útil en las próximas elecciones. Pero el pueblo, que experimenta a diario los resultados de compromiso internacionales insostenibles, no se engaña. Y los votantes no están en Washington ni en París, sino en las calles y campos de Nicaragua.
París, junio 95: menos éxito aúnTres meses exactamente después de la sesión del Club, el gobierno de Nicaragua regresó a París a presentarse ante la Comunidad de Donantes, reunidos en el llamado Grupo Consultivo y presididos este año por el BID. Como era de esperar, la delegación del gobierno repitió su acostumbrado discurso triunfalista, del que los medios de comunicación se hicieron voceros. "El gobierno obtuvo promesas de ayuda por más de 1,500 millones de dólares para los 3 próximos años", "La comunidad donante otorgó al gobierno de Nicaragua ayer en París 1,500 millones" titulaban diarios de derecha y de izquierda.
Posteriores comentarios oficiales y los de economistas de distintos sectores se encargaron de aumentar la confusión. ¿Se consiguió algo en París el 20 de junio? Y si se consiguió algo, ¿es realmente algo nuevo? ¿Para que servirán estos eventuales fondos? Antes de contestar estas preguntas hay una previa. ¿En qué condiciones compareció el gobierno a París? ¿Afectó la negociación de París las críticas circunstancias políticas por las que estaba atravesando Nicaragua?
En principio, una comparecencia ante los Donantes reunidos en el llamado Grupo Consultivo tiene por objeto conseguir un aumento o la no disminución de la ayuda oficial que los países ricos otorgan para el desarrollo. Esta ayuda se materializa prioritariamente en proyectos de interés económico y social. Para ello, el gobierno solicitante debe tener una cartera de proyectos y ésta debe ser parte de un programa coherente de desarrollo a mediano plazo. Debe contar con un programa, digamos quinquenal. En repetidas oportunidades, los Donantes han insistido sobre este punto.
Por esta razón el gobierno emprendió desde finales de 1994 la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo cuya última versión fue revisada a finales de mayo, poco antes de ir a París. Este Plan, elaborado "para iniciar un diálogo constructivo con los diferentes sectores del país", cae en contradicción desde la misma portada, donde se lee: "circulación restringida". ¿Será que sólo algunos ciudadanos de renombrada calidad o alcurnia tienen el derecho de representar a los "diferentes sectores del país"? Pero lo más grave fue que la primera "circulación" del Programa no se hizo ni siquiera en la granadina Calle Atravesada sino en París, y que su único y verdadero objetivo era mostrar a los Donantes que Nicaragua es capaz de elaborar un Programa de mediano plazo.
El Plan no es el único requisito que ponían los Donantes. También el FMI debe presentar una buena evaluación del programa económico corriente el ESAF , lo que se traduce en algunas condicionales macroeconómicas simples, como el nivel de reservas internacionales que debe tener el Banco Central o el cumplimiento de algunas metas del ajuste estructural, como la privatización de TELCOR. El tercer requisito era que el gobierno llegara a París con un acuerdo político nacional básico y el restablecimiento del orden constitucional, con la armonía entre los poderes del Estado. O al menos, con la apariencia de esta armonía.
¿Dos extremos o últimos aliados?De estos tres requisitos fundamentales, sólo el Plan económico estaba listo, aunque con graves incoherencias. Sin embargo, éstas no salieron a relucir pues para verlas hay que entrar en el detalle de los pocos cuadros de cifras que aparecen al final, cosa que no hacen los representantes de los países donantes presentes en la reunión. Bastaba con que el Plan existiera. Y se acordó examinarlo en un próximo encuentro. No fue en todo caso sobre la base concreta del Plan que se consiguieron los fondos, si es que se consiguieron.
El requisito de un orden constitucional restablecido se logró a duras penas y en el último momento. Se aprovechó el argumento de que el Cardenal Obando había actuado como mediador y garante para afianzar la imagen de la buena fe de las partes para llegar a un entendimiento. Para mejorar aún más esa imagen iban en la delegación gubernamental un miembro del FSLN y otro del COSEP. ¿Viajaron como representantes de los extremos de la nación, asumiendo que si los extremos llegan a un entendimiento, los moderados lo harán también? ¿O viajaron como los últimos aliados del gobierno? La diferencia, tan sutil, pasó desapercibida en París.
Como resultado de todo esto, se logró dar cierta apariencia de que las cosas iban por buen camino y una vez más, las instituciones de Bretton Woods hablaron "del excelente desempeño en la implementación del programa de estabilización y programa de ajuste estructural", según se lee en la nota oficial de prensa que emitió el BID en París el mismo 20 de junio. Gran paradoja, porque en esos mismos momentos las condiciones macroeconómicas ¡eran casi las que provocan la ruptura de un país con el FMI!
Las pérdidas de reservas internacionales eran muy importantes desde octubre/94. Pero esto no era lo más grave. Aunque ciertas circunstancias explicaban los malos resultados del 94, principalmente el aumento del gasto por compra de combustible para las plantas térmicas a causa de la sequía y la imposibilidad de implementar el plan de movilidad laboral en el gobierno, como se había acordado en junio, el problema más complejo era que, pese a las recomendaciones de la misión técnica del FMI para el período abril junio, el rumbo de las variables macrofinancieras siguió empeorando en este período.
¡Que Nicaragua no sea Africa!Ante esta realidad, el gobierno tuvo que revisar sus propósitos en la reunión de Donantes. Fue a París con un discurso del ministro Krüger, redactado para la circunstancia, en el que solicitaba un financiamiento de 442 millones de dólares para inversiones en infraestructura social y productiva en el período 1996 2000. O sea, un financiamiento adicional para los proyectos de inversiones públicas, que ya cuentan con un financiamiento externo de $177 millones. Con esta solicitud, se esperaba elevar el monto a $ 619 millones hasta finales del siglo.
Pero el verdadero objetivo era otro. Era simplemente tratar de conservar el apoyo internacional, aunque fuera sólo de palabra, para transformarlo en una victoria política hacia adentro, ante la opinión pública nicaragüense. En la permanente aunque no oficialmente declarada batalla electoral que vive el país desde hace ya varios meses todas las imágenes son importantes. Y es el gobierno quien tiene la privilegiada capacidad de manipular a la opinión nacional con las noticias de París o de Washington.
Con el virtual congelamiento de fondos internacionales efectuado en el primer semestre de 1995, lo que se jugaba en París era el posible retiro de la "ayuda para el desarrollo", dejando a Nicaragua solamente la opción de la "ayuda humanitaria" en casos de desastres, hambrunas o guerras. Lo que se jugaba en París no era el financiamiento del Plan de Desarrollo, sino la posible reclasificación de Nicaragua, pasándola de "país en vías de desarrollo" a "país extremadamente pobre", como están clasificados la mayoría de los países africanos. Esto es lo que se evitó por el momento. Un logro, naturalmente. Pero de aquí a pretender que se consiguieron miles de millones de nuevos dólares hay un gran trecho.
Mil 500 millones: ¿de dónde salen?¿De dónde sale entonces la cifra de los "más de 1,500 millones" que pomposamente fueron anunciados por el Ministro de Finanzas, y no curiosamente por el Ministro de Cooperación, que fue quien encabezó la delegación? Es sencillo. En las proyecciones macrofinancieras que Nicaragua hace para dibujar a grandes rasgos el desempeño de su economía en el futuro cercano, se considera como cifra total de la cooperación externa atada a proyectos unos 350 millones de dólares anuales. Estos corresponden a la cifra máxima que el gobierno ha sido capaz de utilizar en su programa de inversiones públicas. Lo que ha limitado siempre esta cifra no es la disponibilidad de fondos externos, sino la capacidad institucional para diseñar y para ejecutar proyectos. Como no se espera que esta capacidad aumente significativamente en el futuro cercano, se trata de un método conservador pero bastante acertado el mantener constante esa cifra de 350 millones.
Además están los recursos líquidos, los que el Banco Central usa para sostener el córdoba frente a la demanda de dólares, para importar petróleo o para complementar el pago de deuda externa o simplemente para acumular reservas. Estos fondos ya no llegan en forma de donaciones como antes. La luna de miel de la comunidad financiera internacional con este gobierno se acabó hace rato.
Los fondos líquidos llegan principalmente gracias al ESAF. Hasta 1997 están programados unos 170 millones anuales. ¿Qué habrá después del ESAF? Otro ESAF seguramente. Dado que las políticas actuales no logran propiciar el crecimiento, siempre se necesitarán financiamientos cortoplacistas. ¿Y cuánto suman ambos tipos de recursos? Unos 520 millones anuales. De ahí salen esos "más de 1,500 millones" para los tres próximos años. Por suerte, las reglas de la aritmética no cambian.
Así, no hubo nada nuevo en la reunión. Apenas la continuación de una esperanza nada gloriosa. Y siempre condicionada a que la resolución del conflicto político se traduzca en "esfuerzo de buena fe de cada una de las partes para garantizar su cabal implementación", según el comunicado del BID. Aunque esto no es nada seguro, los políticos del gobierno, apremiados por aparecer victoriosos en el frente de la negociación externa el único que todavía "vota" por ellos hablan de haber conseguido recursos "hasta para el otro gobierno". ¿Al menos piensan que habrá "otro" gobierno? La realidad es que lo único que siguen consiguiendo en el extranjero es agua para su molino de imágenes.
Exigir más y más claridadHabló también el gobierno de haber conseguido unos 120 millones de dólares para la recompra de la deuda con la banca comercial, esa deuda vieja que desde la época de Somoza ha venido creciendo por simple capitalización de intereses, pues el gobierno sandinista rompió tempranamente con la banca privada internacional, aunque le siguió haciendo algunos reembolsos esporádicos a lo largo de los años 80. Sin duda, es un avance que se pueda aprovechar el bajísimo valor de recompra de esta deuda para deshacerse de tan antiguo y pesado lastre. De hecho, esta iniciativa es vieja, pero cobró más fuerza con un nuevo impulso que le dio el Banco Mundial hace unos meses y la posibilidad se ha venido concretando desde hace rato en Washington, no en París.
En Washington, esta posibilidad se ha mantenido latente, a la espera de ver cómo se solucionaba el conflicto constitucional y no arriesgar el éxito de la operación. Pero es probable que quienes están más al tanto de esta favorable oportunidad hayan pretendido especular con los títulos de esta deuda, lo que tendría el desastroso efecto de hacer subir su precio en el mercado paralelo, encareciéndola significativamente.
Al contrario de lo que sucede con las demás gestiones externas, tan publicitadas aun cuando no son reales, ésta que es bien real se ha guardado en relativo secreto. Como siempre se ha visto en este tipo de operaciones de recompra, los que pueden sacarle una ventaja personal son los que tienen menos interés en divulgarla. En definitiva, para la gran mayoría de los nicaragüenses las noticias de lo que sucede en las reuniones del gobierno con la comunidad internacional, sea en París o en cualquier otra parte del mundo, son siempre totalmente oscuras o confusas. No sólo por la dificultad intrínseca de los temas abordados aunque todo puede ser explicado con claridad cuando se tiene la voluntad de hacerlo , sino porque estos encuentros son objeto de una manipulación consciente por parte de los políticos que están a la caza de imágenes favorables. A los ciudadanos les toca exigir claridad sobre estos asuntos, sobre los tratados económicos de cooperación y sobre toda la política económica. Exigirla hasta conseguirla.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica