Nicaragua
El estilo de un caudillo autoritario
Nicaragua necesita de un cambio del estilo presidencial, por imperativo democrático y por realismo político. Necesita que el Presidente se dedique más a gobernar para todos y menos a pelear con todos a la vez.
Carlos F. Chamorro
Cien días son un lapso de tiempo sumamente corto para evaluar las realizaciones de un gobierno que tiene cinco años por delante, pero resulta suficiente para analizar el estilo de ese gobierno: su concepto del poder y la forma cómo lo ejerce en relación con otros poderes del Estado y la sociedad civil, los mecanismos que establece para renovar su legitimidad. Y, lo que es no menos importante: el rol que asigna al liderazgo.
Si existía alguna duda sobre la pertinencia de una evaluación de este tipo, el propio Presidente Arnoldo Alemán se encargó de ratificar su importancia. En octubre de 1996, recién electo triunfador de las elecciones, Alemán se negaba a que su liderazgo fuese encasillado en plazos arbitrarios para medir el desempeño de su futuro gobierno. Pero una vez que asumió el poder, en enero de 1997, aceptó los 100 días como un reto político y advirtió que en esa fecha realizaría su propia autoevaluación de su gobierno, así como los cambios correspondientes en su gabinete. Estamos, pues, frente a un liderazgo que no rehuye el juego de las imágenes sino que, por el contrario, le gusta apostar fuerte con la opinión pública.
Cuatro premisas de los liberalesResulta imprescindible partir del análisis de algunas premisas políticas más o menos explícitas que guían la conducta y estrategia del nuevo gobierno.
* La primera premisa es la interpretación que hace del voto que le dio un 51% del electorado, permitiéndole ganar las elecciones en una vuelta. Al contrario del análisis predominante sobre la polarización electoral -según el cual Alemán habría obtenido muchos votos antisandinistas, provenientes de no liberales que deseaban impedir la victoria de Ortega- la visión liberal explica sus votos como un fenómeno esencialmente partidario. Para ellos, se trata de un voto nacido del resurgimiento del gran partido liberal y del apoyo a su líder Arnoldo Alemán. De esta interpretación se desprende un supuesto mandato histórico y para algunos, un mandato que trasciende los próximos cinco años. Un gobierno que, según sus promotores, debe ser fuerte y representar a una mayoría política que requiere copar todos los espacios del Estado para efectuar cambios rápidos.
* La segunda premisa es la idea que sostiene sobre la administración de la Presidenta Chamorro: ésta habría "fracasado en lo económico y social", no por culpa de una política económica equivocada, sino por factores políticos. Específicamente, por su relación con los sandinistas -Protocolo de Transición, concertaciones-, que los liberales interpretan como el sometimiento a un chantaje permanente. A partir de este diagnóstico, el liberalismo proclama el antisandinismo como estrategia de gobierno. Su objetivo estratégico es separar a la cúpula del FSLN de sus bases, reconociendo derechos de propiedad a los pobres. En principio, los liberales evitarán mostrarse excesivamente dialogantes con los sandinistas, pues esto equivaldría a un síntoma de debilidad o componenda, aunque por razones de pragmatismo político nunca desconocerán la importancia de la segunda fuerza política del país.
* La tercera premisa es la percepción de que la excesiva dependencia de Nicaragua de la ayuda externa permite una influencia desproporcionada de la comunidad internacional, lo que ejercería un efecto pernicioso sobre el país. En ese contexto, la comunidad internacional es vista como el factor principal que sostuvo al gobierno de la Presidenta Chamorro, y por lo tanto, es corresponsable de la política de co- existencia con los sandinistas. De ahí que, más allá de criticar la imposición de condicionalidades económicas, la administración liberal tiene reservas hacia la comunidad internacional, basadas en un prejuicio político. Como respuesta a esta realidad plantean un nuevo "nacionalismo", para imponerle a la comunidad internacional nuevas reglas del juego.
* La cuarta premisa es que el gobierno de la Presidenta Chamorro fue débil por su conformación tecnocrática y porque no se apoyó en las bases políticas que lo llevaron al poder. En cambio, los liberales proclaman la necesidad de hacer un gobierno de partido y proclaman un rol hegemónico para el Partido Liberal, complementado con el rol de preponderante liderazgo de Arnoldo Alemán.
Estrategia atropellante y contradictoriaDe estas cuatro premisas se deriva una estrategia atropellante y llena de contradicciones. Entre otras, el Presidente Alemán ha sido particularmente elocuente para establecer un estilo de gobierno singular, con el interés de diferenciarse drásticamente de su antecesora. Aunque a ratos actúa como si no hubiese existido el gobierno de transición de la Presidenta Chamorro y pareciera indicar que su punto de referencia fuese el gobierno sandinista de los años 80, que dejó el poder hace nada menos que siete años.
Sin embargo, más allá del interés retórico de diferenciarse del gobierno anterior, en los sectores más lúcidos del gabinete existe la convicción de que el gobierno de Alemán es esencialmente un continuador de las reformas iniciadas por el gobierno Chamorro, las que debe culminar en común acuerdo con los organismos internacionales.
Alemán prometió básicamente empleo, solución al problema de la propiedad y respeto al Estado de Derecho. La consigna del "cambio sin violencia", insinuaba una diferenciación clara con el gobierno anterior, en el ejercicio del antisandinismo. Pero sobre todo, significaba la idea de un mando fuerte, capaz de realizar un cambio rápido, en el corto plazo.
Una de las grandes paradojas del gobierno de Alemán es que, habiendo sido un presidenciable por lo menos desde dos años antes de la elección y habiendo conformado desde un año antes un equipo de gobierno que, efectivamente se preparó para gobernar, los planes iniciales del gobierno liberal reflejaron un impresionante amateurismo político.
Alemán fue electo sin contar con un programa económico y a la fecha, sigue careciendo de una formulación integral en este aspecto. Además, asumió el poder sin tener definidas medidas políticas de impacto que le permitiesen tomar la iniciativa con eficacia. Ciertamente, el Presidente mantuvo la iniciativa política durante los primeros cien días, pero su estrategia fue poco eficaz, pues al abrir demasiados frentes de conflicto terminó uniendo a sus adversarios y debilitando sus bases de apoyo.
Los primeros cien días permitieron apreciar la diferencia entre promesas de campaña y realidades. Nicaragua fue testigo de la ingenuidad política del Vicepresidente Enrique Bolaños, que pidió a cada empresario privado que generara dos puestos de trabajo -como una contribución al gobierno- para de esa manera paliar el problema del desempleo. Y también contempló la arrogancia del mismo funcionario, al solicitar a la comunidad internacional 500 millones de dólares para "comprar la paz" y financiar las indemnizaciones a los confiscados, como si se tratara de un derecho del gobierno liberal.
Alianza Liberal: ¿quién pesa más?El gobierno de la Alianza Liberal en sí mismo es una coalición que representa diversos intereses, algunas veces contradictorios entre sí. Pero más que una alianza de los partidos políticos que formalmente la componen (Liberal Constitucionalista, Liberal Nacionalista, Neoliberal, Liberal de Unidad Nacional y Unionista Centroamericano) es una alianza social. Representa la convergencia política de distintos grupos de interés en torno a una persona, Arnoldo Alemán, a un programa antisandinista y a una maquinaria política prebendaria, el PLC, que es la fuerza hegemónica de la alianza.
La Alianza representa, en primer lugar, a los sectores políticos y económicos desplazados del poder durante la revolución sandinista; a grupos empresariales que se sintieron desplazados de las ventajas económicas durante la transición en los últimos seis años; a sectores medios e inte- lectuales liberales que son partidarios de una modernización económica y por último, a una inmensa base popular de inspiración antisandinista, que está dividida entre su expectativa de revancha y su más importante demanda de paz y mejoría económica.
Todavía es prematuro para juzgar qué fuerza tiene el peso preponderante en esa alianza. Como máximo líder, el Presidente Alemán tiene la autoridad y la fortaleza política para demandar de todas las fuerzas el apoyo a su estrategia, y para administrar las diferencias a través de relaciones bilaterales.
¿Anti-oligárquico o autoritario?El mérito principal del nuevo gobierno reside en que ha mostrado voluntad política para poner en primer plano de la agenda nacional el problema de la propiedad y el de la corrupción. Asimismo, ha mantenido la estabilidad macroeconómica, promoviendo relaciones de confianza con la empresa privada y los inversionistas. Pero las promesas de campaña y las expectativas económicas -100 mil empleos anuales- fueron sobredimensionadas y su no cumplimiento implica un proceso gradual de desgaste. De hecho, entre los casi 3 mil despedidos que están en los planes inmediatos del gobierno, muchos son gente que votó por la Alianza Liberal. Alemán anunció una política de austeridad y transparencia, pero sólo después de haber asignado en secreto elevados sueldos a sus Ministros, a quienes autorizó la compra de más de 30 camionetas de lujo, sin someter esta compra a ninguna licitación.
Proclamó la muerte de "la Cobra" -empresa de cobranza para los morosos de la banca estatal- con una política de restructuración de deudas, pero de 14 mil productores, menos de mil acudieron al banco a acogerse al plan gubernamental. Otros proyectos de grandes obras sociales han sido engavetados por falta de recursos. Afortunadamente, las restricciones presupuestarias no dejan muchos recursos libres para financiar el populismo.
El nuevo gobierno tampoco ha cumplido en estos cien días, ni podrá cumplir a mediano plazo, las promesas de campaña referidas a los confiscados. Su estrategia de pacificación en el campo ha resultado más lenta de lo previsto, y de alguna manera el otorgamiento de una amnistía selectiva o indulto implicará un debilitamiento de su promesa de Estado de Derecho. Tampoco ha logrado separar a la cúpula del FSLN de sus bases y debilitar a los sandinistas. Por el contrario, su desordenada estrategia de enfrentamiento ha unificado más las filas del FSLN en torno a Daniel Ortega.
Quizás el diseño más ambicioso del cambio prometido reside en la formulación del proyecto de justicia tributaria, de profundos alcances para la economía nacional. Según los ideólogos de Alemán, representa una política económica pro-agraria y antioligárquica, para debilitar a los grupos de influencia tradicional del país, pero nadie se atreve a explicitar las consecuencias políticas de este planteamiento. Si esto fuera cierto, ¿quiénes son los aliados del gobierno en una política "antioligárquica"?
En cualquier caso, lo inexplicable es por qué Alemán se empecinó en pagar un altísimo costo político con la clase empresarial al imponer verticalmente el proyecto de Ley de Justicia Tributaria a través del trámite de urgencia, sin someterlo a una consulta nacional a través de las comisiones parlamentarias. Este comportamiento sólo se explica como resultado del rasgo más preocupante del estilo de gobierno: la inclinación autoritaria del gobernante.
"Los sandinistas hicieron lo mismo"Todo nuevo gobierno, lógicamente, debe establecer su propio equipo de trabajo, diferenciándose claramente del anterior pero sin imponer una ruptura absoluta. Arnoldo Alemán llenó el expediente de la continuidad mínima, dejando sólo a un Ministro del gabinete anterior, el de Educación, Humberto Belli, que es precisamente el que le brinda mayores réditos políticos por el respaldo de la Iglesia con el que cuenta. Dejó también en sus cargos a otros altos funcionarios de menor calibre en instituciones como INISER e INITER, en algunos viceministerios y asesorías.
La ruptura fue mucho más profunda de lo que se esperaba por el fondo y la forma de ejecutarla. El Presidente no solamente nombró directamente a los Viceministros de cada cartera sin consultar con los Ministros, sino también a los directores generales y responsables de las principales áreas ministeriales. Adicionalmente, nombró a los delegados departamentales de cada Ministerio y entes autonómos. Y a todos les hizo sentir que su nombramiento respondía a un compromiso de lealtad personal con Arnoldo Alemán.
El método utilizado fue aún más personalista: listas partidarias impuestas por la cúpula del partido liberal, telegramas y fax presidenciales, y una lluvia de cartas de recomendación personal, especies de "magníficas" del Presidente. El objetivo de todos estos nombramientos, completamente ajenos a criterios profesionales o de eficiencia gubernamental, es garantizarse un mecanismo de influencia política en el ámbito territorial, apostando obviamente al crecimiento electoral del partido liberal.
Cuando se le cuestionó al Presidente que estaba fabricando una nueva versión del Estado-Partido instaurado por el gobierno sandinista, respondió que durante el sandinismo "sólo ellos habían gobernado" y definió a su gobierno como "de identidad liberal". Posteriormente, este mismo recurso de justificar los desaciertos del gobierno liberal y sus inclinaciones autoritarias con el expediente de que los sandinistas hicieron lo mismo, se repetirá como una manía sistemática en el comportamiento del gobierno.
La barrida en el Estado fue especialmente indiscriminada en el sector salud. Directores de hospitales, directores de SILAIS, fueron barridos para colocar a partidarios del gobierno. Un hecho grave en un sector social en el que se había preservado una suerte de concertación, apartando la política partidaria, lo que seguramente tendrá un impacto negativo en la eficacia del servicio a la población.
El acaparamiento del gobierno como instrumento político por los liberales fue la primera campanada que alertó a la sociedad sobre las intenciones futuras del Presidente Alemán. También causó malestar y preocupación en la comunidad internacional, pues muchos profesionales y técnicos desplazados fueron entrenados con fondos de la comunidad internacional. Pero la mayor preocupación surge en torno a la incertidumbre que existe sobre el proyecto político de largo plazo que representa el liderazgo liberal.
Un caudillo populista¿Cómo definir el estilo del presidente Alemán? ¿Es Alemán un estadista democrático o más bien un gobernante con inclinaciones autoritarias? El politólogo Emilio Alvarez Montalván, ahora Canciller de la República y aliado de Alemán, lo define como un caudillo populista. Pero no se trata de un caudillo de signo político neutro, sino con una vocación autoritaria que desafía el esfuerzo nacional por construir instituciones estables.
El estilo personalista empieza en el establecimiento de lealtades personales y se expresa en la centralización del poder, definido en primera instancia en su gabinete. Alemán coordina todos los gabinetes sectoriales del gobierno, incluso el económico. El ex-Alcalde de Managua tampoco se ha mostrado muy inclinado a la descentralización y al desarrollo de las municipalidades. Por el contrario, demuestra una visión utilitaria de las alcaldías, por intereses políticos.
El estilo personalista también se corresponde con una estrategia de venta de imagen, que nos presenta a Alemán como un líder en campaña política permanente: hábil comunicador, impulsor de la disciplina gubernamental, sonriente, refranero, aunque cuando le toca hablar en los foros de Estado parece un declamador sobreactuado. Todo este festival de imágenes se sintetiza en el logotipo de su gobierno -una G y dos A entrelazadas- que, como dice el escritor y político
Sergio Ramírez, se asemeja a un fierro de herrar, propio de la ganadería.
Alemán tiene nombrados a diez asesores oficiales, pero la mayoría se quejan de que sólo escucha a muy pocas personas. En los círculos internos del poder se comenta que Alemán disfruta promoviendo contradicciones entre sus Ministros y asesores. Su gabinete proviene mayoritariamente del partido liberal, pero es también heterogéneo. El caso más relevante es el nombramiento del Ministro de Economía, Francisco Laínez, que representa una visión marcadamente opuesta a la de sus colegas en el gabinete económico.
Otra característica del estilo caudillista es su pragmatismo. Alemán no encabeza la línea más ideológica de su gobierno, sino una visión más práctica sobre las relaciones de poder. Esto se refleja en el reconocimiento que hace del Ejército como una institución nacional, que merece el respeto presidencial o en el lugar particular que otorga a Daniel Ortega como principal líder de la oposición.
Autoritario con otros PoderesLa tónica del Ejecutivo ha sido el interés por trasladar sus designios políticos a todos los espacios del Estado, con un marcado acento autoritario, que enseña a la vez una pobre preocupación por el fortalecimiento de la institucionalidad. Empezando por el funcionamiento mismo del gobierno que carece de ley, pues no se ha aprobado la Ley de Organización del Estado.
La Asamblea Nacional ha tenido un pobre desempeño en los primeros cien días de gobierno. La bancada liberal funciona como una extensión del poder del Ejecutivo y el Presidente de la Asamblea funge, no como el presidente de un poder independiente, sino como un asesor del Presidente.
En las relaciones con la Corte Suprema de Justicia, el Presidente mantiene una relación formal de respeto a su autonomía, pero ha dejado sentado claramente su interés por intervenir en el nombramiento y la destitución de jueces. Más aún, los Magistrados de la Corte están sabidos de que sus cargos podrían ser negociados en cualquier momento, si el Presidente lo considerara conveniente en aras de un acuerdo con los sandinistas.
El Consejo Supremo Electoral salió sumamente debilitado de las elecciones del 20 de octubre. Adicionalmente, hoy padece de las restricciones presupuestarias aprobadas por el gobierno liberal. Igualmente, podría ser objeto de una drástica recomposición en una negociación Alianza Liberal-FSLN.
El Presidente ha tomado iniciativas que proyectan máximo interés en la lucha contra la corrupción, pero al mismo tiempo ha creado instituciones paralelas a la Contraloría de la República que debilitan la independencia de este cuerpo del Estado.
Hasta el momento, la relación del Ejecutivo con el Ejército ha sido armónica, tanto en los contactos directos bilaterales, como a través de la intermediación del Ministerio de Defensa, a cargo de un civil. Sin embargo las relaciones con la Policía Nacional estuvieron a punto de colapsar, tres días antes del inicio de la protesta nacional cuando, en un gravísimo incidente, el Ministro de Gobernación pretendió -con el pretexto de un supuesto tráfico de drogas- descabezar al mando policial, desconociendo acuerdos internacionales de intercambio de armamentos suscritos por el gobierno anterior.
La breve relación del Presidente Alemán con los demás poderes del Estado pone de relieve la necesidad de que exista un contrapeso adecuado para que realmente funcione el Estado de Derecho. De lo contrario, los espacios de los otros Poderes se verán atropellados por el impulso natural del Ejecutivo.
"Nacionalismo" prepotenteEn los círculos diplomáticos se percibe la actuación del gobierno liberal como inspirada en una suerte de "nacionalismo prepotente". Aparte de la barrida de funcionarios públicos profesionales, que creó malestar en amplios círculos de la cooperación externa, otras dos iniciativas han sido motivo de controversia. Un proyecto de ley para controlar a las organizaciones no gubernamentales y el proyecto de creación del Ministerio de la Familia, que presupone la virtual liquidación del Instituto de la Mujer, en contravención con varios convenios internacionales suscritos por Nicaragua para reforzar esa instancia.
Agréguese a esto una política exterior que no tiene prioridades claramente definidas para la cooperación internacional. El Grupo de Apoyo a Nicaragua, integrado por los gobiernos de Holanda, Suecia, España, Canadá y México, con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) actuando como Secretaría Técnica, se ha desintegrado por el desinterés del gobierno.
Mientras tanto, el gobierno de Alemán ha adoptado iniciativas de política exterior que resultan contradictorias y divisivas en el contexto nacional e internacional. La más relevante fue la inclusión de varios representantes de la Fundación Nacional Cubano Americana de Jorge Mas Canosa -uno de los contribuyentes a la campaña de Alemán- en una delegación oficial del gobierno de Nicaragua en Ginebra. Pese a todo, en el actual contexto internacional, es bastante probable que el gobierno logre negociar con el Banco Mundial y el Fondo Monetario un nuevo programa ESAF. Pero existe el temor de que la política liberal de "nuevas reglas del juego" pueda ahuyentar la cooperación externa que tanto necesita el gobierno. ¿O es que acaso existen fuentes alternativas de financiamiento internacional?
Conflictos con la sociedad civilEn las relaciones con diversos segmentos de la sociedad civil, el gobierno liberal ha establecido en sus primeros cien días una relación crecientemente conflictiva. Algunos la interpretan como la vocación por abrir simultáneamente varios frentes de lucha, para otros es simplemente un rasgo más de una inclinación autoritaria.
El único sector importante de la sociedad civil con el que el gobierno no ha tenido roces es la jerarquía de la Iglesia Católica. Pero no sería extraño que la Conferencia Episcopal, pese a su identidad de objetivos con el gobierno liberal -educación religiosa, métodos naturales de planificación familiar y rechazo a políticas de promoción de la mujer- se haga eco, aunque sea tímidamente, del sentimiento de frustración que están experimentando ciertos sectores. Las críticas de la Iglesia serán tenues y nunca llegarán a ser tan confrontativas como las que hizo al gobierno sandinista, o tan agrias como las que lanzó contra el gobierno de la Presidenta Chamorro. Es previsible que la jerarquía católica continúe actuando como una fuente estratégica de legitimidad del gobierno liberal.
Todo esto refleja una tendencia preocupante. No significa este cúmulo de ejemplos una ruptura del gobierno -cuya base de apoyo sigue siendo sólida- con la sociedad civil, pero sí significa un embrionario proceso de distanciamiento con ella.
El FSLN, como principal fuerza de oposición, ha representado una suerte de contrapeso autoritario frente al poder gubernamental. Durante los primeros cien días de gobierno se demostró que el FSLN puede ejercer un poder de veto frente al gobierno, pero muy poca influencia para movilizar a toda la sociedad civil y a los sectores no sandinistas. ¿Puede surgir otra oposición distinta al FSLN? Estos primeros cien días permiten afirmar categóricamente que el espacio potencial existe, pero aún prevalece una carencia de programa y de liderazgo para llenar el espacio vacante.
¿Cambiará este estilo?Es poco factible que se produzcan cambios drásticos en el estilo de gobierno del Presidente Alemán, aunque son previsibles algunas modificaciones. Por ejemplo, a mediano plazo el Presidente tendrá que modificar su estilo centralista de gobierno, por razones de eficacia y eficiencia, y delegar en otros funcionarios la coordinación de gabinetes sectoriales, o cuestiones sensibles como la administración de la economía. Pero un cambio de fondo, en la concepción de las relaciones del gobierno con los demás poderes del Estado y con la sociedad dependerá en gran parte de la capacidad de organización e influencia que demuestre la sociedad civil en su interacción con el gobierno.
Durante la "crisis de los tranques", con la que culminaron sus primeros cien días de gobierno, mal que bien Arnoldo Alemán se bautizó como estadista y en consecuencia, empezó a descender su popularidad. Así ocurrirá cada vez que adopte posturas responsables que lo acerquen al centro político y lo alejen de la imagen del vociferante alcalde antisandinista de Managua que fue.
En los próximos cien días, el país necesita un cambio de estilo presidencial, en atención al imperativo democrático y al realismo político, para que el Presidente se dedique más a gobernar para todos y menos a pelear con todos a la vez.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica