Nicaragua
Política pro-agrícola: ¿será posible?
No habrá reactivación económica y superación de la pobreza mayoritaria si Nicaragua no supera las políticas anti-agrícolas de los últimos años. Decidirse a hacerlo es emprender un camino lleno de desafíos y dilemas. Lo logrará el gobierno Alemán?
Oscar Neira
El 3 de abril el gobierno liberal presentó un conjunto de medidas para el ciclo agrcola 1997-1998, que buscan sentar las bases para que la actividad agropecuaria sea el eje de la reactivación y crecimiento de la economía nacional. Fue la primera posición oficial concreta del gobierno sobre su política económica. Pese a referirse explícitamente a las tareas a realizar en el ciclo agrícola 97, el programa presentado aspira a establecer una orientación estratégica que permita un giro pro-agrícola de toda la política económica.
Para comprender la lógica de la propuesta gubernamental, hay que partir de identificar y evaluar los dilemas políticos y económicos que implica este giro, y esclarecer la viabilidad del punto de partida para lograrlo. Porque, aunque lo propuesto es factible, puede darse una fuerte resistencia al cambio. Esto dificultaría no sólo el giro, sino la viabilidad de la política económica en su conjunto. Una estrategia de cambio gradual, que ataque de uno en uno los problemas claves, y a la vez propicie un proceso participativo que posibilite el consenso para las soluciones, puede ser más prudente que una estrategia de choque que abra simultáneamente varios frentes en los que se exprese esta resistencia al cambio. La estabilización futura de Nicaragua debe descansar principalmente en políticas y acciones gubernamentales impregnadas de realismo y de capacidad de validación política.
Un nudo de contradicciones políticasEl dilema estratégico para el desarrollo de Nicaragua es superar el nudo de contradicciones políticas que paralizan y desperdician las potencialidades de la economía, manteniéndola en un equilibrio inestable de baja inflación e insuficiente crecimiento económico.
El alcance y la dimensión de la tarea de recuperar el país requiere, para tener éxito, de un alto grado de unidad nacional y de una paz duradera. Esto no implica la eliminación de los conflictos, sino el lograr que éstos se canalicen mediante las instituciones existentes, bajo condiciones democráticas y con un marco de reglas universalmente aceptadas. En conflictos y diferencias viven los regímenes democráticos, pero el grado de intensidad de las contradicciones está modulado por las instituciones, que deben ser lo suficientemente fuertes como para ser aceptadas por todos y acatadas en sus disposiciones de forma expedita.
Para lograr un desarrollo duradero en Nicaragua, se tiene que atacar el agudo problema de la pobreza y el desempleo. Sólo así se podrá alcanzar un aumento del consumo per cápita de la población. Sin incorporar esta dimensión al proceso de desarrollo, se minarían las bases de una sociedad democrática, en la que la equidad y la existencia de una institucionalidad pública solidaria son claves para la estabilidad política del sistema.
Agricultura: cambio "revolucionario"Para el caso de Nicaragua las fuentes del crecimiento son limitadas, por lo que deben aprovecharse al máximo los recursos disponibles. En primer lugar, hay que tener en cuenta que, aunque existen capacidades ociosas del sector agropecuario y de recursos naturales, estas capacidades se agotarían rápidamente en un proceso de crecimiento acelerado. El problema fundamental para resolver de raíz la crisis es lograr un aumento de la capacidad productiva de la economía con un mejor rendimiento de todos los factores de producción en el mediano plazo.
El sostenimiento de los niveles de inversión en un 20-30% del PIB no puede basarse fundamentalmente en la inversión pública. Aunque ésta deba sostenerse para facilitar el proceso de credibilidad de las reformas estructurales ya iniciadas, el ahorro privado debe recuperarse sustancialmente y debe financiar el grueso de la inversión fija real. Pero, aún cuando esto se cumpla, la intervención del Estado debe ser lo suficientemente firme como para poder regular la orientación de la inversión privada hacia la producción de bienes de inversión o bienes exportables que permitan su adquisición. El papel de la inversión pública también es clave aplicándolo a ampliar la oferta de bienes públicos que mejoran el bienestar general y permiten rentabilizar las inversiones privadas.
Sin embargo, aunque se lograra un buen nivel de inversión, con fuerte participación del sector privado y una orientación pro-exportadora o de desarrollo de los bienes de inversión, la sostenibilidad de la expansión en la capacidad productiva no está aún garantizada de manera perdurable. Como indicó Kalecki: "En general, el prerrequisito básico para la industrialización rápida de un país subdesarrollado y, en especial, para la solución al problema del desempleo y del subempleo, es el cambio revolucionario de la producción agrícola".
¿Cómo lograrlo?La expansión de la capacidad productiva en una política de pleno empleo implica una presión inmediata sobre la demanda de bienes de primera necesidad o bienes salario, precisamente por el mayor ingreso percibido por las personas que logran encontrar trabajo. Con una oferta básicamente rígida, la mayor demanda de bienes de primera necesidad tiende a aumentar los precios de los mismos, generando presiones inflacionarias.
Si la mayor demanda de bienes de primera necesidad se resuelve mediante mayores importaciones, esto implica una detracción de recursos de la inversión al consumo, lo que desaceleraría el ritmo de crecimiento, ampliando la brecha comercial de manera insostenible. Si los precios suben, habría el riesgo potencial de desencadenar una espiral inflacionaria, y con ella un fuerte conflicto distributivo que desordene el crecimiento económico. La financiación del proceso de inversiones mediante el ahorro forzado, a expensas del salario real de los trabajadores, haría que los menos pudientes fueran la fuente de financiamiento de la inversión. Además de ser una manera injusta de financiamiento a la inversión, la credibilidad de las reformas se vería seriamente afectada y se podría socavar la estabilidad democrática.
Para evitar esto, se tiene que lograr una ampliación en la oferta de bienes de primera necesidad, lo que implica que el sector agropecuario sea rentable y que experimente un salto tecnológico que le permita ampliar la oferta de alimentos. Para países como Nicaragua, que tienen una fuerte presencia campesina en el sector rural, esto pasa por fortalecer y apoyar los sistemas de producción y comercialización de las unidades familiares campesinas. Sobre esta base, el aumento del PIB per cápita - y con ello, del consumo per cápita- se verá sostenido por un aumento de la oferta de bienes de primera necesidad, evitándose las presiones inflacionarias. Por otro lado, el aumento en los niveles de inversión se obtiene tanto por una penalización fiscal a la ociosidad de los recursos financieros y patrimoniales, como por una ampliación de la base de tributación, eliminando las exenciones y las subvenciones a los más pudientes. Con tasas impositivas más bajas, pero con una base de tributación suficientemente amplia, se puede ampliar el financiamiento a la inversión pública de manera sostenida.
De lo anti-agrícola a lo pro-agrícolaAunque, en general, todas estas prescripciones parecen sensatas, implementarlas requiere de vencer la resistencia de los minoritarios, aunque poderosos, intereses creados alrededor del sistema de privilegios que usufructúan la oligarquía tradicional nicaragüense y el nuevo grupo de empresarios-políticos surgido de los procesos de privatización de los años 90.
Este nudo de intereses mantiene vigentes estructuras de mercado altamente oligopólicas, precios internos superiores a los internacionales y una serie de exenciones y subvenciones estatales que posibilitan sobreganancias. En defensa de estos intereses, se ha mantenido en Nicaragua una persistente política anti-agrícola. La transferencia de recursos del agro nicaragüense al resto de la economía ha sido cuantiosa, al punto de mermar seriamente la potencialidad del agro y de hacer poco rentable la actividad agropecuaria.
Cambiar este estado de cosas, pasar de una política anti-agrícola a una pro-agrícola, regularizar la inversión privada para que se oriente con un sesgo productivo pro-exportador y lograr una mayor contribución de los sectores pudientes al fisco, implica enfrentar al gran capital de la oligarquía comercial y financiera y a los nuevos ricos, con una modernización económica e institucional. Pero, en una situación de democracia no consolidada estos cambios sólo pueden ser llevados a cabo poco a poco, en una secuencia. Estos necesarios cambios estructurales requieren también de una fuerza política capaz de capitalizar suficiente consenso social. La reconstrucción del país implica un Estado con una alta capacidad de concertación y una jerarquización de objetivos. Esto no puede lograrse sin el apoyo político de amplios sectores organizados de la población.
1994: inicia crecimientoEl ciclo agrícola 97 arranca en un entorno de baja inflación y de la reactivación de la producción agropecuaria que se inició desde el ciclo 93-94. A inicios de los 90 Nicaragua logró estabilizar su economía, después de una prolongada declinación económica en 1984-1989, cuando ésta disminuyó a una tasa annual de 3.7%. La senda del crecimiento económico se inició en 1994, en un ambiente de ajuste económico y de reforma estructural parcial. En ese año, la producción real creció 3.3%. Posteriormente, 4.5% en 1995 y 5.5% en 1996, gracias a la recuperación de la actividad agrícola. El incremento de 1996 es el mayor después de 17 años de una depresión global sostenida.
El mantenimiento de la estabilidad cambiaria y de precios promovió el comportamiento positivo de actividades con repunte: agricultura, pesca, industria, construcción y minería. En los tres últimos años hubo similitud entre la tasa de inflación annual, cercana al 12%, y la tasa de des- lizamiento del tipo de cambio establecido desde enero de 1993.
Sin embargo, aunque entre 1994 y 1996 la producción se incrementó con tasas aproximadas a las del aumento poblacional, no se observó un cambio sensible en el nivel de vida de los nicaragüenses. A pesar de contar con estabilidad de precios, las reformas económicas resultaron insuficientes para lograr, de manera sostenible, los niveles de crecimiento requeridos. La reforma fue insuficiente y parcial porque no se avanzó a profundidad en un proceso de reconversión productiva que permitiera mejorar la competitividad del país a nivel internacional.
La relativa reactivación productiva ha mostrado una orientación exportadora, con notable aumento del peso de los productos no tradicionales. El volumen de las exportaciones de bienes creció 10.1% como promedio annual en 1990-96. Por su parte, el volumen de las importaciones creció en 7.2% en esos años debido, entre otras cosas, a la misma reactivación experimentada. Esto determinó que el déficit comercial no continuara ampliándose y se mantuviera en un nivel promedio del 35% del PIB. Para 1996, el déficit comercial antes de las donaciones fue de 34%, ligeramente superior al registrado en 1990. Ese año, el déficit comercial de la balanza de pagos se financió en un 44.4% con donaciones externas.
Diversos indicadores demuestran que el crecimiento actual no ha sido congruente con las expectativas de bienestar nacional. A finales de 1996, el 71% de los nicaragüenses vivían en condiciones de pobreza, la tasa de mortalidad infantil era de 58 por mil nacidos vivos, el 26% de la población menor de 5 años padecía de desnutrición, el consumo de alimentos en términos energéticos presentaba un déficit de 37% con respecto a lo recomendado, y el 25% de la población era analfabeta. El primer efecto del ajuste económico parcial se expresó en la expansión de la tasa de desempleo abierto, que ascendió a 21.8% en 1993. Posteriormente disminuyó a 16% en 1996 por la reactivación productiva. La tasa de subempleo fue de 35% en 1996.
La hora del sector agrícolaCorresponde a la administración Alemán consolidar y asentar sobre bases sólidas el proceso de reactivación que experimentó la economía nicaragüense entre 1994 y 1996. En países agrícolas con un prolongado período de declinación económica, como Nicaragua, la sostenibilidad del desarrollo sólo se puede obtener fortaleciendo, reactivando y reestructurando la actividad productiva del sector agropecuario.
Hasta ahora, las estrategias del país han sobreprotegido al segmento urbano de la población y han subvencionado a sectores de la economía que consumen sensibles cantidades de divisas, relegando al sector agropecuario, a pesar de que genera el 25% del Producto Interno Bruto, el 65% de las exportaciones y más del 40% del empleo.
Desafío: hacer rentable el campoEl problema más importante para el desarrollo sostenido del sector agropecuario nicaragüense es el de la rentabilidad de las unidades de producción. Dos factores influyen de manera determinante: los efectos de una política económica que no beneficia suficientemente al agro y la baja productividad generalizada de los diferentes bienes que se producen en el sector.
No obstante, desde 1992 el conjunto del sector agropecuario ha mejorado su dinamismo pese al sesgo anti-agrícola de las políticas. Han contribuido a este resultado la estabilidad del proceso de pacificación que se inició a principios de los años 90, la existencia de capacidades ociosas -específicamente tierras-, la apertura de las fronteras y el mejoramiento de los precios internacionales.
La expansión de las áreas de siembra, más que la productividad, ha sido lo que ha sostenido la reactivación sectorial. Como el recurso tierra para uso agrícola está cerca del límite de disponibilidad, la gran tarea para el futuro será mejorar las políticas y elaborar programas que aumenten la productividad del agro. Sin embargo, en el ciclo agrícola 97 el objetivo prioritario debe ser mejorar su rentabilidad.
Punto de partida: datos del agroEn la primera parte de los 90 y, globalmente, el dinamismo en el sector agropecuario se produjo en la producción de consumo interno, y en los años de mayor repunte se dio en los rubros de agroexportación. Entre 1990-94 los rubros de agroexportación crecieron en promedio un poco menos del 1% annual y entre 1994-96, en 12% annual. El incremento estuvo en los cultivos de exportación tradicionales, principalmente café y caña de azúcar, con incrementos promedios anuales de 18% y 16% entre 1994 y 1996.
El café recibió el estímulo del programa de renovación cafetalera. La caña de azúcar se vio favorecida por altos niveles de protección, que contribuyeron al aumento de las áreas cosechadas y de los rendimientos en los tres últimos ciclos agrícolas. Ambos productos diversificaron sus fuentes de financiamiento más allá de la banca estatal. Otros, como el algodón, las redujeron, así como las posibilidades de invertir en mejoras tecnológicas.
Los rubros de consumo interno subieron a un promedio annual de casi 8% entre 1990-94. En ese período, el cultivo de arroz mostró un comportamiento expansivo. El frijol empezó a ampliarse entre 1993 y 1994. El maíz lo hizo desde 1992. El sorgo, después del repunte de 1992, decayó en su ritmo de expansión. Entre 1994-96, el cultivo de granos básicos se movió a un ritmo de casi 3%.
El incremento del maíz y del frijol (6% el promedio annual en 1995-96) se basó fundamentalmente en la reactivación de áreas de siembra abandonadas durante la guerra y en el impulso de mayor oferta de crédito directo fuera del sistema financiero mediante programas rurales (7 y 10% del crédito total para el sector agropecuario en 1995 y 1996). En el arroz de riego y el sorgo industrial, en donde operan productores de tipo empresarial, las restricciones crediticias influyeron en el ritmo inferior al 2% annual que presentó la evolución total de estas dos producciones.
El desarrollo extensivo de la producción de granos básicos de extracción campesina está llegando a sus límites. Sin cambios en la política agrícola, fundamentalmente en materia de tecnología y precios, el desarrollo sólo podría sostenerse mediante el aumento de la frontera agrícola, con sus consecuentes efectos en la destrucción de los recursos forestales.
El ascenso del sector pecuario se dio a una tasa de casi 2% entre 1990-96, como resultado de un crecimiento del 4% entre 1990-94, y de la disminución que hubo del 2% entre 1994-96. El nivel de actividad agregado del sector se sostuvo debido al repunte experimentado en los rubros de leche y producción avícola. En la primera mitad de los 90 la actividad avícola registró una notable recuperación, tanto en la producción de carne como en la de huevos, logrando en los últimos años cubrir la demanda para consumo interno.
Entre 1990-96 los niveles de acopio de leche fluida mejoraron notablemente, sobre todo desde 1994. En 1996 se registró un acopio superior en 8% al de 1990 y en 2% al de 1993. En promedio, las plantas pasteurizadoras han captado el 15% de la leche fluida, la empresa PROLACSA el 9% y las restantes el 76%. Esto permitió reanudar en los años 90 las exportaciones de leche en polvo e iniciar la exportación de quesos a países centroamericanos.
La actividad pecuaria no alcanzó mayores niveles de crecimiento por la reducción de la matanza vacuna y de las exportaciones, por el descenso en los precios internacionales de la carne vacuna y por el atraso tecnológico. La baja rentabilidad de la actividad ha resultado en una menor inversión y en los problemas de mora de la cartera de créditos ganaderos. En 1996 se desembolsaron créditos un 36% inferiores a los de 1995 y un 98% menores a los de 1990.
¿Será posible superar todo esto?Para que el uso de los recursos disponibles para el sector agropecuario contribuya al desarrollo global de la economía en 1997 hay que superar un conjunto de restricciones, que se agregan e interactúan con las restricciones globales. Las restricciones que afectan el ciclo agrícola 97 son, entre otras:
- El problema de propiedad, todavía en la fase de ordenamiento, impide un mayor dinamismo en el mercado de tierras, el acceso a recursos financieros y el restablecimiento de niveles adecuados de certidumbre.
- El atraso tecnológico redunda en una baja productividad y rentabilidad del sector y contribuye a mantener la situación de pobreza de la población rural. Aún cuando en el pasado se han realizado esfuerzos puntuales y hasta exitosos en el plano del desarrollo tecnológico, los indicadores técnicos de la mayoría de las ramas agropecuarias exhiben retrasos significativos, no sólo en relación con países industrializados, sino también con los de la región.
- Los bajos niveles de integración vertical imposibilitan un valor agregado más alto a la producción, mediante el procesamiento de productos primarios.
- Los precarios niveles de integración horizontal pro- vocan mayores riesgos en la actividad de producción.
- El modelo de desarrollo extensivo de la agricultura, con prácticas culturales depredadoras del medio ambiente y los recursos naturales, merman aceleradamente el potencial biológico de suelos y recursos hídricos del sector. La deforestación se ha dado, fundamentalmente, por la limpia de tierras para la ganadería y la agricultura de subsistencia en áreas que son primordialmente de vocación forestal. A esto se agrega la colonización y destrucción de bosques y el uso de la madera como combustible. La madera representa actualmente la principal fuente de energía del país. Cerca de un millón y medio de toneladas de leña se queman anualmente como combustible, lo que equivale a más de doce veces el consumo de energía de la industria.
- La falta de protección del medio ambiente y la consecuente depredación de la base de recursos naturales del país, lo condicionan todo. Pese a los avances en materia de legislación ambiental y desarrollo institucional, los procedimientos y el marco jurídico de la protección ambiental son incipientes y aún no se cuenta con los instrumentos y la capacidad de aplicación para obtener resultados tangibles.
- La falta de una infraestructura apropiada y la obsolescencia y mal estado de la infraestructura existente para la producción, almacenamiento y comercialización de los bienes y servicios agropecuarios, afecta los costos de cosecha y transacción de las actividades agrícolas e influye en las significativas pérdidas post-cosecha de los agricultores.
- El sesgo antiagrícola de la política económica influye en los altos costos de operación y en la reducción de la rentabilidad agrícola. La carga impositiva para el agro, en particular los impuestos en cascada, son considerables. Además, la restricción a la exportación de productos agropecuarios y el manejo que se hace de las importaciones y donaciones de alimentos, contribuyen a mantener bajos precios y afectan la rentabilidad del sector.
- La existencia de mercados heterogéneos, distorsionados y poco desarrollados, con una institucionalidad rudimentaria e ineficiente (tierra, tecnología, insumos, equipo, transporte y servicios de almacenamiento, información y servicios financieros) provoca fallas en los mecanismos de formación de precios e incrementa las pérdidas post-cosecha, incidiendo en la reducción de los ingresos de los productores y desviando gran parte de sus excedentes hacia las actividades terciarias.
- La existencia de una estructura que no crea incentivos y la baja rentabilidad del agro dificultan el acceso del crédito de corto y largo plazo hacia el sector. Además, las líneas de crédito a largo plazo dependen de los recursos externos y esto vulnera la sostenibilidad de crecimiento del agro.
- La escasa capacidad de ahorro de las empresas y unidades agrícolas y el precario flujo de recursos fi- nancieros hacia la actividad agropecuaria afecta el volumen de inversiones, la tasa de capitalización y la corriente de recursos financieros hacia el sector agropecuario.
- El bajo nivel de organización de los productores y la falta de capacidad gerencial que se requiere para entrar con ventajas a los mercados externos e internos, afecta la falta de competitividad.
- La carencia de coordinación y de una visión estra- tégica de parte de las instituciones del sector público agropecuario contribuye al desperdicio de los escasos recursos e impide el desarrollo de una economía agropecuaria moderna.
La modificación y eventual superación de todas estas restricciones que afectan el ciclo agrícola 97, tiene que acometerse, por definición, en un plazo mayor que el que el gobierno tiene entre manos. Enfrentar los cuellos de botella estructurales del sector agropecuario es una tarea que excede las atribuciones específicas del Ministerio de Agricultura y Ganadería y se enmarca dentro de las actividades que corresponde al sector público en general, coordinado con el sector privado y con la cooperación externa. ¿Superará el nuevo gobierno estos desafíos y dilemas?
Ley Tributaria: ley pro-agrícolaLas medidas de política agropecuaria planteadas por el gobierno, que buscan volver a hacer a Nicaragua el granero de Centroamérica, parten del buen comportamiento de la agricultura en los pasados tres ciclos y de la existencia de un ambiente de estabilidad de precios. Pero esto no basta. Esta política enfrenta problemas críticos.
El primero es que, más allá de su racionalidad y justeza, se encuentra en medio de un enconado conflicto político, originado en el problema de los derechos de propiedad. Dada la dinámica maximalista de las partes en conflicto, la política económica puede ser saboteada en el forcejeo por cuotas de poder o por el mantenimiento de los privilegios de los grupos económicos actualmente favorecidos por la política anti-agrícola que ha prevalecido hasta hoy.
Aunque este problema político de fondo se resolviera mediante cauces civilizados y democráticos, la política agrícola propuesta depende crucialmente del desempeño de la política de crédito y del avance de la reforma tributaria. Crear un marco pro-agrícola pasa por afianzar el conjunto de la política económica en esa dirección. La situación del financiamiento al ciclo agrícola 97 es crítica.
El proceso de descapitalización sufrido en estos últimos años por el Banco Nacional de Desarrollo (BANADES) ha dejado a la banca de fomento estatal en un situación de incapacidad para habilitar al grueso de los productores agropecuarios Y la banca privada, de corte patrimonialista, no tiene intenciones de arriesgarse con una política decidida de préstamos a la agricultura. La suspensión y restructuración de los cobros por adeudos, la supuesta "muerte" de la Cobra, decretada a inicios de febrero, resuelve el problema del riesgo patrimonial de los deudores, pero no el de su habilitación para el ciclo agrícola de este año. Por todo esto, el esfuerzo del gobierno es tratar de mantener los niveles reales de financiamiento del ciclo 96 en el ciclo 97 paliando así el problema del capital de trabajo para los productores.
En cuanto a la reforma tributaria, su implementación ataca directamente los privilegios de los oligopolios agroindustriales e industriales de la oligarquía comercial y financiera. De ahí que genere un cerrado proceso de resistencia por parte del gran capital oligárquico. La presión se intensifica ya que esta reforma viene siendo postergada desde 1995 y es un pre-requisito, tanto para la firma de un nuevo programa ESAF con el FMI, como para una reducción continuada de la deuda externa del país.
Buena parte de los incentivos a la agricultura están vinculados a la aprobación e implementación de la reforma tributaria. Lograr lo más pronto posible un consenso sobre esta iniciativa de ley, salvando lo esencial en ella -que es la reorientación pro-agrícola de la política económica- es vital para incentivar el ciclo agrícola que ya comenzó.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica