Nicaragua
“Las finanzas públicas y, por eso, el bien común están siendo abusados impunemente”
Julio Francisco Báez,
experto en Derecho Fiscal,
analizó la excepcional situación nacional
y la deficiente, incoherente y elitista política económica
del gobierno del FSLN,
en una charla con Envío que transcribimos.
Julio Francisco Báez Cortés
Vivimos hoy en Nicaragua una situación excepcional. En estos momentos hacen presencia en nuestro país ocho factores nuevos, o que no habían acontecido en mucho tiempo, ni mucho menos concurrido simultáneamente. Son ocho situaciones extraordinarias que constituyen la plataforma, la base, desde la que debemos reflexionar sobre la política fiscal.
Menos exportaciones, menos remesas, fraude electoral, arritmia de la cooperación internacional…
El primer factor novedoso es la crisis internacional que estremece al mundo, que está provocando la caída de nuestras exportaciones, la disminución de las remesas, etcétera, etcétera. Esa situación global es “la joya de la corona” de la realidad interna que enfrentamos día a día. El segundo factor relevante es el fraude de las elecciones municipales de noviembre del año pasado y la consecuente crisis de legitimidad política que ha generado. Los fraudes electorales ocurridos durante el somocismo en 1947 y el Kupia-Kumi de 1974 son los precedentes en materia electoral que más se parecen a la actual situación nacional, derivada del fraude, situación inédita para no decir escandalosa.
El tercer factor es lo que yo llamo la “arritmia” de la cooperación externa, por emplear un término suave o benévolo. Hay quienes dicen que ya enfrentamos algo así en los años 80. Pero en aquella década fue el gobierno de Estados Unidos el que nos cortó la ayuda, como una pieza de su brutal guerra de agresión, mientras la comunidad internacional se volcaba en ayuda hacia Nicaragua. Ahora, la arritmia es generalizada. Si persiste una mínima y básica coherencia en los representantes de la cooperación externa -quienes con la Conferencia Episcopal han sido los sectores que con mayor entereza institucional han actuado frente al fraude-, creo que la arritmia se prolongará. No lo deseamos, nadie lo quiere, pero los hechos objetivos nos dicen que la cooperación internacional encargada de cubrir el déficit presupuestario, y muchos déficits más, no parece que observará una mejoría a corto plazo, en vista de que la gobernabilidad, al igual que la equidad social y las finanzas públicas, están peligrosamente enfermas en nuestro país.
Reforma tributaria prometida y no cumplida… ¿y régimen parlamentario?
Cuarto factor de excepción es la reforma tributaria prometida por el Ejecutivo y que no ha sido cumplida en absoluto. Esto es un hecho muy raro y novedoso. Para bien o para mal, para confirmar las estructuras de poder o para hacer un cambio de importancia, no ha habido la menor variante tributaria en los ya transcurridos 24 meses del gobierno. Es la primera nueva administración latinoamericana, desde hace varias décadas, que se mantiene en inercia impositiva. Un silencio de dos años que nos permite parafrasear los Protocolos de los Sabios de Sión: “No se puede gobernar con justicia sin un oportuno plan de impuestos. Hasta los héroes que siguen un camino seguro, pero sin plan definido, perecen en el camino”.
La reforma constitucional para transformar el sistema político y pasar de un régimen presidencialista a uno parlamentario es el quinto factor atípico. Es una daga latente que está por caernos encima. Como ven, coinciden en este momento nacional factores exógenos -la crisis internacional- factores del pasado reciente -el fraude electoral-, algo que está en curso -la arritmia de la cooperación-, promesas incumplidas -la reforma tributaria nonata y el sorprendente letargo fiscal-, y la reforma constitucional, que no es una promesa incumplida sino un tsunami anunciado.
El cambio de régimen político que busca realizar el Presidente Ortega para el 2009 es excepcional. No ha existido en nuestro país una reforma a la Carta Magna de semejante envergadura. Honrosa excepción es la reforma de 1995, que no implicó un nuevo régimen político, pero que trajo consigo importantes elementos de renovación democrática de las instituciones y que, a mi juicio, ha sido, aun con sus limitaciones, la mejor reforma constitucional de la historia de Nicaragua.
Para 2009 se nos anuncia esta reforma política estructural, a no ser que organicemos un vigoroso movimiento nacional de oposición para impedirla, porque nos va a traumatizar económica, política y socialmente. Imaginémonos al pueblo postergando la reactivación de las inversiones y el empleo, dejando de lado el combate efectivo a la pobreza, para embarcarnos en la discusión bizantina de si nos gobernamos por el modelo francés, o español, o ruso, como si el estómago de los nicaragüenses se llenara con modelos exóticos y soportando tanto manoseo de los políticos.
Un sistema “radicalmente diferente”, un presupuesto paralelo y un decreto ejecutivo “para afrontar la crisis internacional”
Sexto factor extraordinario y también novedoso: tenemos un gobierno que -salvo el de Zelaya a finales del siglo 19 y el revolucionario de 1979- nos anuncia un cambio profundo del modelo social y económico imperante, un sistema “radicalmente diferente”. Eso no lo dijo doña Violeta, no lo dijo Alemán, no lo dijo Bolaños. Ni lo dijeron ni lo hicieron. Ciertamente, a partir de 1990 la economía de mercado sustituyó a la economía de Estado, y ahora, después de 16 años de crudo neoliberalismo, de un proceso de reversión de las transformaciones de la década sandinista de los años 80, se nos anuncia nada menos que el cambio del modelo socioeconómico. Sin duda, esa oferta -que no es de todos los días- constituye un singular elemento que debemos meter en la licuadora del análisis.
Factor número siete: es la primera vez en el país que el gobierno nacional ejecuta sistemáticamente un presupuesto paralelo. Toda la cooperación venezolana y los acuerdos petroleros con Venezuela han significado el manejo de cuantiosos recursos públicos, centenares de millones de dólares en dos años, al margen del Presupuesto. Este doble juego presupuestario es otro factor inédito en nuestras finanzas públicas. El gobierno ha manifestado su decisión de continuar administrando estos fondos sin variante alguna alegando que es una operación entre particulares -“empresas nicaragüenses y venezolanas”- y, en consecuencia, no genera deuda pública. El Fondo Monetario Internacional observa calladito y deja pasar esto como que no es con él, exhibiendo una pasmosa “debilidad” en su bien conocido porte y aspecto. Cuánta razón tiene Paul Krugman al reiterarnos que los programas del FMI son la aplicación de la moral victoriana a la política fiscal... La discusión del Presupuesto 2009, aún no aprobado, será un momento propicio para colocar en el tapete del debate abierto y democrático la política pública del doble presupuesto, que desangra las finanzas nacionales.
Finalmente, el octavo factor que caracteriza el momento presente en Nicaragua no es inédito ni excepcional, pero sí debe ser tenido en cuenta como marco del análisis de la política fiscal. Es el Decreto Ejecutivo número 02-2009, anunciado el 20 de enero para afrontar la crisis internacional.
Decía Ortega y Gasset que frente a situaciones complejas “en las que no sabemos lo que nos pasa, eso es precisamente lo que nos pasa”. Su pensamiento lo podemos aplicar a nuestra actual situación. Creo que lo que nos está sucediendo es que no hemos desentrañado e interpretado suficientemente todo lo que nos pasa, aunque paradójicamente lo tenemos a la vista. Al intentar hacerlo, no debemos olvidar estos ocho factores, referencias imprescindibles para el análisis de la situación nacional y, en particular, de la fiscalidad como un todo.
Política fiscal: expresión material de la conciencia de la sociedad sobre el bien común
La política fiscal, hija dilecta y parte esencial de la política económica, es una expresión del contrato social que suscriben los ciudadanos de una nación para alcanzar el bien común. Dime cómo tributas y te diré qué país tienes. Dime cómo son tus impuestos y te diré qué país eres o quieres ser. La historia de los pueblos se conoce y se entiende cuando nos alfabetizamos en su política fiscal. La vida social, económica y política de un país está resumida, retratada con la máxima fidelidad, en su política fiscal. Es como su carta de presentación, así como el curriculum es la presentación sinóptica de la trayectoria de una persona.
La fiscalidad es también la expresión material de la conciencia que una sociedad tiene del bien común. Aunque no lo parezca, la política fiscal implica, ante todo, gobernabilidad, que quiere decir democracia y paz social. Cuando en Nicaragua pensamos en crisis de gobernabilidad nos referimos al reciente fraude electoral y olvidamos la política fiscal, siendo que la política de impuestos es también -y ante todo- factor esencial, clave, de gobernabilidad democrática.
Primero que nada, debemos asimilar lo fiscal como una medalla con sus dos frentes: en una cara el ingreso, que son los impuestos, y en la otra el gasto, que es el presupuesto, sin olvidar, por supuesto, el canto de esa medallita de oro, que es la deuda interna y externa. No se puede formular una adecuada política fiscal sólo tomando en cuenta el ingreso, los impuestos, y descuidando el gasto. Ni mucho menos se puede si se olvida el canto, la deuda. Un gobierno puede impulsar una política fiscal que apunta hacia mayor justicia social y hacia una mayor equidad destinando en el presupuesto más recursos para el gasto social y para la inversión pública, pero si sólo toca esa cara de la medalla y se olvida de la otra, si se olvida de que la estructura tributaria es injusta, de que se están pagando los impuestos de manera asimétrica, la falta de equidad en la recaudación y en los impuestos chocará con la voluntad de equidad en el presupuesto. ¿Por un lado, una política de gasto que dice buscar mayores niveles de justicia social y por otro una estructura de ingresos profundamente injusta o viceversa? No se puede. Si no armonizamos esos dos ámbitos, los avances serán parciales, serán simples parches, y tendremos una visión distorsionada de la realidad.
Nuestra estructura de ingresos del sistema tributario es de baja calidad recaudatoria, profundamente injusta e inequitativa. No conozco a nadie que lo niegue. Y eso no lo ha tocado para nada el gobierno del Frente Sandinista. Pero antes de abordar este asunto, debo hablar de la ausencia, del vacío de una conciencia elemental en los funcionarios, en las instituciones, y también en la sociedad, del sentido y trascendencia de las finanzas públicas.
Todavía no articulamos la indignación con la que debíamos reaccionar
Y digo en la sociedad, porque están pasando ante nuestros ojos y narices un sinnúmero de hechos que nos provocan, nos hincan, nos soban, nos despiertan, nos susurran, nos zangolotean, nos gritan, y todavía no tomamos conciencia, no nos sensibilizamos ante la gravedad de esos hechos ni ante sus consecuencias, y todavía no articulamos la indignación con la que deberíamos reaccionar. Pasan frescamente como Pedro por su mansión, no por su casa, y nadie dice esta boca es mía.
Quiero mencionar algunos hechos de barbarie financiera, eufemísticamente llamados de “indisciplina fiscal”, que expresan un grave problema de fondo. Son cosas tangibles que reflejan cómo está proliferando el manejo discrecional de las finanzas públicas. Digo “reflejo” porque estos hechos en sí mismos no son más importantes que la esencia del problema: acontecen impunemente y no escandalizan casi a nadie, porque la conciencia del dinero público, el cuido celoso del bien común, continúa siendo una asignatura pendiente de los nicaragüenses.
Barbaries en el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social
Vayamos al grano y empecemos por el INSS, el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, la institución que recauda los impuestos más sensibles de un país: ese 6.25% que cotizamos los empleados y ese 15% que aporta el empleador a la seguridad social para la atención en los ramos de enfermedad, maternidad, invalidez, y para garantizarnos una pensión cuando ya no podamos trabajar. ¿Qué está pasando en el INSS? Que sus fondos, que son las finanzas públicas más delicadas, se están empleando de manera discrecional para inversiones.
A raíz de que a mediados de 2008 se conoció por los medios de comunicación que el gobierno estaba financiando con fondos del INSS uno de sus programas sociales, “Casas para el Pueblo” -el famoso “caso Tecnosa”, objeto de una soberbia y laureada investigación periodística-, la opinión pública protestó y el Fondo Monetario exigió que esa plata se la devolvieran al Seguro Social. El gobierno la reintegró aduciendo que “se trataba nada más de un préstamo puente”.
Pero después de esa retractación, salió publicado en el Diario Oficial un “Reglamento de Inversiones del INSS”, donde se “legisla” cómo invertir ese dinero nuestro. El Reglamento de marras lo firma el Presidente Ejecutivo del INSS -la Ley del INSS dice que lo tiene que suscribir el Presidente de la República, aunque en las circunstancias de crisis financiera del país lo más sano sería que esto sea regulado por la Asamblea Nacional- y en él se establece que esos 9 mil millones de córdobas que están actualmente en las arcas del INSS, esos fondos públicos sagrados, pueden invertirse para hacerlos más rentables según la voluntad de un Comité.
Naturalmente, no discutimos el objetivo de optimizar ese patrimonio financiero público, lo que cuestionamos es la pertinencia y legalidad del Reglamento, que agrega que dicho Comité lo integran tres personas: el Presidente Ejecutivo del INSS -que es quien lo suscribe-, el Vicepresidente del INSS -subalterno suyo- y el Director de Estudios Económicos -otro funcionario bajo su mando-. El Reglamento especifica que para hacer quórum no son necesarios los tres, que bastan sólo dos, y su artículo 24 aclara que en caso de empate, el Presidente del INSS tendrá doble voto. ¿Qué tal? Así aparece en La Gaceta número 146 del 31 de julio de 2008. ¡Y este episodio pasó casi desapercibido! Mientras tanto, el gobierno anuncia que con una parte de esos fondos se financiarán “viviendas populares y apoyo a la producción”.
Barbaries en la Contraloría General de la República
Veamos ahora otro ejemplo en la Contraloría General de la República, ente fiscalizador del Estado y conciencia institucional de la nación según la Constitución Política, vigilante perpetuo de la conducta de los funcionarios públicos. Así de solemne. Pues bien, resulta que los medios de comunicación informaron a mediados de enero de 2009 que existe en la Contraloría una política “bancaria” por la que sus funcionarios y trabajadores reciben préstamos personales con los recursos del Presupuesto de la República asignados a esa institución.
Afirman los beneficiarios que el único problema de esa práctica surge cuando no se cancela el préstamo durante el respectivo año fiscal. Así lo declaró a “El Nuevo Diario” el doctor Lino Hernández Trigueros, uno de los cinco contralores, hablando del préstamo otorgado a uno de sus colegas, el también contralor Fulvio Palma: “El licenciado Palma nos presentó una situación, lo planteó como una emergencia familiar y se accedió a eso. Ha prestado en otras ocasiones y siempre paga. Yo no quiero decir que de esta agua no beberé, porque no se sabe qué necesidades pueda tener, pero yo no lo haría”. ¿Cómo calificaríamos este conspicuo manejo del dinero público? ¿Qué esperan los 90 mil trabajadores del Estado de otras instituciones para exigir igual derecho?
Algunos funcionarios alegan que pueden hacer esto, y muchas cosas más, basándose en el artículo 32 de la Constitución, que dice: “Ninguna persona está obligada a hacer lo que la ley no mande, ni impedida de hacer lo que ella no prohíbe”. Es cierto: podemos hacer cualquier cosa que la ley no nos prohíba, pero ese artículo se refiere a los derechos individuales de los ciudadanos y no a las funciones de los servidores públicos. La misma Constitución, en sus artículos 130 y 183, establece que los servidores públicos sólo pueden hacer lo preceptuado en sus facultades y atribuciones. Ningún funcionario público ni organismo de gobierno tiene más facultades que las otorgadas por la Constitución y la ley.
No es necesario que la ley le diga a los contralores que el presupuesto de esa institución pública no es un banco o monte de piedad para otorgar préstamos personales. Basta que en sus funciones específicas no esté el tomar fondos del presupuesto para utilizarlos en esos préstamos. Además, la Ley 550, Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario, es clara e implacable al respecto. Pero así están las cosas en nuestro país, y mientras por un lado el gobierno lanza un plan de austeridad para ahorrar 1 mil 300 millones de córdobas, por otro lado con estas prácticas ilícitas está perdiendo miles de millones de córdobas.
Barbaries en la Asamblea Nacional
Vayamos a la Asamblea Nacional. Hemos tomado nota de que -según lo denunció el Presidente de la Comisión Económica del Parlamento, Francisco Aguirre Sacasa, en “El Nuevo Diario del 25 de noviembre de 2007- los diputados recibieron peticiones de 2 mil millones de córdobas para otorgarlos a ONG conducidas, apoyadas o apadrinadas por diputados, siendo que algunos de estos organismos ni siquiera tienen existencia jurídica. Sofocado por la avalancha de tamaña pedidera, Aguirre Sacasa declaraba: “Es bastante plata. No a todos se les va a dar porque revienta el Presupuesto”. ¡2 mil millones de córdobas!, una vez y media lo que el gobierno pretende ahorrar ahora con su plan anti-crisis. Una fortuna presupuestaria. ¡La Gritería de León se quedó chiquita!
Al final, se les aprobó una gran partida, cuyos montos y evaluaciones son completamente desconocidos por la sociedad civil. ¿Quiénes serán las ONG beneficiadas en el Presupuesto 2009? ¿Cuánto dinero se les dará? Obviamente que no nos referimos a quienes sí merecen este tipo de financiamiento, como el Cuerpo de Bomberos, Los Pipitos o la Cruz Roja, por ejemplo.
Otra más de los diputados: además de sus buenos salarios -5 mil dólares mensuales “redondea” cada uno de estos 92 ciudadanos-, reciben una cuota de combustible de 200 galones al mes. Y no sólo no renuncian a ese privilegio -ingreso en especie constitutivo de renta y por tanto gravable con el IR -que aún no pagan-, según el artículo 5 de la Ley de Equidad Fiscal-, sino que algunos de ellos están gestionando que les aumenten el número de galones desde que bajó el precio de la gasolina. Si con el alza de los precios del petróleo, los 200 galones les significaban unos mil dólares -parte de los 5 mil-, ahora aspiran a mantener esa “ganancia” extra ¡recibiendo más galones!
Sabemos también que los diputados son los únicos funcionarios electos por el voto popular que gozan del privilegio ilegal de comprar vehículos sin pagar impuestos. Un dato simpático: por maniobrar a la carrera el restablecimiento, a inicios de 2007, de esta vergonzosa exoneración en la Ley Orgánica de la Asamblea Nacional, se cometió un error técnico garrafal que la hizo jurídicamente improcedente: ¡ni el Presidente de la República tiene ese privilegio en la ley, pero los diputados sí! ¿Y qué?
Aún hay más con los diputados. A cada uno se le asignan anualmente 450 mil córdobas para que los destinen a “obras sociales”. Con ese dinero construyen generosamente parques, jardines, caminitos, pagan becas, sepelios… Hacen lo que les da la gana y la gran mayoría no da cuenta a nadie de lo que gasta. Un privilegio absolutamente al margen de las 32 funciones que el artículo 138 de la Constitución designa a la Asamblea Nacional. ¿Finanzas públicas o lamentables políticas prebendarias?
Barbaries en la Corte Suprema de Justicia
Pasemos ahora revista de algo muy delicado que sucede en la Corte Suprema de Justicia y en otras instituciones. En todas partes del mundo, los fondos incautados al contrabando y al narcotráfico se convierten en recursos nacionales que automáticamente ingresan al erario, al tesoro público, salvo dos “excepciones” para el caso de Nicaragua -absolutamente inconstitucionales, debate jurídico que dejamos para otra ocasión-.
Primera excepción: la Ley sobre Defraudación y Contrabando Aduaneros, ya derogada, que entregaba un tercio de lo recuperado al “denunciante”, otro tercio a los “capturadores” y a la Aduana el otro tercio. La segunda dizque excepción se encuentra en la Ley 285, de Estupefacientes, Sicotrópicos y Sustancias Controladas. Esta disposición de 1999 establece que el producto de los bienes y multas incautados al narcotráfico se distribuye así: un quinto a la Policía Nacional, un quinto al Sistema Penitenciario Nacional, otro tanto al Ministerio de Salud, un quinto al Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas y el último quinto a ONG que trabajan en programas de prevención y rehabilitación.
En ninguna parte aparece en esa repartición la Corte Suprema de Justicia y, sin embargo, actualmente la Corte se está llevando millonarias tajadas de los fondos incautados al narcotráfico. Resulta preocupante que desde el supremo tribunal de justicia de Nicaragua se violente así la ley y se ignore la existencia del delito de Malversación de Caudales Públicos, preceptuado en el artículo 452 del nuevo Código Penal. El 27 de enero de 2009 leímos en “El Nuevo Diario” esta información: “Aduanas y Suprema Corte se disputan botín narco”.
Ante el reclamo de su parte, que realizó la Dirección General de Aduanas, se constató que el dinero descansa en las cuentas que la Corte tiene en el Banco de la Producción. Y se trata de sumas importantes, pues según fuentes oficiales, entre 2004 y el primer semestre de 2008, se incautaron 11.7 millones de dólares. A esta cantidad hay que sumar más de 500 vehículos terrestres -livianos y pesados-, aéreos y acuáticos, incautados y apropiados para distribuirse entre instituciones públicas…como sólo Dios sabe.
No se trata de despreciar el esfuerzo de quienes arriesgan su vida en la lucha contra el narcotráfico, pero no podemos permitir que esos fondos sean manipulados ilegal y escandalosamente, con base en insólitas resoluciones judiciales dictadas contra ley expresa, ¡porque son recursos públicos! Y para alegrar más la fiesta, otra institución pública que representa a la sociedad, la Fiscalía General de la República, denunció en diciembre en “La Prensa” esta repartición y protestó a viva voz, pero no por la violación de la ley, sino porque “ni una patineta” le quedaba de toda esa repartidera.
Barbaries en el Poder Electoral
Vayamos al Poder Electoral, que además de las travesuras de magnitudes siderales ocurridas en noviembre del año pasado, ha cometido graves abusos con las finanzas públicas. Veamos sólo un casito fugaz. ¿Sabían que el Consejo Supremo Electoral, árbitro y señor del sufragio popular, un buen día retuvo las cotizaciones de sus trabajadores a la seguridad social y se las “comió”, desviándolas hacia otros gastos administrativos? Y ya sabemos lo que sucede cuando el trabajador no cotiza al INSS por culpa del empleador -en este ejemplo, el honorable Poder Electoral-: que al no enterar las retenciones del empleado, el INSS no le extiende la “colilla” y, por tanto, no puede el trabajador ser atendido, aunque irónicamente la Ley de Seguridad Social consigna, en papel mojado, que el trabajador jamás será menoscabado en sus derechos por esos abusos del empleador.
Son sólo algunos ejemplos que nos muestran cómo se gastan, cómo se usan y abusan, cómo se violentan impunemente, las finanzas públicas, a despecho de que los artículos 112 y 113 de la Carta Magna consagran el Presupuesto Nacional como el eje rector de la actividad financiera del Estado. Todo este desorden está ocurriendo cuando el país enfrenta una crisis económica internacional y se prepara para el ahorro con el reciente plan de austeridad lanzado por el gobierno. Si nos preocupa el presupuesto paralelo de la cooperación venezolana, ¿hasta dónde llegará nuestra angustia frente a esta multiplicidad de fondos y presupuestos ad hoc que nacen y se desarrollan por doquier?
Un “programita” de “austeridad”: minucias administrativas que sólo tocan el gasto, no el ingreso
El Presupuesto que el Ejecutivo presentó en octubre de 2008 para el año 2009 planteaba un gasto de 33.8 mil millones de córdobas contra 27.1 mil millones de córdobas de ingresos. Conclusión: es más lo que gastaremos que los ingresos previstos, quedando 5.7 mil millones en rojo. Cifras que en su totalidad y en las condiciones actuales deberán ajustarse con realismo antes de la aprobación oficial del Presupuesto en la Asamblea Nacional.
Tradicionalmente, el déficit presupuestario lo cubre la cooperación internacional con donaciones y créditos. Pero ahora padecemos esa “arritmia” de la cooperación y la cosa se nos pone color de hormiga. El Plan anti-crisis presentado por el Ejecutivo el 20 de enero propone reducir los gastos en 1.3 mil millones de córdobas. Aun así, el déficit permanece inalterable, porque los ingresos bajarán en una suma prácticamente igual a la estimada en el proyecto de Presupuesto.
El plan del gobierno, plasmado en el decreto número 02-2009, es de ahorro, de austeridad. “El presente Decreto -dice- tiene por objeto implementar un conjunto de medidas de austeridad para garantizar ahorros en las instituciones públicas…” Plantea cosas tan concretas y pequeñas como que hay que apagar las luces a tiempo, mantener cerrados los tanques de los inodoros, rellenar hasta tres veces los cartuchos de tóner en las impresoras o usar el papel de oficina por las dos caras…
Es un plan muy deficiente, de minucias administrativas. Primera deficiencia: sólo toca el gasto, olvidó el ingreso; sólo dice lo que vamos a no gastar, pero no dice cómo aumentar los ingresos. Segunda deficiencia: sólo plantea ahorro en el Ejecutivo y no en el resto del gobierno, no toca a los otros Poderes del Estado. ¿Por qué, si el Presidente de la República es el conductor de la política económica y autor del Presupuesto que está por aprobarse? Tercera deficiencia: sólo toca el año 2009, sin tener una perspectiva de mediano y largo plazo.
Hay que recordar que este programita de austeridad tiene una madre institucional, documental, de políticas públicas organizadas, que es el Plan Nacional de Desarrollo Humano, hecho por un gobierno de cuya paternidad él mismo parece afrentarse, porque nunca lo reivindica con fe y convicción, y que a la vez es un papá desconocido por la mayoría de la sociedad. En el Plan de Desarrollo se admite claramente que el sistema tributario está enclenque.
Ahí leemos: “Los grupos de poder han limitado en el pasado la modernización y la justa tributación…La regresividad del sistema no existe porque se apliquen impuestos al consumo, sino porque no se le da igual tratamiento a sectores que tienen mayor capacidad de pago…En términos específicos el gobierno está orientando sus esfuerzos para reducir las exoneraciones y los tratamientos especiales que recaen sobre las exportaciones…” Esto es un compromiso formal, no es un discurso, es una promesa de Estado. Y sin embargo, el gobierno no ha cumplido. Y a la hora de disponerse a enfrentar la crisis parece no tenerlo en cuenta. Estoy sospechando que al gobierno le conviene “hacer la tarea” comenzando por la lectura del catecismo gráfico de Tiberio César: “El buen pastor esquila al rebaño, no lo despelleja”.
Dime qué sistema fiscal tienes y te diré qué país eres
¿Qué podemos decir de los ingresos? ¿Cuál es la lógica social de los impuestos que tenemos en Nicaragua? ¿Cuál es la economía política que está detrás de nuestro sistema tributario? ¿Cómo inciden y se insertan los impuestos en nuestro modelo económico? Llegó la hora de volver a los conceptos del inicio: “Dime qué sistema fiscal tienes y te diré que país eres”. En el régimen tributario nicaragüense hay una inequidad rampante. Y eso no se ha corregido. ¿Qué ha hecho el actual gobierno en materia tributaria? Nada, absolutamente nada. En dos años de gobierno, la Asamblea Nacional ha aprobado 63 leyes y el Presidente de la República ha dictado 155 decretos, y ninguna de todas estas disposiciones ha estado orientada a cambiar, ni siquiera mínimamente, la fiscalidad nacional.
Sin embargo, no podían faltar algunas novedades contradictorias y desperdigadas. Por ejemplo, se ha continuado subsidiando la tarifa del consumo domiciliar de energía eléctrica a los sectores que consumen hasta 150 kw/h al mes. Y quienes consumen menos de 300 kw/h mensuales continuarán exentos de pagar el impuesto IVA, que es del 15%, lo que significa un incentivo para los pobres y para algunos más. Hasta ahí vamos bien. Pero en la Ley 667 del 21 de agosto de 2008 se estableció otro subsidio indefendible: quienes consumen entre 300 y 1000 kw/h al mes no pagarán el 15% del IVA sino el 7%, lo que significa que en la “colada” se subsidia a sectores muy pudientes y ricos, que consumen 700, 800, 900 y 1000 kw/h. ¿A cuenta de qué este regalo a sectores que no lo necesitan? ¿Qué sentido tiene establecer ahorro de papel y ajuste de inodoros mientras se regala dinero en concepto de IVA rebajado por el consumo domiciliar en Bolonia, Altos de Santo Domingo, Las Colinas y residenciales similares?
“En nada quedamos con el COSEP, pero se fueron desahogaditos”
El COSEP recibió el plan del gobierno con agrado, anunciando que ellos van a presentar su propio plan nacional. Pero, ¿no llegó muy tarde el gobierno con su plan presentándolo hasta finales de enero? ¿Y el COSEP, cuándo presentará su visión integral, incluyente y solidaria de país? Y permítanme prestarle a Eduardo Galeano ideas sobre esta palabrita de oro que acabo de mencionar: “Digo solidaridad, no caridad. La caridad humilla. No se equivoca el proverbio africano al decir: La mano que recibe está siempre debajo de la que da”. ¿No les parece que Galeano es el nuevo traductor de la Responsabilidad Social Empresarial?
El sector privado nicaragüense tiene un rol histórico que jugar. Al inicio de la gestión del presidente Ortega se reunieron con él en el INCAE, pero lamentablemente -como lo han reconocido algunos dirigentes de las Cámaras- aquello fue un desfile de pedigüeños. No hubo una propuesta de nación, no hubo un plan de país. No se ubicaron en una lógica económica y social como empresarios modernos. Sólo fueron a pedir incentivos, a pedir estímulos, a pedir, a reclamar y a llorar. Desfilaron por lo menos diez empresarios y cada Cámara pedía lo propio… ¿Y qué les dijo el Presidente? “¡Ustedes son el mejor CPC del país!”
“Después de esa reunión en nada quedamos, pero se fueron desahogaditos”, comentaba jocosamente un funcionario público que asistió a aquella reunión. Evidentemente, al COSEP no le corresponde salir todos los días en manifestaciones, cual si fuera partido político o algo así, pero sí está obligado a forjar activamente un país con un mínimo de decoro y de cohesión social. Al COSEP hay que oírlo, pero también hay que exigirle. Teniendo en cuenta, además, que el COSEP no es todo el sector privado, sólo su cúpula, porque la gran mayoría de la población económicamente activa está en las medianas, pequeñas y microempresas. ¿Y qué tiene de nuevo para ellas la política fiscal?
Es urgente una concertación fiscal que sea auténtica
Como este gobierno dejó pasar ya dos años, sin pellizcar siquiera el sistema tributario -demostrando que no lo quiere hacer, que no tiene convicción ni voluntad de intentarlo-, ahora nos toca a nosotros: creo que por razones técnicas, lógicas y de elemental oportunidad ahora debemos oponernos a cualquier reforma tributaria que salga de la manga de los tecnócratas “para salvar el honor”, porque lo más probable sería que la medicina resulte peor que la enfermedad. Más bien, lo que debemos hacer en esta etapa de crisis es buscar la equidad y una más justa redistribución de los recursos públicos a través de una etapa imprescindible, que sería un diálogo fiscal.
¡Urge una auténtica concertación fiscal! Debemos organizar foros nacionales, una especie de cruzada ciudadana, donde conozcamos qué es lo que está pasando con los ingresos, quiénes son los exonerados en Nicaragua, cuánto le cuestan a Nicaragua los tratamientos especiales en materia fiscal, cuáles incentivos han funcionado y cuáles no, quiénes son los subsidiados en Nicaragua, qué pasa con los asalariados y el IR. Casi nada de esto se discute y se analiza con altura y seriedad.
La carga tributaria en Nicaragua es cuantitativamente la menos baja de Centroamérica. Anda por el 18%. Eso quiere decir que de la riqueza nacional el 18% se asigna al pago de los impuestos. Pero eso es para la gente una cifra teórica, de manual aburrido, inútil e ininteligible. Lo que necesitamos saber es cómo ese 18% golpea a los distintos sectores, quién está soportando esa carga, quiénes son los ganadores y perdedores netos del régimen fiscal. La incidencia de los impuestos significa dónde socialmente y cómo materialmente golpea la carga tributaria. ¡Ésa es la cuestión!
En economía, el coeficiente de Gini mide las desigualdades sociales. Desde esta fórmula econométrica se demuestra que cuando en un país se pagan los impuestos se debería reducir en algo la desigualdad. No es que desaparezca, pero sí disminuye, se atempera. Pues bien, el coeficiente de Gini nos demuestra que en Nicaragua la desigualdad aumenta después del pago de los impuestos. Algo está pasando, somos un caso excepcional. Es ésta la situación que deberíamos conocer en un diálogo fiscal, con la participación del gobierno, la sociedad civil, empresarios, sectores académicos, partidos políticos, estudiantes, poniendo con transparencia y sin cartas escondidas todos los datos y los hechos sobre la mesa. Hay suficiente autoridad moral y técnica en el país para desnudar por completo estos asuntos -con soluciones y propuestas realistas- en un franco diálogo que desemboque en una gran concertación fiscal.
Después de tributar hay mayor desigualdad… y la prueba está en los grandes productores agrícolas
Veamos un ejemplo para entender por qué hay algo raro después de pagar los impuestos. Y ese algo no lo busquemos solamente en los sectores beneficiados con exoneraciones. No sólo ahí hay que perseguirlo, porque a veces anda escondido en otros sectores que, sin necesidad de estar exonerados, lo están de otra manera, indirectamente. Uno de los ejemplos más graves en Nicaragua, que nos demuestra el por qué hay mayor desigualdad después de tributar, lo encontramos en el agro. Los productores de este sector no pagan impuestos por el tractor, por la vacuna, por el abono, por casi nada pagan impuestos.
Esto se justifica como un estímulo para promover la producción. Pero, ¿también deben ser estimulados no pagando impuestos por sus ganancias? Producen sin pagar impuestos, ¿pero deben no pagar por lo que ganan? Una ley de más de una década, que fue rematada por la reforma tributaria del gobierno de Enrique Bolaños en 2003, dice que quienes comercializan sus productos a través de una sociedad anónima privada que se llama Bolsa Agropecuaria, no pagarán el Impuesto sobre la Renta, el IR. El artículo 110 de la Ley de Equidad Fiscal -elaborada, como siempre en nuestra historia bajo la influencia de élites económicas durante el gobierno de Bolaños, y aprobada unánimemente por los parlamentarios del FSLN- establece que los productores de la Bolsa Agropecuaria tendrán “una retención definitiva del 1% sobre ventas”, y eso será considerado como el pago total de su IR.
¿Qué significa esto? Que un productor que no pagó impuestos por el tractor ni por los insumos para producir maní y vendió su producción y ganó, digamos, medio millón de dólares, tendría que pagar el 30% del IR, ¡como lo paga toda Nicaragua!, pero por obra y gracia de esta “travesura” legal sólo pagará el 1%. En el sector pecuario pagará el 2%. Esto no es exoneración, es un tratamiento especial. Aunque es impopular decirlo, estamos obligados a expresarlo con pelos y señales: ¿Por qué este privilegio discriminatorio a la Bolsa Agropecuaria? ¿De quién es esa sociedad anónima privada? ¿Y quién entra ahí en esa Bolsa? ¿El cooperativista o pequeño productor que produce 20 quintales de café?
Los grandes exportadores tienen privilegios de consecuencias dramáticas
Los más importantes vendedores en la Bolsa son los oligopolios y los monopolios, pónganle sello, aunque tampoco es imposible ver ahí a uno que otro mediano y hasta pequeño productor. ¿Y cuánto se transa en esa Bolsa? Nada menos que 650 millones de dólares en 2007 y 680 millones de dólares en 2008, nada menos que el 45% de las exportaciones del país. ¡Y esos 650 y 680 millones de dólares no pagan el IR, sólo el 1% de retención y no vuelven a pagar nada más! Es un privilegio de consecuencias dramáticas, que no existe en ningún otro país de América Latina. Dicho de otra manera: si usted vende su producto en una empresa privada cuyo nombre es Bolsa Agropecuaria, tiene un régimen tributario privilegiado, pero si negocia con cualquier otra empresa del resto de Nicaragua no lo tiene. ¿Y el principio de igualdad?
Es por casos como éste que el pago de impuestos crea inequidad: porque el IR del asalariado está contribuyendo más que el IR del gran productor que llega a la Bolsa a beneficiarse de un privilegio brutal. ¿Se pueden imaginar lo que significaría que el gobierno eliminara ese beneficio? Por eso, creo que una reforma tributaria en manos de este gobierno y de cierto sector privado poderoso, con sus tentáculos, llantos y oportunismos permanentes, pidiéndole siempre al gobierno más “estímulos”, y ahora más aún por la crisis internacional, podría deformar terriblemente un sistema de por sí tremendamente injusto.
Nunca hemos tenido una política fiscal planificada racionalmente
Una mayor racionalidad en los ingresos, aún sin reforma tributaria, podría darle al gobierno entre 1 mil y 2 mil millones de córdobas adicionales. Con mucha más seguridad que el limitado plan de austeridad que ha planteado. En Nicaragua nunca ha existido una política fiscal planificada racionalmente y ubicada en un plan de país. Lo que tenemos es una serie de disposiciones y normas que van saliendo de la Asamblea Nacional en una hemorragia legislativa desordenada. Los grupos que hacen más presión logran sacar una ley y otra y otra…Hay, por ejemplo, siete u ocho leyes en el paquete energético, pero todas plantean incentivos asimétricos, anárquicos, que no obedecen a una política energética nacional casada con una política fiscal.
También tenemos leyes con “dedicatoria”. Por ejemplo, la que establece incentivos fiscales a las empresas que añadan flúor y yodo a la sal, con el fin de evitar el bocio. Esa actividad está premiada por la ley y no pagan impuestos por la importación de maquinaria y equipos. Pero no bastó eso y mediante un decreto presidencial -recordemos que el Presidente de la República no puede legislar-, quedaron también exoneradas hasta por las compras locales. ¿Cuántos fabricantes industriales de sal hay en Nicaragua? ¿Y quiénes son?
¿Seremos competitivos en Nicaragua por el regalo de no pagar impuestos o lo seremos por la estabilidad y la gobernabilidad? Es una de las preguntas del millón. En Guatemala no existe Ley de Incentivos al Turismo y en Nicaragua existe una de las leyes de exoneraciones al turismo más generosas del mundo. Sin embargo, el turismo en Guatemala está en relación de quince a uno con el turismo en Nicaragua. Múltiples factores hacen la diferencia, frente a las cuales palidece una exoneración.
El momento está preñado de posibilidades, rompamos el silencio
A estas alturas, con el rumbo que lleva el gobierno y con las señales que ya nos ha dado, la oposición a la reforma tributaria en el 2009 y la lucha por una concertación fiscal es una legítima e impostergable consigna de nación, un deber y una tarea de cada nicaragüense.
¿Cuál cambio del sistema?, ¿Dónde está la anunciada sepultura del modelo neoliberal? Debemos decirle constructivamente al gobierno lo que debe escuchar y no lo que desea oír. Estamos ante una realidad similar a la que nos relató Andersen en su magistral cuento “El traje nuevo del emperador”. Encarnemos la franqueza de aquel niño que gritó la verdad al gobernante cuando nadie se atrevía a hacerlo, mientras el soberano, el hombre del poder, se paseaba impecable ignorando su realidad: “¡Está desnudo, está desnudo!” dijo el cipote…y después el pueblo entero a coro le siguió: “¡Es cierto, está desnudo, está desnudo!”
Rompamos el silencio, sin descuidar la razón. No nos acostumbremos a ver las cosas superficialmente y a repetir lo que dicen otros. Son tiempos duros, difíciles. La fe hay que guardarla en cien gavetas bajo mil candados, y por supuesto la esperanza también. Me refiero a aquella esperanza que cuestionaba Václav Havel: “Aquella que no consiste en predecir o prever, y que es más bien una fijación del espíritu, del corazón, que se encuentra anclada más allá del horizonte; la seguridad de algo que tiene sentido sin considerar el desenlace”.
Hay que luchar por una mayor conciencia del bien común y contra todo aquello que signifique abuso impune de las finanzas públicas. El momento es triste para Nicaragua, pero a la vez preñado de posibilidades. Es duro el momento, pero es el que nos tocó vivir y es la realidad que nos corresponde transformar con alegría y compasión.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica