Universidad Centroamericana - UCA

Número 148 | Mayo 1994

Nicaragua

Se levanta el telón: cuatro escenarios

Con la firma del acuerdo ESAF se inicia una nueva etapa ¿Con más de lo mismo? ¿Con nuevos consensos? ¿Con autoritarismo y represión? ¿Con caos total? Cuatro son los escenarios posibles.

Equipo Nitlápan-Envío

"La mala política económica del gobierno es responsable de la difícil situación que vivimos" dicen unos. Otros, simétricamente, afirman: "La inestabilidad política impide que se levante el país". Estos juicios, frecuentes en los comentarios y acusaciones que se hacen en los medios de comunicación los sectores más beligerantes de la sociedad nicaragüense, son fruto de un análisis parcial de la coyuntura y deben superarse porque pasan por alto el delicado y complejo juego existente entre los "factores" políticos y económicos.

Dos caminos posibles

Aparentemente, el campo económico se este clarificando, pero los elementos económicos y políticos nunca dejan de influenciarse mutuamente. Resulta hoy esencial señalar cuáles son los rumbos políticos posibles para imaginar qué puede reservarnos el futuro. ¿Saldrá del Congreso del FSLN un partido sandinista renovado, dispuesto a entrar en colaboración con las demás fuerzas nacionales para favorecer la búsqueda de soluciones consensuadas y facilitar la realización de los cambios que el país requiere para ajustarse al nuevo contexto internacional?

Sea cual sea la situación después del Congreso, el sandinismo representa únicamente a una de las fuerzas políticas organizadas del país. De aquí a las elecciones, el actuar del gobierno es clave para las perspectivas de Antonio Lacayo como futuro Presidente del país. Si persiste en la aplicación de medidas económicas drásticas y se sigue imponiendo - como comenzó a hacerlo con la firma del ESAF -con el apoyo del gran empresariado y si los sectores populares organizados no se oponen firmemente a la aplicación de su programa, los resultados económicos- fortalecidos por una mayor llegada de capital extranjero - serán probablemente tímidos, pero suficientemente elocuentes como para que pueda ganar la Presidencia en 1996, con un discurso electoral de este tipo: "Esta es la administración valiente que el país necesita y que ha logrado hacerle ver la luz al final del túnel...". ¡Error! Marcador no definido.

Una alternativa frente a esta realidad estaría en que el sandinismo organizara protestas urbanas contra el programa económico y que la inseguridad y las convulsiones - latentes o reveladas - siguieran frenando la recuperación empresarial y la llegada de capital del exterior, con una violencia política y una delincuencia en ascenso en las zonas rurales. Esto desgastaría al gobierno sin aumentar la popularidad del FSLN, abriéndole paso a Arnoldo Alemán, cuya popularidad va creciendo, apoyado en una propaganda populista basada en un partido de extracción básicamente antioligárquica.

Y otros dos caminos

Una variante del escenario anterior podría ser que el gobierno no vacilara en reprimir las protestas y lograra, apoyándose en el ejército, establecer la paz interna y la confianza del empresariado. Esto supondría - probablemente - un cambio en la jefatura del ejército, impuesta políticamente, para que resultara más creíble. En esta situación, la institución castrense apoyaría la solución que conviene a sus grandes intereses empresariales.

Una cuarta vía - sin duda la más utópica - sería que las grandes fuerzas políticas organizadas - la cúpula chamorrista, las corrientes del FSLN, el ejército, el Partido Liberal - hicieran un pacto nacional para la reconstrucción física y social del país, propiciando la incorporación de los intereses de los sectores productivos medios, rurales y urbanos, que no tienen hoy representación en las instituciones nacionales. Esa alianza respondería a los intereses de las clases más desfavorecidas - con empleo y mejores servicios básicos -, concertaría programas de inversión pública y privada para dar un uso más eficiente a la cooperación internacional e implementaría un programa de cambios estructurales más audaz - aunque con más elementos compensatorios - para las clases más desfavorecidas.

Entre los caminos más deseables y los rumbos posibles se abre todo un abanico de probabilidades, que son difíciles de medir, existiendo un gran riesgo de que entren en escena acontecimientos imprevistos. Pese a todo, es necesario un esfuerzo de análisis sistemático de los actores, una reflexión transparente sobre el porqué de los cambios estructurales, una evaluación objetiva de lo que ya se hizo y de todo lo que queda por hacer, de las posibilidades y limitaciones de los actores frente a los cambios. Así se podrá entender el esquema de poder que se perfila en los diferentes escenarios y evaluar mejor la probabilidad que tienen de convertirse en realidad.

Los actores en la escena

En anteriores números de Envío hemos empezado a caracterizar a los actores que ocupan la escena y los papeles que en ella representan o los que podrían representar si el guión fuese modificado.

En esta obra, donde no hay espectadores, sólo actores, los empresarios de los grupos oligárquicos, los nuevos empresarios - sandinistas o no, civiles o militares -, los grupos financieros, los finqueros y los pequeños industriales, los campesinos y los artesanos, los obreros, los empleados y los cuadros de dirección, los desempleados, los rearmados y los delincuentes, todos los que con una púdica palabra pueden llamarse "el sector privado", tienen un papel que representar, guiados por su interés inmediato o por su interés futuro, sea el de su capital o simplemente el de su familia. Algunos de estos actores están organizados en instituciones gremiales o sindicales o sencillamente en grupos de presión para influir sobre el curso de las políticas económicas, y en partidos políticos para acceder al poder que materializa el gobierno - o al menos para compartirlo -.

Junto a esta variada gama de actores, comparten la escena las instituciones financieras internacionales, las agencias de cooperación y las sedes diplomáticas, que representan un abanico de intereses nacionales e internacionales. Algunos de estos actores - el FMI o el Banco Mundial - están explícitamente encargados de organizar en Nicaragua las transformaciones que inserten al país en el actual sistema económico mundial que estas instituciones buscan consolidar mundializando los intercambios y creando espacios supraregionales de cooperación comercial que les sean favorables para enfrentar las guerras económicas del siglo XXI.

Queda por mencionar un actor, y de mucho peso. Se trata del Gobierno. Generalmente, este actor se presenta disfrazado. O como un gobierno exageradamente crecido, consumidor de la riqueza nacional. O como un gobierno reducido a las elementales funciones de administración del orden público y de la justicia. Estas máscaras nunca dejan claro que no se trata de un actor independiente, sino aquel en el que convergen los diferentes grupos de actores privados, a través de la representación democrática o a través de grupos de presión organizados o informales o, simplemente, estructurados por el parentesco. Tampoco dejan claro los disfraces que las acciones propias de su soberanía económica - decretar impuestos, gastar el presupuesto, emitir dinero, etc. - nunca las decide simplemente en pro o en contra de la sociedad sino como resultado de las contradicciones que lo atraviesan y que contribuye a moldear.

ESAF: ¿un juego "de suma cero"?

Por la vía del consenso entre las fuerzas nacionales es urgente apaciguar las tensiones más reñidas y sus manifestaciones más violentas para - con el apoyo de las instituciones y agencias internacionales - sentar las bases de un crecimiento económico más equitativo. Según esta concepción del desarrollo, el consenso entre las fuerzas sociales sería la vía más adecuada para implementar, en la práctica, las transformaciones requeridas por el país, con menores costos sociales y con menores riesgos de derivar en el futuro hacia un sistema político más caótico.

No hay señales visibles de que en el futuro próximo la esperanza de este consenso vaya a ser realidad y probablemente tendremos que mandarla al rincón de las utopías. El gobierno, actuando en nombre de lo que considera ser el interés de la nación, ha firmado un acuerdo con los organismos financieros internacionales, conocido como ESAF, que, aunque no traerá grandes mejorías a corto plazo, sí sienta las bases para acciones futuras y podría contribuir a crear un marco favorable para el crecimiento, si se cumplen una serie de condiciones políticas y económicas.

¿Apuesta o punto de partida?

El gobierno ha hecho con el ESAF una nueva apuesta. Y aunque el acuerdo es una imposición desde afuera, desde dentro el gobierno lo ha agarrado como nueva oportunidad para continuar con su política sin renovarse profundamente. A partir del cumplimiento - o incumplimiento - hipotético de las condiciones del ESAF se pueden prever varios escenarios posibles o probables. Pretendemos describirlos y analizarlos, haciendo más énfasis en los rumbos más probables que en los caminos que se hubiera debido seguir.

La situación del país es en esta coyuntura particularmente especial. Y aunque el ciclo agrícola comience en una situación similar a la del año anterior, el país en su conjunto está entrando en una fase pre-electoral, tal vez la última posible para lograr una mejoría en su crisis económica. La firma del acuerdo ESAF - abra expectativas o provoque rechazos - tiene el mérito de obligar a las autoridades del gobierno a tener un plan económico explícito y a los sectores sociales organizados a pronunciarse sobre él, apoyándolo o rechazándolo, hecho que contribuye a clarificar las alternativas existentes.

Sin embargo, como los argumentos sobre las alternativas económicas carecen generalmente de la transparencia necesaria para ser sometidos a discusiones objetivas y sin pasión, es necesario hacer algunas aclaraciones - centrales en la filosofía del ajuste estructural - tanto sobre el sector privado como sobre el gobierno mismo, y sobre los papeles de ambos en las transformaciones estructurales que Nicaragua está emprendiendo con el apoyo financiero internacional.

¿Por qué son necesarios los cambios estructurales?

Desequilibrios y recursos

Generalmente, existe consenso sobre los desequilibrios del país y sobre su más clara expresión: el aumento de su déficit comercial con el resto del mundo. Exportamos mucho menos de lo que importamos. Pero no necesariamente existe consenso sobre las causas de este desequilibrio. La mayoría de los países subdesarrollados presentan desequilibrios de la misma índole, pero en el caso de Nicaragua las cifras son mucho más dramáticas, sobre todo en relación a la cantidad de su población.

Esto tiene al menos una ventaja: la abundancia de recursos naturales de todo tipo que tiene el país, en relación al tamaño de su población. Un criterio fundamental de evaluación de cualquier salida a la crisis es cómo aprovechar estos recursos, de tal manera que se garantice su reproducción. Si se explotan irracionalmente la madera, los minerales, la pesca, se producirá sólo un pequeño "boom" económico. Y después nada. Nicaragua habrá quemado su último cartucho.

Consumimos más de lo que producimos

Las cifras son elocuentes. En los últimos 4 años 1990-93), el país ha consumido anualmente 135 millones de dólares por encima de lo que produce y ha invertido lo que no tenía: 315 millones de dólares anuales, que han sido financiados en gran parte por recursos externos. El resultado es que hemos importado anualmente un promedio de 450 millones de dólares (135 + 315) por encima de lo que exportamos.

Dependencia de la ayuda externa

Los recursos externos para financiar el déficit comercial los ha provisto en su casi totalidad la ayuda externa bilateral y multilateral, otorgada en calidad de donación o de préstamos en condiciones muy favorables. El aporte del capital privado ha sido generalmente negativo. Más bien ha habido fuga, aunque la tendencia se ha revertido en el año 1993, lo que da un balance casi nulo sobre el período 1990-93 en su conjunto.

La ayuda total conseguida en estos 4 años ha sido de 810 millones anuales como promedio, de los cuales 165 representan una reprogramación de la deuda externa.De los 645 restantes (ayuda efectiva), 230 sirvieron para pagar el servicio de la deuda externa, lo que dejó 415 libres (ayuda neta) para financiar el exceso de importaciones sobre las exportaciones. El resto para completar los 450 - 35 millones -salió de las reservas de divisas.

Una deuda impagable

La mora de la deuda externa nicaragüense - el aumento de la deuda por no pagar la totalidad de su servicio devengado - ha aumentado en 800 millones anuales aproximadamente. Es evidente que, en gran parte, este dramático panorama es resultado de tendencias arraigadas en el pasado. La principal tendencia, el hecho de que la deuda externa tiende a crecer por sí sola cuando el país es incapaz de pagar la totalidad de los intereses devengados. Esta realidad es, por sí sola, responsable por 15 centavos de cada dólar que debe Nicaragua. Además, de los 800 millones de aumento anual de la mora, casi 200 se deben a los intereses que se calculan anualmente sobre la mora anterior.

Términos de intercambio

Lo que vende Nicaragua vale cada vez menos, mientras que lo que compra en el exterior sigue subiendo de precio. La caída regular de los precios de las exportaciones nicaragüenses en el mercado internacional desde 1980, llegó a su punto máximo en el período 1990-93, lo que ha significado pérdidas de unos 70 millones de dólares anuales, que son el 25% de nuestras exportaciones de bienes.

El país de Sísifo

Además de todo esto, Nicaragua ha vivido destrucciones cíclicas entre guerras y catástrofes naturales, a las que se suma el deterioro de su planta física por falta de mantenimiento o porque gran parte del esfuerzo inversionista de la revolución se concentró de manera equivocada en proyectos faraónicos inadecuados.

Escenario internacional

Sobre el trasfondo de estas tendencias se vislumbra claramente para el futuro un escenario internacional más crítico aún: la situación que vivió Nicaragua en 1990-93 no es repetible.

La generosa ayuda externa que se consiguió, bajo diferentes modalidades - sin duda, una ayuda política para consolidar la democracia, con el principal logro de permitir la ejecución de un programa de estabilización que terminó con la hiperinflación - no se mantendrá a esos niveles.

Y sobre todo, no llegará si a cambio de ella no se hacen transformaciones internas profundas que garanticen que no se seguirá deteriorando la situación del país. Esto nos hará cada vez más dependientes de una ayuda externa cuyas dosis se irán reduciendo.

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Estabilización: un tímido ajuste

El proceso de estabilización no se comenzó hasta 1991 por ser el año 90 el año de la transición, marcado por los reacomodos políticos y por la pacificación. La estabilización se consolidó en 1992, lográndose metas de inflación muy reducidas gracias al uso del tipo de cambio fijo como ancla de los precios y, sobre todo, gracias a la capacidad de negociación y control indispensables para la recomposición de los precios relativos. Esta política exitosa sentó una base. Pero en 1993 no se hizo mucho para aprovechar el nuevo marco creado. Y por el corto alcance de las medidas que habían permitido lograr la estabilización, el gobierno no pudo impedir la pérdida de 100 millones de dólares de reservas de divisas públicas, que al terminar 1993 estaban casi agotadas.

Paralelamente al proceso de estabilización se logró iniciar un proceso de ajuste estructural. Tal vez por la complejidad que resulta de sobreponer ambas lógicas - muy distintas en su filosofía y en su aplicación - este proceso fue demasiado tímido. Se limitó principalmente a: La privatización de la mayor parte de las empresas estatales de producción de bienes y servicios no básicos que habían sido confiscadas y/o intervenidas por el Estado en todas las ramas de la economía durante la revolución. Representaban el 40.7% del producto nacional en 1988. La liberalización del comercio exterior y la reducción de las barreras aduaneras.

La eliminación de las restricciones al comercio interior. (Las empresas estatales controlaban un 50% del comercio). La reestructuración del sector financiero, con la apertura de bancos privados, la creación de la Superintendencia de Bancos y la liberación de las tasas de interés.

Estas acciones constituyen sólo el inicio de un conjunto de reformas necesarias para aumentar la producción y la eficiencia del sector productivo y su impacto no puede ser muy importante a corto plazo. No se enfrenta con ellas la mayor contradicción, la que se debe a la simultaneidad de las políticas de estabilización y de ajuste estructural, la que proviene de la incoherencia existente entre aumentar la oferta y disminuir la demanda.

¿Exportar más ?

Para importar menos y gastar menos, el gobierno ha reducido el gasto fiscal y el crédito con medidas eficaces a corto plazo. Pero esto ha afectado la producción de las empresas, que no pueden vender las cantidades que hubieran deseado para ser rentables. Esta falta de rentabilidad ha afectado su capacidad de inversión y hasta de funcionamiento cuando la crisis se ha profundizado.

Según la filosofía del ajuste, el eje central de la economía debe estar en las exportaciones. Por una doble razón: las exportaciones no se ven afectadas por la disminución de la demanda en el mercado nacional y deben crecer para mejorar la cuenta del país con el resto del mundo. Ambas razones son correctas, pero la capacidad de exportar más no surge de la nada. Ni surge simplemente porque el mercado nacional se haya reducido y entonces sea necesario exportar.

La reconversión hacia las exportaciones no tradicionales es necesariamente lenta porque el gobierno carece de políticas activas de fomento (tecnología, mercadeo...) y porque no hay una intervención decidida del Estado para crear la infraestructura de apoyo (condicionamiento, medios de comunicación, monitoreo de los mercados internacionales...). A su vez, la recuperación de los rubros tradicionales de exportación - que son los que generan más empleo en el campo e incluso en el país - se enfrenta a las dificultades que tienen las materias primas agrícolas. En el mercado mundial, el algodón ha experimentado un fuerte repunte, pero se ha vuelto un mercado frágil y especulativo, y el café está sometido a cuotas de importación.

ESAF y deuda externa

Es en este contexto en el que el gobierno firma un programa, concretizado en las matrices de políticas acordadas con el FMI y el Banco Mundial, para consolidar el proceso de ajuste y preservar los logros de la estabilización, que desemboca en la firma de un ESAF (Fondo de Ajuste Estructural Ampliado). Este ESAF implica un crédito de 151 millones de dólares en efectivo y librementes disponibles para 1994. Estos recursos provendrán principalmente del BM y del BID, en colaboración con Japón, Taiwán y Alemania. Condicionadas por el ESAF, vendrán también donaciones por 27 millones - también en efectivo -, a las que hay que sumar unos 40 millones que vendrían aún sin el ESAF.

Si estas cantidades se comparan con los 237 millones que se van a pagar para servir la deuda externa de mediano y largo plazo - sin incluir los créditos comerciales y los prefinanciamientos, que se compensan por nuevos créditos -, resulta alarmante una situación de "cooperación externa neta negativa", en la que se paga más de lo que se recibe.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que aun cuando no se recibiera nada, habría que pagar el servicio de la deuda. Más del 60% de éste corresponde al pago a los organismos multilaterales, con los que no se puede incurrir en mora so pena de ver cortado el acceso, no sólo al financiamiento de estos mismos organismos sino al de los países industrializados. Y la cooperación bilateral de estos países - otorgada en condiciones muy favorables en plazos y tasas de interés - es indispensable a corto plazo para la sobrevivencia del país.

En esta situación, dejar de pagar la deuda significaría el quedar aislados de la comunidad internacional y regresar a situaciones de penuria peores que las de la década anterior - ya no se puede contar con el bloque de países socialistas - y sin aparato ideológico que mediatice los conflictos generados por las dificultades. El pueblo nicaragüense ha agotado hace tiempo su reserva de capacidad de sacrificios. En el contexto actual, un escenario tan desastroso significaría que Nicaragua iría a hacer fila entre las naciones más "irrecuperables" del planeta.

También hay que tener en cuenta que los recursos que vendrán con el ESAF son mucho más blandos (0.5% de interés y 10 años de plazo con 5 de gracia) que la mayor parte de la deuda contraída anteriormente con los organismos multilaterales. Pagar su servicio con estos nuevos recursos resulta algo así como una reclasificación de cartera en términos más favorables para el país.

La condicionalidad del ESAF

A cambio de estos recursos, se exige a Nicaragua que cumpla con una serie de condiciones que constituyen el verdadero objetivo del programa. Condiciones que obligan al gobierno a respetar un cronograma de acciones, sancionado por la observación de metas cuantitativas estrictas, sujetas a evaluación intermedia para aprobar la continuación del programa.

La razón de fondo de una condicionalidad tan estricta es que los organismos internacionales no tienen confianza en la capacidad del gobierno para llevar a cabo las transformaciones que estiman necesarias. Consideran - no sin razón - que las administraciones públicas no son entes independientes, situados por encima de las contiendas de la sociedad ni protegidas de las presiones de sus grupos de interés más organizados.

Detrás de la concepción de las limitaciones que enfrentan los gobiernos para cumplir con sus objetivos, está la idea de que los actores del sector privado están dotados de la capacidad de anticipar cuándo el gobierno no va a cumplir realmente con lo que dice y a tomar decisiones en consecuencia, lo que obliga al gobierno a hacer lo que los agentes privados esperaban que hiciera... Paradójicamente, según esta concepción, la mejor manera que tienen los gobiernos de cumplir con sus objetivos es reducir su margen de maniobra, para darle confianza al sector privado de que harán realmente lo que prometen hacer. Sin duda, el alcance del programa ESAF tiene mucho que ver con la modalidad de su implementación. Pero no solamente. También tiene mucho que ver con su contenido medular y con el apoyo de los sectores sociales para llevarlo cabo.

El contenido del programa ha sido acordado tanto con el FMI como con el Banco Mundial, pero los contenidos de los acuerdos con ambos organismos no son similares sino complementarios. Obviamente, el acuerdo con el FMI impone el incremento del ahorro del sector fiscal reduciendo el gasto público - empleados, algunas transferencias, el cobro de algunos servicios en salud y educación - y una mayor eficiencia del sistema tributario. También, la supresión del crédito de corto plazo del banco central al sector público y a la banca comercial estatal. Ambos tipos de medidas tienden, sobre todo, a continuar la ya conocida lógica de la estabilización, al contener la demanda interna.

¿Ajuste estructural?

Hay más. El acuerdo abarca medidas de transformación estructural directa en el campo de la administración pública, en los sectores de servicios básicos y en el resto del sector público. En el caso del sector público empresarial, no financiero, se trata de liquidarlo, acabando así la tarea comenzada con la privatización de las empresas de la CORNAP. En el sector financiero, se exige realizar una profunda reforma para mejorar la capacidad de recuperación de la banca estatal, lo que supone resolver el problema de la discrecionalidad con la que ha manejado su política de préstamos. Existen señales de que los sectores más endeudados - y que por esto más contribuyen a limitar la capacidad de la banca estatal para otorgar nuevos préstamos - son los sectores empresariales grandes y no los pequeños y medianos, que no han recibido créditos importantes desde hace muchos años.

Como se prohibe la recapitalización de la banca estatal con fondos públicos - es decir, con los impuestos de todos los contribuyentes - la banca estatal tendrá que escoger entre no responder a la demanda de los productores o apresurar las recuperaciones de la cartera morosa. En el sector de los servicios básicos se ordena racionalizar el uso de los pocos recursos para salud y educación, priorizando los niveles de prevención y de atención básica y la enseñanza primaria. Finalmente, se impone emprender la reforma administrativa para mejorar la eficiencia de los sectores centrales de la administración, especialmente los de recaudación de impuestos.

Paradójicamente, las condiciones acordadas con el Banco Mundial no van mucho más lejos en los aspectos institucionales pese a que, generalmente, en la división de tareas entre el FMI y el BM, el FMI se encarga más de los aspectos presupuestarios y financieros orientados a la contención del gasto, mientras que el Banco se enfoca más en los aspectos de las transformaciones estructurales requeridas para emprender un camino de desarrollo viable y que no vuelva a generar los déficits acumulados en el pasado.

En el caso nicaragüense, las condiciones impuestas por el Banco retoman casi los mismos términos que los aspectos estructurales e institucionales que impone el FMI, a pesar de que el BM ha realizado buenos diagnósticos de las debilidades estructurales que enfrenta el país y de los esfuerzos que requiere para dotarse de instituciones acordes con la lógica de una economía de mercado.

Dogmas filosóficos...

En definitiva, lo que está en juego no es tanto el contenido de las reformas - que son inevitables - sino la capacidad y los medios para hacerlas. La filosofía neoliberal - que es el soporte teórico de los programas de ajuste estructural - supone que el sector privado se comporta tal como debería comportarse si fuera perfecto. Que logra comportarse siempre de la manera más idónea para lograr sus propios intereses. Que logra rectificar adecuadamente sus errores cuando los comete. Que invierte siempre donde hay mayores oportunidades de ganancia. Y que ahorra justo lo necesario para financiar las inversiones que le procurarán más beneficios futuros, renunciando para eso en el presente al goce de más ingresos.

También supone esta filosofía que el único obstáculo que puede desviar al sector privado de este camino es la intervención del Estado, nefasta o, en el mejor de los casos, inútil. No hay duda de que si el sector privado fuera perfecto, no hubiera producido Estados burocráticos tan engorrosos para conducirlo. Tampoco hay duda de que si el Estado fuese totalmente inútil, ese mismo sector privado votaría por su desaparición. Obviamente, el sector privado no es tan perfecto como lo quisiera la utopía neoliberal. Tampoco es perfecto el Estado. Si lo fuera, tendría la capacidad de implementar todas las transformaciones necesarias para poner al país en la senda de un desarrollo sostenible y equitativo y sus líderes estarían seguros de conservar el poder indefinidamente.

... y absurdos reales

En Nicaragua, tanto el Estado como el sector privado, han caminado apoyándose cada vez más sobre los recursos de la ayuda externa. En la década sandinista, se intentó un modelo basado en la creencia de que el Estado era mejor y más capaz que el sector privado para organizar la producción y la distribución. Se había vuelto una evidencia - casi un dogma - que los recursos externos lloverían siempre como el maná.

La fe en la absoluta capacidad del Estado para conducir toda la economía corroía los pilares de la política económica: la ilusoria creencia en la capacidad de poder planificarlo todo o la ilusión del poder soberano sobre la moneda ("el córdoba es nuestro y hacemos lo que queremos con él"). Y el sector privado no se equivocó al calibrar la gran debilidad que se escondía detrás de las apariencias autoritarias: cuando ya no fue posible seguir racionando por tarjetas y por colas, se desató la hiperinflación que es, ante todo, una pérdida de confianza en ese símbolo del poder del Estado que es la moneda.

El que ni el gobierno ni el sector privado sean perfectos como en los libros, justifica la necesidad de mejorarlos - cambios estructurales -, pero esto implica reconocer que su capacidad para implementar esos cambios tampoco es perfecta. Incluso, llega a ser tan limitada que la tendencia es siempre a que prevalezcan los escenarios más conservadores - más de lo mismo -, al menos que ocurran trastornos políticos mayores que sacudan la sociedad. ¿Cuáles son los márgenes para profundizar los cambios? Es necesario conocer mejor a los actores e instituciones que podrían implementarlos para evaluar las posibilidades reales de las diferentes vías, a la luz de las contradicciones políticas en las cuales se insertan y que las determinan.

Nuestro sector privado

La descapitalización de las empresas privadas del país - producto de repetidas fases de destrucción de su riqueza física y financiera - no es un mito. Las principales causas de descapitalización física han sido las destrucciones y los abandonos de fincas en las regiones que fueron escenario directo de la guerra, los sucesivos cambios de propiedad, los saqueos, las conversiones tecnológicas y la adopción de un patrón de mecanización inconsecuente con la logística de reparación y mantenimiento, sin olvidar diversas catástrofes naturales. La descapitalización financiera es el resultado de las diferentes desmonetizaciones, del mismo proceso hiperinflacionario y de la política de devaluaciones no anticipadas.

La capacidad de ahorro nacional es negativa. Es decir, el consumo nacional es superior al producto interno bruto. Pero este desahorro no está distribuido de igual manera en todos los sectores. Dado que el crédito de largo plazo al consumo es un mecanismo poco desarrollado en Nicaragua, los estratos medios y bajos de ingresos sólo pueden consumir un excedente sobre su parte del ingreso nacional equivalente al monto de las remesas familiares.

El exceso de consumo de bienes públicos no puede ser totalmente responsable de esta situación - aunque es sin duda, la variable de ajuste más fácil para reducir el consumo nacional -, puesto que en los últimos 4 años el desahorro del sector público ha mostrado una evolución exactamente inversa a la del desahorro privado. El resto del desahorro interno debe ser achacado entonces a los estratos de mayores ingresos, que tienen una mayor tendencia a importar bienes de consumo final y tienen más fuentes de financiamiento para hacerlo. De hecho, los sectores pobres del campo se han dedicado a descapitalizar su patrimonio productivo para poder financiar su producción de corto plazo o, peor aún, para garantizar su consumo familiar.

Paralelamente, ha ido creciendo el flujo del ahorro financiero privado (1,080 millones de dólares en aumento de los depósitos en la banca comercial, tanto en córdobas como en dólares), sobre todo en moneda extranjera, aunque la inversión privada ha venido perdiendo peso en el producto interno bruto: ha pasado de 11 a 7% del PIB, mientras que la inversión pública ha tenido una evolución inversa de 9 a 12% del PIB durante el período 1990-93. Esto revela que el sistema financiero no está cumpliendo cabalmente su función de intermediación, pese a las transformaciones que ha tenido en los últimos años.

Nuestros empresarios

Al amparo de un sistema financiero nacionalizado, existió en la década sandinista una fuerte "represión financiera": tasas de interés inferiores a la inflación, que desestimulaban el ahorro y propiciaban un uso irracional de los recursos financieros. Pero es muy significativo que, también en los años 60 y 70, el precio real del crédito era negativo, pese a que el sistema estaba dominado por un pequeño número de bancos privados.

La explicación está en que estos bancos eran sólo los núcleos financieros de grupos empresariales dominantes, que tenían interés en tasas de préstamo bajas. Sin duda, la novedad de la reconstitución de bancos privados en un trasfondo económico muy perturbado por las crisis políticas y económicas no permite al sistema financiero volver a jugar este papel. Sin embargo, ya está en capacidad de captar abundantes recursos financieros privados, atraídos por la remuneración sin riesgo de las tasas al público, que son indexadas al valor del dólar.

El problema de fondo es que la gran desigualdad en la distribución del ingreso y en los patrimonios se junta al carácter incipiente y compartimentado del capitalismo en Nicaragua. Pocas empresas son verdaderas sociedades anónimas y cuando lo son, sus accionistas no pasan de un pequeño número de familiares y amigos. A la par de ellas, existe una gran masa de empresas medianas o pequeñas, cuya necesidad de capital se confunde con la limitada capacidad de ahorro familiar.

No existe en Nicaragua - como lo cuentan los libros de texto inspirados en la realidad de los países industrializados - un amplio sector de hogares con pequeños excedentes financieros que buscan cómo adquirir acciones en empresas o colocarlos en sociedades financieras que se convertirían en fuente de recursos para otras empresas. Al contrario, existe un gran sector de empresas familiares que necesitan recursos financieros, mientras que el ahorro financiero está concentrado en sectores muy estrechos, que encuentran menos riesgo en la especulación financiera internacional que en financiar a este sector productivo para que pueda enfrentar las transformaciones que impone la crisis nacional.

Nuestro imperfecto mercado

Además de la descapitalización del sector productivo privado y de las inconsecuencias del sistema financiero, la crisis se manifiesta en la desorganización del sistema comercial, en transición entre un sistema controlado por el Estado - y sus contrapesos privados, el contrabando y el mercado negro - y un sistema libre. Hay evidencias de que el capital comercial privado ha invertido mucho más en abastecer a los sectores urbanos de bienes finales importados que en hacer circular los productos nacionales.

Grandes intereses se consolidan en torno al abastecimiento de insumos agropecuarios y a las exportaciones tradicionales, que constituyen oligopolios muy peligrosos para la producción, mientras los pequeños y medianos intermediarios, que tendrían un comportamiento más competitivo, tienen serias dificultades para operar debido a la descapitalización financiera que golpea a las clases medias a las que pertenecen. Las grandes empresas del sector industrial se abastecen ellas mismas de equipos y repuestos, pero las pequeñas y medianas empresas no pueden hacer lo mismo - por un evidente problema de escala - y tienen que depender de intermediarios. Son actores en un mercado poco transparente y muy imperfecto, lo que viene a agravar seriamente su rentabilidad y limita seriamente las posibilidades de su reactivación.

Contradicciones del gobierno

La reducción del Estado - tanto de su tamaño como de su gasto - se encuentra en el nudo de las contradicciones reales y financieras del gobierno. Como es más fácil reducir el consumo del gobierno que el del sector privado, se ataca por el lado más fácil el problema de la reducción de los desequilibrios. La reducción del Estado se justifica entonces con una mezcla de razones que pertenecen a dos lógicas bien diferentes: la de la estabilización (hay que gastar menos para reducir los desequilibrios) y la de los cambios estructurales (hay que adaptarse a las nuevas circunstancias económicas nacionales y mundiales y ser más eficiente). El término ajuste se presta muy bien a la confusión de ambos discursos, porque puede ser entendido como "ajustarse la faja" y como "agarrar mejor puntería".

En el caso del Estado, esta contradicción tiene un trasfondo que va más allá de la simple confusión semántica. No solamente "el gobierno tiene que gastar menos" y "el Estado tiene que ser más eficiente" - ambas cosas son ciertas -, sino que "el sector público tiene que reducirse para ser más eficiente", lo que puede ser cierto en algunos casos pero, en el estado actual del conocimiento, es una suposición filosófica que el pensamiento liberal comparte con el pensamiento anarquista, aunque para llegar a una conclusión diferente.

El Estado no debe desaparecer - dicen los liberales - sino reducirse a su función de garantizar el orden público, hacer las leyes, velar por su aplicación y sancionar su incumplimiento, en aras de preservar las libertades individuales de cada uno de la potencial agresión de las libertades individuales de los demás.

Por insuficiencia de conocimiento, o mejor, por carecer de demostraciones empíricas para sustentar la posición de que la eficiencia del Estado se logrará automáticamente con su reducción - en gasto y tamaño -, es normal que los criterios pragmáticos de la estabilización prevalezcan sobre los de la reforma administrativa, que es más difícil de implementar.

En el programa ESAF, recién firmado en Nicaragua, aparecen dibujados con claridad los objetivos de la reducción de gastos del Estado, pero apenas trazados los objetivos de emprender su reforma administrativa para aumentar su eficiencia. Presentar la venta de activos públicos al sector privado como una necesidad para generar ingresos y poder así pagar la deuda externa pública, o resaltar la insuficiente capacidad del Estado para hacer las inversiones necesarias, debido a que no genera mucho ahorro y a veces gasta más de sus ingresos, son aseveraciones pragmáticas. En la misma línea está el canje de empresas públicas por pagarés de la deuda externa.

Realmente, la venta de empresas públicas es una forma cortoplacista y no renovable de obtener ingresos. Igualmente, incrementar la capacidad de inversión con capital privado es sin duda un objetivo deseable, pero podría ser alcanzado con la creación de sociedades mixtas.

Transformar monopolios públicos en monopolios privados no tiene por qué aumentar el bienestar del consumidor, cuando se sabe que el monopolio favorece el uso irracional de los recursos. La experiencia de nacionalizaciones y desnacionalizaciones en las naciones indus trializadas en las últimas décadas muestra que el Estado nunca vacila en socorrer al capital privado cuando está amenazado de quiebra y luego vende barato los activos revitalizados con el erario público. En esta clase de pragmatismo, el sector público parece llevar siempre las de perder. Lo que es criticable no es el principio de una mayor participación del sector privado sino la forma en que se hacen las transferencias de régimen de propiedad.

La inflación y el gasto público

Reduciendo el gasto público se disminuye el consumo nacional, lo que reduce el exceso de demanda interna en relación a la producción, y la demanda de importaciones. Esto es lo que se dice. Pero detrás de la aparente sencillez de este argumento, que parece de sentido común, existe un trasfondo macroeconómico más complejo. En la política económica prevalece la lógica financiera, según la cual el monto del financiamiento público de la economía tiene que ser determinado por la disponibilidad de recursos externos.

Todo incremento de crédito que no esté "respaldado" por recursos externos provocará una pérdida de las reservas internacionales (divisas). En ese caso, el Banco Central tendría que vender sus dólares al público o tendría que hacer una devaluación para proteger las divisas. En ambos casos se produciría el aumento del precio del dólar, tanto el oficial como el de la calle, lo que se traduciría en inflación, aún más rápidamente cuando la gente aumenta los precios de lo que vende siguiendo al dólar, aun cuando sus productos no se hagan con recursos importados. Esto contribuye a aumentar tremendamente la inflación.

Pero un aumento en la oferta de crédito se traducirá en más brecha externa sólo en proporción a las importaciones suplementarias que genere ese crédito. Si el crédito está dirigido a sectores que aumentan con él su capacidad productiva, en vez de correr a la casa de cambio para ahorrarlo en dólares, no tiene el crédito por qué ser inflacionario. Aun dentro del gasto del gobierno, hay partidas más consumidoras de dólares que otras. Y, sobre todo, hay sectores de la sociedad que en su consumo tienen más bienes importados que otros.

En otras palabras: no es el gasto fiscal per se el que es inflacionario. Esto depende de su composición. Lo mismo se puede decir del crédito al sector privado. El problema del impacto inflacionario del crédito no depende de su `respaldo' en dólares sino de su utilización productiva a corto plazo y de sus efectos, tanto sobre las exportaciones como sobre las importaciones.

En términos generales, el aumento de la demanda - pública o privada - se traducirá a corto plazo en un aumento de los precios, cuando los empresarios vean que pueden ganar más vendiendo más caro, en lugar de producir más y ganar menos en cada bien producido. Claro está que ambas cosas (las cantidades producidas y los precios) pueden aumentar, pero el que una suba más rápidamente que la otra depende tanto de que los productores puedan aumentar su volumen de producción sin tener que hacer nuevas inversiones como del grado de monopolio que encuentren en el mercado, siendo esto generalmente más favorable a un aumento de los precios.

Desde este punto de vista, el crédito al sector privado también puede ser inflacionario, y el gasto fiscal no lo tiene que ser necesariamente, lo que refuerza el argumento de la necesidad que tiene este país de contar con mejores conocimientos de las interdependencias macroeconómicas para hacer una evaluación de la estructura del gasto público que sea más acorde con los objetivos de la reactivación productiva.

¿Estados débiles?

A menudo se sostiene también que el Estado no solamente no debe participar en la actividad económica, sino que además debe abstenerse de intervenir en ella, porque no tiene la capacidad de "sorprender" a los actores privados. Estos se anticiparían siempre a sus acciones y tomarían decisiones en consecuencia, lo que anularía el efecto de las medidas gubernamentales.

En los países subdesarrollados este argumento tiene un eco particular, sobre todo entre los organismos internacionales, que recalcan, con mucha razón, las carencias administrativas y organizativas de nuestros Estados. Las debilidades del Estado en las sociedades subdesarrolladas - lo que por cierto no les impide ser Estados fuertes - restarían mucho sentido al argumento de la necesidad de un mecanismo regulador del mercado, mecanismo que requiere de mucha capacidad técnica para ser eficaz. Sin embargo, la importancia de la necesidad de mecanismos reguladores es aún más apremiante cuando el mercado es imperfecto y subdesarrollado. Otra falla lógica inherente a los procesos de ajuste es que pretenden reducir el papel del Estado, pero necesitan de él para llevarlos a cabo activamente.

Sin duda, la vía correcta está en buscar los objetivos del ajuste estructural, no sólo porque la crisis financiera nos obliga a ello, sino porque es la oportunidad para nuestra sociedad de resolver algunas trabas profundas en la senda al desarrollo.

Ajuste en las instituciones

Desarrollarse requiere de un Estado reformado, que administre mejor y sepa prever el impacto de sus acciones y programar sus inversiones según un plan de desarrollo, en vez de hacerlas de acuerdo a las fluctuaciones de los criterios parciales de las agencias de cooperación. Necesitamos de un Estado organizador de la concertación económica entre las fuerzas sociales y políticas, necesaria para distribuir los costos y los logros del ajuste, única manera de hacerlo viable. Y necesitamos de un sector privado que, mayoritariamente, encuentre más beneficios que costos para apoyar el proceso.

La falta de preparación de cuadros para ejercer la función pública, concebida como una intervención para regular la economía de mercado sin reemplazar el esfuerzo privado, es un obstáculo serio. Por eso es altamente criticable que los organismos financieros - que saben perfectamente que ésta es una de las claves principales del desarrollo - no insistan más en estos aspectos más profundos, aunque sin duda más complejos, de las transformaciones estructurales. Aspectos que podrían dar lugar a un verdadero programa de ajuste estructural. Probablemente, este descuido refleja su pragmatismo. Los cambios estructurales de un país no pueden venir de afuera y la capacidad para implementarlos se topa justamente con la misma incapacidad que los cambios pretenden resolver. Sucede exactamente lo mismo que en la transformación de los sistemas educativos, cuyos artífices han de ser los mismos maestros formados en el sistema que se pretende transformar.

Cambiarse a sí mismo no lo puede hacer un Estado débil, sometido a las presiones contradictorias de los diferentes grupos de poder, pero incapaz de canalizarlas hacia un proyecto común. Las instituciones democráticas tienen un papel muy importante que jugar en esto, pero este papel supone una administración eficaz y coordinada, que supere el tradicional feudalismo ministerial, reforzado en la década sandinista por la distribución de cuotas de poder en el seno del Estado-partido.

Crisis de poder político

Después de las elecciones de 1990 la historia nicaragüense se resume en la dinámica de reestructuración de la columna vertebral del poder político. Esta columna se "desvertebró" con la división política entre las instancias tradicionales del poder: grupos económicos, gobierno, fuerzas armadas.

La consolidación de una nueva columna vertebral se ha tratado de lograr por la vía del consenso de cúpulas: alianza de la fracción más moderna de la oligarquía tradicional con la clase empresarial sandinista. Pero esta vía se ha agotado, porque los sandinistas están obligados a definirse o a dividirse, ya que la apariencia de "co-gobierno" trae muchos problemas -especialmente en el apoyo norteamericano - a los pilares más derechistas del poder. Consolidar la nueva columna vertebral integrando fuerzas sociales nuevas, tradicionalmente marginadas en los liderazgos nacionales - como las clases medias rurales - es una posibilidad no ensayada y que no ha sido causa de confrontaciones entre las cúpulas.
La causa principal de las actuales confrontaciones son los intereses de las cúpulas. Y es que sobre la mesa donde se fortalece la riqueza personal participando en las instancias del poder político, la torta es pequeña y no da para muchos grupos de intereses.

La inestabilidad política y la crisis económica se refuerzan. Varios factores contribuyen a este mutuo refuerzo. Pero hay una jerarquía de importancia en estos factores. Actualmente, el papel clave lo tiene la crisis de estabilidad política y las expectativas sobre el orden y la seguridad, lo que inmoviliza económicamente las potencialidades del capital nacional y extranjero, potencialmente atraído por las oportunidades de inversión - la tierra y la mano de obra son en Nicaragua muy baratas en relación a otros países de la región -, pero desalentado por los riesgos ligados a la inestabilidad social.

Aún dentro del marco de políticas económicas del ESAF - a pesar de su pragmatismo y sin abordar de lleno los problemas estructurales del capital humano, de las instituciones públicas, del mercado de trabajo, del sistema de intermediación financiera, de la generación de tecnología, de la sostenibilidad ecológica de la actividad económica - habría crecimiento económico si hubiera estabilidad política. El problema de fondo es que justamente ahora, firmado el ESAF, no ha surgido aún esa nueva "columna vertebral" del poder que dé operatividad a ciertas normas básicas del juego político y del funcionamiento económico y que tenga suficiente legitimidad ante una masa crítica de ciudadanos para ejercer una autoridad efectiva e imponer el orden, un orden "normal", con conflictos que sean manejables y tolerables, no desintegradores.

Predomina la desintegración

El que aún no esté integrada esta "columna vertebral" del poder, significa que no existe un conjunto de instituciones políticas, culturales, jurídicas, militares y religiosas que tengan entre ellas un consenso esencial y una organización funcional coherente que les permita poner un orden a la vida ciudadana. Al contrario, predomina la desintegración de las fuentes de poder esenciales. Esto provoca una parálisis del Estado al no haber un vértice desde donde se imponga una lógica general de principios y normas de gobierno.

Los sandinistas comprometidos con los sectores afectados por las medidas económicas controlan, por esto, fuentes de poder. Y esto les da capacidad de vetar o distorsionar las medidas económicas del gobierno. Pero no tienen capacidad para diseñar y hacer aplicar otro conjunto de medidas. En menor medida, esta contradicción la padecen también las diferentes fuerzas que coadyuvaron a la victoria electoral de la UNO, aunque esto no tiene el mismo impacto, porque todos estos partidos - salvo los liberales - no representan mucho en términos de fuerzas sociales.

Si la salida a la crisis económica y a la inestabilidad política implica la creación de una columna vertebral del poder, es importante comprender las dinámicas que tienden a su configuración o que la excluyen. Esta "columna vertebral" comienza a tener poder de integración y de ordenamiento de la vida ciudadana cuando surge el consenso en torno a una persona - o a un partido - que cristaliza las aspiraciones de las mayorías y que le confiere - en las expectativas de la gente - la capacidad de hacer lo que se espera de él.

Alemán, Lacayo, Ortega

Un ejemplo sería lo que se imaginan muchos que sería un gobierno de Arnoldo Alemán, personaje que ha acumulado capital político en estos cuatro años. Muchos le dan legitimidad para organizar un régimen fuerte luego de aplastar políticamente en las elecciones a los sandinistas y a los chamorristas.

Pero no se puede descartar que Antonio Lacayo se gane el apoyo de las elites empresariales por su seriedad y valentía para llevar adelante el ESAF, con el apoyo del COSEP. A su proyecto pueden sumarse los organismos multilaterales y la embajada americana. Y aunque en su grupo no hay consenso sobre cómo tratar "la piñata" sandinista, ésta se hizo de tal manera que están amarrados en el mismo marco jurídico los intereses populares y los de quienes se aprovecharon de la situación. Esto obliga a darle al asunto un tratamiento administrativo lento, lo que es fuente de mucho descontento. Pero el tema es cada vez menos un factor de polarización, puesto que a la mayoría de las elites les interesa hoy mucho más una recuperación estratégica de su poder, seguridad y estatus que este pleito. En este nuevo clima, es probable que los mecanismos de revalorización de los bonos de indemnización sean suficientes para marginar a los confiscados más recalcitrantes.

¿Por qué no Humberto Ortega?

Antonio Lacayo tiene la posibilidad de usar este tema como arma en la negociación para presionar tanto a los moderados del sandinismo como a los militares. A los primeros para que contribuyan al aislamiento de las luchas "descabelladas" de Daniel Ortega y el FNT - la división real o virtual del FSLN haría más vulnerable al sandinismo -. A los militares para que mantengan el orden y fijen límites tolerables a la protesta. Darían así señas de hasta dónde se puede y es legítimo protestar.

¿Por qué no es el General Humberto Ortega un potencial líder de esta columna vertebral? Porque la crisis de gobernabilidad no lo ha dejado en buena posición, por ser factor de polémica y porque los que reclaman gobernabilidad lo culpan de la crisis política. El pueblo lo percibe como no querido por los norteamericanos y por lo tanto, no querido por los financiadores ni por los patrones que pueden dar trabajo.

Del análisis de las fuerzas económicas y políticas en la escena actual se desprenden una serie de escenarios, algunos más probables que otros. No se trata de hacer pronósticos -, tarea siempre arriesgada en política, tal vez más que en economía - sino de contribuir al esclarecimiento de las tendencias que están en marcha, esperando que esto contribuya a modificar su curso.

El escenario frágil

En este primer escenario, lo central es: más de lo mismo. En él se prolongan sin grandes cambios las tendencias vividas del 90 a ahora. En él se demuestran las insuficiencias del actual consenso de cúpulas.

Un escenario así es la apuesta del gobierno actual, aunque lo hace con niveles de incertidumbre. En su versión más favorable, no habrá protestas y no será necesario reprimir, sea porque el pueblo está cansado o porque el sandinismo no convocará ni animará las protestas. El consenso alrededor de la gestión de Antonio Lacayo se ve suficiente como para no hacer necesario dar la estocada final al toro cansado y herido - represión brutal a la protesta popular -, que se rinde por no poder caminar más. Se trata, sin embargo, de un consenso totalmente pasivo y no participativo.

La economía crece porque una minoría de empresarios privilegiados es suficiente como para crear la impresión de que las cosas salen adelante. Los empresarios nacionales ven un futuro de mayor seguridad. Y si bien es cierto que permanece algún bandolerismo rural, éste está contenido, lo que permite a los sectores de mayor capital arriesgarse en la producción, animándose también a ello la inversión extranjera. A la larga, el dinamismo de las grandes empresas va mejorando el entorno de la pequeña y mediana producción.

La economía no habrá mejorado mucho de aquí a 1996, pero la estrategia electoral del grupo Lacayo podrá basarse en los escasos logros alcanzados para argumentar que enderezaron la situación y sentaron responsablemente las bases del crecimiento.

El escenario caótico

La apuesta actual del gobierno puede fracasar: no se logran los estrechos márgenes de crecimiento esperados y la situación política se tensión a más. En este escenario, la aplicación del programa del ESAF provoca algunas protestas de las fuerzas organizadas del sandinismo (sindicatos del FNT), que el gobierno no llega a controlar y a las que responde con algunas concesiones. El sandinismo liderea las negociaciones - aunque no logra soluciones definitivas - para no perder su base electoral, pero no aprovecha la situación para organizar un caos absoluto, cuidando sus intereses empresariales. Las elites y las clases medias interiorizan la convicción de que el gobierno no está poniendo punto final a las causas de la inestabilidad. El aumento del desempleo y la exclusión social - insuficientemente compensados en el programa ESAF - se agudizan por los efectos indirectos de la agitación social. Y en todos crecen el temor ante más caos y el escepticismo ante posibles salidas más armoniosas.

En este escenario, crece la fuerza de Arnoldo Alemán, sustentada en una mayoría que se imagina que él es el salvador porque se opone radicalmente al sandinismo y a la gestión blandengue y caótica de doña Violeta. Existe un gran riesgo de que prevalezca este escenario, aun cuando el nivel de protestas populares no crezca significativamente. Porque apostar a la gran inversión - privada o extranjera - es simplemente apostar a la inestabilidad. La fragilidad de la base productiva del país requiere de la diversificación de las actividades y de la generalización de prácticas técnicas y sociales que no socaven la sostenibilidad ambiental del crecimiento. Y ambos objetivos resultan inseguros para las mentalidades especulativas y retrógradas de una parte importante de la clase empresarial nicaragüense y para la insensibilidad ecológica de las compañías transnacionales.

El escenario autoritario

El escenario anterior podría evolucionar a peor. Las protestas populares urbanas y el bandolerismo rural alcanzan un nivel crítico que obliga el gobierno a cohesionarse en torno a una respuesta represiva. Trata de imponer el orden con represión, apostando a que las elites, las clases medias y hasta muchos pobres lo que más desean es orden, gobernabilidad y conducción firme. Gran parte del sandinismo silencioso prefiere inconscientemente esto y confía la "solución" a Antonio Lacayo, prefiriéndola al revanchismo de Arnoldo Alemán.

Los militares se sentirían en jaque mate y obligados a apoyarlo, porque tendría el respaldo beligerante de las elites, de la Iglesia, de la comunidad internacional y de los financiadores multilaterales, que probablemente no han exigido más recortes en el gasto militar - pese a que es técnicamente necesario - para guardar ciertas fuerzas para esta eventualidad.

El gobierno tendría aún más razón para lanzarse por la vía represiva si estima que la protesta de los sindicatos sandinistas puede ser quebrada fácilmente. Los sandinistas "de calle" están cansados y poco beligerantes y la mayoría retrocede después de la primera represión al saber que algo se les ofrece y que no tienen perspectivas de triunfar. Antonio Lacayo podría fortalecerse más frente al antisandinismo tradicional si despidiera al General Ortega antes de su retiro, dando así claras señales de que éste ya no tiene el control del ejército.

También es posible que esta vía se inicie como fruto de una iniciativa conjunta de altos oficiales del ejército y el gobierno. Piensan estos militares que su seguridad - autonomía castrense, piñata - estará mejor sustentada si participan en la "salvación del país" que si mantienen un compromiso de protección a grupos populares organizados del sandinismo (APT-FNT). Ganarían con esta actitud prestigio y acercamiento al capital tradicional y a otras fuerzas que les son adversas.

Los militares son parte de la corriente del sandinismo que no ve otra opción fuera del programa del gobierno y del ESAF, así como del orden institucional que éste ha ido creando. Los acercamientos entre Antonio Lacayo y sus parientes o amigos en los altos mandos militares pueden ser un factor facilitador de este escenario, en el que se le complica seriamente el camino a Arnoldo Alemán.

El escenario consensual

En este escenario que podría desembocar en un programa nacional, el énfasis mayor se pone en la integración económico-social de una masa crítica de la población que tiene influencia efectiva sobre la política económica. Para implementarlo, se busca el apoyo de los sectores medios a través de políticas económicas y programas que los beneficien, a la vez que se consigue su adhesión a través de su mayor contribución al esfuerzo económico nacional.

La integración de esa masa crítica de ciudadanos o de sectores sociales y grupos o entidades de poder, se buscaría priorizando programas económicos que busquen interesar a los sectores de la mediana empresa urbana y rural, otorgando más reconocimiento a entidades organizativas representativas de los intereses y culturas de estos sectores. Esto, necesariamente, incluye modificaciones sustanciales a lo acordado con los organismos financieros, aunque dentro del marco ya establecido. Se utiliza el marco neoliberal para restarle fuerza a los monopolios ( azúcar, insumos agrícolas... ). Se utiliza al máximo el financiamiento externo para eludir la condición de no dirigir selectivamente el crédito. Se trata de establecer una política arancelaria activa a favor de los productores mayoritarios, declarando excepciones temporales, etc., etc.

Este escenario no tiene por qué restar liderazgo a los sectores cupulares actualmente en el gobierno ni a los partidos de oposición. Puede darles un liderazgo más allá del estrecho círculo oligárquico y del de los nuevos ricos que esperan integrarse en él. Las iniciativas que crean este escenario deben partir de una apreciación del potencial económico de los sectores medios, rurales y urbanos, y de la convicción de la salud política que le darían al sistema político nacional, fortaleciendo el papel de los mecanismos representativos y, en particular, el rol de la Asamblea Legislativa como contrapeso a las lógicas autocráticas del Ejecutivo.

Se trata de darle un giro al elitismo institucionalizado, lo que restaría sesgos elitistas a la gestión pública, sobre todo en sus símbolos y apariencias. Esto disminuiría las tensiones con partidos y fuerzas sociales de la clase media: cristianos, liberales, Iglesia, ex-Resistencia, incluyendo en la gestión gubernamental a Ministros de zonas del interior, a dirigentes de la mediana empresa, de los sectores organizados de UNIPYME y de UNAG, de los liderazgos finqueros y de los círculos de profesionales.

Todo esto sería consensuado con la gran empresa y con las elites tradicionales, pues todos demandarían estabilidad y gobernabilidad y creerían que éste es el mejor camino. Dado el peso que el FSLN tiene en la vida nacional es importante preguntarse en qué afectarán los resultados del Congreso Sandinista a uno u otro de estos escenarios y en qué medida un FSLN renovado será capaz de contribuir a edificar este último escenario de consenso, teniendo en cuenta que la mayoría de los militantes del partido y de los sandinistas de base pertenece probablemente al grupo de los "sin corriente".

Cualquiera sea el resultado del Congreso de los sandinistas, es una realidad que el FSLN tiene la capacidad de influenciar el rumbo del futuro próximo hacia uno u otro de los escenarios, sea porque gana la corriente que va a favor del consenso de cúpulas (escenario 1), sea porque gana la corriente radical (escenario 2), sea porque las dirigencias partidarias y el ejército se unen para apoyar la salida represiva (escenario 3). Que el FSLN apoye la vía consensual (escenario 4) puede ser tan utópico como es utópico este escenario: el partido FLSN esta atravesado por las mismas contradicciones que la sociedad nicaragüense en su conjunto.

Crecimiento a mediano plazo

Independientemente de lo que suceda en el Congreso del FSLN e independientemente del escenario que se desarrolle de aquí a 1996, es necesario tener presente que las limitaciones ecológicas, técnicas, institucionales y culturales que tiene el desarrollo del país le imponen serias restricciones a mediano plazo. Las fuerzas sociales y políticas auténticamente preocupadas por el interés de la nación y no sólo preocupadas por su estatus a corto plazo sino por mantener su capital político en el futuro, deberán ocuparse y preocuparse por estas limitaciones.

El crecimiento económico que espera el gobierno en el marco del ESAF - además de descansar en el empresariado más pudiente y en el capital extranjero - no contiene acciones sectoriales definidas para orientar el esfuerzo económico ni las inversiones. Se supone que las ventajas del país son -además de los bajos precios de la tierra y de la mano de obra - sus recursos naturales, su riqueza ecológica. Pero un eventual crecimiento económico en los próximos años tiene muchas posibilidades de no ir más allá de las actividades extractivas.

La pesca es hoy casi sólo extractiva, pese a que la camaronicultura podría ser una actividad reproductiva. Pero sucede que en Nicaragua resulta más barato saquear los manglares para capturar larvas en vez de criarlas. La explotación forestal podría no ser un saqueo sino un proyecto de cultivo si hubiera suficientes intereses para ello y un marco legal que lo favoreciera. La ganadería, que tradicionalmente ha sido extensiva y destructiva del bosque, lo seguirá siendo hasta que se acabe con la frontera agrícola y con los tacotales, a menos que se creen programas que estabilicen la propiedad rural en la región del interior y que incentiven el cultivo forestal privado en el Atlántico.

Además de estos tres rubros, el café seguirá siendo un cultivo interesante y generador de empleo, al contrario del maní, totalmente mecanizado y agotador de la fertilidad de los suelos si no se maneja este cultivo dentro de un esquema de rotación de cultivos, que obligue a los empresarios a sacrificar un poco de sus ingresos a corto plazo para preservar posibles ingresos futuros. Todo esto pone en cuestión la estrategia especulativa y cortoplacista de muchos grandes empresarios, que alquilan la tierra y no le tienen amor como los campesinos.

En la industria, la única ventaja de Nicaragua - fuera de la agroindustrialización de la madera y del cuero - serán las maquiladoras, que dejan muy pocos ingresos al país y se instalan en cantidad sólo si las normas de expatriación de beneficios les son muy favorables y si el desempleo de la mano de obra no calificada es lo suficientemente grande como para reemplazar sin problemas al personal en caso de huelga.

Las inversiones nacionales o extranjeras que podrían hacerse en alimentos, transformación del cuero o fabricación de muebles se enfrentan a la falta de una política sectorial y a la estrechez del mercado nacional. Sólo la construcción aparece como actividad capaz de mover a muchas otras actividades y de generar ingresos, pero se necesita de una política de financiamiento de largo plazo para viviendas y de un programa de inversión pública más consecuente y estructurado.

El modelo en riesgo

En cuanto al capital humano, poco se está previendo para su formación y su "reparación", porque los sectores de educación y salud se ven directamente afectados por la política contractiva, que pretende priorizar solamente los niveles básicos, sin tomar en cuenta que la salud y la educación son sistemas complejos que necesitan de un conjunto de acciones equilibradas a todos los niveles. Si no se hace así, se compromete seriamente el desarrollo futuro, como lo proclama el Banco Mundial en su último informe. Al priorizar para el conjunto de la población sólo y únicamente lo básico, tanto en sus condiciones de vida como en sus ingresos, lo que se está poniendo seriamente en riesgo es la misma sostenibilidad del esquema económico en el futuro, a cambio de un crecimiento inmediato que ni siquiera está garantizado.

Las instituciones y los sistemas de normas y de valores presentan en Nicaragua, serias deficiencias para desde ellos impulsar el desarrollo. Pero su destrucción sólo llevaría a un sistema social más dominado aún por "la ley de la selva". Lo que se requiere es fortalecerlos y transformarlos hacia un sistema más basado en la noción fundamental de servicio público.

¿Utopía o necesidad?

Se trata de profundizar las transformaciones estructurales y el consenso democrático. Enfrentar estos dos retos no es tarea fácil ni de un solo día. Entre los escenarios posibles vale la pena emprender la tarea de considerar los que tienden a mejorar la situación estructural del país sabrá los que sólo pueden hundirlo más.

Un análisis cuidadoso de la situación política y económica del país muestra que los márgenes para los cambios estructurales deseables y necesarios para el desarrollo sostenible son sumamente estrechos. Y no porque la situación económica no tenga salida. Al contrario: se pueden entrever muchas perspectivas favorables y proponer planes para tender hacia ellas.

Pero los actores sociales y las instituciones que deberían impulsarlos presentan serias limitaciones para poder hacerlo. Porque van en contra de sus intereses a corto plazo (las cúpulas). Porque carecen del capital político necesario para imponer o siquiera proponer (las clases medias productivas). Porque son demasiado débiles o ineficientes (las instituciones). Pero aunque suene utópico, es urgente y necesario buscar todos los mecanismos sociales posibles para avanzar simultáneamente en el camino del cambio estructural, propiciando el aumento de la eficiencia administrativa y no solamente la reducción del Estado y la eficiencia fiscal.

En el camino de la promoción del desarrollo productivo y no solamente en el de la liberación financiera. En el del apoyo al sector privado no monopólico y no solamente en el de la privatización. Avanzar en la promoción activa de las exportaciones y no solamente en la desprotección de los mercados. En la capacitación de los recursos humanos y no solamente en flexibilizar el mercado laboral. Todas estas tareas son mucho más complejas que las que propone un programa tradicional de ajuste neoliberal.

Pero no son más utópicas. En el futuro, todos los puntos de llegada son posibles. La utopía no es otra cosa que querer llegar a un punto del futuro partiendo de un punto del presente que no existe. Es cierto que no tenemos mucha capacidad institucional y social para hacer cambios estructurales en la Nicaragua de hoy. Pero también es utópico pensar que existe en la Nicaragua de hoy un sector privado perfecto que pueda comportarse de la mejor manera posible para garantizar la máxima satisfacción de los intereses de todos. Si existe la competencia, debe crearse el espacio para que estas dos utopías midan fuerzas y demuestren cuál sirve mejor al país.

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