Nicaragua
La propiedad agraria y la estabilidad
No existe "el" problema de la propiedad. Son muchos y muy complejos los problemas en el caso de la propiedad agraria. Todos están relacionados entre sí y afectan a grupos muy diversos. No debe prevalecer una solución que favorezca sólo a los más poderosos de estos grupos.
Patrick Dumazert
Desde 1979 la propiedad agraria de Nicaragua ha sido sometida a numerosos trastornos. Por diferentes vías, el gobierno sandinista entró en posesión y/o redistribuyó más de 2.5 millones de manzanas, lo que equivale al 32% de las tierras en fincas de todo el país. Durante el gobierno Chamorro, más de un millón de manzanas cambió de manos: un 12% de las tierras en fincas. Las tres cuartas partes de estas tierras fueron privatizaciones del área previamente estatizada. A esto hay que agregar un paquete de tierras que se titularon a precaristas durante los años 80: esto tocó al 20 % de las tierras. Además, en todos estos años se ocuparon de facto unas 300 mil manzanas. Hoy, sólo el 29% del área agrícola explotada del país no se ha visto involucrada en ninguno de estos procesos.
Cuatro etapas en los cambios agrarios de los 80Para bien o para mal, los cambios ocurridos antes de las elecciones de 1990, tuvieron consecuencias trascendentales para la economía y la sociedad nicaragüense, que fueron poco analizadas y todavía menos debatidas públicamente en aquellos años. Se manejan cifras, pero se analiza muy poco su significado. Y aunque existe un gran consenso sobre los pésimos resultados de la economía nacional en los años 80, no hay una valoración clara, completa y públicamente difundida de las consecuencias de los cambios que se dieron en la tenencia de la tierra.
Para hacer una valoración crítica de estos procesos en su
conjunto, hay que considerar, al menos, tres aspectos:
Cómo y bajo qué criterios se hicieron las afectaciones.
Qué grado de consolidación legal tuvo el proceso.
Cuáles fueron los criterios para atribuir las tierras afectadas.
Según la etapa que se considere dentro del período sandinista estas tres preguntas no tienen la misma respuesta. A grandes rasgos se puede dividir ese período en cuatro etapas. La primera se inicia con las confiscaciones de las propiedades de Somoza, llega hasta la ley de reforma agraria de 1981, y conduce a la consolidación del Estado como empresario agrario.
La segunda concluye con la segunda ley de reforma agraria de 1986 y se caracteriza por la colectivización, condicionada por la entrega de tierras y crédito. En la tercera etapa el gobierno sandinista empieza a reconocer la necesidad de responder a la demanda individual de tierras, al menos en algunas regiones, y "flexibiliza" la política hacia las cooperativas de producción, reconociendo dentro de ellas ciertos espacios para la producción individual. Mientras, el entorno económico va entrando en un descalabro y la reforma agraria se congela. La cuarta etapa ocurre en 1990, durante los dos meses de transición del gobierno sandinista al gobierno Chamorro.
Con qué criterios, con qué legalidad¿Bajo qué criterios se hicieron las afectaciones? En general, y a excepción de la expropiación de propiedades del dictador Somoza (decreto 3), las afectaciones de tierras estuvieron dominadas por criterios políticos arbitrarios. Sin un sustento de filosofía social que las legitimara, las confiscaciones y las expropiaciones sólo podían crear polarización. En ese clima, fue difícil forjar un consenso nacional que le diera legitimidad duradera a la reforma agraria, aun cuando en el futuro cambiara la correlación de fuerzas que había hecho posible la revolución.
El decreto 38 confiscación de las propiedades de los allegados de Somoza puede ser considerado arbitrario en algunas de sus aplicaciones. Más arbitrarias aún, las expropiaciones justificadas en la ausencia del dueño o en la ineficiencia de la explotación, razones que se prestan a interpretaciones antojadizas. Un latifundio ganadero extensivo puede parecer mucho menos "explotado" que un latifundio algodonero, pero la influencia del algodonero en la desigualdad económica de un territorio no es necesariamente menor que la del ganadero.
En la época sandinista se dieron también ocupaciones de facto de miles de manzanas, sin la posterior intervención del Estado. Y tan tardíamente como a finales de los 80 se publicó un decreto que, al mejor estilo de los gobiernos absolutistas, permitía la confiscación de las tierras de los opositores políticos. ¿Qué grado de consolidación legal tuvo el proceso? Un grado mínimo. Se calcula que un 70% de las propiedades agrícolas que fueron afectadas por el gobierno sandinista no se legalizaron nunca como propiedad del Estado en el registro de la propiedad. La mayoría fueron incorporadas a las empresas estatales y luego a las corporaciones por decreto, o transferidas a los beneficiarios de la reforma agraria sin que el Estado completara la cadena de acciones que la ley existente establecía para adquirir legalmente una propiedad. Cuando en 1990 el FSLN perdió las elecciones, el gobierno se vio obligado a promulgar, antes de entregar el poder, una ley, la 88, en la que se dice que "los títulos de reforma agraria, provisionales o definitivos que, a la fecha (30 marzo 1990) han sido entregados a los asignatarios de reforma agraria, constituyen un instrumento legal que les otorga de manera gratuita la propiedad de la tierra... En consecuencia, podrán vender, ceder, traspasar, heredar y efectuar cualquier otro tipo de enajenación".
Es relevante que la ley 88 admita "cualquier otro tipo de enajenación" de las propiedades de reforma agraria, cuando eso había sido tan frontalmente rechazado por los cuadros sandinistas en los años anteriores. Pero el aspecto más clave de la ley 88 es el reconocimiento tácito que con esta ley se hace de la carencia de valor jurídico de la reforma agraria. Esto refleja un pensamiento que los sandinistas compartieron con otros movimientos de izquierda en América Latina y que interpreta que las decisiones políticas y también las arbitrariedades tienen el privilegio de pasar por encima de cualquier otra consideración de cualquier otra esfera del poder. Este pensamiento privilegia la toma del poder sobre la transformación del Estado y pone al poder Ejecutivo por sobre todos los demás poderes.
Reforma anti rural y anti económica¿Con qué criterios se asignaban las tierras? Lo más grave en este sentido fue que la selección de los beneficiarios de la reforma agraria, lejos de crear una amplia base de consenso social en el campo que hubiera ayudado a atenuar la guerra y las tensiones políticas y las mismas complicaciones jurídicas que creaban manejos tan insatisfactorios tuvo sesgos anti rurales y anti económicos.
En la primera etapa, el gobierno sandinista no respaldó las tomas de tierras espontáneas que hacían los campesinos, ni siquiera en los lugares en donde éstos habían luchado hasta con los guardias de Somoza para tener acceso a la tierra y así llevar una vida más digna. Con el argumento de que la parcelación de las fincas traería un descenso de la oferta agrícola y particularmente de la oferta exportable, se eligió el conformar empresas estatales con dirección centralizada, que fueron particularmente ineficientes y muy costosas al tratar de implementar un modelo tecnológico que resultaba irracional para las condiciones de la economía nicaragüense.
Más adelante, el gobierno se vio obligado a responder a la presión del campesinado, aunque los cuadros políticos se negaron siempre a reconocer las ventajas de la pequeña propiedad familiar. Por esto, se condicionó el acceso a la tierra a la conformación de formas colectivas de trabajo: las cooperativas de producción. Por haber sido decretadas desde arriba, la mayoría de estas cooperativas tuvo muchas dificultades para cohesionarse. Los socios entraban y salían, sin incentivos para invertir al no tener seguridad sobre su propiedad. Muchos cooperados siguieron viviendo en una pobreza similar a la que conocían antes de recibir las tierras. Algunas cooperativas dieron signos de crecimiento porque recibieron enormes subsidios del Estado para adquirir una gran cantidad de medios de producción importados, con los que podían copiar en el mejor de los casos el proceso productivo de los latifundios intensivos: maquinaria y empleo temporal asalariado.
El sesgo verticalista del proceso y el afán de copiar la "modernización" tecnológica recomendada por los manuales de agronomía también importados tuvieron un efecto muy negativo sobre la eficiencia del proceso de reasignación de tierras: aumentaron los costos y disminuyeron la oferta.
También hubo asignaciones de tierras a campesinos familiares, pero en cantidades insignificantes: el 2% del área en fincas. Se dieron principalmente a partir de 1986 y bajo la presión de la guerra, en un proceso que corrió paralelo al de la flexibilización del modelo cooperativo, que permitió ciertos espacios dentro de los colectivos para el cultivo individual. Pero era tarde: en 1984 el FSLN ya había perdido las elecciones en las áreas rurales, y con porcentajes similares a los de 1990. Y mientras no se resolvía el problema de la seguridad de la tierra para la familia campesina, los espacios de cultivos individuales dentro de los colectivos sólo creaban más tensiones dentro de las cooperativas sin solucionar lo esencial.
La influencia de la reforma agraria sandinista sobre los sistemas de producción fue mucho menor que el 32% de afectación de la superficie agrícola en fincas. Durante la revolución y según estimaciones hechas en 1993 por una misión de la Comunidad Europea, el área en fincas de los campesinos con menos de 50 manzanas aumentó sólo del 17 al 22%, y la de los finqueros con 50 200 manzanas tuvo aún un menor incremento: creció del 30 al 32%. Esto significa que ambos sectores, los que realmente son portadores de desarrollo económico, los que contribuyen a una generación del ingreso menos desigual en el campo, sólo aumentaron su participación un 7% en la tenencia total.
Se creó así una base social que resultaba muy pequeña y débil para sostener el enorme potencial desestabilizador que tuvo el proceso de cambios agrarios, directa mente por las afectaciones o indirectamente por las comparaciones entre beneficiarios y no beneficiarios, además de por los costos macroeconómicos globales que ocasionó.
(1) área adquirida por confiscación
a somocistas (1.390 mil mz) o por compras (196 mil mz.)
(2) área que quedaba al Estado en abril 90 y
que fue privatizada por la CORNAP.
(3) (6) área transferida a individuos al final del gobierno sandinista.
(4) área afectada por las leyes de reforma agraria de 1981 y 1986.
(5) área que permanecía en cooperativas al inicio del gobierno Chamorro.
(7) titulación a campesinos familiares por presión de las circunstancias.
(8) actos legales sin cambios de propietario.
(9) compras efectuadas por el gobierno Chamorro (estimado).
Transición: nuevos problemasLas consecuencias de todos estos cambios no quedaron limitadas a la etapa sandinista. Los cambios agrarios que impulsó el gobierno del FSLN con sus defectos y con su falta de consolidación jurídica provocaron nuevas tensiones a partir de febrero de 1990. Nuevos trastornos agrarios contribuyeron a incrementar la inestabilidad de la economía y de la sociedad, pese a los esfuerzos del nuevo gobierno y a los cuantiosos gastos esencialmente cubiertos por la ayuda externa dedicados a "la paz". Se puso así de manifiesto las contradicciones que hay entre la lógica de la estabilización macroeconómica que obliga a restringir los gastos y la lógica de la pacificación que lleva a aumentarlos . Una democratización que confundió la privatización con el mercado y el mercado con la democracia, no ha facilitado que estas dos lógicas contradictorias encontraran un equilibrio.
"Con sus ambigüedades, el gobierno de doña Violeta, no resolvió el problema de la propiedad generado por los sandinistas y complicó aún más la situación de la propiedad. Al final de todo este proceso, el gobierno no dejó satisfecho a ningún sector importante de la sociedad", concluye un consultor de la CEPAL.
La primera tensión de la etapa Chamorro fue resultado del intento que en los dos meses de transición y antes de la entrega del poder hicieron los sandinistas por consolidar legalmente todo lo actuado en los años 80. La tolerancia frente a este proceso de legalización acelerada y la permanencia de sandinistas a la cabeza de los cuerpos armados fueron parte de los acuerdos políticos de transición. Independientemente de todas las valoraciones económicas, jurídicas y sociales que se pueden hacer de estos acuerdos, es obvio que esta "solución" al problema de la propiedad fue una pieza clave en el ajedrez político del momento. Y dada la larga tradición no democrática de la sociedad nicaragüense, tampoco se podía esperar que el primer traspaso democrático del poder se diera sin altos costos políticos y sin pagar un tributo al poder de turno.
Al amparo de la ley 88De hecho, la transferencia de tierras rurales a privados ya se había iniciado antes de las elecciones de 1990, pero se aceleró en los dos meses de la transición. Antes de 1990, el problema fue que esas asignaciones individuales se hicieron sin un programa político expresamente enunciado para favorecer al campesino familiar y la política oficial no dejó nunca de priorizar a las empresas estatales y a los colectivos. Obviamente, esto se prestó siempre a muchas arbitrariedades y a alimentar la compraventa de fidelidades políticas. Después de febrero de 1990, se planteó también que era el momento de hacer algunas devoluciones a ciertos "empresarios patrióticos" que habían entregado sus propiedades a la revolución.
El acelerado proceso de reparto de tierras estatales individuales que se dio en el período de transición, entregando masivamente títulos de reforma agraria, fue santificado por la ley 88, bajo la que se ampararon entonces todos los títulos de reforma agraria y todas las asignaciones de tierras, colectivas o no, realizadas hasta entonces. Este proceso que vino a mezclar los intereses de los campesinos pobres beneficiados durante los años 80 con los intereses de una clientela política beneficiada a última hora ha sido calificado indistinta e indiscriminadamente como "la piñata". "Un asunto sin precedentes en la historia del Estado botín nicaragüense" que "creó una nueva clase de terratenientes" en un proceso en el que muchos bienes "dejaron de pertenecer al Estado y pasaron a manos privadas": así habló muy tempranamente de la piñata La Prensa del 21 de septiembre de 1990. En aquel primer momento, se admitía que estos bienes unas 500 mil manzanas eran del Estado, y no se discutía el medio por el que el Estado los había obtenido ni tampoco se daba importancia al hecho de que el Estado los hubiera registrado o no. Más adelante, el discurso cambiaría.
Las tierras estatales del APPLa segunda tensión en el período Chamorro la trajo el incremento de las presiones por tierras provocadas con la desmovilización del ejército irregular la Resistencia y la drástica reducción del ejército oficial el EPS . Y aunque entre "los contras" había más elementos de extracción campesina que en el EPS, se consideró que entregarles tierras a todos era la mejor vía para la reconciliación. Para hacer frente a este súbito incremento de la demanda de tierras, se utilizó parte del fondo de tierras que había quedado bajo administración del Estado. Es difícil saber qué proporción de las 755 mil manzanas de las 87 empresas del APP, agrupadas en 10 corporaciones, que no se incluyeron en la piñata y pasaron a la estatal CORNAP, fue distribuido a los ex combatientes. Los acuerdos de concertación hablaron de privatizar un 25% a favor de cada sector demandante: los trabajadores, los antiguos dueños, los ex combatientes de la Resistencia y los ex EPS, pero existen signos de que estos acuerdos no se han cumplido.
En el caso de las corporaciones que agrupaban la mayor parte de las tierras estatales (CAFENIC, HATONIC, CONAZUCAR, NICARROZ, TABANIC Y AGROEXCO), el 9% de los actos de privatización se hizo a favor de nuevos empresarios, el 41% se devolvió a los antiguos dueños, el 28% se entregó a ex combatientes de ambos bandos y el 22% restante fue para los trabajadores agrícolas de estas empresas. Segun un informe preliminar de la CORNAP, de la tierra de tres de las más importantes corporaciones (AGROEXCO, CAFENIC Y HATONIC), que totalizaba 421 mil manzanas, el 30% fue devuelto a ex dueños, el 38% entregado a ex combatientes y el 32% le quedó a los trabajadores.
Esta privatización ha sido criticada por su falta de transparencia en cuanto a los mecanismos de pago que se establecieron para adquirir estas propiedades. Esta oscuridad se refleja, entre otras cosas, en el hecho comprobado y declarado de que el proceso generó pérdidas netas para la CORNAP. Por su parte, los ex combatientes y los trabajadores beneficiados han denunciado repetidamente que no se les han entregado los títulos de propiedad y que eso les dificulta el acceso al crédito, lo que está llevando a sus empresas a la ruina. La acumulación de deudas impagables sobre sus activos los estaría obligando a vender a bajos precios las tierras recibidas, lo que favorecerá una reversión más segura aunque más silenciosa de la reforma agraria por la vía del mercado.
Poco más de 24 mil manzanas fueron transferidas a los desmovilizados de la Resistencia en el primer momento: el 3 % del total privatizado. Pero las necesidades de este sector eran mucho mayores. En junio de 1990 se desmovilizaron más de 22 mil miembros de la Resistencia. En 1993 ya habían sido beneficiados con casi 305 mil manzanas. El INRA otorgó a estas familias títulos de reforma agraria y 281 mil de las manzanas que les entregó las consiguió principalmente con la compra de tierras.
Reclamos de los confiscadosUna tercera tensión vino posteriormente, con los crecientes reclamos de todos los que habían sido afectados por los cambios agrarios, en las distintas etapas y en todas sus modalidades. Terminada la transición y afianzado el nuevo poder, distintos grupos de afectados empezaron a exigir, en nombre de sus derechos lesionados, la reversión de los cambios o una compensación. Algunos impugnando la legitimidad de todo el proceso de confiscación y de reforma agraria y algunos de entre éstos amparándose para la impugnación en sectores del gobierno de los Estados Unidos que respaldan sus reclamos, al haberse nacionalizado como ciudadanos estadounidenses. Otros se amparan simplemente en la falta de afianzamiento legal que tuvo gran parte de las transferencias. Algunos han tratado de recuperar por la fuerza sus pertenencias, pero la mayoría, después de agotar los trámites administrativos, apuntan al reclamo judicial. Se estima que existen en los tribunales unos 6 mil casos en litigio. En la actual situación del sistema judicial, con la tradicional retardación de la justicia, estos casos podrían tardar hasta diez años para ser resueltos. El costo político que ha tenido la falta de transparencia y de solidez jurídica en los procesos de reforma agraria es altísimo: existen casos en los cuales hay hasta cuatro reclamantes de una misma tierra.
Según un informe de abril/95 del Centro Carter, preparado para el PNUD, la fragilidad del marco legal incluida la falta de legitimidad que se le atribuye a las leyes de la piñata, la multiplicidad de dueños sobre unas mismas tierras por la práctica generalizada de titulación provisional, la incapacidad de la clase política para ponerse de acuerdo, la imposibilidad del sistema judicial para hacer frente a todos los casos, las lagunas de un catastro anticuado y la incapacidad administrativa del gobierno son todas ellas causas que han vuelto dificilísimo el encontrar una solución al problema de la propiedad que sea satisfactoria para el país.
En vez de ser solución, los bonos de indemnización han venido a complicar más el asunto. Para compensar a los confiscados el gobierno emitió bonos por valor de 1,700 millones de córdobas con tasas de interés entre el 3 y el 5% anual, mantenimiento del valor, intereses pagaderos a partir del segundo año y cancelables en 5 cuotas anuales a partir del onceavo año. Pero muchos de estos bonos ya no están en las manos de los que fueron afectados en sus tierras, pues los vendieron a especuladores que los compraron por debajo de su valor hasta por un 17% de su valor inicial dada la falta de confianza que existía en el gobierno y en la economía nicaragüense, entre otras razones por los problemas de propiedad. Parte de estos bonos (490 millones) los utilizaron los que los tenían para pagar deudas fiscales y para comprar a la CORNAP empresas estatales, que se vendieron muy por debajo de su valor, pues la CORNAP aceptó los bonos por su valor nominal, aunque era obvio que estaban devaluados.
TELCOR en la miraSi restamos los bonos que ya fueron redimidos y los que quedan pendientes de convertirse en pagos a la CORNAP por activos estatales que fueron otorgados a crédito (455 millones), quedan todavía por redimir bonos por el equivalente de 102 millones de dólares. Para redimirlos, el gobierno no dispone ya de activos, salvo las empresas públicas monopólicas, en particular la de telecomunicaciones, TELCOR.
Ante la compleja realidad que vincula en Nicaragua el proceso de privatización a los problemas de la propiedad un informe de la CEPAL señala: "La privatización ha logrado disminuir la participación del Estado en los asuntos empresariales para dar paso a la iniciativa privada, pero lo que no se ha logrado patentizar es el aporte del proceso de privatización al desarrollo del país".
El tema de la privatización de TELCOR constituye, de hecho, otra tensión, la cuarta del período Chamorro. En este asunto, los intereses de los confiscados indemnizados con bonos se mezclan con poderosos intereses que desbordan el marco nacional. El interés del gobierno por cumplirle "al menos en algo" al FMI, ya que ha sido tan sonado el incumplimiento que ha hecho del ESAF en su primer año. El interés de los grupos de presión que representan a los compradores potenciales de TELCOR poderosas corporaciones transnacionales . Y el interés de las instituciones financieras internacionales, férreas defensoras de la privatización. Para la nación, el mayor peligro a corto plazo es que con la excusa de la revalorización de los bonos de indemnización concentrados hoy en las manos de unos pocos especuladores con gran capacidad de presión sobre el gobierno y dentro de la Asamblea Nacional las autoridades tomen una decisión que es muy negativa para el país.
Todos estos problemas están imbricados. Todos ellos son "el problema de la propiedad" en Nicaragua. No se trata de un problema, sino de múltiples problemas relacionados que afectan a los más diversos sectores.
Un grave y silencioso problemaEl mayor de todos los problemas y el más grave, por el menor ruido que hace, es otro. La fragilidad económica de todas las unidades familiares que nacieron de la reforma agraria, aun cuando ahora fueran consolidadas jurídicamente, constituye una quinta tensión, una poderosa ola de fondo que puede hacer zozobrar el barco de la economía nacional.
Mientras siguen los debates y los arreglos por debajo de la mesa entre los políticos y mientras la economía sigue esperando el despegue prometido y siempre pospuesto, se viene llevando a cabo la parcelación silenciosa de las cooperativas y de otros colectivos de producción. En octubre de 1993 se estimaba que el 70% de las cooperativas ya se habían parcelado, llegando a ser el 100% en algunos departamentos. Este no es el problema. El problema es que la falta de capital de los ex socios los actuales parceleros les impide transformarse en verdaderos pequeños finqueros, les impide el llegar a tener una verdadera "finca", con su título, con sus cercas, con sus herramientas básicas y sus aves de corral, con un capital financiero mínimo para afrontar el ciclo agrícola.
Transformarse en pequeños finqueros y vivir en su finca significa para estos parceleros tener interés por hacer mejoras en sus parcelas: construcción de pozos, labores de conservación de suelos, instalación de árboles para prevenir la erosión eólica, etc. Significa diversificar sus actividades productivas cuidar varios cultivos a la vez y aprovechar mejor los subproductos agrícolas en la cría de animales y tener cultivos perennes: árboles, cafetales, pastos cultivados, etc. Significa aprovechar al máximo su tierra y su trabajo familiar y volverse rentables, no sólo para ellos mismos sino también para el país y para el banco que les preste dinero.
Una tierra explotada en las condiciones que les son impedidas a estos parceleros genera más empleo y más valor agregado por manzana que el latifundio "mejor" trabajado. Es para llegar a este tipo de explotación de los suelos que se hacen las reformas agrarias. Es para conseguir esta meta que se hicieron las reformas agrarias en Japón, en Corea o en Taiwán, países cuyos éxitos económicos nadie discute.
En 1989, el CIERA (Centro de Investigaciones y Estudios de la Reforma Agraria) estimaba que 35 mil familias habían recibido tierras en forma de colectivos de producción. Calculando que en 1990 se mantenían estas cifras y que esas tierras estaban todavía a nombre de cooperativas, quedarían para esas fechas unos 27 mil parceleros en espera de consolidarse como pequeños finqueros. Según cálculos de Nitlapán, se necesitan unos mil dólares por familia para "arrancar" como pequeño finquero: escritura, cercas, herramientas, capital de trabajo, aves... Agregándole unos 500 dólares más para la yunta de bueyes, estimamos que se necesitaría un capital de 40 millones de dólares para esta necesaria inversión para capitalizar a este 5% de la población económicamente activa del país, evitando que pase a engrosar las filas del desempleo y afianzando la reforma agraria que tanto ha costado al país en términos políticos y sociales. Cuarenta millones es sólo el 40% de lo que con tanto afán se busca para redimir los bonos de unos cuantos especuladores.
El símbolo de la piñata urbana La realidad actual está marcada por las intensas discusiones en torno a un proyecto de ley que ponga "punto final" al problema de la propiedad, que le dé "estabilidad" al país en tema tan crucial. Todos los involucrados y todos los nicaragüenses están de acuerdo en que resolver este problema es clave para la estabilidad social y para quitar una de las mayores trabas al despegue económico de Nicaragua. Pero sólo hasta aquí llega el consenso. Como no hay un solo problema de la propiedad sino varios herencia de los múltiples manejos a los que ha sido sometida la propiedad agraria , los distintos actores y sectores políticos discrepan en cuál es para ellos el problema esencial. Sin consensos mínimos, los sectores con mayor influencia se han apresurado a "cocinar" una ley que sea aceptable por todas las partes principalmente por las partes políticas representadas en la Asamblea y que goce de suficiente consenso para que su legitimidad no sea impugnada cuando en un año cambie el gobierno.
No será fácil lograr esta meta porque la discusión no se ha establecido sobre bases firmes y filosóficamente sostenibles. Mucho menos se ha entablado un debate democrático sobre el tema. Un acuerdo político y el marco legal que lo sancione no pueden ser legítimos si no tienen un sustento filosófico que sea la piedra angular del contrato social que se está construyendo. No puede ser un pacto secreto entre fuerzas ocultas, sino un contrato abierto con términos públicamente consensuados. Para lograr esto existen obstáculos en el camino.
En primer lugar, las influencias externas: las de las instituciones financieras internacionales y sobre todo, las del gobierno de Estados Unidos, resuelto a no acatar el derecho internacional que establece que un país no puede salir en defensa de sus ciudadanos por un problema que éstos hayan tenido antes de hacerse ciudadanos de ese país. Si de los actuales dos mil reclamantes "estadounidenses", sólo 170 lo eran en el momento de ser confiscados, el peso político de este problema varía notablemente de densidad.
Pesan también como obstáculo los aspectos simbólicos de la piñata urbana. Es obvio que el concepto de la propiedad urbana como bien social no puede aplicarse a las mansiones urbanas que fueron confiscadas y que dirigentes y cuadros sandinistas empezaron a usufructuar durante los años 80. Estas propiedades, transferidas a su favor al amparo de la ley 85, están hoy mezcladas con miles de propiedades urbanas justamente transferidas a pobladores urbanos, lo que enturbia sensiblemente la solución del problema.
El carácter improductivo de las grandes propiedades y la falta de impacto de estas transferencias en términos de redistribución sólo se reemplaza un dueño por otro las invalidan doblemente: en el plano económico y en el plano político. Podrían llegar a tener un asidero legal pero nunca legitimidad social. Y su carácter eminentemente simbólico las predestina a ser permanente blanco de la lucha política, signos destinados a mantener encendida la llama de la discordia y a dificultar cualquier arreglo sobre el resto de los trascendentales problemas de la propiedad.
No basta un arreglo político¿Cuáles son los principios de filosofía política que pueden ayudar a diputados, juristas, gobernantes, afectados y beneficiarios, al pueblo entero, a encontrar una vía equilibrada en aras de poner un verdadero punto final a este conjunto de problemas de la propiedad en Nicaragua? En primer lugar, hay que estar claro de que estos problemas son a la vez jurídicos, políticos y económicos. La posición extremista de algunos juristas, que pretenden una estricta solución legal en apego al puro derecho, pierde de vista que una solución que no respete los demás equilibrios sociales no será legítima. Basarse como lo hacen algunos abogados en el "derecho natural" no es más que una retórica hueca. ¿Acaso la ley de la selva no es la forma más sencilla y primitiva de la política? Y aunque alguien puede pensar que la política en Nicaragua se va pareciendo mucho a la selva, es responsabilidad del hombre de leyes elaborar el marco que regule la política y nunca desentenderse de ella.
Pretender establecer únicamente las bases de una solución a partir de un arreglo político es también erróneo. En Nicaragua, es tan estrecho el círculo de quienes tienen representación política y es tanta la fuerza de los escasos grupos de presión y de sus conexiones familiares, que en un simple arreglo político siempre prevalecería la arbitrariedad.
El auge simultáneo del capitalismo y de las aspiraciones democráticas llevó a los filósofos políticos de los tiempos modernos a tratar de aportar una solución a la contradicción siempre presente entre el ansia de la libertad individual para emprender y gozar de los frutos de esa empresa y el deseo de justicia inherente a los seres humanos y sancionado por la moral. Reconociendo que la justicia aún para quien no la considere como un bien en sí es necesaria para mantener cierto equilibrio en el edificio social, sin el cual éste es ingobernable, los pensadores liberales trataron de imaginar formas de conciliar justicia y libertad.
El derecho de propiedadUno de los fundamentos de la libertad para emprender una empresa y asegurarse el gozar de sus frutos es el derecho de propiedad. El pensador inglés John Locke considerado el padre de la revolución liberal en su país y uno de los fundadores del pensamiento político moderno consideraba que la apropiación de objetos escasos era legítima mientras no lesionara el derecho a la posesión que tienen otros. Cuando plantea que es necesario haber "dejado lo suficiente e igualmente bueno a los otros en común", busca compatibilizar el derecho de todos a la propiedad y establecer los límites que tiene el derecho mío cuando lesiona el derecho de los demás. También se han formulado criterios sobre estos límites con este tipo de razonamiento: mi cuchillo es mío y por eso tengo derecho a hacer con él todo cuanto me parezca, menos clavarlo en el pecho de mi vecino...
Paralelamente a estos postulados, los economistas tanto los clásicos como los marxistas descubrieron que casi todo aquello de lo que el ser humano se puede apropiar es producto del trabajo humano. Manteniendo el principio de que uno siempre tiene derecho a gozar de los frutos de su trabajo, dedujeron que no había límites a la propiedad privada. Pero la situación no es exactamente así, porque hay bienes que no son producto del trabajo, aunque se les puede incorporar trabajo. La tierra es el mejor ejemplo.
Los pensadores neoliberales como Robert Nozick ponen como excepción el ejemplo de una fuente de agua en el desierto. Es un bien del que no me puedo apropiar privadamente sin lesionar el derecho de los demás. Tienen razón. Pero se equivocan al pensar que bienes de este tipo ya casi no existen porque la capacidad industrial habría generado tal abundancia de bienes que, apropiándonos de ellos tanto cuanto queramos, no privaremos necesariamente a los demás de su disfrute. La tierra sigue siendo la principal excepción a esta regla.
Uno de los economistas más famosos de la escuela neoclásica, Vilfredo Pareto, reconocía que "es generalmente útil que la tierra esté en manos de los que la saben trabajar mejor". Pero afirmaba, con su habitual estilo cauteloso, que a diferencia de los capitales mobiliarios, "es generalmente imposible de producir, por medio del ahorro, los capitales que son bienes raíces". Quiere esto decir que estos capitales no son producto del trabajo y que su apropiación genera siempre una renta, una forma de ingreso que no depende del mérito del trabajo sino de la apropiación. El mismo autor notaba que "estos capitales tienen una mayor importancia que los demás en el plano político".
Siglos de latifundioConsiderando los argumentos sobre la legitimidad de la propiedad agraria a la luz de los aportes de la teoría económica, está claro que la creación de latifundios hace imposible a los demás el ejercer su derecho de propiedad y esto convierte en ilegítimo al latifundio. En la Nicaragua colonial, un país vacío más exactamente, vaciado y en donde imperaba el poder irrestricto de un estamento social minoritario, se crearon grandes haciendas que excluyeron a los individuos más pobres: los mestizos, que iban poblando los espacios dejados libres por el acaparamiento del latifundio y que se apartaban de la represión que los forzaba a trabajar en esas tierras. La pequeña propiedad insuficiente para permitir a sus dueños generar ahorro para invertir y desarrollar el país nació antes de que los campesinos mestizos hubieran podido procurarse el capital necesario para mejorarla, mientras que el latifundio protegido por el poder político y las leyes que ordenaban el trabajo obligatorio podía, sin ninguna competencia, darse el lujo de ser rentable siendo ineficiente.
Esta estructura, que se inició en la segunda mitad del siglo XVI, estaba ya bien consolidada al final del período colonial. El investigador de la historia de Nicaragua, Germán Romero, después de examinar títulos de propiedad emitidos entre 1700 y 1769 por la Audiencia de Guatemala, señala que en Nicaragua el 9% de estos títulos correspondía al 54% de la tierra titulada. Cuatro propietarios, todos de Granada, ocupaban ellos solos ¡el 40% de la tierra! El latifundio arraigó sólidamente en la segunda mitad del siglo XIX y a principios del XX y volvió a consolidarse nuevamente en los años 50.
A mediados de los años 60, la situación era tal que, en 1966 y bajo la presidencia de Luis Somoza, se promulgó una ley de reforma agraria que en su artículo primero propugnaba "la modificación fundamental de la tenencia de la tierra y de la estructuración jurídica y sistemas de explotación de la misma tendiente a obtener, con la equitativa distribución del área cultivable y de su renta y el incremento de la producción, la elevación del nivel de vida de las masas campesinas y su incorporación al proceso de desarrollo del país y al desarrollo integral de la nación".
Cuatro decisiones indispensablesPero como del dicho al hecho hay mucho trecho, la historia demostró que el Instituto de Reforma Agraria somocista fue más capaz de implementar la colonización de nuevas tierras lo que era políticamente más fácil de aplicar que la redistribución de los latifundios. Demostró que, contrariamente a lo que siguen pretendiendo los juristas extremistas, no basta la ley para actuar. Por la ley puede componerse lo que está mal hecho. Y la propiedad latifundista está mal hecha desde su raíz histórica. Pero una ley que no haga realidad las aspiraciones de las mayorías no puede tener legitimidad, ni entre las minorías afectadas ni entre las mayorías necesitadas.
Todos reconocen que el perfil de distribución de tenencia de tierras que existe hoy en Nicaragua es uno de los más equilibrados de América Latina. Tres cosas son indispensables para aprovechar este potencial y preservar el equilibrio social logrado, sin echar a perder el equilibro económico incurriendo en costos económicamente insoportables o cometiendo, para compensarlos, errores aún más grandes como sería, entre otros, el privatizar TELCOR.
Hoy es indispensable:- Consolidar jurídicamente la pequeña y mediana propiedad productiva y quitarle las trabas que siempre ha tenido, como fuerza social dominada, para que logre arraigar económicamente.
- Compensar a los afectados por sus propiedades expropiadas, pero sólo por el valor de las mejoras que puedan demostrar haberles hecho o un estimado de las mismas y por un monto global que sea compatible con las posibilidades económicas del país.
- Devolver las propiedades sólo cuando el cambio de dueño implique realmente un incremento en la eficiencia del uso de las tierras, en condiciones iguales de acceso a los recursos sociales y al crédito.
- Priorizar el principio de compensación sobre el de devolución.
Para todo esto hace falta voluntad política. Los que pretenden gobernar mañana tienen que decidir hoy si quieren administrar un país gobernable o si prefieren utilizar la retórica radical de los juristas extremistas para ganarse los votos y el apoyo financiero de quienes fueron afectados por los cambios. Tienen que decidir si quieren ocupar el gobierno o construir el Estado.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica