Nicaragua
La propiedad urbana y las leyes 85 y 86
En 1983, el gobierno sandinista decidió no llevar adelante la reforma urbana, que ya estaba diseñada. Esto privó a la revolución de un marco jurídico en un tema trascendental. En 1990 hubo que crear un marco legal precipitadamente.
Miguel Ernesto Vigil
Durante los últimos cinco años, un grupo pequeño pero muy poderoso de nicaragüenses se ha empeñado consistentemente en deslegitimar y desprestigiar las leyes 85 y 86, promulgadas en marzo de 1990. Como si cien o doscientos actos de abuso pudieran invalidar cientos de miles de actos de justicia. Como si porque existen delincuentes que cometen delitos alguien pretendiera denigrar o anular el Código Penal ¿Cuál fue el camino recorrido hasta llegar a la promulgación de las leyes 85 y 86? Desde el 21 de julio de 1979 hasta el fin del gobierno sandinista me tocó asumir muchas responsabilidades en el campo de la propiedad urbana en Nicaragua. Es desde esta experiencia y con datos de primera mano que puedo hablar.
En busca de una reforma urbana: 1979 1983La revolución fue un hecho histórico y político con consecuencias legales. Desarticulado el gobierno de Somoza, una de las primeras medidas de la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional fue derogar la última Constitución somocista, la de l974. Nicaragua pasó a ser gobernada por la Junta revolucionaria, dotada de legalidad y legitimidad para dictar cualquier ley con plena validez. Esta situación, contemplada en el derecho internacional, fue reconocida por todos los gobiernos del mundo y por todos los organismos internacionales.
El gobierno revolucionario no llegó al poder sin un programa. En 1979 estaba ya formulado un Programa de Gobierno muy serio, con claros lineamientos en muy diversos campos. Al tema de la vivienda el Gobierno de Reconstrucción Nacional le dedicaba un párrafo que dice: "Se realizará una verdadera reforma urbana, con vistas a resolver, entre otros, los problemas de los barrios marginados, de los repartos ilegales, de la insalubridad ambiental y de los límites a que debe sujetarse la tenencia de propiedades urbanas. Se dará alta prioridad a la regulación del precio de alquiler de las casas, para evitar la especulación". Uno de los firmantes de esta Primera Proclama era Violeta Barrios de Chamorro.
Cuando a mí me pusieron al frente del Ministerio de la Vivienda y Asentamientos Humanos (MINVAH), la Primera Proclama fue mi guía. La revolución se había hecho con esa bandera concreta, era eso lo que la revolución le había ofrecido al pueblo nicaragüense y era mi obligación ayudar a hacer realidad esa promesa.
Para cumplir con el programa revolucionario teníamos que hacer una reforma urbana. Y en esta primera etapa ésa fue nuestra meta. Lo primero que tratamos de hacer fue definir el marco teórico en el que nos íbamos a mover. Empezamos a recoger ideas y a solicitar asesorías. Entre los aportes latinoamericanos a la teoría de la vivienda nos interesó sobremanera el de dos teóricos argentinos: Jorge Hardoy y Oscar Moreno. Ambos trabajaron y escribieron conjuntamente un tratado sobre tierra urbana, en el que su principal contribución es, precisamente, definir qué es la tierra urbana.
Dentro de un esquema liberal clásico y prácticamente desde los tiempos del derecho romano se ha considerado la tierra urbana como una mercancía más del mercado. Como un bien que es "mío" y que por tanto, yo lo puedo vender, comprar, regalar. Es un bien del que yo puedo usar y abusar. Hardoy y Moreno afirman que la tierra urbana no es una mercancía, sino que cumple una función social que no corresponde al mercado. La tierra urbana dicen permite que las personas puedan ver garantizado uno de sus derechos humanos básicos: tener una vivienda. Por eso, la tierra urbana es uno de esos bienes que la sociedad tiene la obligación de facilitar a sus miembros, al igual que la educación, la cultura, el deporte o la salud. La vivienda, y por tanto la tierra en la que está construida, es un bien de uso social necesario. Como el aire que respiramos, como el agua que bebemos. Naturalmente, esto no quiere decir que la tierra urbana no deba tener un dueño. Pero su posesión es diferente a la de otros bienes. Porque si la tierra urbana tiene una función social que cumplir para beneficiar a unos ciudadanos que tienen derecho a tener vivienda, el Estado tiene la obligación de regular su propiedad con el fin de ponerla al alcance de todos.
Todos propietariosEste concepto teórico fue fundamental para nosotros. Discutimos la idea y la adoptamos. Y a partir de este concepto teórico comenzamos a elaborar nuestra propuesta. El fundamento ético para adoptar un principio tan revolucionario no lo encontramos en el marxismo yo no soy marxista y en el Ministerio la mayoría no era marxista . Lo hallamos en la doctrina de los Padres de la Iglesia de los primeros tres siglos cristianos, que aunque naturalmente nunca analizaron en específico la propiedad de la tierra urbana, sí hablaron mucho, y muy proféticamente, sobre la propiedad privada en general. Por los Padres llegamos a Santo Tomás, que unos siglos después planteó como principio básico de la ética cristiana que el bien común debe prevalecer siempre sobre el bien individual.
Concentramos nuestros esfuerzos en elaborar un proyecto de ley que llamamos Ley Reguladora de la Vivienda. No consideramos oportuno llamarla Ley de Reforma Urbana porque así se había llamado la ley promulgada por la revolución cubana y queríamos evitar que algunos dijeran que copiábamos a los cubanos. Además, no los copiamos. Estuvimos, sí, muy informados de la experiencia cubana porque tuvimos la asesoría de expertos cubanos. Recuerdo particularmente al abogado Juan Vega Vega.
La Ley de Reforma Urbana cubana tuvo dos etapas. En la primera, el gobierno entregó títulos individuales de propiedad a los inquilinos de viviendas alquiladas. En la segunda etapa ya no transfirió la propiedad de los inmuebles, sino que los fue entregando en usufructo, reservándose el Estado la propiedad. En nuestra ley, nosotros pretendíamos entregar la propiedad. Queríamos que todos los nicaragüenses fueran propietarios de una vivienda. Y de sólo una. Esa era la principal finalidad de la ley que estábamos elaborando.
Fue un trabajo muy prolijo que duró meses. Por fin, a finales de 1982 el proyecto de ley estuvo listo. Comenzaba así: "Con el fin de que sean adquiridos por los inquilinos u ocupantes legítimos, para vivienda propia, son objeto de la presente Ley, todos los inmuebles usados como casas de habitación o que hayan sido construidos para uso de vivienda y que no se encuentren habitados u ocupados total o parcialmente por sus propietarios, sean éstos personas naturales o jurídicas...". Por la ley quedaban expropiadas las viviendas en alquiler y las cuarterías. También se refería la ley a los terrenos urbanos baldíos para expropiarlos. Y por supuesto, se establecían las indemnizaciones.
Decisión inesperadaNo hay ningún asidero legal para afirmar que alguna de las leyes que se adoptaron entre 1979 y 1987 fuera inconstitucional. Porque no había Constitución. Todas las leyes y todos los códigos tenían igual rango, y por eso cualquier ley de la revolución tenía la capacidad de derogar cualquier ley anterior por muy antigua o venerable que fuera. No se debe olvidar que la esencia de las revoluciones es cambiar un orden jurídico que se considera inaceptable. Así ocurrió con la revolución americana y con la revolución francesa, por mencionar sólo dos revoluciones que no son cuestionadas por nadie. Cuando el 9 de enero de 1987 se promulgó en Nicaragua una nueva Constitución quedaron convalidadas todas las leyes promulgadas por el gobierno revolucionario en años anteriores.
El proyecto de Ley Reguladora de la Vivienda fue firmado en diciembre de 1982 por los tres miembros que tenía entonces la Junta de Gobierno: Daniel Ortega, Sergio Ramírez y Rafael Córdova Rivas. Después tuvimos una reunión con los nueve miembros de la Dirección Nacional, que estaban de acuerdo con el proyecto, pero que actuaron en aquella ocasión como "abogados del diablo", buscando cuáles podrían ser los puntos más débiles de la propuesta de ley para sustentarla más sólidamente. Pasada esta prueba, la ley entró a discusión, artículo por artículo, en el Consejo de Estado.
La derecha, que tenía a sus representantes en el Consejo de Estado, puso tal cantidad de objeciones, que se decidió dar a conocer la ley en los barrios de Managua y del resto del país, en cabildos abiertos, para que la gente también opinara. La mayor parte del año de 1983 la pasamos visitando barrios, ciudades y pueblos, explicando la ley y recogiendo las opiniones de la gente que participó en esta consulta. Pero las presiones continuaron y el ambiente político del país comenzó a enrarecerse con la guerra y con el embargo de Estados Unidos. Así las cosas, en octubre de 1983, el Comandante Carlos Núñez, que era Presidente del Consejo de Estado, me comunicó de repente, inesperadamente, que la discusión de la ley se retiraba indefinidamente de la agenda de los debates, por decisión de la Dirección Nacional del FSLN. La medida me sorprendió completamente. En el MINVAH hicimos nuestra sesión de llantos. Habíamos puesto tantos esfuerzos y esperanzas en esa ley, convencidos de que era nuestra mejor contribución para resolver el problema de la vivienda de los nicaragüenses, que nos costó aceptarlo.
Nunca nadie me explicó los motivos de esta decisión. Mi apreciación personal es que las presiones de los que iban a ser afectados en sus propiedades fue decisiva. Igualmente tuvo que ver la percepción de que adoptar esta ley "fronteriza" la única que entraba a cuestionar el sistema jurídico heredado que teníamos, y que aún tenemos porque la revolución no lo cambió podía tener graves consecuencias políticas, incluso internacionales.
¿Qué pesó más?No sé cuánto peso darle a las consideraciones que se hicieron para retirar la ley. No sé qué pesó más: si el deseo de no ofender a los americanos, el de no ofender a los "empresarios patrióticos" de la derecha nicaragüense, o el de no ofender a los sandinistas que estaban dispuestos a dar la vida, ¡pero no el lote propiedad de su mamá! Y digo esto, porque me consta que eran muchos los que vivían en esta contradicción. Yo fui una persona muy impopular en aquellos días en algunos medios sandinistas, precisamente por esta ley "levantisca" que habíamos propuesto.
¿Qué pesó más? Realmente no lo sé. La realidad es que la Dirección Nacional tomó la decisión y la ley se engavetó para siempre. Esto privó a la revolución de un marco jurídico en un tema trascendental. Se perdió en esta ocasión la oportunidad de tenerlo. De haberse aprobado esta ley, no estaríamos hoy en el conflicto en el que estamos, la situación hubiera sido muy distinta y otro gallo nos cantara.
Distribución de tierra urbana: 1984 1988Como no íbamos a cruzarnos de brazos, seguimos trabajando. Aprovechando las brechas y los vacíos que había en la legislación nicaragüense y la capacidad de maniobra que teníamos desde el MINVAH, comenzamos a tomar una serie de medidas con el objeto de redistribuir mejor la tierra urbana.
Fue en esta segunda etapa que se aprobó la Ley de Expropiación de Tierras Urbanas Baldías, que nos permitió ejecutar los llamados proyectos de "urbanizaciones progresivas", que a mi juicio constituyen la única solución posible para hacer frente al problema de la vivienda de las clases populares en Nicaragua. Pero al carecer del marco legal apropiado, no podíamos titular estas tierras de manera completa y lo que hacíamos era "adjudicarlas", una figura jurídica que no está contemplada en nuestras leyes. Entregábamos unos documentos de adjudicación y con ellos la gente tenía ya su lote en las urbanizaciones progresivas que hicimos por toda Nicaragua. Estimo que en estos proyectos se entregaron más de 100 mil lotes.
Una vez, durante un encuentro internacional sobre vivienda que se celebró en Nicaragua, hicimos un recorrido por varias de estas urbanizaciones progresivas. Estaba presente un estadounidense, experto de la AID. El hombre se me acercó y me dijo, casi en secreto, "Lo felicito. Son los primeros proyectos de lotes y servicios que veo que funcionan en Centroamérica". Es una lástima que tan valiosa experiencia no haya merecido la atención de quienes nos sucedieron en la responsabilidad de atender el problema de la vivienda popular.
Cuando se dictó la Ley de Expropiación de Tierras Urbanas Baldías que era de expropiación y no de confiscación y por tanto incluía indemnizaciones gestionamos con la Presidencia el que se creara un Fondo para indemnizaciones en el Ministerio de Finanzas. El MINVAH negociaba con los que iban a ser expropiados el precio de su propiedad, en base al avalúo catastral o sobre otras bases. Hubo muchos casos en que llegamos a arreglos. Pero la gran mayoría de los afectados o no estaban ya en el país o si estaban no tenían interés en llegar a acuerdos con nosotros. Consideraban que la revolución era reversible y que llegaría el momento en que recuperarían su propiedad.
Miles de escriturasTambién en esta etapa comenzamos a hacer transferencias masivas de las viviendas de las colonias que administraban el antiguo INVI o el BAVINIC y que todavía no habían sido canceladas y transferidas y que eran la mayoría. Entregábamos las viviendas a sus ocupantes, arreglando previamente una serie de situaciones irregulares que arrastraba el BAVINIC. Un ejemplo muy frecuente con el que nos encontrábamos: en una urbanización, a un sargento de la Guardia Nacional el BAVINIC le había entregado diez casas. Esto violaba las normas del BAVINIC, aún las de los tiempos somocistas, porque esas casas estaban clasificadas como de interés social y destinadas para resolver problemas de vivienda y a ese sargento se las daban para que las alquilara.
¿Qué hicimos? A los inquilinos de esas casas les entregamos los títulos para que los fueran a inscribir al registro de la propiedad. Así transferimos legalmente casi todas las viviendas de las urbanizaciones del INVI y del BAVINIC, anteriores a 1979.
Durante una temporada la firma de estos títulos fue un trabajo que llenaba todas mis mañanas. Era una operación que no podíamos parar para que no se quedaran acumuladas las escrituras. No teníamos más remedio que someternos al procedimiento legal nicaragüense, diseñado para las necesidades del siglo pasado. Pero pudimos hacer algunas mejoras. Se creó el Protocolo del BAVINIC, con las ventajas que esto representaba para los beneficiados y para la propia institución. Llegamos a elaborar hasta 200 escrituras por día.
El MINVAH fue también el ejecutor de otra ley revolucionaria: la Ley de Intervención de Repartos Ilegales. Al principio, la intención era acabar con la explotación de este negocio, que floreció principalmente después del terremoto de Managua de 1972. Comenzamos recaudando las cuotas que pagaban los vecinos, como promitentes compradores, para invertirlas en mejoras en el propio barrio. Después se decidió atender la demanda de los moradores que querían la propiedad. Para esta titulación masiva logramos un cambio en las leyes y entregamos más de 50 mil escrituras especiales. Aquella ley tuvo sus imperfecciones, pero permitió a los que vivían en repartos ilegales inscribir en los registros públicos la propiedad de su lote. Hasta donde yo sé, estos títulos no han sido cuestionados ni han causado problemas. Tal vez por eso ni se menciona este programa en los medios de comunicación, como si nunca hubiera existido. Y se trata de la titulación masiva más importante llevada a cabo en Nicaragua.
¿Cuál es la prioridad?No tengo las cifras globales exactas, pero calculo que entre todos estos programas la revolución sandinista benefició en estos años a unas 200 mil familias urbanas de Nicaragua. Más de la mitad de las familias urbanas del país recibieron casas o lotes gracias a la revolución. No obstante, y a pesar de todos estos esfuerzos, quedaron millares de casas y lotes sin inscribir.
En esta etapa de distribución y entrega de tierra, nos interesaba más el resolver el problema de la gente que estaba hacinada en una cuartería que el completar el proceso legal para que una familia más estuviera ya legalizada. Teníamos que elegir. La realidad es que al gobierno Chamorro le está costando hoy más dinero entregar una escritura que lo que entonces nos costaba a nosotros entregar un lote. Viendo las cosas desde las necesidades reales de este país, yo creo que es prioritario dar el lote al que no tiene nada, que la escritura al que ya tiene al menos resuelto su problema de terreno.
Cierre del MINVAH y ordenamiento: 1988 1989El 31 de mayo de 1988, como consecuencia de la compactación estatal producto del ajuste estructural iniciado por el gobierno en aquel año, el MINVAH cerró sus puertas. Así, la segunda etapa de distribución terminó a la par que terminaba el MINVAH. Se decidió que a partir de entonces el nuevo Ministerio de Construcción y Transporte asumiera los asuntos concernientes a la vivienda, pero al no haber un órgano rector específico ni recursos se suspendieron casi todas las acciones en las que habíamos estado trabajando hasta ese momento.
Aunque yo pensé que ahí concluían mis responsabilidades en materia de vivienda, a los pocos días recibí instrucciones de la Presidencia para que coordinara una recién creada Comisión Nacional de Legalización de Inmuebles Urbanos. Participaron en ella abogados de ideas claras y progresistas y algunos antiguos funcionarios del MINVAH. Lo que quedaba de 1988 y todo 1989, lo dedicamos a tratar de poner en orden otra realidad a la que apenas le habíamos dado atención en el antiguo MINVAH. Se trataba de las casas confiscadas a somocistas o abandonadas cuando sus dueños se fueron al extranjero y en las que se habían metido a vivir otras familias. La mayoría de estas casas estaban en los llamados "repartos residenciales", donde se ubican las viviendas mayores y mejores.
¿Qué hacer en estos casos? Intentamos ir dando soluciones individuales, pero nos encontrábamos frenados por la falta de un marco legal apropiado. Entonces retomamos la vía de diseñar un sistema legal que permitiera dar una solución global. La clave para esa solución la teníamos en la Constitución de 1987. La idea inicial de hacer una reforma urbana había influido de alguna manera en el contenido de la Constitución, que incorporó el artículo 64. En él se otorga rango constitucional al derecho de los nicaragüenses a una vivienda digna y se señala que el Estado debe promover la realización de este derecho. Creo que ninguna Constitución centroamericana, pocas Constituciones latinoamericanas y sólo unas 60 en todo el mundo, consignan el derecho a la vivienda como un derecho de todos los ciudadanos.
En noviembre de 1989, informé al Vicepresidente Sergio Ramírez que ya teníamos más o menos visualizada la magnitud del problema y la vía para darle una adecuada solución. Aunque Sergio se interesó, me recordó que estábamos entrando en la campaña electoral y que era mejor que viéramos todo eso después que acabara aquel proceso. Nadie dudaba, ni él ni yo, que el FSLN ganaría las elecciones y que podríamos dar continuidad a nuestros planes.
Leyes 85 y 86: marzo abril de 1990El 27 de febrero de 1990, a la salida de aquella histórica "reunión de condolencias" en el Olof Palme, recibí instrucciones de ponerme a trabajar en la problemática de la vivienda durante los meses de transición que nos conducirían al nuevo gobierno. Fue un trabajo de equipo, en el que nos vimos obligados a superar dos serios obstáculos. No teníamos el tiempo material adecuado ni tampoco el tiempo sicológico propicio. El estado anímico que provocó en nosotros la derrota electoral del FSLN y la incertidumbre ante el futuro personal y el nacional no creaban las condiciones ideales para elaborar soluciones ideales.
Para nosotros era evidente que la única solución posible era de naturaleza legal. Había que encontrar la forma de evitar que un gobierno que preveíamos revanchista, entre otras cosas por la agresiva retórica de muchos de los triunfadores deshiciera de un tajo lo que con tanto esfuerzo se había hecho por el pueblo. Teníamos que evitar también que quienes con tanto sacrificio personal habían servido a Nicaragua en el gobierno sandinista quedarán expuestos a desalojos o a persecuciones. En todo caso, debíamos ser justos, con el concepto de justicia que se había venido desarrollando en el campo de la vivienda desde 1979.
Al principio concebimos una sola ley, pero pronto nos percatamos que debíamos cubrir dos fenómenos diferentes: el de las viviendas y el de los lotes urbanos. Propusimos por eso dos leyes diferentes, las que llegaron a ser las leyes 85 y 86. Los trabajos previos de la Comisión Nacional de Legalización de Inmuebles Urbanos, los antecedentes de la Ley Reguladora de la Vivienda y sobre todo, la inclusión en la Constitución del artículo 64, fueron los fundamentos sobre los que nos basamos para elaborar los proyectos de las leyes 85 y 86.
Leyes justas y válidasSon leyes que tienen obvias imperfecciones. Pero se elaboraron con el mismo espíritu con que habíamos desarrollado todo el trabajo anterior. Y el resultado fue adecuado y justo. Son leyes válidas y constitucionales. Los que argumentan en contra de las leyes 85 y 86 señalan que vulneran el derecho de propiedad que la Constitución consagra, pero el artículo 64 de esa misma Constitución establece con igual rango constitucional el derecho a la vivienda.
Las leyes 85 y 86 contienen mecanismos tal vez no los suficientes para garantizar que no se abusara de ellas. Es sabido que algunas personas, entre ellas altos funcionarios del gobierno saliente y del FSLN, se quedaron con varias propiedades. En el caso de las viviendas, estimo que los abusos no pasan de 100 ó 200 casos. Sea cual sea la cantidad, es obligación del gobierno perseguir a quien abuse de éstas o de cualquier otra ley.
La derecha nicaragüense, empeñada en no aceptar la validez de las leyes 85 y 86, hace mención de los abusos no para que estos se persigan y se corrijan, sino para enturbiar las aguas ante la diáfana realidad de que esta leyes deben ser cumplidas y respetadas. Las Leyes 85 y 86, publicadas el 3l de marzo de 1990, entraron en vigor ese día y ese día transmitieron las propiedades y ese día se agotaron. Ninguna ley posterior puede modificar las transmisiones legales efectuadas ese día porque sería una ley con efectos retroactivos y por tanto, inconstitucional. Además, y sobre todo, porque sería una ley injusta.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica