Nicaragua
Cooperación Sueca con Nicaragua
Equipo Envío
Uno de los mayores problemas que afronta Nicaragua como nación es su alarmante dependencia de la ayuda externa.
En los años 80, el gobierno sandinista recurrió a un apoyo internacional masivo. Durante el gobierno Chamorro, esta tendencia no sólo se ha mantenido, sino que se ha profundizado. En ambos casos, el grueso de la ayuda se ha destinado fundamentalmente a apoyar la balanza de pagos.
Por diversas razones, que van desde la guerra hasta la necesidad de eliminar la hiperinflación o la voluntad de conservar niveles de bienestar aunque sea para un reducido tercio de la población, nuestro país se ha ido convirtiendo en un adicto a la ayuda externa. En un caso así, cuando se vuelve un componente no sólo permanente sino crucial para el funcionamiento de toda la economía, ¿la ayuda externa es realmente una ayuda?
Todas estas consideraciones estuvieron presentes el 27 de septiembre, cuando la Cooperación Sueca, en coordinación con el gobierno de Nicaragua, presentó ante funcionarios gubernamentales, representantes de los sectores sociales y profesionales, los estudios realizados por los profesores Jaime Behar, Marts Lundahl y Rob Vos, a pedido de Suecia, que son parte de un conjunto de cooperación con los países menos desarrollados, entre ellos Nicaragua.
Pese a lo espinoso de los temas, y con seriedad y responsabilidad, se tomó como pretexto la cooperación sueca para examinar el papel de la ayuda externa en su conjunto. Y a partir del impacto de la cooperación sueca, se evaluó el desempeño institucional y el rumbo de la política económica nacional.
Uno de los puntos que más consenso tuvo fue el cambio de matiz que ha experimentado la cooperación. En el mundo actual, menos geopolítico y más geoeconómico, ha finalizado la era de los cheques en blanco y se ha inaugurado otra, donde es mayor al exigencia sobre los resultados de la ayuda, entendiendo, que ésta no puede ser pieza esencial sino complementaria de los esfuerzos de desarrollo de cualquier país.
La situación de Nicaragua es precaria. Su adicción a la ayuda externa es producto de lapobreza y del cambio de una cultura de producción por una de tipo rentista. La ayuda, sin un claro compromiso nacional de reactivar al país y de orientar todos los esfuerzos a la producción, es una oportunidad desperdiciada. No cumple su cometido.
Consideramos de interés estos primeros acercamientos a tan trascendental problemática, estrechamente relacionada con otra, gravísimo obstáculo a nuestro crecimiento: la deuda externa. Sin apartar esta descomunal piedra del camino, y aunque el país se enrumbe a la reactivación de su producción, la cooperación sólo servirá para engordar las arcas de los acreedores.
envío pone en manos de sus lectores este interesante trabajo para contribuir a las reflexiones de fondo que Nicaragua está necesitando en esta hora crítica.
Envío.
EVALUACION DE LA COOPERACION SUECA CON NICARAGUA
En 1992, el gobierno de Suecia encomendó al Secretariado para el Análisis de la ayuda Sueca al Desarrollo (SASDA) la realización de una serie de estudios sobre la efectividad de la ayuda sueca a los países en desarrollo. A principio de 1993, SASDA seleccionó cuatro de los países receptores de esta ayuda como casos de estudio y procedió a contratar los servicios de un grupo de expertos nacionales e internacionales para la realización de los mismos. Los países seleccionados por SASDA fueron Guinea-Bissau, Nicaragua, Tanzania y Zambia.
En el transcurso de un año (julio 93-junio 94), se realizaron cinco estudios, de los cuales uno es de carácter estrictamente macroeconómico. A partir de un enfoque de cuentas nacionales, los autores de este estudio cuantifican el impacto de la ayuda externa en los cuatro países y extraen importantes conclusiones normativas con respecto a las formas y modalidades de dicha ayuda. Los cuatro estudios restantes tienen un carácter monográfico. En ellos se analiza, por separado y desde diversos puntos de vista, la efectividad de la ayuda externa en general, y de la ayuda sueca en particular, en cada uno de los cuatro países seleccionados. En el documento que envío comparte con sus lectores, Jaime Behar - uno de sus autores - resume y comenta el análisis y las conclusiones del estudio monográfico correspondiente a Nicaragua, publicado en Su en inglés.
El análisis transcurre tai nivel macro como a nivel microeconómico. A nivel macroeconómico, el estudio se focaliza en la relación entre flujos globales de la ayuda externa, independientemente de su origen, y ciertos aspectos cruciales del proceso económico nicaragüense: las políticas comerciales y cambiarías, las tendencias del ahorro y la inversión, el desequilibrio fiscal y de la balanza de pagos, los programas de ajuste y estabilización y el problema del endeudamiento externo.
El período examinado se extiende desde el triunfo de la revolución sandinista en 1979 hasta fines de 1993, haciéndose referencias circunstanciales a la época pre-revolucionaria. A nivel microeconómico, el análisis se torna cualitativo y adquiere mayor especificidad, ya que el objeto de estudio son los proyectos financiados por las agencias suecas ASDI y SAREC. A partir de los resultados de evaluaciones previas y documentos oficiales conexos, se llega a una serie de conclusiones en torno a la efectividad de los programas y proyectos suecos en Nicaragua, así como de los procedimientos aplicados por las agencias en el manejo y administración de los fondos respectivos. Un problema subyacente en esta parte del estudio es el relacionado con la capacidad de las instituciones nicaragüenses para absorber y utilizar eficientemente los recursos externos puestos a su disposición.
De la confrontación de los estudios encomendados por SASDA, surge la impresión de que muchos de los problemas que se detectaron en Nicaragua no son exclusivos de este país. No obstante, las grandes diferencias existentes entre los cuatro países investigados impiden realizar generalizaciones con respecto a los efectos macroeconómicos de la ayuda o extraer conclusiones inequívocas sobre los obstáculos que se oponen al uso eficiente de los fondos externos.
De los estudios se deduce que las particularidades del desarrollo económico y social de cada país, incluyendo los factores culturales e internacionales, han condicionado fuertemente la implementación de los proyectos y programas, determinando, en gran medida sus posibilidades de éxito. Estas mismas particularidades, han influido también decisivamente en la determinación de los efectos macroeconómicos causados por los flujos de ayuda, tanto con respecto a su dirección como a su intensidad. El estudio sobre Nicaragua hace especial hincapié en estos aspectos, priorizando el análisis fáctico de la ayuda y del entorno socioeconómico por sobre las apreciaciones genéricas o las consideraciones de carácter puramente teórico. Las recomendaciones que se realizan apuntan esencialmente al problema de la deuda externa, postulándose la necesidad de intensificar el diálogo en torno a este problema y la premura en la realización de acciones coordinadas destinadas a darle una solución definitiva.
El estudio concluye que, actualmente, la efectividad de la ayuda externa está condicionada al éxito de los programas de ajuste y estabilización y éstos, a la resolución del endeudamiento externo nicaragüense. Para ello se requiere de la implementación urgente de medidas por parte de los países donantes y las agencias multilaterales, en las que se incluya la condonación de una parte considerable de la deuda externa de Nicaragua.
La cooperación sueca en cifrasUno de los aspectos que merecen mayor destaque en la historia de la cooperación sueca con Nicaragua es, sin duda, la continuidad y duración de la misma. En realidad, la cooperación de Suecia con Nicaragua se inicia ya a partir del gran terremoto que destruyó Managua en 1972. Esta ayuda, otorgada inicialmente bajo la forma de asistencia de emergencia y humanitaria, se prolonga durante la guerra civil y adquiere forma estable y creciente con el advenimiento del gobierno de reconstrucción nacional en 1979. A partir de esa fecha, los montos de ayuda, en su mayor parte donaciones, se incrementan continuamente, manteniéndose hasta el día de hoy a un nivel relativamente alto. Esto, independientemente de las vicisitudes políticas locales y de los sustanciales cambios en el escenario internacional. Como se observa en el gráfico 1, la participación de Suecia en el total de las donaciones provenientes de los países DAC se incrementa de un 17% en 1979 a un 36% a fines de la década de los 80. Incluyendo la ayuda proveniente de las agencias multilaterales, las proporciones respectivas son 10% y 28%.
A partir de 1990, con el reingreso de los Estados Unidos como donante y la reanudación de los créditos multilaterales, la participación relativa de Suecia se reduce bruscamente, hasta alcanzar niveles inferiores al 10%. En términos absolutos, sin embargo, la cooperación sueca con Nicaragua no ha descendido. Esto puede observarse en el gráfico 2, donde se describe la evolución de los montos de ayuda sueca en valores reales y corrientes entre 1979 y 1992.
En todo el período 1979-1993, el volumen de la ayuda sueca a Nicaragua alcanza un valor de 2,200 millones de coronas a precios de 1985, aproximadamente unos 300 millones de dólares de 1985. En el gráfico 3 se ofrece la distribución de dicho total por sector económico. Nótese, en primer lugar, la importancia de los proyectos orientados hacia la producción. En ellos se incluyen los programas forestales, de minería, de energía y de apoyo a las cooperativas campesinas.
Estos programas absorbieron más de un 40% del total de las donaciones suecas, constituyendo una parte predominante de la ayuda otorgada entre 1982 y 1989. A partir del 89, y coincidiendo con las nuevas condiciones económicas y los esfuerzos de estabilización, el énfasis principal se da en los programas de apoyo a políticas económicas, en particular el apoyo a las importaciones y más generalmente, a la balanza de pagos. Simultáneamente, se incrementa el apoyo a los programas sociales, en particular los dirigidos al sector de salud. Los programas de apoyo a políticas económicas, mayormente a la balanza de pagos y a las importaciones, absorbieron el 29% de la ayuda.
El cuadro 1 ilustra un aspecto complementario pero de suma importancia para el análisis de la ayuda: se estudia en él la distribución de los fondos de ayuda sueca de acuerdo a las formas en que dichos fondos fueron desembolsados. Se diferenció entre la ayuda consistente en recursos materiales - bienes y efectivo - y la destinada a la financiación del personal extranjero asignado a los proyectos. Esta aparece en el cuadro bajo el rubro "asistencia técnica". Esta clasificación de los fondos es importante, ya que ambas formas de ayuda cumplen diversas funciones macroeconómicas.
Así, la transferencia de recursos materiales tiene como principal función ampliar las posibilidades productivas y de consumo del país receptor. O alternativamente - como es actualmente el caso -, contribuir a la estabilización y reestructuración de la economía. La asistencia técnica, en cambio, está dirigida fundamentalmente a facilitar el éxito de los proyectos específicos. Como transferencia de conocimiento, la asistencia técnica incluye entrenamiento, reforzamiento institucional y, en general, transferencia de tecnología. En este sentido, la principal función de la asistencia técnica es incrementar las capacidades institucionales y la calidad de los recursos humanos, a fin de crear condiciones para el desarrollo autónomo. Esto implica, entre otras cosas, un aumento considerable en la capacidad del país receptor para absorber y utilizar eficientemente los recursos externos puestos a su disposición.
Como se observa en el cuadro, la participación de la asistencia en la cooperación sueca es muy pronunciada en el caso de los proyectos de producción, entre un 30 y 40%, e insignificante en el caso de los programas de apoyo a políticas económicas, particularmente, apoyo a importaciones y balanzas de pagos. De acuerdo a las estimaciones realizadas en el estudio, la participación de la cooperación técnica en el total de la ayuda sueca durante el período 1979-1993 alcanzó un 15%, incluyendo los gastos administrativos (menos del 1% del total).
Ayuda externa: efectos macroeconómicosEn una obra pionera en su género, Cassen y sus colaboradores planteaban la pregunta de si la ayuda externa en la forma de dominaciones y/o préstamos concesionales era o no efectiva. Los estudios encomendados por SASDA están dirigidos, entre otros objetivos, a responder a esta pregunta, con la limitación natural de que se trata de investigaciones referidas a casos específicos, cuyos resultados no son susceptibles de generalización. Algunas advertencias preliminares a las principales conclusiones del estudio sobre Nicaragua son necesarias.
En primer lugar, debe señalarse que a nivel del análisis macroeconómico no se hace posible, ni teórica ni empíricamente, diferenciar los efectos producidos por la ayuda sueca de los producidos por la ayuda otorgada por los demás donantes. Por lo tanto, nuestro análisis ha tomado como valores de referencia los correspondientes a los flujos de ayuda total, incluidos los provenientes de los ex-países socialistas.
En segundo lugar, debe enfatizarse que la afectividad de la ayuda externa está sujeta a la acción de factores relativamente autónomos de dicha ayuda. En especial, de las decisiones gubernamentales en materia de orientación económica, de los condicionantes externos y del contexto político. Estos factores pueden mediatizar e incluso invertir los efectos esperados de la ayuda.
Esto es particularmente cierto en el caso de Nicaragua. Durante toda la década de los 80, la cooperación externa con este país transcurrió en medio de circunstancias extraordinarias que, en ciertos momentos, llegaron a ser extremas: los estragos causados por la guerra civil, la actividad militar de la contra, el embargo comercial estadounidense, el bloqueo de los préstamos otorgados por las instituciones multilaterales y las grandes catástrofes naturales. (El análisis de estas circunstancias aparece en la versión original. Se omite en esta síntesis por razones de espacio y oportunidad).
Finalmente, son necesarias algunas acotaciones sobre la metodología adoptada en el estudio. La evaluación de los efectos macroeconómicos de la ayuda externa debería referirse a las variaciones observadas en el crecimiento del producto interno bruto. Sin embargo, la mayoría de los autores son críticos con respecto a este enfoque. El principal argumento es que el crecimiento económico, cualquiera sea la definición que se adopte del mismo, está determinado poruña serie de factores cuya relación con la ayuda externa es compleja e indeterminada. En otras palabras, no es posible establecer a priori una relación inequívoca de causalidad entre las fluctuaciones sufridas por los flujos de ayuda y las observadas en el producto. Como forma de solventar este problema, se propone que el análisis se centre, no en la evolución del producto, sino en la evolución de las variables que lo condicionan directa-
mente. Consecuente con este enfoque, analizamos por un lado la relación entre los flujos de ayuda y por otro, variables tales como las exportaciones, las importaciones, la inversión, el ahorro y el gasto gubernamental. Complementariamente, consideramos los efectos potenciales de la ayuda externa en los niveles de bienestar.
Ayuda externa y exportacionesEn general, se presupone que la revalorización en términos reales de la tasa de cambio desestimula las exportaciones. En el caso de Nicaragua, esta revalorización alcanzó un carácter extremo durante la década pasada (gráfico 4). En este contexto, se plantea la interrogante de si los considerables montos de ayuda externa ingresados en aquel período tuvieron algún papel relevante en el mantenimiento de un mercado de cambios altamente distorsionado y porconsiguiente, en el bajo rendimiento exportador que se registró. Una respuesta afirmativa a esta interrogante implicaría la hipótesis de que, bajo ciertas condiciones, el aumento de la ayuda externa puede ser inadecuado al objetivo de incrementar las exportaciones y por eso, al de lograr una mayor autonomía en la disponibilidad dé divisas y, por tanto, al de la financiación del desarrollo.
En la literatura económica, esta hipótesis se conoce con el nombre de "enfermedad holandesa", por la revalorización que tuvo la divisa holandesa como consecuencia de los grandes ingresos generados por la súbita expansión de la industria del gas natural en ese país. En el presente caso, la "industria en expansión" sería exactamente la ayuda externa. Como indica el gráfico 4, la evidencia empírica proporcionada por este estudio no es concluyente con respecto a este punto. En la primera mitad de la década de los 80, la ayuda crece constantemente en relación al producto bruto. En el mismo período, se verifica una considerable revalorización en la tasa de cambio oficial y una continua depreciación en la tasa de cambio vigente en el mercado negro. Lo primero, aparentemente, concuerda con la hipótesis de la "enfermedad holandesa", pero no lo segundo. En la segunda mitad de la década, las fluctuaciones de la tasa de cambio real no acompañan los movimientos en los flujos de ayuda, en congruencia con dicha hipótesis. El estudio concluye que no se puede adjudicar a la ayuda externa la principal responsabilidad por la revalorización de la tasa de cambio y la consiguiente caída de las exportaciones. De acuerdo al estudio original, esta responsabilidad se deriva fundamentalmente de inconsistencias en la política cambiaría gubernamental en relación al proceso inflacionario, producto éste, a su vez, de la expansión incontrolada de la oferta monetaria.
Ayuda externa y brecha comercialUn argumento teórico favorable al incremento de la ayuda externa es que permite superar el obstáculo al crecimiento que representa la escasez de divisas. Esta escasez imposibilitaría adquirir en el exterior los bienes de inversión e intermedios necesarios, limitándose así la potencialidad productiva y exportadora del país. Se presupone que ésta es una situación transitoria en la vía hacia el desarrollo autosostenido y que la función de la ayuda externa en este contexto es también transitoria. Como se ve en el gráfico 5, la experiencia de Nicaragua contradice claramente estos supuestos. Hasta 1984, los ingresos por exportaciones superaron a la ayuda externa como fuente de divisas. No obstante, el fuerte incremento de las importaciones - coincidente con la expansión inversionista - hizo necesario mayores flujos de ayuda, para compensar la creciente brecha comercial. Esta última tendencia se refuerza considerablemente entre 1985 y 1989, cuando la crisis económica se profundiza y las exportaciones se contraen aún más. En 1991, el volumen de la ayuda crece considerablemente, pero la mayor parte del incremento es usado para el pago de atrasos en el servido de la deuda. En general, la conclusión que se extrae del estudio es que la ayuda externa fue efectiva con respecto al objetivo de aliviar transitoriamente la restricción externa al crecimiento, pero que no lo fue con respecto al objetivo de consolidar y elevar la capacidad autónoma del país en la generación de divisas. En este sentido, se puede decir que la ayuda externa fue fungible: el resultado final de la ayuda contradijo la intención de los donantes. Estos proporcionaron una creciente ayuda a Nicaragua con el propósito explícito de que el país fuera menos dependiente de la ayuda en la financiación de sus requerimientos de importaciones. Al cabo de 15 años, sin embargo, la relación entre los flujos de ayuda y las importaciones y entre la ayuda y la brecha comercial se mantiene al mismo o superior nivel que al iniciarse este proceso. Esto se puede ver en el gráfico 6.
Ahorro y ayuda externaLa tasa de crecimiento de una economía depende de la tasa neta de inversión. Las inversiones, a su vez, pueden ser financiadas por el ahorro interno -utilizados para adquirir los bienes de inversión producidos localmente- o por el ahorro externo- utilizados para adquirir las importaciones de bienes de capital e insumos. En Nicaragua, gran parte de estas importaciones fueron posibles gracias a la ayuda externa. ¿En qué medida contribuyó el ahorro interno a la inversión? El análisis puede encararse de diversas formas: en términos de precios corrientes o de precios constantes, en términos absolutos o relativos.
El estudio optó por expresar las variables relevantes como porcentajes del producto interno bruto, calculados a precios constantes. (Esto eliminaría las distorsiones que emanan de comparar en términos nominales los volúmenes de la ayuda externa expresados en dólares con los valores de las variables internas expresados en córdobas. Pero, naturalmente, introduce problemas metodológicos con respecto al cálculo del ahorro interno en valores constantes).
Como expresa el graneo 7, durante los años 80 la tasa de inversión permaneció relativamente estable, cercana al 20%. En contraste, la tasa de ahorro interno, que en los inicios de la década se mantenía a un bajo nivel positivo, se contrajo rápidamente en los años sucesivos. En 1984, esta tasa era ya negativa. Cuatro años más tarde había descendido a -13% del producto bruto. A la par, la brecha del ahorro - la diferencia entre el ahorro y la inversión -alcanzaba la cifra de un 30% del producto bruto.
Esto plantea una interrogante: en qué medida la ayuda externa desplazó el ahorro interno. El gráfico no ofrece una respuesta directa a esta pregunta. Entre 1980 y 1983, la tasa de ahorro se mueve en la misma dirección que la tasa de ayuda. Entre 1984 y 1987, ambos indicadores tienden a ser divergentes uno del otro. En 1988, la tasa de ahorro se contrae dramáticamente mientras que la tasa de ayuda lo hace en mucho menor grado. Finalmente, en 1989, la tasa de ahorro se incrementa y la tasa de ayuda decrece. La brecha del ahorro se contrae al final del período, lo que depende, sin embargo y principalmente, de la reducción en la tasa de inversión que se registra ese año. En general, 1989la evidencia proporcionada por el gráfico indica que la capacidad del país de financiar las inversiones sobre una base interna fue prácticamente inexistente.
Una segunda interrogante es si la ayuda externa financió el consumo y en qué proporción. El gráfico 8 proporciona alguna información.
En el gráfico, las columnas sombreadas corresponden a la formación de capital y las columnas en blanco a los ahorros internos. Cuando las blancas representan saldos positivos, aparecen por debajo del eje horizontal, con el signo opuesto. Inversamente, los ahorros negativos figuran por encima de ese eje. La curva continua indica los valores correspondientes a la brecha del ahorro, expresada en este caso en términos absolutos. La curva discontinua, a su vez, se corresponde con los volúmenes de ayuda.
De acuerdo al gráfico, los ahorros internos fueron positivos en 1981,1982 y 1983. Esto sugiere que una parte de la inversión fue financiada por recursos internos y que, además, los recursos externos financiaron exclusivamente la inversión. Después de 1983, los ahorros internos se vuelven negativos. Esto sugiere que los recursos externos se orientaron tanto a la financiación de la inversión como del consumo. Sin embargo, los flujos de ayuda no cubre la brecha del ahorro la mayor parte del tiempo (la excepción es 1986). Esto indica que una parte de esta brecha tuvo que ser financiada por préstamos no concesionales. En otras palabras, los flujos de ayuda fueron unsuficientes para financiar tanto la inversión como el consumo.
Se puede asumir que la ayuda fue dirigida primero a la financiación de la inversión y luego a la financiación del consumo, pero aun bajo esta hipótesis, no hay sobre esto ninguna evidencia concluyente. En algunos años, el nivel de la ayuda superó el nivel de inversiones. Esto indicaría que una parte de la ayuda fue dirigida a la financiación del consumo. En los restantes años, sin embargo, es posible que parte de la inversión haya sido financiada por préstamos no concesionales, permitiendo al gobierno redirigir los fondos de ayuda al consumo, particularmente al consumo del sector público. A este nivel del análisis, no podemos rechazar el argumento de que efectivamente la ayuda financió parte del consumo.
En gráfico 9 proporciona evidencia adicional sobre este punto. De acuerdo al gráfico, la corriente neta de recursos externos (ayuda y préstamos no concesionales) durante el período 1980-1989 alcanzó la cifra de 4,700 millones de dólares en valores constantes de 1980. Este monto supera los volúmenes de ayuda neta e inversión en 1,300 millones y 800 millones de dólares respectivamente. La conclusión inmediata es que una parte de los recursos externos fue utilizada para financiar el consumo, aunque no podemos afirmar nada con respecto a la parte de esos recursos que se definen como ayuda. También se nota que la acumulación de atrasos en los pagos de intereses y amortizaciones de la deuda externa constituyó una fuente adicional de financiamiento. Si Nicaragua hubiese efectuado dichos pagos, el flujo neto de recursos externos hubiese disminuido en casi un 50%.
Ayuda externa y equilibrio fiscalRelacionaremos la ayuda externa con la evolución de los diversos componentes del presupuesto del gobierno central. Comenzaremos por el análisis del gasto gubernamental y seguiremos con las formas de financiación de dicho gasto. La cifras utilizadas fueron proporcionadas por el Ministerio de Finanzas y expresadas en millones de córdobas corrientes. Hemos convertido esas cifras a precios constantes de 1980, utilizando para ello el deflactor del PlB. En este caso, la ayuda externa ha sido definida de acuerdo a los conceptos utilizados en las estadísticas de las finanzas públicas. Un examen cuidadoso de dichas estadísticas plantea algunas interrogantes con respecto a su confiabilidad como fuente de información con respecto a las respuestas fiscales a los flujos de ayuda extema. Por un lado, se verifica que si bien los préstamos y las donaciones se estipulan separadamente, no se informa qué fracción de los primeros tiene carácter concesional. Hemos tenido que asumir, por !o tanto, que todos los préstamos tuvieron ese carácter. Por otro lado, se observan grandes discrepancias entre las cifras que figuran en las estadísticas fiscales y las que aparecen en la balanza de pagos. Esto último se refleja en el gráfico 10.
En el gráfico 10 se comparan ambas series de datos a partir de números índices. Estos han sido calculados de forma tal que, en cada año, la base 100 se corresponde con los valores que figuran en el presupuesto. La comparación atañe exclusivamente a la parte de donaciones de la ayuda. Las cifras de la balanza de pagos fueron convertidas a córdobas utilizando, o la tasa real del cambio oficial o la del mercado negro. Las discrepancias que aparecen en el gráfico son extremadamente amplias. Más de mil por ciento en el caso de la conversión basada en la tasa vigente en el mercado negro. Por supuesto, se puede alegar que el Banco Central utilizó la tasa oficial al acreditar la cuenta del gobierno. Aún en este caso, subsisten grandes diferencias. Solamente en dos años, 1983 y 1987, las cifras del Banco Central se aproximan a las registradas en el presupuesto. Evidentemente, el problema subyacente es de carácter contable y de registro correcto de las operaciones. Pero sus consecuencias trascienden estos problemas técnicos.
Lo que queda en evidencia es que se han producido grandes deficiencias en esta materia y que de mantenerse, pueden ocasionar graves perturbaciones en la planificación financiera y monetaria, en el manejo y control de los fondos de ayuda bilateral y finalmente, en la fluidez del diálogo entre Nicaragua y la comunidad de donantes. La responsabilidad en la solución de este problema es doble. Por un lado, se requiere un mayor control de estas partidas por parte de los organismos del gobierno central y en no menor medida, por parte del Parlamento. Por otro lado, se hace necesario que los donantes determinen con claridad y en forma coordinada sus criterios con respecto a qué transferencias deberían o no generar contravalores en córdobas y cuándo y cómo éstos deben ser acreditados al gobierno.
En el gráfico 11 se muestra la evolución de los recursos públicos de acuerdo al tipo de gasto: bienes y servicios, transferencias corrientes, salarios y gasto de capital. La interdependencia entre este último rubro y la ayuda externa es evidente, por lo menos en lo que respeta al período 1980-1987. Ambas variables se mueven en la misma dirección y a menos experimentan cambios de similar magnitud. Esto sugiere que la ayuda externa fue usada fundamentalmente para financiar proyectos de inversión y que una gran parte de estos proyectos no fue financiada por los ingresos tributarios. En contraste, los gastos corrientes –en particular los destinados a financiar el consumo de bienes y servicios y los desembolsos salariales – no parecen haber sido influenciados notablemente por las fluctuaciones en los montos de ayuda.
En el gráfico 12 se muestra la composición del presupuesto por fuente de financiamiento.
Como refleja el gráfico, los recursos internos y los externos no fueron fuentes competitivas de financiación en el presupuesto. La contribución de la ayuda a la financiación total fue del 7% como promedio e inferior al 20% durante todo el período. Se requeriría de un análisis mucho más elaborado que éste para responder a la integrante de si la ayuda desplazó o no el ingreso impositivo. A este nivel, lo único que podemos verificar es que la principal interrelación se da entre las fuentes internas de financiación y que si la ayuda realmente desplazó la recaudación impositiva, este efecto no tuvo grandes dimensiones.
Ayuda externa y capacidad productivaEl análisis se focalizó en el impacto de la ayuda sobre los niveles de capacidad instalada y su utilización. Se diferenció entre las formas de ayuda conocidas como proyectos o como programas.
Esta clasificación no es exhaustiva y adolece de ciertas imprecisiones, pero es útil desde el punto de vista del análisis de los diversos mecanismos a través de los cuales se transmiten los efectos maroeconómicos de la ayuda. En términos generales, se entiende que la ayuda en forma de proyectos está destinada a incrementar la capacidad instalada, mientras que la ayuda en forma de programas está dirigida a solventar las restricciones para una utilización más intensiva de la capacidad existente.
Partiendo de esta clasificación, el estudio sigue la línea de argumentación planteada por diversos autores de que la intensificación de la ayuda en forma de proyectos de inversión produce un aumento de la capacidad instalada pero, al mismo tiempo, puede inducir una reducción en el nivel de utilización de esa capacidad.
Se arguye que los proyectos, al crear nueva capacidad, incrementan los requerimientos de insumos importados necesarios para mantener la utilización de la capacidad instalada en los niveles que tenía antes.
Sin embargo, dada la tendencia simultánea a la reducción de las exportaciones y a la asignación compulsiva de la mayor parte de los fondos de ayuda a la financiación de bienes de capital, se hace inevitable una declinación relativa de las importaciones recurrentes: las de bienes de consumo y bienes intermedios. Y también, un aumento concomitante en las importaciones de bienes de capital. El gráfico 13 confirma que estas tendencias se registraron en Nicaragua durante el período 1980-1992.
En el gráfico se observa que la parte de las importaciones recurrentes en el total disminuye mientras que la correspondiente a las importaciones de bienes de capital se incrementa.
Esto, conjuntamente con la caída de las exportaciones y la consecuente reducción en las importaciones totales, sugiere que durante el período relevante la creación de capacidad fue acompañada por una disminución en los niveles de utilización de la capacidad instalada.
En este contexto, cabe la pregunta de en qué medida la ayuda externa contribuyó efectivamente a reducir la participación de las importaciones recurrentes en el total y así, a reducir los niveles de utilización de la capacidad. El cuadro 2 es una primera aproximación a este problema.
El cuadro analiza los volúmenes de recursos externos (ayuda y préstamos no concesionales) de acuerdo a su distribución en proyectos de inversión y en programas durante el período 1980-1989 y los relaciona con los volúmenes de importaciones. Estas han sido clasificadas, a su vez, de acuerdo al uso final. Una primera observación ante el cuadro es la importancia de los programas en el total. Se verifica también que la mayor parte de los fondos provistos por estos programas estuvieron destinados a la financiación de bienes de consumo e intermedios.
No fue posible establecer con exactitud qué parte de estos fondos fueron gastados localmente y qué parte financió importaciones, pero existen claras indicaciones de que los gastos destinados a la compra de maquinaria, equipo y materiales intermedios –inclusive petróleo- estuvieron relacionados con importaciones. A favor de esta hipótesis, habla el hecho de que gran parte de los fondos asignados a programas provino de los países socialistas y que estos fondos estuvieron ligados a la adquisición de bienes producidos en esos países. Tampoco fue posible estimar con precisión qué parte de los fondos destinados a proyectos fueron utilizados en importaciones. Pero también en este caso, la evidencia sugiere que la mayor parte se destinó a ese propósito. Más del 70% de los fondos clasificados como proyectos fueron proporcionados por los países DAC y la agencias multilaterales y es sabido que ambos tienen muy poca disposición al financiamiento de costos locales.
Estas consideraciones proporcionan la base para los cálculos que aparecen en las tres últimas columnas del cuadro. Estas cifras se corresponden a la parte porcentual de cada categoría de ayuda en aquel tipo de importaciones que se adapta a dicha categoría. Así, los porcentajes correspondientes a las categorías "proyectos de inversión" y "programa: maquinaria y equipo" han sido calculados como el cociente entre estas categorías y las importaciones totales de bienes de capital. £1 cuadro ilustra dos aspectos centrales de la ayuda externa a Nicaragua. Primeramente, se demuestra que la ayuda financió más del 95% de las importaciones de bienes de capital. Esto proporciona apoyo adicional a la hipótesis de que el "boom" inversionista de los años 80 fue completamente sostenido por la ayuda externa. En segundo lugar, el cuadro confirma la hipótesis de que la posibilidad de expandir las importaciones recurrentes - especialmente las de bienes intermedios y materias primas - fue altamente dependiente de la evolución exportadora. En efecto, solamente el 42% de estas importaciones fue financiado con fondos de ayuda. El resto debió ser financiado por las exportaciones. En el conjunto, la impresión es que la particular distribución de los fondos de ayuda ha sido un factor decisivo en el crecimiento de la capacidad productiva del país, pero al mismo tiempo ha contribuido en gran medida a crear un cuello de botella con respecto al objetivo de una mayor utilización de dicha capacidad.
Existen soluciones potenciales a este problema, pero ninguna de ellas es de fácil aplicación. Un ejemplo es la opción de redirigir la producción hacia las exportaciones a fin de incrementar autónomamente la capacidad de importaciones del país y con ello, el nivel de utilización de la capacidad instalada. Esta opción puede parecer atractiva, pero requiere de la adaptación de los sectores productivos a las condiciones competitivas de los mercados internacionales y esto, a su vez, exige la modernización de la infraestructura, la renovación del equipo con nuevas inversiones y en no menor medida, la implementación de una política económica consistente con dichos objetivos. Es bien sabido que la actual situación económica de Nicaragua dista mucho de asemejarse a este escenario. Otra solución posible se relaciona con la reasignación de los fondos de ayuda: de la financiación de inversiones a la financiación de importaciones de bienes intermedios y repuestos. Sin embargo, esta reasignación está sujeta a las condiciones que imponen los actuales programas de ajuste en relación a la expansión del crédito.
Ayuda externa y nivel de bienestarEn el cuadro 3 se ofrece la evolución de los principales indicadores de bienestar social en el período 1970-1990. Una primera conclusión es que el gobierno sandinista fue exitoso en la elevación del nivel de vida de los sectores más pobres de la población. Por lo menos, en una primera etapa. La mayoría de los indicadores señalan, un ascenso evidente en las condiciones de vida de esos sectores, particularmente en relación al acceso a servicios de salud y educación.
En el cuadro se observa cómo se incrementan notablemente los gastos públicos relacionados con esos servicios al tiempo que se registra un marcado descenso en los índices de mortalidad infantil, un claro ascenso en la esperanza de vida al nacer y un notable incremento en los índices de alfabetización y en los niveles de instrucción. Se verifica, asimismo, una leve mejoría en la distribución del ingreso. Sin embargo, se nota el descenso en los niveles de consumo privado y en la producción de alimentos.
Este último problema debería ser un tema de preocupación inmediata para los donantes. No hay duda de que la crisis productiva en el agro se debe en parte a los daños ocasionados a la producción agrícola por la guerra y las catástrofes naturales.
Pero también es cierto que la política agraria sandinista no logró estimular el crecimiento del producto y la productividad agrícola, a pesar de la masiva inflación de créditos, en parte respaldados por los fondos de ayuda externa. Esto deja abierta la interrogante de si, en esta área, la ayuda externa fue o no una fuerza coadyuvante.
El estudio analiza en qué medida la ayuda externa contribuyó a los logros en materia de bienestar que describe el cuadro.
Como primera conclusión, se establece que la contribución directa no fue importante. De acuerdo a los datos disponibles, solamente un 20% de la ayuda estuvo ligada a proyectos afines al objetivo de disminución de la pobreza.
Entre éstos se incluyen los programas y proyectos específicos dirigidos a incrementar la oferta de bienes de consumo básico o a mejorar la infraestructura social. El estudio alega, sin embargo, que la contribución indirecta puede haber sido considerablemente mayor.
Recuerda, en primer lugar, que los tres principales objetivos del gobierno sandinista fueron: mejorar la distribución del ingreso, elevar el nivel de vida de los sectores más empobrecidos de la población y reconstruir la economía. Se entendía que estos tres objetivos deberían tener la misma prioridad y además, ser compatibles entre sí en el corto plazo.
El estudio argumenta que, dadas las condiciones reinantes en Nicaragua, esta estrategia no hubiese sido realizable sin la ayuda masiva que recibió el país a partir de 1980. Durante la década de los 80, las donaciones constituyeron un 10% del PlB en términos primordiales. Incluyendo los créditos de medio y largo plazo, la cifra asciende a un 35% del producto.
La conclusión final es que si los fondos de ayuda no se hubiesen mantenido a ese nivel, el gobierno sandinista se hubiese visto obligado a sacrificar algunos de sus objetivos explícitos y habría debido aceptar una reducción en el nivel de vida de la población en aras de la inversión o si no, habría debido posponer indefinidamente la reconstrucción de la capacidad productiva del país.
Todo parece indicar que la ayuda tuvo un efecto inmediato y considerable sobre los niveles de bienestar, pero esto se debió fundamentalmente a que el gobierno sandinista mantuvo un alto compromiso con la implementa-ción de políticas sociales que favorecieran a los más pobres.
En una perspectiva de largo plazo surgen algunas interrogantes con respecto al papel de la ayuda en el mejoramiento permanente de las condiciones de vida. El estudio hace referencia aquí a los errores que en políticas económicas se cometieron en los años 80 y que, combinados con los efectos de la guerra y el embargo comercial, condujeron a la situación catastrófica posterior y finalmente, a la adopción a fines de la década de severas medidas de austeridad.
Sobre esta base, se puede argumentar que el mejoramiento de los niveles de vida logrado anteriormente tuvo una base muy frágil, pues estuvo sustentado en los grandes volúmenes de ayuda externa ingresados en esa etapa. Esto implicaría que la ayuda externa puede haber causado perjuicios al permitir la Ímplementación de políticas de bienestar ilusorias y al postergar el necesario cambio de curso en la política económica, sin el que los avances en materia de bienestar social se hacen insostenibles a más largo plazo.
ConclusionesComo resumen, el análisis en esta parte del estudio indica que:
1) No existen evidencias concluyentes de que la ayuda externa provocara por sí misma la así denominada
"enfermedad holandesa" en la economía nicaragüense. Aunque es posible que esta ayuda haya tenido alguna
influencia en la tendencia a la revalorización de la tasa de cambio real, no cabe duda de que dicha tendencia se
debió esencialmente a las políticas gubernamentales referidas a la oferta monetaria y a las consecuencias de
ésta sobre el nivel de los precios.
2) La ayuda externa ha contribuido a solventar parcial mente el problema de la brecha comercial. Sin embargo, se verifica al mismo tiempo que la ayuda no ha facilitado el desarrollo autónomo de una mayor capacidad importadora. En este sentido, debe señalarse que Nicaragua se ha tornado más dependiente de la ayuda y menos capaz de practicar una vía autosostenida de crecimiento.
3) La ayuda externa ha constituido también un sustituto del ahorro interno. La impresión general es que la ayuda externa ha sido la principal fuente de financiación de la inversión y tal vez, de cierta parte del consumo. No obstante, el examen de la ayuda externa en relación al presupuesto del gobierno central tiende a indicar que la principal fuente de financiamiento del consumo oficial no fue la ayuda sino los ingresos tributarios.
4) La ayuda externa jugó un papel central en la creación de mayor capacidad productiva. Sin embargo, esto se realizó a expensas de una menor eficiencia en el uso de la capacidad instalada.
5) El impacto directo de la ayuda externa sobre los niveles de bienestar fue menor. El impacto indirecto fue
de importancia, pero esto se debió fundamentalmente a la orientación política del gobierno sandinista. Este impacto indirecto fue de corto plazo. En el largo plazo, los efectos de la ayuda externa en el bienestar social aparecen como frágiles e insostenibles si no se enmarcan en un adecuado marco de políticas macroeconómicas.
Endeudamiento, ayuda externa y estabilización económicaEn el estudio original se analiza la experiencia nicaragüense en materia de políticas de estabilización y ajuste. El capítulo se inicia con una breve descripción de los factores que hicieron necesario intensificar los esfuerzos de estabilización económica a fines de los 80. En las siguientes secciones - las que aquí se resumen - se analizan las distintas etapas en el proceso de estabilización económica desde 1988 hasta fines de 1993. El propósito es definir el papel cumplido por la ayuda externa en este proceso y al mismo tiempo, bosquejar algunas de las opciones futuras.
1988-89: aislamiento internacional y apoyo suecoEn enero de 1989, la Autoridad Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) encargó a un equipo internacional de economistas dirigidos por Lance Taylor, del MlT, la preparación de un estudio sobre los problemas económicos de Nicaragua y las opciones de política económica. La misión visitó Managua y cooperó con representantes del gobierno en el diseño de un programa orientado al control de la inflación y a la realineación de los precios relativos, así como a la restauración de la confianza en el sistema financiero del país.
La segunda fase del programa de estabilización se inició en marzo de 1989, que continuó y profundizó las medidas de austeridad adoptadas en los inicios de 1988. De acuerdo a la misión Taylor: "Las nuevas medidas ciertamente serían suficientes para obtener un préstamo stand-by del FMI y un mayor apoyo internacional, si las circunstancias políticas fueran normales". Un análisis del paquete de estabilización demuestra que, en efecto, éste era bastante ortodoxo, tanto en la formulación de sus objetivos como en la de sus instrumentos. Incluía la liberalización de los precios, fuertes devaluaciones y cortes masivos en los gastos del gobierno. En otras palabras, incluía la mayor parte de los elementos macroeconómicos que usualmente constituyen la base para un acuerdo con el FMI.
Lamentablemente, la normalización de las "circunstancias políticas", pre-requisito para la obtención del apoyo internacional no había sido alcanzada todavía en 1989. En junio de ese año, el gobierno de Suecia auspició una reunión internacional de donantes en Estocolmo con el propósito de procurar apoyo internacional a los esfuerzos de estabilización de Nicaragua. En aquel momento, solamente los países nórdicos y España estuvieron dispuestos a realizar contribuciones en efectivo. Las principales instituciones multilaterales de crédito - el FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo - se negaron a reanudar la concesión de créditos a Nicaragua,
a pesar de que, como lo señalara oportunamente la misión Taylor, "las (autoridades) nicaragüenses están completamente justificadas al requerir tal asistencia (de las multilaterales) sobre la base de los esfuerzos realizados en 1988 y continuados en el primer trimestre de 1989". Posteriormente, una nueva misión, también patrocinada por ASDI y dirigida por Albert Fishlow, realizó un moni-toreo de la ejecución del programa en 1989, arribando a las mismas conclusiones: "Nicaragua ya ha cumplido mucho de lo establecido en su programa de reformas económicas y eso es más que lo realizado por muchos otros países que están recibiendo créditos de esas instituciones". Los datos del cuadro 4 apoyan estas afirmaciones.
Nótese, por ejemplo, la reducción en los gastos corrientes del gobierno y la disminución del crédito interno llevadas a cabo entre 1987 y 1989. Nótese también la consiguiente disminución en los niveles de las variables monetarias y en la tasa de inflación. Las principales medidas respecto a los precios consistieron en una fuerte devaluación del córdoba y en una mayor flexibilidad en la fijación de las tarifas del sector público. La implementa-ción de este programa produjo altos costos sociales, que se expresan en el cuadro en un creciente desempleo y subempleo y en un rápido deterioro en el salario real.
La delegación nicaragüense retornó de Estocolmo con sólo 35 millones de dólares, suma muy distante del volumen de divisas líquidas necesarias para implementar efectivamente el programa de estabilización. Esto, entre otros factores, contribuyó a que el programa se volviera frágil e inconsistente. En otras palabras, la renuencia internacional a propiciar recursos líquidos a Nicaragua contribuyó sustancialmente a minar los esfuerzos de estabilización del año 1989. Pasar rápida revista a los indicadores de la deuda externa y de la balanza de pagos en el año 1989 puede ayudar a comprender mejor la situación. Como lo muestra el cuadro 5, los pagos por concepto de intereses y amortización de la deuda alcanzaban en ese año un monto cercano al 200% de las exportaciones. A su vez, el volumen de la deuda superaba en más de 6 veces el valor del PlB. Esto hace evidente la imposibilidad de que en aquellos momentos Nicaragua pudiera servir puntualmente un servicio de la deuda de esa magnitud. En realidad, solamente un fuerte compromiso de cooperación financiera internacional, asumido por un prolongado período, podría haber sido capaz de reconciliar el objetivo de estabilización en el corto plazo con el de la recuperación económica en el mediano plazo.
Un informe del FMI de 1989 se pronuncia en un sentido similar, reconociendo que el gobierno nicaragüense ha sido relativamente exitoso al intentar reducir el desbalance interno mediante el uso de adecuados instrumentos de política. Al mismo tiempo, señala que la persistencia de grandes déficits en la cuenta corriente y la acumulación de retrasos en los pagos externos plantea formidables obstáculos a la estabilización global. Con ello, hace referencia al control inflacionario y a la estabilización del mercado de cambios. Como lo muestra el cuadro, el déficit en cuenta corriente de 1989 era de 630 millones de dólares, más de un 40% del PlB. A su vez, la acumulación de atrasos e n los pagos externos alcanzaba un valor de 3,700 millones de dólares, el equivalente a 12 años de exportaciones.
Ya la misión Fishlow había señalado la importancia de este problema: "Al margen de todos los avances que el gobierno de Nicaragua ha logrado internamente, las perspectivas externas siguen luciendo difíciles, representando un obstáculo mayor a la implementación de un serio programa de reestructuración económica y concertación política". El informe Taylor, a su vez, apuntaba al hecho de que la reducción en la presión inflacionaria y la recuperación económica dependían básicamente de que se desmantelara "el efectivo bloqueo de los fondos multilaterales (destinados a Nicaragua) impuesto en los últimos años por los Estados Unidos".
Ambas misiones concluían que el restablecimiento de las relaciones con las instituciones multilaterales de crédito constituía un p re -requisito para la estabilización económica. Afirmaban también que una necesaria condición para ello era que los donantes bilaterales estuvieran dispuestos a proporcionar la asistencia financiera necesaria para regular los atrasos con el Banco Mundial y el BlD. La historia reciente de Nicaragua demostró que esta disposición no dependía solamente de que Nicaragua demostrara su capacidad para imple mentar eficazmente un programa de ajuste - ya lo había establecido en 1989- sino fundamentalmente del resultado de las elecciones de 1990.
1990-91: normalización y apoyo internacionalLa victoria de los candidatos de la oposición en las elecciones de 1990 -respaldados por los Estados Unidos -en las elecciones de 1990, normalizó las circunstancias políticas de Nicaragua. Entre abril de 1990 - cuando el nuevo gobierno presidido por doña Violeta Chamorro tomó posesión del cargo - y junio de ese mismo año, los cuerpos armados de la contra fueron desmovilizados. Al mismo tiempo, los Estados Unidos levantaron el embargo comercial, regularizaron sus relaciones con Nicaragua y apoyaron activamente la realización de una conferencia internacional de donantes en Roma. Cerca de 600 millones de dólares en donaciones y préstamos fueron comprometidos en aquella ocasión. Al mismo tiempo, una misión mixta, con participación del Banco Mundial, el BlD y el FMI, visitó Nicaragua y preparó un informe sobre las necesidades financieras del país, para ser presentado a los miembros del Grupo Consultivo. La misión multilateral concluyó que se hacía necesaria una condonación parcial de la deuda bilateral de Nicaragua y que deberían ser asignados recursos adicionales a la cancelación de los atrasos con el Banco Mundial y el BID, lo que no causó sorpresa.
En diciembre de 1990 se realiza en París una reunión del Grupo Consultivo con la asistencia de 17 representantes de los donantes bilaterales. Los mismos acuerdan un pían dirigido a cancelar los atrasos de Nicaragua con las instituciones multilaterales. El plan incluía transferencias directas a esas instituciones, apoyo a la balanza de pagos y financiamientos-puente por un valor de 313 millones de dólares. Sujeto a la ejecución de este plan, el Banco Mundial y el BID se comprometían a reanudar los préstamos a Nicaragua. Estas instituciones declararon a Nicaragua elegible para la concesión de préstamos por un total de 220 millones de dólares. El FMI, a su vez, anunció la continuación del programa de asistencia técnica y el inicio de discusiones en torno a la solicitud de Nicaragua de un crédito stand-by por valor de 40 millones de special drawing right. El Fondo lo aprobó en septiembre de 1991.
Tres meses más tarde, el Club de París acordaba reestructurarla parte de la deuda nicaragüense que contaba con garantía pública, otorgaba una reducción del 50% en los atrasos sobre dicha deuda y dejaba abierta la posibilidad de una reducción en el volumen de la misma. A su vez, México, Venezuela y Colombia aceptaban renegociar los términos de la deuda nicaragüense con esos países y los Estados Unidos prometían otorgar más de 500 millones de dólares en ayuda en el siguiente bienio, mostrándose además dispuestos a cancelar parte de la deuda de Nicaragua. Un año más tarde, se hizo efectiva esa reducción, por un valor de 260 millones de dólares.
La coordinación de la asistencia internacional a un determinado país con miras a que éste logre estabilización económica y viabilidad externa no es una operación sencilla. Este esfuerzo no se torna más simple cuando - como en el caso de la Nicaragua de 1991 - el volumen de la deuda externa es equivalente a 8 veces el PlB y a 25 veces el valor de las exportaciones. Para comprender la difícil tarea que el Grupo Consultivo se había asignado asimismo en la reunión de París, hay que agregar a esto que los atrasos en el pago de la deuda representaban en ese momento 8 veces el valor de las exportaciones y que ninguna indicación de recuperación económica era visible.
Evaluada a la luz de estos antecedentes, no cabe duda que aquella reunión estuvo a la altura de las expectativas
que había despertado. Los participantes subrayaron la necesidad de implementar una estrategia de cooperación con Nicaragua de largo alcance y - lo que es más importante - fueron capaces de coordinar esfuerzos de corto plazo consistentes con esta decisión. Una comparación de estos notables logros con los magros resultados obtenidos en Estocolmo, apenas dos años antes, hace surgir algunas dudas sobre la capacidad de la comunidad de donantes bilaterales y de las instituciones multilaterales de realizar esfuerzos conjuntos y continuos en esta dirección, en el mediano y en el largo plazo.
Diversos analistas y ejecutores de políticas económicas han expresado esta preocupación que, sin embargo, ha estado generalmente referida a aspectos específicos de la coordinación de la ayuda bilateral. Especialmente, a la coordinación de proyectos. Muy poca atención se ha prestado a otros factores, particularmente a los de naturaleza política, que obstaculizan la coordinación efectiva de los programas de financiamiento y de renegociación de la deuda.
La experiencia de Nicaragua con las organizaciones multilaterales en 1988-1990 proporciona un buen ejemplo de este tipo de problemas. La delegación sueca a la segunda reunión de París fue bastante explícita al referirse a este aspecto. Valoró positivamente "el hecho de que un número de países haya aportado en este -por primera vez verdadero - esfuerzo multilateral, el monto de asistencia que Nicaragua realmente necesita ". Pero la delegación resaltó también el hecho de que "Suecia, en 1989, invitó a las instituciones financieras internacionales y a números países donantes a una reunión en Estocolmo con el fin de encontrar una forma de solucionar la ya precaria situación económica de Nicaragua. Sin embargo, poco se hizo para compartir el peso de esa responsabilidad".
Esta crítica de Suecia fue acompañada de la decisión de hacer efectiva una contribución especial de 10 millones de dólares para la cancelación de atrasos en el pago de la deuda, así como la reasignación de una parte de los fondos de la ayuda sueca a Nicaragua dispuestos para el período 1991-1993 al apoyo a la balanza de pagos. Estas decisiones - unidas al hecho de que Suecia ha apoyado a Nicaragua en forma continua desde 1979 - sugieren que la política de ayuda sueca es capaz de combinar la consistencia con la continuidad y la adaptabilidad a los cambios que se producen en los países receptores.
1991-1994: estancamiento económico y renovada dependencia de la ayudaA fines de 1991, Nicaragua estaba implementando un amplio programa de estabilización bajo la supervisión del FMI y del Banco Mundial. Hacemos una corta descripción de los progresos hechos en la implementación del programa entre 1991 y 1993 y de los obstáculos que se oponen a la recuperación económica, con el propósito de proporcionar alguna evidencia sobre la crítica situación que atraviesa el país y de demostrar el papel clave que necesaria mente ha de desempeñar el problema de la deuda externa en las futuras discusiones de las políticas económicas.
El documento presentado por el Banco Mundial y el BlD a la reunión de París incluye una evaluación de los primeros 100 días del gobierno Chamorro. En el mismo se reconoce que el gobierno de Nicaragua "ha adoptado una serie de medidas positivas con respecto al objetivo de estabilización económica". Sin embargo, el documento subraya la necesidad de que el gobierno mejore el diseño y la implementación del programa. Se enfatiza, en particular, la necesidad de mayores devaluaciones, una política de crédito más restrictiva y mayores avances en el programa de privatización. Un año más tarde, los importantes esfuerzos de austeridad realizados por los nicaragüenses, aunque apreciados en las palabras, eran todavía considerados insuficientes. Un documento del FMI, por ejemplo, valoraba positivamente el programa económico iniciado en marzo de 1991, pero demandaba una mayor reducción en el déficit fiscal y una política crediticia más restrictiva. Reclamos similares eran formulados por el Banco Mundial en septiembre del mismo año, en ocasión del primer desembolso del crédito de recuperación económica. Seis meses después, el FMI insistía en la necesidad de mayores cortes en los gastos corrientes del gobierno, a pesar de reconocer que "la tasa de inflación ha sido reducida dramáticamente, la reserva internacional del Banco Central ha mejorado y las finanzas públicas se han fortalecido marcadamente... (y de que, sin embargo) elPiB continúa declinando en términos reales". Esta tendencia a la caída del producto se prolonga con variaciones en los siguientes 18 meses, indicando que algo no funciona correctamente en el programa de estabilización y ajuste.
La inconsistencia de los esfuerzos de estabilización en relación al comportamiento de las principales variables económicas es descrito en el cuadro 6, que indica claramente que en los últimos 4 años la política y los esfuerzos económicos nicaragüenses han estado totalmente al servicio de la estabilización macroeconómica. Lo grave es que en estos años se ha visto reducida la probabilidad de que el país salga de esta situación y acceda a una estrategia que conduzca a la recuperación económica y al crecimiento.
Hay que notar, en particular, los esfuerzos para restringir el crédito interno y los gastos públicos. Como se ve en el cuadro, estos esfuerzos no han tenido ningún impacto positivo sobre la balanza de pagos o sobre el PlB y el consumo. Esto, combinado con decrecientes exportaciones, el estancamiento de la inversión y alarmantes presiones inflacionarias al final del período, aumentan la incertidumbre con respecto a la capacidad de las actuales políticas de ajuste para asegurar la estabilidad económica.
Estos problemas deberían constituir un tema de preocupación inmediata para el gobierno y las instituciones multilaterales. Por un lado, se hace evidente que es cada vez más difícil profundizar en las medidas de ajuste y austeridad por los crecientes costos sociales asociados con estas medidas. Por el otro, se verifica que la corriente de recursos externos líquidos tiende a contraerse, lo que tiene serias implicaciones para el futuro.
Existen razones para suponer que la tendencia mencionada no es de carácter transitorio y que Nicaragua no podrá contar en el futuro con montos excepcionales de ayuda provenientes de los países DAC.
Entre estas razones están la creciente escasez de recursos públicos en los países industrializados y la urgente necesidad de dichos países de sostener los esfuerzos de crecimiento económico que se realizan en otras regiones del mundo, especialmente en Europa Oriental. El resultado previsible de estos factores es una contracción en el apoyo de la comunidad internacional de donantes a aquellos países que, como Nicaragua, ya han recibido asistencia financiera masiva, incluyendo pago de atrasos de la deuda, pero que no han logrado reasumir el crecimiento económico. Esta situación es descrita a menudo, en términos un poco impresionistas, como "fatiga de los donantes". Si esta fatiga es cierta en el caso de Nicaragua, debe concluirse que puede incrementarse la posibilidad de que en el corto plazo el país experimente amplios desbalances económicos como los que indujeron la explosión inflacionaria de fines de los años 80.
El análisis de la balanza de pagos permite iluminar este aspecto. La comparación de los cuadros 5 y 7 indica que la masiva deuda acumulada en los años 80 continuó incrementándose en 1990-1993, a pesar de los esfuerzos hechos en el Club de París y en negociaciones bilaterales y a pesar del consiguiente y considerable aumento en el flujo de donaciones y préstamos concesionales. Como se observa en el cuadro, la acumulación de atrasos en el pago del servicio de la deuda contribuyó considerablemente al incremento de la misma. La caída de las exportaciones y el consiguiente deterioro en la balanza de pagos amplificaron, a su vez, la brecha financiera. Entre 1989 y 1993 esta brecha se incrementó en un 75%: de 3,700 a 6,400 millones de dólares.
Se ha demostrado claramente que cuatro años de esfuerzos de estabilización y ajuste estructural no han mejorado la capacidad de pago de Nicaragua. Esta capacidad está totalmente sofocada por la abrumadora magnitud del servicio de la deuda.
Todo indica que en el futuro inmediato esta situación se mantendrá. Si a ello le sumamos el hecho de que tanto la ayuda externa como las exportaciones tienden a contraerse, la conclusión es obvia: se hace necesaria una inmediata y amplia reestructuración de la deuda externa nicaragüense, incluyendo en ella la condonación parcial o total de esta deuda. A nuestro entender, esto es una condición indispensable para la recuperación del crecimiento y para el logro de una mayor autonomía en las decisiones de política económica.
Las opciones futurasEl estudio ha definido el concepto de autonomía en sentido contrario de lo que se califica habitualmente como dependencia de la ayuda externa. A su vez, esta dependencia es concebida como la incapacidad de un país de financiar sus requerimientos de inversión e importaciones a través de los canales comerciales normales. Nicaragua representa un perfecto ejemplo de este tipo de dependencia. Volúmenes masivos de ayuda externa no han contribuido a que Nicaragua tenga hoy acceso a los canales comerciales de financiación. Como resultado, el país permanece enteramente dependiente de la ayuda externa, no sólo para la modernización de su infraestructura productiva sino también para la implementación de las medidas de estabilización económica. En nuestra opinión, esto sería así incluso en el caso de que la aplicación de dichas medidas lograran mejorar la productividad y la distribución de los recursos. En consecuencia, entendemos que el problema central al que se enfrentan las autoridades nicaragüenses en sus relaciones con la comunidad internacional de donantes es cómo obtener de esta comunidad los recursos adicionales necesarios para sostener la recuperación del crecimiento económico y no meramente la estabilización.
En este sentido, una opción estratégica sería intensificar las medidas de ajuste y estabilización con la esperanza de que los donantes encaucen los escasos recursos disponibles al país que muestre el mejor expediente de políticas económicas. Este planteamiento es frecuente en los informes que prepara el Banco Mundial. Sin embargo, esto no es consistente con las lecciones que se pueden extraer de la experiencia nicaragüense a fines de los 80. Otra opción sería suavizar las medidas de ajuste, instrumentando, por ejemplo, una política crediticia menos restrictiva, y renegociando, al mismo tiempo, con los donantes bilaterales la redistribución de los fondos para proyectos de inversión. Esta opción, sin embargo, puede poner en peligro los acuerdos convenidos con las instituciones multilaterales de crédito, incrementar las expectativas de inflación y en última instancia, conducir a un nuevo proceso hiperinflacionario.
Cualquiera de estas dos opciones tiende a incrementar las presiones sobre los donantes en el corto y mediano plazo. Por un lado, la asistencia bilateral basada en la instrumentación de políticas totalmente consistentes con las prescripciones de las agencias multilaterales tiende a comprometer a los donantes bilaterales en un verdadero círculo vicioso: los donantes son inducidos a mantener su apoyo financiero al programa de ajuste, pero como el programa no es eficaz en la creación de condiciones que conduzcan a la recuperación económica, los desbalances internos y externos tienden a ampliarse, lo que conduce a una nueva crisis en la balanza de pagos y con ella se completa el círculo. Por otro lado, los donantes bilaterales pueden responder de dos formas cuando el país recipiente se desvía de las prescripciones de las agencias multilaterales o cuando las relaciones con esas agencias se interrumpen: pueden intentar iniciar un diálogo con las autoridades del país receptor a fin de implementar un paquete alternativo de políticas económicas - eso hizo
Suecia con Nicaragua durante 1988-89 - o pueden asumir la decisión - no la responsabilidad - de apoyar políticas macroeconómicas erróneas. Este es el caso cuando la ayuda se concentra en el apoyo a proyectos y el donante, conscientemente, evita jugar un papel activo en el diseño y manejo de las políticas macroeconómicas. Así fue la política de ayuda sueca a Nicaragua entre 1985 y 1988.
ConclusionesEntre 1988 y 1993 y bajo distintas circunstancias, la ayuda externa a Nicaragua no ha sido capaz de llevar al país a una situación de mayor autonomía y de crecimiento autosostenido. Más grave aún es que Nicaragua y los países donantes se han visto envueltos en una eterna y creciente ronda de renegociaciones de la deuda, de ayuda condicionada y de ajustes recesivos que, involuntariamente, contribuye a perpetuar la actual situación de extrema dependencia de dicha ayuda. Desde el punto de vista de los donantes ésta es una conclusión algo decepcionante. Desde la perspectiva de Nicaragua, la realidad es dramática dados los impresionantes esfuerzos de estabilización económica llevados a cabo y dados los grandes costos sociales del ajuste.
Suecia ha realizado importantes contribuciones a los esfuerzos de estabilización de Nicaragua. En 1989, a iniciativa del gobierno sueco, se inició un diálogo sobre políticas económicas con el gobierno de Nicaragua. Por parte de Suecia, este diálogo condujo a un incremento en la ayuda financiera proporcionada a Nicaragua, a esfuerzos de coordinación en la arena internacional y al patrocinio de dos misiones de expertos internacionales que cooperaron con las autoridades locales en la formulación y monitoreo de un programa de estabilización que, en general, siguió los ortodoxos lineamientos que recomienda el Banco Mundial y el FMI.
Sin embargo, estas instituciones fueron sensibles a las presiones políticas que se ejercieron sobre ellas y omitieron su apoyo al programa de estabilización. Con ello se perdió una oportunidad excepcional. La implementación del programa se tornó infructuosa y la extrema situación de endeudamiento se mantuvo irresuelta.
Una vez que Nicaragua obtuvo un nuevo gobierno en 1990, se reiniciaron las negociaciones con las instituciones multilaterales de crédito, a la par que los Estados Unidos ponían fin al embargo comercial y cesaban su apoyo a la actividad militar de la contra. Un año más tarde, el programa de estabilización - supervisado por las instituciones multilaterales - comenzaba a aplicarse resueltamente.
A juzgar por la evolución de los indicadores macro económicos, el programa no ha tenido los resultados esperados, particularmente en materia de crecimiento económico y de equilibrio externo'. A pesar de que una parte sustancial
de la deuda ha sido reestructurada, ésta continúa incrementándose aceleradamente. A su vez, las exportaciones continúan teniendo niveles muy bajos y las expectativas de un aumento en los flujos de ayuda externa no son las mejores. Como resultado, Nicaragua sigue siendo completamente dependiente de la ayuda externa, no solamente para reasumir el crecimiento económico sino también para sostener el programa de estabilización y ajuste.
No hay forma de que Nicaragua retome el camino del desarrollo sin una nueva, amplia y generosa renegociación de su deuda externa. Esto, necesariamente, incluye la condonación parcial o total de la misma. Ha llegado el momento de que se inicie un nuevo diálogo en torno a»este problema entre Nicaragua y los países donantes. Contribuir activamente a la realización de esta meta debe ser uno de los principales objetivos de la futura cooperación de Suecia con Nicaragua.
Aspectos microeconómicos: proyectos y programasEl análisis del estudio gira en torno a dos cuestiones centrales:
1) En qué medida los proyectos y programas estuvieron orientados hacia los objetivos previstos en la política de
cooperación internacional del gobierno sueco.
2) En qué medida estos proyectos fueron eficientes, en qué medida se trató de proyectos bien diseñados y bien administrados y en qué medida los objetivos planteados fueron alcanzados.
El estudio se concentra en los proyectos que absorbieron la mayor parte de los fondos asignados a Nicaragua entre 1979 y 1993 y para los cuales se cuenta con algún tipo de evaluación externa más o menos completa. Resumimos las apreciaciones relacionadas con los proyectos de minería, forestal, energía, tiendas campesinas y apoyo a las importaciones. No se resumen las apreciaciones en torno al apoyo brindado por la agencia sueca SAREC a la investigación científica. También se omite el apéndice técnico relacionado con los fondos de contravalor.
MineríaEl apoyo sueco al sector minero de Nicaragua se inicia en 1981, extendiéndose por más de una década. El monto desembolsado dentro de este programa es de 333 millones de coronas suecas a precios constantes de 1985 para todo el período 1979-1993. Esto equivale al 15% de la ayuda total sueca a Nicaragua en estos años. El objetivo inicial de este apoyo fue asegurar el mantenimiento de la producción de oro en las minas existentes, dado que la principal motivación económica era la generación de divisas. Las actividades del proyecto tomaron primeramente la forma
de prospeción de mineral para, posteriormente, extenderse a la rehabilitación y desarrollo de las minas. Entre los componentes del proyecto están la construcción de un laboratorio, inversiones en maquinaria y equipos y apoyo financiero a las operaciones corrientes de producción. Así, el apoyo sueco abarcó toda la posible gama de actividades mineras, desde la prospección hasta la producción, incluyendo el entrenamiento7 la transferencia de tecnología.
La cooperación sueca en el sector minero fue evaluada en 1985 desde un punto de vista puramente técnico. Aquella evaluación concluye que las actividades de prospección de mineral habían sido exitosas, pero que los canales para la transmisión de conocimiento técnico al personal local fueron muy deficientes.
Establece, además, la necesidad de un mejor equilibrio entre las actividades de prospección y las de producción y aconseja que las primeras deberían interrumpirse hasta que se lograra elevar el nivel de conocimientos y destreza del personal involucrado. Recomienda, finalmente, que el proyecto sea continuado, dada su capacidad potencial de generación de divisas. En base a estas recomendaciones, se mantiene el apoyo al proyecto, aunque enfatizando la necesidad de que se permita a las compañías mineras retener una parte de las divisas generadas, a fin de que alcancen un mayor nivel de autonomía financiera en el futuro. La medida fue motivada en parte por la difícil situación que atravesaba Nicaragua entonces y que ponía en riesgo la viabilidad económica del proyecto.
En 1987, un informe de seguimiento del proyecto plantea serios cuestionamientos al mismo. En particular, señala la inconveniencia de que cerca del 40% de la contribución sueca sea utilizada para sostener actividades corrientes de producción en El Limón y La Libertad. Este hecho, combinado con el deficiente sistema de contabilidad y control de costos, así como la caótica situación en el mercado de cambios, hacía imposible apreciar los costos reales de operación y, por lo tanto, los márgenes de beneficio de las empresas y la viabilidad económica de las mismas. Como ejemplo, se indica que la parte de la contribución sueca destinada a la inversión se registraba en el balance de las empresas mineras sobre la base de una conversión oficial de 70 córdobas por dólar, en tanto que la cotización en el mercado negro era de 8 mil 500. Las recomendaciones del informe respaldan el principio de que se deben aplicar estrictos criterios competitivos y empresariales a la actividad minera apoyada por Suecia. Al mismo tiempo, se sugiere que se autorice a las empresas mineras a retener una parte de los ingresos en divisas superior al 25% vigente en ese momento.
A partir de 1987, se decide una disminución progresiva del apoyo sueco al sector minero. Simultáneamente, se comienza a prestar mayor atención a los aspectos de eficiencia económica del proyecto. En una serie de estudios que se realizan en esa época se arriba a la conclusión de que desde un punto de vista de eficiencia y rentabilidad, el proyecto está lejos de constituir un éxito. Esto es particularmente cierto con respecto al objetivo inicial, que era la generación de divisas. Las estimaciones realizadas por los estudios indican que el valor de las divisas invertidas en el proyecto es igual o mayor al valor de las generadas por el mismo.
Como resultado de estas apreciaciones, se introducen importantes cambios en la orientación y duración del proyecto. Se provee una fase final de 5 años, durante la cual la empresa estatal INMINE procedería a reestructurar las empresas de acuerdo a criterios de competitividad e intentaría asociarse con empresas extranjeras sobre una base comercial. De acuerdo con esto, la cooperación sueca pasó a concentrarse en la financiación de los costos corrientes. Al mismo tiempo, se incrementa considerablemente el apoyo al reforzamiento institucional y a la transmisión sistemática de conocimientos y se realizan algunas inversiones dirigidas a mejorar el nivel de vida de los habitantes de las áreas mineras. El apoyo directo a las minas expiró el 30 de junio de 1992. No obstante, con posterioridad a esa fecha se ha proporcionado cierto apoyo indirecto a través de las contribuciones suecas al proceso de privatización de las empresas mineras.
Desarrollo forestalEl segundo proyecto en importancia dentro del apoyo sueco a los sectores productivos de Nicaragua ha sido el referido al sector forestal. Este proyecto absorbió más del 30% de la asistencia otorgada a los sectores productivos y el 13% del total general en el período de referencia.
El apoyo de ASDI al sector forestal se inició muy temprano, en 1981. Como argumentos favorables a este tipo de cooperación se alegaron el evidente potencial forestal de Nicaragua y la prolongada experiencia de Suecia en esta
área. La cooperación estuvo basada en cuatro pilares, cada uno de los cuales puede ser considerado como potencial-mente generador de eficiencia y por lo tanto, de crecimiento. Estos pilares fueron: el apoyo a la planificación y a las instituciones, el desarrollo de los recursos forestales, el desarrollo de la industria forestal y la educación y el entrenamiento. La concentración en unas u otras actividades ha ido variando con el tiempo. En el período 1982-1986, el apoyo fue a la rehabilitación de la industria forestal y al diseño de un Plan Maestro Forestal. Entre 1986 y 1992, el énfasis se puso en el apoyo a operaciones generadoras de ingresos a corto plazo. Con posterioridad a 1992, las prioridades se han trasladado al área de reforzamiento institucional. Particularmente, a la administración y a las técnicas de producción.
La primera evaluación del programa forestal tuvo lugar en 1985. De acuerdo a los evaluadores, el programa no había dejado hasta el momento grandes resultados materiales pero había logrado crear una mayor conciencia en las autoridades con respecto a la importancia de preservar y desarrollar los recursos forestales del país. Un intento de análisis de costos-beneficios del programa no pudo ser completado por carencia de datos, pero algunas conclusiones sobre los diversos componentes pudieron ser extraídas. Se entendió que la elaboración del plan de desarrollo forestal había sido exitosa y que el apoyo a las importaciones de la industria forestal había logrado incrementar la producción de algunos productos en un 50%. Como aspectos negativos se señalaban la baja eficiencia en la construcción del laboratorio central y en el aprovechamiento del instituto de formación creado en Matagalpa, así como el pésimo rendimiento obtenido en el plantío forestal, uno de los principales componentes del programa.
En resumen, 4 años después de iniciado, el programa forestal presentaba resultados muy dispares. No obstante, dadas las circunstancias, en particular la guerra de la contra, la impresión general de los evaluadores fue positiva. Recomendaron que la asistencia financiera debería ser concentrada fundamentalmente en la rehabilitación y ampliación de la capacidad productiva, incluyendo al sector privado, a fin de asegurar la generación de exportaciones en el largo plazo. Se entendió, sin embargo, que una condición necesaria para esto era que se realizaran ajustes en la tasa de cambio, la que se consideraba, y con razón, irreal. En parte debido a esta evaluación, ASDI y la contraparte nicaragüense deciden de común acuerdo la reorientación del programa hacia la obtención de resultados de corto plazo. A partir de 1985, un tercio de los fondos suecos destinados al sector forestal fueron asignados al incremento inmediato de la producción.
La segunda evaluación fue realizada en 1992. De ella se extraen varias conclusiones:
En primer lugar, se entiende que la elección del sector forestal fue acertada dada la experiencia sueca en el área y el potencial nicaragüense. En segundo lugar, se aprecian como correctas las acciones de largo plazo, en particular la realización de planes, los esfuerzos de rehabilitación, el programa de entrenamiento y educación y el apoyo institucional concedido en el período 1990-1992. Pero se considera que el cambio de orientación hacia operaciones de corto plazo llevado a cabo en 1986 fue desafortunado, ya que el sector forestal de Nicaragua en ese momento “no estaba en condiciones de contribuir significativamente a resolver los problemas financieros del país”. Se concluye, por tanto, que lo acertado hubiese sido concentrarse en el desarrollo institucional de largo plazo.
El apoyo sueco al sector forestal ofrece una muy variada imagen en términos de eficiencia. Ambas evaluaciones subrayaron que la elección de los componentes básicos del programa fue razonable y que en los primeros años el funcionamiento de estos componentes fue aceptable, teniendo en cuenta las distorsiones causadas por la política económica gubernamental. Queda claro, sin embargo, que la reorientación de 1986 constituyó una decisión de carácter muy dudoso. Tomada bajo la presión de circunstancias extremas, desvió el apoyo al sector forestal de sus objetivos de largo plazo e indujo una baja eficiencia en la obtención de resultados.
Cooperativas ruralesEl tercero en importancia dentro de los programas orientados al apoyo a la producción es el de las cooperativas rurales. Este programa recibió un apoyo por valor de 151 millones de coronas suecas a precios de 1985, equivalente al 1% de la ayuda total otorgada entre 1979-1993.
Los inicios del programa se remontan a 1984, cuando se firma un acuerdo entre el Centro Cooperativo Sueco (Scc) y la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG). El objetivo del acuerdo era fortalecer los servicios proporcionados a las cooperativas de la UNAG, en especial la comercialización de productos, la distribución de insumos y el aprovisionamiento de bienes de consumo básico. Un año más tarde, el proyecto comienza a recibir fondos de ASDI, en un inicio bajo la forma de fondos de emergencia, destinados a hacer posible la permanencia en sus tierras de los productores agrarios amenazados por la actividad de la contra. El principal componente del paquete de ayuda fue la financiación de insumos agrícolas, cuya distribución estuvo a cargo del recientemente creado sistema de cooperativas denominado ECODEPA.
La primera evaluación del proyecto ECODEPA se realiza en 1986, con un carácter meramente cualitativo dada la carencia de datos confiables. En ella se concluye que los objetivos del proyecto habían sido ampliamente alcanzados. El desarrollo cooperativo se había fortalecido. Los campesinos habían sido motivados a participar y las ideas cooperativas habían comenzado a echar raíces en el medio rural. Se subraya, además, que el proyecto había contribuido a aliviar el impacto negativo producido por la guerra y las distorsiones en los precios relativos. Asimismo, se había facilitado la permanencia de los campesinos en sus tierras. Los evaluadores consideraron, sin embargo, que estas actividades no se habían traducido en un reforzamiento financiero de ECODEPA. El sistema cooperativo seguía dependiendo enteramente de la cooperación externa, dado que muy pocos productores estaban dispuestos a realizar efectivas contribuciones al sistema.
La carencia de datos hizo imposible determinar en qué medida el proyecto había incidido sobre la producción agrícola, pero las entrevistas realizadas indicaron que, en opinión de los interesados, el proyecto había facilitado el mantenimiento de los niveles de producción e incrementado la disponibilidad de bienes de consumo para las familias campesinas. El número de familias que había sido beneficiada por el programa se estimó en 135 mil.
Los evaluadores señalaron una serie de importantes deficiencias en la administración y manejo de las tiendas campesinas. Entre otras, una incorrecta política de precios, una exagerada utilización de los créditos y un muy insa-tisfactorio sistema contable. No obstante, se recomendó continuar con el proyecto y extender su radio de acción hasta abarcar todo el territorio nacional. Como resultado de estas recomendaciones, ASDI incorporó el programa al marco de su presupuesto oficial de ayuda a Nicaragua.
La segunda evaluación, realizada en 1989, confirma muchos de los aspectos señalados en la anterior. Nuevamente se señala el éxito del proyecto con respecto al objetivo de reducir la emigración provocada por la guerra y paliar las difíciles condiciones económicas a las que estaba sometida la población rural. Al mismo tiempo, se vuelve a mencionar la debilidad del proyecto en cuanto a su posibilidad de sobrevivir sin financiación externa, subrayándose las mismas causas: prácticas deficientes en la administración y en la política de precios y crédito. Sobre la base de estas consideraciones y de otras, relacionadas con la nueva situación económica creada en 1989, los evaluadores concluyeron que "era hora de reorientar el proyecto de un contexto de ayuda de emergencia a un contexto de desarrollo en el que se tomen como criterios de éxito los indicadores socioeconómicos y la capacidad de autofinanciamiento".
Estas apreciaciones tuvieron un claro impacto sobre la formulación de la ayuda sueca a ECODEPA. En el nuevo acuerdo de cooperación, ASDI subrayó la necesidad de una consolidación financiera de ECODEPA y la independencia de ésta de la UNAG. Se estableció, además, una escala de prioridades con los sectores que serían beneficiados por el programa, ocupando el primer lugar los pequeños productores. Finalmente, se postuló la separación de la actividad comercial de la orientada al desarrollo rural, con el fin de evitar que la primera continuara subsidiando a la segunda.
El cambio de gobierno en 1990 forzó un drástico cambio de orientación en las actividades de ECODEPA. A partir de esa fecha, sus actividades se expandieron en tres direcciones: la exportación de café, la compra y almacenamiento de semilla de sésamo y la importación y distribución de productos químicos agrícolas. Se redujo considerablemente el stock y variedad de los productos disponibles en las tiendas campesinas y se descentralizó su organización. Estos cambios repercutieron en la formulación de la ayuda sueca. En 1991, ASDI recibió una solicitud de asignación de fondos para ECODEPA por valor de 77 millones de coronas de parte del Centro Cooperativo Sueco. ASDI decidió condicionar su apoyo a los resultados de una apreciación técnica del proyecto presentado. Los consultantes señalaron la existencia de una serie de debilidades en el proyecto y aconsejaron que se sometiera a una reformulación. Estas recomendaciones fueron seguidas por ASDI, que decidió reducir el nivel del apoyo proyectado a 25 millones de coronas y condicionar este apoyo al cumplimiento de ciertos criterios. Entre ellos, la elevación del nivel productivo, mejores rendimientos económicos y la asignación de recursos a la educación y a la integración de la mujer en las actividades cooperativas. El proyecto así reformulado obtuvo finalmente la aprobación de ASDI. En la resolución se enfatiza nuevamente la necesidad de que ECODEPA se transforme en una empresa competititva y viable económicamente y se plantea el objetivo de que se alcance un nivel de autosuficiencia financiera en 1993-94.
En una tercera y última evaluación, realizada en 1993, se hacen apreciaciones en torno a los esfuerzos de ECODE-PA por lograr estas metas. Las conclusiones del equipo evaluador fueron, entre otras, que ECODEPA había logrado reestructurar sus actividades comerciales en un lapso muy breve y que la participación lograda en las exportaciones de café, el mercado de semillas de sésamo y las importaciones de productos químicos agropecuarios había mejorado sus perspectivas económicas. Sin embargo, agregan que la situación financiera de la empresa cooperativa sigue siendo inestable. No obstante, consideraron que el desarrollo de ECODEPA podía continuar sin apoyo externo, pues la organización estaba en condiciones de obtener financiación alternativa de los bascas de desarrollo. Como resultado de esta evaluación, el apoyo a ECODEPA - incluyendo los componentes que habían sido señalados como susceptibles de mantener apoyo - fue concluido en junio de 1993. Los resultados de los primeros años de apoyo sueco a los productores agrarios afectados por la guerra fueron positivos. Sin embargo, a principios de los 90, los grandes cambios en las condiciones económicas y la nueva situación política requirieron que ECODEPA se transformara en una organización mucho más orientada hacia el mercado. La transformación se llevó a cabo, pero a costa de grandes pérdidas financieras y de baja eficiencia. Se hizo visible la necesidad de alcanzar un cierto nivel de viabilidad económica y financiera, lo que naturalmente no podía cumplirse en permanentes condiciones de apoyo externo sino a partir de una reducción notable en los costos de operación. En esta situación, es lógico que concluyera la ayuda sueca a ECODEPA.
EnergíaLa cooperación sueca con el sector energético nicaragüense se inició en 1981 y continúa hasta hoy. Entre 1979 y 1993, el sector de energía ha recibido en conjunto 131 millones de coronas suecas a precios de 1985. Esto representa el 6.6% del total de la asistencia total otorgada en estos años. El apoyo sueco se ha concentrado en tres proyectos: la construcción de pequeñas plantas hidroeléctricas, la producción de briquetas combustibles a partir del algodón y la rehabilitación de la Planta Nicaragua. Los principales objetivos de este apoyo han sido: incrementar el grado de autonomía de Nicaragua en materia de energía y lograr un uso más eficiente de las importaciones dirigidas al sector.
El programa de pequeñas plantas hidroeléctricas estuvo basado en la apreciación de que, en términos de costos, la construcción de este tipo de plantas podía resultar más económica que la construcción de grandes plantas. Se entendió también que la instalación de plantas de reducidas dimensiones podía beneficiar directamente a las localidades más pequeñas, estimulando el uso de los recursos locales y elevando el nivel de vida de la población. En sus inicios, el programa avanzó con lentitud y fue sometido a cuidadosas evaluaciones previas, tanto por parte del Instituto Nicaragüense de Energía como por parte de consultores suecos. En 1985 se llevó a cabo una revisión de los estudios realizados y se concluyó que el programa original de 20 plantas debía ser reducido a la ejecución de algunas pocas. La decisión de seguir adelante con el proyecto fue tomada en 1987, pero la implementación del mismo fue demorada debido a dificultades en las negociaciones, a cortes en el presupuesto nacional de inversiones y a problemas de seguridad por las actividades de la contra. Una nueva revisión, realizada en 1988 a pedido de ASDI, recomendó un cambio de énfasis en el apoyo al sector energético. En especial, se aconsejó concentrar esfuerzos en la rehabilitación de las plantas existentes y en el desarrollo de la energía geotérmica, desalentándose así el proyecto de las pequeñas plantas.
A comienzos de 1989, el proyecto sufrió un estancamiento total debido a la difícil situación financiera del país y a la profundidad de los recortes presupuéstales. Sin embargo, la decisión sueca de financiar también los costos de construcción -algo no previsto en el proyecto original-hizo posible que el proyecto pudiera continuarse. Al darse por concluido el programa, solamente dos plantas estaban en operación. De acuerdo a las estimaciones realizadas, ambas producirían durante un período de 30 años ingresos anuales equivalentes al 11 y 23% de los fondos invertidos. No se ha realizado ninguna evaluación final de este proyecto.
La segunda área del programa de energía consistió en la asistencia proporcionada por ASDI y SAREC al INE con el fin de producir briquetas combustibles a partir del algodón. El programa se inició en 1982, aparentemente con resultados satisfactorios. Pero esta apreciación fue contradicha radicalmente por la evaluación realizada 4 años más tarde. De acuerdo al evaluador, las soluciones técnicas implementadas, enespecial la maquinaria de cosecha, eran totalmente inadecuadas para los objetivos del proyecto. Como resultado de esta evaluación se decidió transferir al propio evaluador la ejecución de la parte correspondiente a la cosecha. Pero esto no condujo a resultados visibles. Finalmente, el consultor abandonó el proyecto, lo que llevó a INE a abandonarlo en su totalidad. A pesar ade todo, la planta de procesamiento de briquetas permanece en condiciones de operabilidad.
La tercera área del apoyo sueco al sector de energía era la rehabilitación de la Planta Nicaragua. Se trata de una planta térmica a vapor capaz de generar cerca de un tercio del total de la producción eléctrica del país. La decisión de apoyar este proyecto fue tomada por ASDI en 1988. Ninguna evaluación externa del proyecto ha sido llevada a cabo, pero de acuerdo a las apreciaciones vertidas por ASDI y el INE, el trabajo de rehabilitación ha sido exitoso. Se espera que la capacidad de los bloques 1 y 2 se incremente en un 60-90% y que la producción total de la planta lo haga en un 40%. En 1992, fue evaluado el componente de entrenamiento del programa. De acuerdo a esta evaluación, el programa había funcionado aceptablemente, aunque se entendía que no había alcanzado los niveles requeridos por el personal de mantenimiento y operación.
Apoyo a las importacionesEl apoyo a las importaciones se inició en 1979 como parte integrante del apoyo al sector salud. En los años siguientes, el apoyo consistió fundamentalmente en la asistencia directa a sectores específicos como el forestal.
A partir de 1985, el programa de apoyo a las importaciones toma un nuevo sesgo. Su finalidad fue proporcionar un instrumento flexible capaz de contribuir a superar los problemas relacionados con la escasez de divisas y los efectos del embargo impuesto por los Estados Unidos. Entre 1979 y 1993, fueron desembolsados un total de 440 millones de coronas a precios constantes de 1985 - un 20% de la asistencia total en esos años - y dentro del marco de este programa. A esto hay que agregar los desembolsos efectuados dentro del programa de apoyo a la balanza de pagos, lo que incluye tanto el fmandamiento de importaciones como ciertas operaciones de pago de la deuda externa. El total desembolsado como apoyo a la balanza de pagos asciende a 175 millones, el 8% de la asistencia total. Alrededor de 265 millones adicionales fueron desembolsados en los años 1993 y 1994.
En su forma inicial, el programa de importaciones consistía básicamente en apoyar una lista de productos propuesta por el gobierno de Nicaragua de acuerdo a las necesidades de cada sector. Desde sus comienzos, esta forma de implementación tropezó con serios problemas, particularmente con la vaguedad en la formulación de las necesidades y con el desconocimiento de los productos que podían adquirirse en el mercado sueco. En marzo de 1987, el programa de importaciones fue objeto de una mini-evaluación, que concluyó que "el programa ha logrado sus objetivos en gran medida", pero también señaló deficiencias en la distribución de los fondos, advirtiendo sobre los efectos de las distorsiones cambiarías para la efectividad del programa. En años posteriores se realizaron algunas modificaciones de importancia en el programa. La más destacable, la creación de dos fondos, uno revolvente de apoyo a la exportaciones (FOPEX) y otro dirigido a financiar las importaciones de las empresas que producían para el mercado interno (FAIM).
El programa de apoyo a las exportaciones fue evaluado en 1992. De acuerdo al equipo evaluador, los resultados de FOPEX dejaban mucho que desear. Entre otras críticas realizaron las siguientes: 1) El crecimiento neto de las exportaciones con la existencia de FOPEX fue de escasas dimensiones. 2) Hubo una muy baja tasa de recuperación de los préstamos. 3) La lista de proyectos considerados incluía numerosos casos dudosos y extremadamente riesgosos. Con respecto al FAIM, se señaló que el mismo estaba concentrado en un nivel demasiado alto de proyectos de alto riesgo y que sus administradores no se encontraban en posición de apreciar con certeza la situación financiera de los solicitantes.
En conjunto, FOPEX y FAIM absorbían en 1991 tres cuartas partes de los fondos suecos de apoyo a las importaciones. El resto era asignado a los sectores de energía, transporte y salud. De acuerdo a los evaluadores, solamente el primero de los sectores nombrados (INE) estaba haciendo un uso eficiente del apoyo. La conclusión a la que se arribó en la evaluación fue que "en este momento (abril 1992) no existe una demanda de fondos de importación que pueda considerarse apta desde un punto de vista financiero. Por lo menos, no en la forma y con las tasas de interés en que estos fondos actualmente son hechos disponibles".
Un problema conexo a los fondos de apoyo a las importaciones es el referido a la generación de fondos de contravalor, que se aborda en la versión original de este estudio.
Una de las recomendaciones que se realizó en la evaluación es que se debería conceder una menor prioridad a los programas de apoyo a las importaciones. La recomendación se apoyaba en el mejoramiento de la situación en el mercado de cambios que se produjo en 1990 y 1991, en la coincidente afluencia de fondos en divisas líquidas y en el aumento de la confianza en el sistema financiero nacional. La mayor disponibilidad de divisas combinada con la recesión económica implicaba, según la evolución, que los programas de apoyo a las importaciones pasaban a tener una importancia muy secundaria. Sustentando esto, se hada referencia a la limitada capacidad de absorción de la economía nicaragüense, reflejada en el hecho de que en
1991 una parte considerable de los fondos de ayuda externa puestos a la disposición de Nicaragua no habían sido utilizados.
Sin embargo, en 1992 las restricciones externas se acentuaron nuevamente. Las exportaciones y las donaciones se reducen en un 20 y un 55% respectivamente, en tanto que las importaciones se incrementan en un 10%. Como consecuencia, se producen una vez más atrasos en los pagos del servicio de la deuda, minándose con ello la confianza en la capacidad de pago restablecida un año antes. Esto hace necesario revisar la recomendación de que el apoyo a las importaciones debe ser desplazado de las prioridades de la cooperación sueca en Nicaragua.
ConclusionesDespués de medir la eficiencia microeconómica de los programas y proyectos de ayuda sueca a Nicaragua en relación a sus objetivos oficiales, surge una imagen que no es totalmente coherente. En general, se puede decir que los programas y proyectos examinados fueron planificados teniendo en cuenta esos objetivos, en especial el del crecimiento económico y que la medida en que dichos programas han sido eficientes en relación a sus objetivos varía considerablemente. Por tanto, no es posible hacer generalizaciones.
El apoyo al sector minero debe considerarse no exitoso desde el punto de vista de la eficiencia económica. Su objetivo fundamental fue incrementar la producción y ahorrar divisas. Lo primero fue logrado en cierta medida pero en forma ineficiente. Lo segundo no fue alcanzado. El programa forestal, en cambio, presenta resultados matizados. En general, se puede afirmar que el apoyo orientado a objetivos de producción de corto plazo fue desafortunado. Los aumentos de producción fueron alcanzados, pero a un costo muy alto. El apoyo a las cooperativas rurales estuvo bien orientado y fue exitoso en su primera fase de emergencia, pero a inicios de los 90 el proyecto dejó de ser consistente con las nuevas condiciones económicas. La decisión sueca de terminar el proyecto debe considerarse correcta.
El programa de energía enfrentó serias dificultades en relación a la construcción de pequeñas plantas hidroeléctricas. Sin embargo, las dos plantas que se hicieron parecen ser viables financieramente. El apoyo a la producción de briquetas combustibles debe considerarse un total fracaso. Existen índices de que la rehabilitación de la Planta Nicaragua ha sido exitosa y de que el programa de entrenamiento se ha llevado a cabo en forma satisfactoria. Se hace difícil calificar de exitoso el programa de apoyo a las importaciones, con la excepción quizás, del apoyo al sector energético. Esto, en relación al período considerado en la evaluación (1987-1991). A partir de 1990, la relevancia del programa se hace más cuestionable en la medida que las condiciones económicas no facilitan la creación de una demanda apta de créditos sustentados en estos fondos.
Conclusiones y recomendacionesLa asistencia sueca a Nicaragua ha estado basada en los cinco objetivos generales que tiene la cooperación sueca con el desarrollo: crecimiento económico, equidad, independencia, democracia y protección del medio ambiente. El énfasis se puso principalmente en el objetivo del crecimiento económico y por eso, en el del ingreso. El objetivo de una distribución equitativa no fue particularizado, pues estaba en el centro de atención de las políticas gubernamentales. El crecimiento económico fue visto también como camino al mantenimiento de la independencia nacional y de la democracia. En una primera fase, la ayuda sueca estuvo dirigida a apoyar los esfuerzos de reconstrucción posteriores a la guerra civil contra Somoza. En una segunda fase, el apoyo se concentró en proyectos de producción. A partir de 1990, la cooperación sueca con Nicaragua tiene como principal objetivo sostener el proceso de estabilización y ajuste estructural. Esta asistencia ha sido proporcionada básicamente en forma de donaciones, alcanzando su máximo en 1989.
La participación de Suecia en la asistencia proveniente de los países industrializados se incrementó de un 10% a principios de los años 80 hasta más de un 28% a fines de la década. En los años 90, esta participación se contrajo a un 6%, como consecuencia del reingreso de los Estados Unidos como donante principal.
Sumario de conclusionesAl estudiar los efectos macroeconómicos de la ayuda externa se han considerado los aspectos relacionados con las exportaciones, las importaciones, el ahorro, la formación de capital y el equilibrio fiscal. Como no es posible separar los efectos de la ayuda sueca de los producidos por la ayuda proveniente de otros países, el análisis debió basarse en datos globales. El impacto de la ayuda externa sobre las exportaciones fue analizado en relación a la posible influencia de esta ayuda sobre la tasa de cambio. En particular, se examinó la hipótesis de "la enfermedad holandesa", en la que se postula que el ingreso de fondos de ayuda puede llegar a apreciar la tasa de cambio y por tanto ser perjudicial para la expansión exportadora. La evidencia empírica no permite extraer conclusiones definitivas en este sentido. Aparentemente, la ayuda externa ha tenido algún efecto sobre la revalorización de la tasa de cambio, pero éste es incomparablemente menor que el producido por el aumento incontrolado de la emisión monetaria.
Se analizó también el papel de la ayuda externa con respecto a las importaciones. El análisis indica que esta ayuda permitió efectivamente elevar el nivel de importaciones, pero que el efecto fue transitorio y no coadyuvó al objetivo de alcanzar una capacidad autónoma y autosostenida de importación. Las dimensiones de la brecha comercial siguen siendo extremas y la economía nicaragüense sigue caracterizándose por un alto nivel de dependencia de la ayuda externa. Esto último es también válido con respecto a la capacidad de inversión, que continúa estando sujeta a las oscilaciones en los flujos de ayuda. El examen de los datos de la década de los 80 indica además que si bien los fondos de ayuda externa pueden haber contribuido a financiar parte del consumo - en particular el consumo oficial - esto no fue una constante. Por el contrario, la impresión es que, en general, los ingresos fiscales financiaron este consumo, en tanto que los fondos de ayuda fueron utilizados para la formación de capital.
En relación a lo anterior, surge la pregunta acerca del carácter de la distribución de la ayuda entre inversión dirigida a aumentar la capacidad instalada y gastos orientados a aumentar el nivel de utilización de esa capacidad. La conclusión es que esta distribución no fue óptima y que la ayuda externa, al tiempo que contribuyó notablemente al aumento de la capacidad instalada redujo los niveles de su utilización.
Los efectos de la ayuda externa en los niveles de bienestar fueron analizados con cierto detalle. En primer lugar, se verificó que la política gubernamental de los años 80 condujo a una elevación notoria de estos niveles y que la contribución directa de la ayuda externa en esto fue de poca importancia. En cambio, los efectos indirectos de esta ayuda fueron considerables. La ayuda externa permitió que en el corto plazo se hicieran reconciliables los objetivos del crecimiento y de la redistribución. Sin embargo, en el largo plazo los efectos pueden haber sido negativos: la ayuda externa permitió la prolongación de una política económica insostenible.
Los grandes desequilibrios económicos acumulados durante una década como producto de la guerra, el embargo comercial y los errores de la política económica culminaron a fines de los años 80 en una situación de verdadero caos económico, caracterizada por hiperinflación, grandes déficit fiscales y enormes desbalances en las cuentas externas, lo que condujo a la introducción de rigurosas medidas de austeridad. Nicaragua recibió considerable ayuda de Suecia para sostener sus esfuerzos, tanto en el plano financiero y técnico como en el terreno diplomático. Sin embargo, la hostilidad de los Estados Unidos hacia el gobierno de Managua y las presiones ejercidas por ese país en los organismos de crédito multilateral, restaron posibilidades de éxito al programa de estabilización. Las instituciones multilaterales de crédito rehusaron brindar apoyo a la política de ajuste, a pesar de que esta política incluía la mayoría de los elementos que estas instituciones preconizan.
A partir de 1990, Nicaragua aplica un riguroso plan de ajuste y estabilización, apoyada ahora por las agencias multilaterales y por el conjunto de la comunidad de donantes. El programa ha sido exitoso en materia de lucha antiinflacionaria y equilibrio fiscal, pero ha traído como resultado un estancamiento de la inversión y del crecimiento económico. La producción agrícola y manufacturera no muestra señales de reactivación, el consumo declina y las exportaciones se mantienen a muy bajo nivel. A esta situación se suma la previsible disminución de los flujos de ayuda, el continuo crecimiento de la deuda externa y la notoria incapacidad del país de atender el servicio de esta deuda. En un momento en que se hace enormemente costoso en términos sociales profundizar las medidas de ajuste, el problema de la deuda amenaza con poner en riesgo los esfuerzos de estabilización.
Se hace absolutamente necesario trabajar desde hoy con miras a una solución del problema de la deuda externa nicaragüense. La experiencia reciente indica que esta solución debe incluir la condonación de esta deuda.
El estudio ha considerado con alguna extensión la efectividad de los proyectos de ayuda sueca a Nicaragua. Aunque la imagen que surge es algo matizada, desafortunadamente no es muy brillante. Desde una perspectiva de efectividad en los costos, la impresión general es que, por lo menos, entre un 40 y un 50% de esa ayuda no ha sido exitosa. Las razones son varias. Entre ellas, la guerra, las distorsiones macroeconómicas generadas por políticas erróneas, la incompetencia de la parte nicaragüense en la implementación de los proyectos y la ausencia de la parte sueca en el proceso de decisiones y evaluación de resultados.
RecomendacionesDada la experiencia acumulada en materia de proyectos y programas, la pregunta obvia es si tiene o no sentido concentrar los esfuerzos futuros en este tipo de asistencia. La pregunta puede ser respondida de dos formas. Sí, tiene sentido si se modifican las formas bajo las que se proporciona la asistencia. No, sería mejor concentrar los esfuerzos en otra cosa.
La primera opción es la afirmativa. ¿Por qué serían necesarios cambios? Con respecto a la parte nicaragüense, es evidente que el problema del fortalecimiento institucional surge como el aspecto más importante. Gran parte de los problemas relacionados con la ineficiencia de los proyectos ha tenido que ver con la baja capacidad de absorción del país y ésta, con los niveles de funcionamiento y coordinación de los organismos estatales. Evidentemente, el problema sólo puede ser solucionado a largo plazo y a ello es posible contribuir con apoyo a la formación técnica y profesional en el área de la administración pública. Actualmente, parte de la ayuda sueca está siendo ya dirigida a este objetivo. Pero de los problemas que surgen en la implementación de los proyectos y programas no tiene toda la responsabilidad la parte nicaragüense. También en las prácticas de selección, evaluación y monitoreo de los proyectos la parte sueca presenta serias debilidades. En este caso, la recomendación es revisar enteramente el ciclo de los proyectos para determinar si las deficiencias detectadas en el caso del apoyo a Nicaragua son de carácter general.
La ayuda externa no se da en un vacío. Aun cuando el problema de la capacidad de absorción y el de la administración de la asistencia sean resueltos, esto no implica necesariamente que la asistencia logre ser efectiva. Para conseguir esa eficacia es necesario que el país receptor de la ayuda lleve a cabo una política económica adecuada. En ciertas situaciones, las limitaciones impuestas por los factores macroeconómicos pueden ser tan severas que hagan parcial o totalmente ineficaz la implementación de programas y proyectos. El proceso inflacionario, las distorsiones en los precios relativos, la sustitución de los mecanismos económicos por decisiones puramente administrativas, ilustran este tipo de limitaciones, de las que la Nicaragua de los 80 ofrece un ejemplo cercano y exacto.
En conjunto, el diseño macroeconómico que surge del período del gobierno sandinista en los 80 y del período del presente gobierno no es nada atractivo. El ingreso per cápita ha descendido continuamente en los últimos 10 años, mientras los desequilibrios macroeconómicos se mantienen. Esto no quiere decir que no se perciban resultados positivos. La inflación ha sido controlada y se mantiene por ahora a niveles manejables, aunque la estabilidad de los precios aparece basada en una cierta sobrevaluación
Del córdoba. Asimismo, la situación presupuestaria ha mejorado como resultado de la restricción del gasto –entre otros, el militar- y de las contribuciones externas.
En contraste con estos signos positivos, se percibe una serie de factores fuertemente negativos, la mayor parte de ellos relacionados con las transacciones internacionales. Las exportaciones no han podido incrementarse y su valor continua siendo muy inferior al de las importaciones. Esto, combinado con los pagos del servicio de la deuda, hace que la cuenta corriente de la balanza de pagos siga mostrando grandes déficits. Entretanto, la deuda externa continua incrementándose como resultado de nuevos créditos y de la acumulación de atrasos.
Nicaragua es hoy un país completamente dependiente de la ayuda externa, no sólo para cubrir su déficit en cuenta corriente y en el presupuesto nacional sino también para el financiamiento de la inversión. El clima inversionista es extremadamente desfavorable. La liberalización de las importaciones, en combinación con la revalorización del córdoba, hace difícil a los productores competir con los productos importados y expandir sus exportaciones. El crédito se obtiene solamente a altas tasas de interés real. Todo indica que la recuperación - por no referirnos a la expansión económica - no está a la vista. Pesando gravemente en esta situación y comprometiendo el futuro se encuentra el problema de la deuda externa. Resulta simplemente imposible para Nicaragua enfrentar sus obligaciones de pago en una perspectiva de mediano plazo. El país se encuentra en bancarrota.
Esta realidad nos lleva a la respuesta alternativa a la pregunta de si tiene sentido continuar concentrando la asistencia en proyectos y programas convencionales. No, porque las circunstancias macroeconómicas no contribuyen al objetivo de lograr una ayuda exterior eficiente y tampoco conducen a una distribución eficiente de dicha ayuda entre los diversos sectores. El objetivo primario debe ser contribuir a la formulación e implementación de una adecuada política macroeconómica, teniendo en cuenta cómo la ayuda interactúa con las políticas de estabilización y ajuste estructural.
Uno de los objetivos centrales del actual paquete de políticas económicas nicaragüenses es reducir el déficit de la balanza de pagos. Sin embargo, a la vez que la comunidad internacional de donantes plantea este objetivo con firmeza en sus negociaciones con Nicaragua, el hecho es que esa comunidad continúa proporcionando apoyo a la balanza de pagos, con lo que se fomenta que el déficit se mantenga indefinidamente.
En este sentido, este tipo de asistencia es contraproducente. Al mismo tiempo, el ingreso de fondos externos permite a Nicaragua mantener una moneda sobre valuada, lo que a su vez, redunda negativamente en las exportaciones. Por otro lado, la creciente liberalización importadora ejerce fuertes presiones sobre la balanza de pagos, mientras que el déficit en la cuenta de servicios se incrementa como resultado del pago de intereses de la deuda.
El resultado se plasma en un continuo e incontenible crecimiento del desequilibrio externo que, necesariamente, debe ser cubierto con los fondos de ayuda.
En estas condiciones se hace difícil argumentar a favor de una futura concentración de la ayuda en proyectos y programas convencionales. El obstáculo principal al crecimiento se encuentra en el nivel macroeconómico y a ese nivel, la ayuda externa está contribuyendo actualmente a perpetuar una situación en la que se combinan los desequilibrios con el estancamiento Ha llegado la hora de cambiar ese rumbo. Los componentes más abundantes de la asistencia sueca en forma de proyectos han sido cancelados o reducidos en los últimos años. Es decir, gran parte de lo analizado en este estudio es ya historia. Los nuevos proyectos que se planean o se están ejecutando se ubican en áreas como la salud, el desarrollo local, el sistema judicial, etc. Suponen grandes recursos. Por todo esto, es un momento oportuno para realizar cambios.
La pregunta es hacia dónde. Debería estar claro a estas alturas de la crisis que la reducción drástica de la deuda - sea por renegociación de sus términos o por condonaciones - es el elemento clave cuando se trata de diseñar una estrategia viable de desarrollo para Nicaragua.
Nuestro propósito no es sugerir qué tipo de estrategia debería ser ésta, sino indicar donde la asistencia externa puede ser útil. En ese sentido, el problema de la deuda externa es central. La deuda externa de Nicaragua debe ser reducida a un nivel en el que los compromisos de pago de Nicaragua se puedan hacer creíbles. Sólo si se puede hacer algo frente a este problema y al estrechamente relacionado con él de la dependencia de la ayuda externa, las posibilidades de desarrollo continuarán bloqueadas.
Para Suecia, esta realidad implica trabajar poruña acción conjunta de la comunidad internacional de donantes, en especial el Club de París, que conduzca a la condonación parcial o total de la deuda. Suecia inició en 1989 una audaz e innovadora política de diálogo y cooperación internacional con Nicaragua. Hoy se nos presenta nuevamente otra oportunidad de ser audaces. ▲
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica