Nicaragua

“El gobierno no tuvo capacidad para cambiar la política presupuestaria”

Néstor Avendaño, economista independiente, autor de una documentada investigación sobre las fraudulentas quiebras bancarias de los años 2000-2001 y la ilícita deuda interna derivada de ellas, compartió con Envío sus comentarios a la propuesta de Presupuesto General de la República para 2007 enviada por el Presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional, en una charla que transcribimos.

Néstor Avendaño

Pocos días después de haber sido enviado por el Presidente Ortega a la Asamblea Nacional la propuesta de Presupuesto General de la República para 2007, el texto sólo había sido visto por los diputados. Sin embargo, lo publicado por los periodistas nos da luces para saber por dónde vamos a ir este año.

Lo primero que podemos afirmar es que el Presupuesto 2007 se basa en el que dejó ya elaborado el gobierno saliente del ingeniero Bolaños. Y observando dos cosas esenciales -las prioridades del gasto y la forma en que se van a obtener los impuestos- podemos llegar a una primera conclusión: el gobierno del Presidente Ortega no tuvo la capacidad para cambiar la política presupuestaria implementada desde hace más de cinco años en nuestro país. Y decimos esto porque sigue siendo prioridad del gasto público el pagar una deuda interna, onerosa e ilícita, lo que relega a un segundo plano el gasto social. Y porque el Presupuesto no refleja aún la reforma tributaria que nuestro país necesita para hacer más equitativo el cobro de los impuestos.

Ciertamente, al Presupuesto se le han hecho ajustes en el gasto social, agregando ciertas cosas en función del discurso del candidato que hoy es Presidente. Por ejemplo, el Programa Hambre Cero, radicado en el Ministerio Agropecuario y Forestal y cuyo componente de bonos alimenticios aparece ya en el Presupuesto. Considero cosméticos los ajustes hechos, porque se trata de cantidades insuficientes para cambiar realmente la esencia de la política presupuestaria del gobierno anterior.

Los aumentos que ahora se han hecho al gasto social provienen de dos fuentes de cooperación externa. La primera, de aquella donación de 530 millones de córdobas que hizo Suecia y que la embajadora de Suecia en Nicaragua denunciara a finales de 2005 que no había sido registrada por el gobierno de Bolaños en el presupuesto. Ahora ya ha sido incorporada y financia más gasto social. Pero eso ya estaba acordado, no es nada nuevo. La otra fuente proviene del segundo alivio de deuda externa con el que Nicaragua ha sido beneficiada recientemente. Esta condonación surgió de una iniciativa del Secretario del Tesoro británico, Gordon Brown, preocupado por la pobreza africana. En la Cumbre del G-8 en julio 2005 en la ciudad escocesa de Green Eagles se logró institucionalizar esa iniciativa, llamada MDRI (Multilateral Debt Reduction Initiative) y se perdonó la deuda que los países pobres y muy endeudados de África habían contratado hasta diciembre de 2004 con el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Africano para el Desarrollo (BAD). Y como Nicaragua pertenece extrañamente a ese mismo “club de países HIPC”, de 41 países pobres y muy endeudados del planeta, el FMI y el BM condonaron, en enero y julio de 2006 respectivamente, la deuda multilateral de Nicaragua contratada hasta diciembre de 2004. En marzo de este año Nicaragua recibirá la condonación de la deuda con el Banco Interamericano de Desarrollo, el BID, homólogo del BAD africano. No pagar deuda multilateral contratada hasta 2004 significa que el gobierno liberará 23 millones de dólares anuales, que tenía que destinar al pago a estos tres organismos. Estos fondos liberados han sido asignados correctamente en el Presupuesto 2007. Correctamente significa que aumentarán el gasto social, decisión que aplaudimos.

¿Se podía haber destinado más al gasto social? Sí, bastante más. Cabe recordar que en la campaña electoral el hoy Presidente prometió revisar a fondo el pago de la deuda interna generada, con un gran riesgo moral, en el Banco Central de Nicaragua tras las quiebras bancarias de los años 2000 y 2001. Reiteraba que es una gran injusticia estar pagando tanta deuda a tres bancos a costa de las necesidades sociales del 80% de la población nacional, que es muy pobre, viviendo con un ingreso per cápita de dos dólares o menos diarios. Sin embargo, en el Presupuesto esa promesa del candidato que hoy es Presidente de la República no se cumplió. Y su gobierno mantiene como prioridad presupuestaria el pago de esa deuda.

Hay que recordar que en el primer alivio de la deuda externa recibido por Nicaragua con la Iniciativa HIPC se ordenó al FMI que garantizara la asignación exclusiva, y de forma adicional, al gasto social ya efectuado en los presupuestos, que los recursos liberados del pago de esa deuda se dedicaran al gasto de reducción de la pobreza en los países pobres muy endeudados. Esto no lo cumplió el Presidente Bolaños y tampoco ahora se ha cumplido, porque el Presupuesto enviado por el presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional ayuda a demostrar que el 55% de esos recursos liberados -o sea, el 55% de 175 millones de dólares que no vamos a pagar a los países del Club de París, al FMI, al Banco Mundial y al BID este año- están destinados al pago de los Bonos de Pago por Indemnización (BPI), en manos de los confiscados en los años 80, y al pago de los Bonos Bancarios (para los bancos adquirentes de los bancos liquidados en 2000 y 2001). De hecho, el gobierno ya ordenó en enero pagar 100 millones de dólares por BPI y destinará 43 millones de dólares este año al pago de los Bonos Bancarios, antes denominados CENIs Bancarios.

Esto es lamentable y nos demuestra que la corrupción en Nicaragua continúa siendo lícita. Porque corrupción no es sólo robar el erario. Lo es también asignar mal los recursos del Presupuesto General de la República. ¿Por qué el gobierno del Presidente Daniel Ortega no tuvo la capacidad de renegociar esa deuda interna y modificar la prioridad, la política y los objetivos del presupuesto nacional de Nicaragua? Quien debe contestar eso es el presidente Daniel Ortega, especialmente ahora que dice “El Pueblo, Presidente”. Él tiene que explicarle eso al pueblo que es Presidente. No sé qué diría. Lo que yo imagino es que él entró al gobierno con una gran desconfianza de los agentes económicos de este país y como ha comenzado a cultivar confianza entre ellos, podría resultar un conflicto con el gran capital el hecho de no pagar a los tres grupos financieros beneficiados con los Bonos Bancarios, antes denominados CENIs Bancarios, que ahora ya son sólo dos, el Banco de la Producción (BANPRO) y el Banco de Crédito Centroamericano (BANCENTRO), porque la deuda con el Banco de Finanzas (BDF) fue cancelada en noviembre de 2006. Podría ser, reitero, que ese conflicto de intereses y la necesidad de ganar confianza con el gran capital, especialmente el capital financiero, le hayan impedido al Presidente Daniel Ortega actuar con justicia y de forma correcta.

Los pocos cambios en la política presupuestaria del gobierno actual se presentan con la gratuidad en la educación pública primaria y secundaria, la alimentación garantizada para los estudiantes de las escuelas públicas de primaria y los recursos destinados a la compra de medicamentos -aunque el colega Adolfo Acevedo está señalando que son inferiores a los que se dedicaron a este rubro en 2006-. Pero todos los recursos que el gobierno destina a estos cambios son inferiores a los recursos liberados del pago de la deuda externa que debía destinar al gasto social y que, como en años interiores, irá a parar a las bolsas de los acreedores del sector privado en el mercado local. Corresponderá a las organizaciones de la sociedad civil, a las universidades, a las iglesias, a la población en general, exigir que esos recursos se asignen correctamente. Si realmente se cumple el lema “El Pueblo, Presidente”, el pueblo debe llamar al Presidente de la República a rendir cuentas de lo prometido y no cumplido.

Sería preocupante que la población permanezca pasiva, sin reclamar sus derechos presupuestarios. Continúa siendo válida hoy la afirmación que hice al inicio del gobierno anterior: no basta la transparencia en el uso de los recursos del Presupuesto, hay que exigir transparencia en la formulación del Presupuesto. Porque cuando el Presupuesto llega a la Asamblea y lo aprueban, ya es ley y ya nada sería ilícito para el ministro que ejecute ese Presupuesto y actúe conforme a esa ley. Varios ilícitos se pueden hacer legales en el momento en que los aprueba la Asamblea Nacional. Es lo que hoy repite el ex-presidente del Banco Central, Noel Ramírez, cuando dice que él nada tiene que ver con los ilícitos cometidos en la reclasificación de la cartera de los bancos quebrados, porque la Asamblea Nacional aprobaba año con año el pago de esa deuda gubernamental interna.

En el Presupuesto también apreciamos vacíos, con el riesgo de que con el tiempo provoquen un gran descontento social. Porque en el Presupuesto 2007 no aparecen ajustes salariales importantes para los maestros y existe un compromiso de equiparar sus salarios con los del nivel promedio observado en el resto de los países centroamericanos. Tampoco aparecen ajustes para el personal médico y paramédico del sistema nacional de salud. Y hay compromisos de aumentos salariales firmados en 2006, tras la huelga del personal de salud que se inició a finales de 2005 y que paralizó casi por seis meses el sistema nacional de salud. ¿Cuál va a ser la reacción de los sindicatos de maestros y de trabajadores de la salud, dos de los pocos sindicatos fuertes que aún existen en Nicaragua? Sólo el tiempo lo dirá.

También está ausente en el Presupuesto la política tarifaria de los servicios públicos. ¿Cuál va a ser el precio del agua, cuál va a ser el precio de la energía eléctrica, cuál va a ser el precio del transporte colectivo de pasajeros urbanos en la Ciudad de Managua y en Ciudad Sandino? Todo esto debe reflejarse en el presupuesto porque se trata de subsidios a la población. No tenemos claro si se mantendrá el subsidio al consumo de energía a las familias que tienen un nivel máximo de 150kw hora al mes. ¿Se elevará la tarifa al resto de la población? Ya hemos escuchado que se va a elevar la tarifa del agua. ¿Hasta cuánto? El Presupuesto que dejó el gobierno del ingeniero Bolaños para 2007 registró sólo tres meses de subsidio para el transporte colectivo de pasajeros en autobuses urbanos. ¿Habrá contemplado la actual administración pública extender este subsidio hasta doce meses? ¿Y qué pasó con la promesa que hizo el Presidente de rebajar la tarifa de los autobuses urbanos a sólo dos córdobas? Así que no solamente hay “olvidos” en la revisión del pago de la deuda interna, también los hay en las políticas presupuestarias destinadas al bienestar de la población.

¿Cómo se va a dar respuesta a tantas expectativas sociales creadas durante la campaña electoral? Veo el riesgo de que el Presidente Ortega confunda funciones partidarias con funciones estatales y que el populismo político contagie la política económica. Quizá esto no suceda, porque hay un refrán popular que dice que “el que se quemó con leche hasta la cuajada sopla” y tal vez el Presidente Daniel Ortega “sopla la cuajada”, porque él sabe que fue corresponsable -aunque no fue el único responsable- de que en Nicaragua hayamos tenido la cuarta hiperinflación mundial del siglo XX. Tengo la certeza que la conducta de la política monetaria será sólida para impedir un brote inflacionario de nefastas consecuencias.

En el gasto del presupuesto también es preocupante la sub-ejecución de la cartera de proyectos de inversión pública. ¿Cuál es nuestra capacidad para gastar, no en consumo, sino en inversión? En 2006, el volumen de lo construido por el sector público fue 40% menor que el volumen de lo ejecutado en 2005. Un tercio del gasto del Presupuesto es financiado con recursos de la cooperación internacional y la mayoría de estos recursos externos se concentran en proyectos de inversión pública. Los recursos para ejecutar inversión pública no se pueden reorientar en el Presupuesto, ya que al no ejecutarse un proyecto de inversión pública financiado con recursos del exterior, esos recursos no se pueden asignar para otros fines.

Uno de los problemas que tenemos en el país es que nuestro déficit es bajo en términos contables después del registro de las donaciones externas, pero esconde la sub-ejecución de la cartera de proyectos de inversión pública. Si el sector público fuera un excelente constructor, aquí habría un mayor déficit fiscal, probablemente superior al actual en 2 puntos porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB). A veces, nosotros mismos nos creamos espejismos fiscales: qué bien vamos, hay disciplina fiscal, hay saneamiento fiscal, pero no se tiene en cuenta la sub-ejecución de los proyectos de inversión pública. Ya se pregona que este año el déficit fiscal es igual a 0.2% del PIB, sin clarificar que ya es financiado con donaciones externas.

¿Se ejecutarán ahora todos los proyectos de construcción pública? Dos meses después del cambio de gobierno no vemos aún nada en la reactivación de la construcción pública. Se está desperdiciando el año económico en la construcción, que es la época seca, antes de que entre la época lluviosa. Quisiéramos saber también cuáles serán las políticas públicas para el ciclo agrícola 2007-2008, cuáles los programas de contingencia para enfrentar los efectos del fenómeno El Niño, que por segundo año consecutivo afectará la siembra de primera de granos básicos. No se ve aún nada. ¿Qué le ocurre a los funcionarios públicos? Yo estoy presintiendo que el año económico 2007 ya está prácticamente marcado por el letargo económico de este primer trimestre. Si los funcionarios del gobierno de Bolaños eran mediocres, al menos hablaban un poco. Pero éstos no hablan, no dan la cara a la población para explicarle qué están pensando hacer para enrumbar, para dinamizar la economía nacional.

Se podrán disculpar del letargo económico que estamos observando con el argumento de que el gobierno apenas está iniciando su gestión administrativa. Y si ése es el argumento, ¿por qué al ganar la elección presidencial en noviembre de 2006, los nuevos funcionarios, los nuevos servidores públicos, no trabajaron intensamente durante los dos meses previos a la llegada al poder para organizar en una mejor forma su gestión administrativa? Se escucha que los nuevos funcionarios públicos han gastado mucho tiempo en estos dos primeros meses para descubrir los malos manejos que dejaron servidores públicos del gobierno del ingeniero Bolaños y que a eso se debe el retraso que estamos observando. Pero no deberían los nuevos funcionarios cometer el error que el Presidente Enrique Bolaños cometió en su primer año de gobierno, cuando puso a todos sus funcionarios a buscar en escritorios y en archivos todas las muestras o pruebas de corrupción del gobierno del doctor Arnoldo Alemán. Para realizar esa tarea, para investigar la corrupción, existen instancias del Estado: la Policía Económica, la Procuraduría General de la República, la Contraloría. Bolaños pasó un año sin hacer nada, en cacería de corruptos…y sólo incomodó a uno de ellos. ¡Aquí en Nicaragua, para sancionar a los corruptos, se tendrían que construir estadios en vez de cárceles! Un nuevo ministro de Hacienda, por ejemplo, puede en quince días ponerse al tanto de todo lo que tiene entre manos: cuál es la cartera de proyectos, qué se está ejecutando, qué es lo que está en proceso, qué es lo que está en gestión. El problema del nuevo gobierno ha sido también la escasa disponibilidad de funcionarios públicos y su escasa preparación para implementar el programa gubernamental.

Dicen que un gobierno debe dejar su “sello de distinción” en los primeros cien días de su gestión. Acercándonos ya a ese plazo, el sello de distinción del nuevo gobierno ha sido la eliminación de la autonomía escolar, el inicio del Programa Hambre Cero, la suscripción de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), la suscripción de un memorando de entendimiento con Irán y algunas medidas de ahorro con la reducción de los altos salarios en el Poder Ejecutivo, la eliminación de las tarjetas de crédito y de los alquileres de viviendas pagados por el Estado a funcionarios públicos, y la supresión de los gastos de servidumbre y de vigilancia en las viviendas de los funcionarios públicos. Pero se dejaron sin variación otras cosas, por ejemplo las asignaciones de vehículos y de combustible para uso personal de los servidores públicos. El presupuesto nacional debe incorporar el destino de estas justas reducciones que se han hecho, y estimo que serán utilizadas para fortalecer el gasto social.

¿Cuál sería otra posible fuente de financiamiento del gasto social? No veo sobre el escritorio gubernamental ninguna propuesta de reforma tributaria. ¿Por qué? Si el Presidente Ortega ha ofrecido un gran gasto social, que es correcto para revertir y reducir la tendencia de la pobreza humana del país, debemos preguntarle: ¿cómo va a financiar ese gasto social si ya ordenó pagar una onerosa e ilícita deuda pública interna, que absorbe el 20% de los impuestos que pagamos los nicaragüenses? Si los proyectos de inversión del sector público están atados a recursos externos y son intocables, ¿cómo se financiará el gasto social?

Nicaragua necesita una reforma tributaria. Debemos pedir que se honre el nombre de la Ley de Equidad Fiscal, que debería ser equitativa: el que tiene más que pague más, el que tiene menos que pague menos y los que tienen lo mismo que paguen lo mismo. Mi amigo Julio Francisco Báez y yo dijimos hace tres años que los banqueros no habían pagado un mil millones de córdobas en concepto de impuestos sobre la renta. ¿Cobrar ahora esa deuda pendiente por el no pago de impuestos sería injusto? También se escucha que este gobierno es de reconciliación y debe evitar las confrontaciones. Supongamos que la voluntad política del Presidente es evitar confrontaciones y que por eso pagará la deuda con los bancos. Si fuera así, ¿por qué no propuso un canje de deuda con los banqueros: que paguen los impuestos que deben al Estado y el Estado les paga los Bonos Bancarios? Para no entrar en contradicción: los nicaragüenses pagamos el valor justo de las liquidaciones bancarias y los empresarios financieros pagan los impuestos adeudados al Estado.

Para financiar el gasto social es necesario dotar a la Dirección General de Ingresos y a la Dirección General de Aduanas de toda la fuerza política para que cobren apropiadamente los impuestos. Y si es necesario, sacar un decreto presidencial diciendo que se le delega a estas dos instituciones toda la autoridad presidencial para que cobren bien los impuestos. Cada año el Estado deja de percibir 250 millones de dólares por exoneraciones y exenciones. El actual sistema tributario de Nicaragua debería llamarse sistema de exenciones y exoneraciones tributarias. ¿Quiénes están exonerados y exentos en Nicaragua? Especialmente, el monopolio y el oligopolio privado. Los propietarios de micro, pequeñas y medianas empresas no reciben ninguna exoneración y es a ellos a quienes se persigue cuando no pagan sus impuestos. No le sucede lo mismo a los grandes propietarios de grandes empresas que no pagan. Al menos la mitad de las exoneraciones y exenciones deberían eliminarse en el corto plazo, no con un garrote, sino llamando a quienes se benefician de ellas y dialogando con los beneficiados. También hay que combinar esta acción de política tributaria con una reducción de tasas tributarias, especialmente la alta tasa del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que afecta los precios al productor y los precios al consumidor y que es el más alto en Centroamérica, en el país más pobre de Centroamérica. En Nicaragua, los que tienen menos son los que pagan más. Los más pobres no sólo resienten la inequidad de la distribución del ingreso, sino también la inequidad de la carga tributaria.

¿Cómo van las negociaciones con el FMI? Aplaudo al nuevo gobierno porque, por primera vez en nuestra historia económica, no tendremos sirvientes del FMI en el gobierno. Los ministros de hacienda y los presidentes de la banca central del gobierno anterior han sido los mensajeros más caros del sector público, porque su trabajo consistió en llevar advertencias y mensajes del FMI a la Asamblea Nacional y en llevar las respuestas del primer Poder del Estado al FMI. Ahora se anuncia “el programa económico de Nicaragua” y no “el programa económico del FMI para Nicaragua”. Ahora se anuncia una visión de nación, aunque el Presupuesto General de la república para 2007 presenta aristas que recuerdan otra cosa: los intereses de pequeños y poderosos grupos empresariales.

Ahora hay que invitar al FMI a que honre el nombre de su programa, que se llama “Programa de Crecimiento y de Reducción de la Pobreza”. El FMI nunca ha discutido en Nicaragua la reducción de la pobreza, porque al abordarse este tema hemos tenido siempre su clásica respuesta: “Vayan al Banco Mundial, que es el experto en pobreza, nosotros somos expertos en cuestiones fiscales y cuestiones monetarias”. Y nunca ha aceptado el FMI entrar a discutir la política de reducción de la pobreza como principal política que debe tener el Presupuesto de Nicaragua. Ahora, el gobierno de Nicaragua anuncia que exigirá al FMI discutir primero la reducción de la pobreza, junto con las cuestiones fiscales y monetarias. Yo aplaudo al gobierno por esta voluntad política.

¿Qué se espera de la negociación con el FMI? ¿Elevar de forma importante el gasto social en 2007? No. ¿Tal vez en 2008? Pudiera ser. Lo que yo aconsejaría al gobierno en sus negociaciones con el FMI este año es que no acepte ninguna de las reformas estructurales que le están exigiendo a Nicaragua y que son las que dejó pendientes el gobierno del ingeniero Bolaños, como condiciones para que el país pueda tener acceso a 59 millones de dólares a ser donados por los países del Grupo de Apoyo Presupuestario y a 75 millones de dólares a ser prestados por el Banco Mundial y el BID en este año 2007. Habría que analizar los impactos de las reformas estructurales pendientes sobre la población pobre del país, y el FMI podría colaborar a determinar ese impacto.

Hagamos un rápido recuento de las reformas que el FMI le está exigiendo a Nicaragua. Primero, reformar la ley de seguridad social. ¿Qué persigue esa reforma? Disminuir los beneficios a los pensionados y jubilados, subir la edad de jubilación a 65 años y elevar, si es posible, la tasa de contribución a la seguridad social. Todo esto, para impedir la quiebra del sistema de seguridad social dentro de 15 años. El gobierno no debe hacer esa reforma en forma apresurada y debe solicitarle al FMI que le presente un estudio detallado de cuál es el impacto social de esta reforma sobre la población pobre.
El FMI pide también una reforma a la ley de estabilización energética. ¿Con qué propósito? Liberar totalmente los llamados “mercados ocasionales de energía”. Por ejemplo, que pueda llegar una barcaza al puerto de Corinto a generar electricidad a base de fuel oil, que la venta y el precio de esa electricidad no tengan ninguna regulación, y que esa barcaza pueda venir e irse cuando quiera. Liberalizar totalmente ese mercado. ¿Dónde queda el papel del Estado en la supervisión de la generación de este servicio público?

Tercera exigencia del FMI: reformar la ley de transferencias municipales. ¿Con qué objetivo? Neutralizar fiscalmente el 100% de las transferencias en este año 2007. ¿Qué significa “neutralizar fiscalmente” esas transferencias? Que el 100% de las transferencias deben ir acompañadas de sus correspondientes responsabilidades de gasto público. Mejor dicho, de gastos en proyectos y programas específicos que el gobierno central dejará de efectuar directamente en los municipios, y que los alcaldes tendrán que implementar. O sea, que los alcaldes no podrán usar las transferencias municipales según sus propios criterios, sino que tendrán que ejecutar sólo los proyectos que les enviará el gobierno central junto con las transferencias de impuestos. ¿Cuál es el objetivo de esta reforma? Evitar la expansión del gasto público y del déficit fiscal.

Cuarta reforma estructural: aprobar la Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta ley la dejó preparada el gobierno de Enrique Bolaños al gobierno de Daniel Ortega. Prácticamente, ata las manos de la Asamblea Nacional para modificar los techos y las proporciones de variables fiscales (relación deuda-PIB, relación gasto-PIB, relación déficit-PIB, etc.) en el Presupuesto. Todo eso sería intocable. Con esta ley, la propuesta presupuestaria del Ejecutivo no podría ser modificada significativamente por la Asamblea Nacional. La ley, en el fondo, neutraliza en gran medida el papel de los diputados en la discusión del Presupuesto.

El FMI también propone que se conceda plena autonomía al Banco Central, que ya no respondería al Presidente de la República sino a la Asamblea Nacional, con el objetivo de que haya mayor estabilidad macroeconómica, mayor estabilidad de precios, una correcta emisión de dinero.

Otra reforma estructural que está pidiendo el FMI es conceder inmunidad a los funcionarios de la Superintendencia de Bancos. Hay que recordar que Noel Sacasa, Superintendente de Bancos y de Otras Instituciones Financieras durante las liquidaciones bancarias de 2000 y 2001 que sobre-endeudaron a los nicaragüenses, es un prófugo de la justicia de Nicaragua y actualmente es funcionario del Fondo Monetario Internacional. También pide el FMI que se legisle sobre las microfinancieras para reducir la excesiva tasa de interés que cobran estas instituciones.

Ésas son las principales reformas que el FMI le está exigiendo al gobierno de Daniel Ortega y que no pudo realizar el gobierno de Enrique Bolaños. Considero que el gobierno no debe comprometerse con ninguna de ellas, por lo menos en este año. Y como todas las reformas estructurales de la economía tienen siempre un costo social para la población, lo más aconsejable es negociar con el FMI un calendario de ejecución de reformas a partir del 2008, siempre y cuando el FMI le presente al gobierno los efectos de cada una de estas reformas sobre la población pobre del país. Así el gobierno cambiaría la lógica precedente: pondría a trabajar al FMI y no aceptaría que el FMI venga a dictar sus órdenes a nuestro país, que aún no es sujeto de crédito en el mercado financiero internacional después de dos alivios de su deuda externa.

Me parece que en 2007 seguiremos observando, por inercia, la misma calidad de la política económica del gobierno pasado. Pero aún no visualizamos una nueva política que apoye un crecimiento económico pro-pobre. Parece que es muy difícil cambiar la política socioeconómica del gobierno anterior. El Presidente de la República causó cierta polvareda cuando dijo que no quería tener nada con el FMI. Ciertamente a nadie le gusta ser rehén del FMI. Y los 41 países HIPC son rehenes del FMI. Hemos visto cómo países de ingreso medio, por ejemplo Costa Rica o Argentina, pueden prescindir del FMI en muchas ocasiones. Pero Nicaragua en particular, y los países HIPC en general, no tienen esa autonomía de vuelo económico y financiero. Como no se entendió muy bien qué quiso expresar el Presidente Daniel Ortega con sus declaraciones sobre el FMI, el presidente del Banco Central de Nicaragua salió a la palestra a calmar los ánimos declarando que sí habría acuerdo con el FMI. Hasta el día en que Nicaragua tenga capacidad de pago en el mercado financiero internacional seremos libres del FMI. Mientras tanto tendremos que seguir acudiendo a las ventanillas de préstamos muy concesionales del FMI, del Banco Mundial y del BID.
La cooperación venezolana nunca podrá sustituir al FMI ni al Banco Mundial ni al BID. En realidad, Venezuela, mediante un convenio de cooperación, viene a impulsar proyectos principalmente con el sector privado. El único componente de deuda pública externa que se observa en la nueva cooperación venezolana es la compra de petróleo, con un pago efectivo del 60% del valor de la factura del embarque petrolero y con un préstamo del 40% restante a 23 años plazo,
2 años de gracia y 1% de interés. En mi opinión, ésta es la principal ayuda a Nicaragua en el marco de la cooperación venezolana. Lo demás todo será una relación con privados y con inversión privada, incluso la carretera Bilwi-Río Blanco. ¿Por qué? Porque si se tratara de proyectos de inversión pública, entraríamos en contradicción con el FMI, ya que esos proyectos significan deuda, y el endeudamiento permitido por el FMI tiene un límite. Si estamos des-endeudándonos, no podemos adquirir excesivas deudas, aunque éstas sean muy concesionales. Uno de los objetivos del FMI es reducir la relación deuda-PIB y el FMI no va a aceptar que los proyectos contemplados en el acuerdo del ALBA sean de inversión pública y generen nueva deuda.

La deuda privada que se derivaría de los proyectos venezolanos no pasaría por el Presupuesto. Ésa sería una forma de administrar la ayuda venezolana sin entrar en contradicciones con el FMI. ¿La construcción de una refinería en Nicaragua? Sería entre una empresa venezolana y una empresa privada nicaragüense. ¿La construcción de una fábrica de productos de aluminio en Nicaragua? Se haría entre inversionistas venezolanos e inversionistas privados nicaragüenses. No sería inversión pública. Claro, está por ver quiénes serán esos inversionistas nicaragüenses…

Este tratamiento del endeudamiento con Venezuela es posible. De hecho, es lo que está sucediendo ya con el paradigma de la cooperación de Estados Unidos en los proyectos de construcción pública de la Cuenta del Reto del Milenio, que se ejecutan en León y Chinandega. La Cuenta del Reto del Milenio es la nueva forma de cooperación estadounidense: recursos donados a países que guardan una buena relación con el FMI, cumpliendo todas las medidas de ajuste y de reforma estructural, combatiendo la corrupción, cumpliendo con la gobernabilidad, etc., etc., todas esas condicionalidades que impone y administra el FMI con la ayuda del Banco Mundial y del BID.

Todos los países que tienen un comportamiento adecuado con el policía financiero internacional son candidatos a recibir donaciones estadounidenses en la Cuenta del Reto del Milenio. Estas donaciones están dirigidas en primer lugar a países pobres y muy endeudados y Nicaragua, por supuesto, es uno de ellos.

Pues bien, los recursos externos para los proyectos de la Cuenta del Reto del Milenio no están incluidos en la cartera de proyectos de inversión pública. No se registran en el Presupuesto nacional, a pesar de que en Nicaragua existe una ley que establece que todos los recursos provenientes de la cooperación internacional deben pasar por la ventanilla única del Tesoro Nacional.

Las donaciones de origen estadounidense no pasan por esa ventanilla. ¿Por qué? Probablemente porque evitan así que el Tesoro conceda más recursos en concepto del 6% del presupuesto a las universidades públicas, un precepto de nuestra Constitución. Por eso, los Estados Unidos buscan esa vía, la de administrar directamente sus proyectos. Entonces, si ya existe un paradigma de la cooperación internacional que no entra al Presupuesto, ¿por qué el FMI se quejaría de que los proyectos financiados con recursos venezolanos no se registren en el presupuesto? Con este antecedente, yo creo que el gobierno actuará de la misma forma para no maximizar los techos de endeudamiento externo que le tendrá estipulado el FMI en la Ley de Responsabilidad Fiscal.

Hasta hoy, el gobierno no ha mostrado ningún perfil de populismo económico. No ha realizado acciones económicas heterodoxas, que demandan un financiamiento del que el gobierno no dispone. En el caso de una acción populista, se recurriría a la emisión de dinero en una forma irresponsable y ya sabemos qué ocurriría: más inflación y más malestar entre la población. Siempre he señalado que cuando analizamos las medidas fondomonetaristas en nuestro país, nos quejamos del costo social del ajuste, pero también debemos preguntarnos cuál es el costo social del no ajuste. ¿Será más benigno uno que otro? Nicaragua ya ha vivido ambas situaciones y ha padecido ambos costos sociales. Tanto el ajuste como el no ajuste tienen efectos perversos. El desempleo, un costo del ajuste. Y la inflación, un costo del no ajuste. Toda acción de política económica tiene su costo. Y los economistas estamos obligados a ponderar
y equilibrar ambos efectos perversos.

El candidato y hoy Presidente prometió algunas cosas muy difíciles de cumplir fuera de un discurso de populismo político. Por ejemplo, “Desempleo Cero”. Pero el Estado no produce puestos de trabajo, que son generados principalmente por la empresa privada. El único empleo que genera el Estado es el de la burocracia del aparato gubernamental, el magisterio, los trabajadores de la salud y los trabajadores de la construcción en los proyectos de construcción pública. No hay más. ¿Cómo puede el gobierno entonces reducir el desempleo a cero? Fue una expresión de populismo político. También prometió “Pobreza Cero”. Pero, ¿de dónde saldrán los recursos para cumplir con esta promesa? Para reducir la pobreza, el Estado debe tener una participación estratégica activa en aquellos sectores del mercado que son primordiales para lograr reducir la pobreza con crecimiento y desarrollo económico, y con equidad. Creo que ni solo el mercado ni solo el Estado podrían cumplir esta promesa.

Además, ¿cómo está nuestro Estado en este momento, después de todas las reformas estructurales que ha impuesto el FMI y que han ejecutado sus dos brazos, el Banco Mundial y el BID? Yo veo a nuestro Estado como un cuerpo humano con cabeza, tórax y abdomen, pero sin extremidades superiores e inferiores. Hoy es un Estado que no puede hacer mucho, porque no dispone de instrumentos. Y si los gobernantes desean un papel activo y constructivo del Estado en nuestra economía, tendrán que restituirle sus brazos y piernas. Y eso no se hace de la noche a la mañana. Todas las reformas estructurales le quitaron al Estado todos sus instrumentos. Por ejemplo, le quitaron la Banca de Fomento. Y ahora, ¿dónde está la Banca de Fomento que prometió nuestro Presidente y que es un instrumento del Estado para coordinar el proceso de crecimiento y desarrollo económico, y con equidad, de una nación? ¿Se habrá olvidado el Presidente Daniel Ortega de incluir en la propuesta del Presupuesto General de la República de este año 2007 a la Banca de Fomento o alguna iniciativa que facilite su establecimiento ulterior?

Se rumora que la Banca de Fomento la financiará Venezuela. Eso no es cierto. El Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BANDES) de Venezuela se instalará en Nicaragua para colocar préstamos al 2% de interés anual con dos años de gracia para la producción agrícola, especialmente frijol, para que los campesinos productores de frijol reciban esos créditos y exporten su producción a Venezuela. Pero eso no es una banca de fomento. Una banca de fomento es un instrumento para coordinar el largo proceso de crecimiento y desarrollo económico de un país, y con equidad, para llevar a cabo la estrategia económica gubernamental, para realizar las transformaciones productivas, para privilegiar nichos de mercado, para transferir tecnología, para dar educación técnica a la fuerza laboral, para brindar información de mercado a los agentes económicos, para reducir la pobreza humana del país.

El Estado no es Dios, porque no puede estar en todas partes. Y el mercado no es sabio, porque se equivoca frecuentemente. Si el mercado fuese sabio, después de estos 16 años conviviendo en Nicaragua con “la sabiduría del mercado”, estaríamos mucho mejor que como estamos. Hace varios años visité los municipios más pobres del departamento de León, ubicados al norte de ese departamento. El alcalde de uno de estos municipios me invitó a caminar por el pueblo. Eran unas seis manzanas polvorientas y muy secas. Cuando regresamos a la alcaldía, le pregunté al alcalde: “¿Y dónde está el mercado?” Yo no lo había visto en aquellas seis manzanas. Me respondió: “Ya se fue”. “¿Cómo es eso?”, le pregunté. “Sí, me dijo, ya se fue. El mercado es una camioneta que pasa por aquí todas las mañanas, en la que venden mercadería a la población de todas estas comarcas”. Y mientras esto pasa en un municipio muy pobre de Nicaragua, en la ciudad de Managua los ministros del gabinete económico del Presidente Enrique Bolaños afirmaban que “todo lo resuelve el mercado”. ¿Cuál mercado? Primero hay que construir mercados. Y los que existen en nuestro país son aún muy primitivos.

Ésa es una de las grandes contradicciones de nuestra realidad económica. Los servidores públicos, aquí en Managua, confiando en que el mercado resolverá todos los problemas y el alcalde, allá en el norte del departamento de León, sin mercado. Gran parte de la pobreza de Nicaragua se explica porque no hay mercado y porque los mercados que existen no han crecido ni son desarrollados. ¿Qué cosa es la bolsa de valores de Nicaragua? Un escritorio por donde circulan bonos públicos de instituciones deficitarias. ¿Qué cosa es el sistema financiero de Nicaragua? Seis bancos nicaragüenses, pequeños en tamaño, y con poca competitividad internacional. Nuestro mercado monetario es totalmente primitivo, nuestros agregados monetarios no superan la suma de los córdobas y los depósitos en dólares. Lo primero que debe hacer el gobierno es construir mercados. Y después, lo que debe hacer es no apoderarse del mercado. El Estado no es Dios. El Estado debe ayudar a crear y desarrollar mercados y, después, debe dejárselos a los productores para que los mantengan, amplíen y fortalezcan.

Yo creo que en los sectores estratégicos de la economía debe haber una participación activa del Estado. Por ejemplo, en el mercado de la energía, sea geotérmica, hidroeléctrica o eólica. No debe dejarse ese mercado solamente en manos privadas. En este tipo de mercado, debe observarse la formación, la regulación del Estado y la co-participación del Estado con la empresa privada en el desarrollo de nuevos proyectos. Donde el Estado no tenga un interés estratégico, debe dejar el mercado al sector privado. Y donde tenga el máximo interés, todo tiene que ser exclusivamente estatal, como en la banca de fomento, porque el banquero privado no está preocupado por el crecimiento económico nacional sino por el crecimiento de las utilidades de su banco.

El Estado no es Dios y el mercado no es sabio. Hay que acercar a ambos. Hay que acercar a John Maynard Keynes, aquel economista que defendía la intervención del Estado en el mercado, con Milton Friedman, el economista que propuso Estado Cero. A los dos hay que reunirlos para sacar el mayor provecho de las lecciones que nos dejan sus teorías económicas.

Así, mi consejo de economista al Presidente Daniel Ortega es éste: sea un presidente de centro, no se vaya en exceso ni a la derecha del capitalismo salvaje ni a la izquierda del populismo económico. Manténgase en el centro. Inicie la construcción de una verdadera economía social de mercado en Nicaragua. Creo que él puede hacerlo.

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