El Salvador
El impacto de la negociación en la sociedad civil
Tal vez El Salvador pueda haber emprendido ya un camino irreversible hacia la paz. Sin embargo, esa paz está hoy muy condicionada por la evolución de la coyuntura internacional y por los propósitos de los Estados Unidos de proyectar globalmente su poder de única y gran potencia.
Equipo Envío
El año 1990 en El Salvador supone el más claro ejemplo en la región de una negociación del conflicto armado en términos realistas y razonables. No quiere esto decir que todo en la negociación haya sido así. Para ello, habrían tenido que converger aceleradamente los intereses tan opuestos que persiguen el gobierno de El Salvador -dentro de él especialmente la fuerza armada- y los que el FMLN intenta conseguir. A ello se añaden los intereses del gobierno de los Estados Unidos, del que tanto depende el gobierno salvadoreño.
Lo realista y razonable ha consistido en someter la negociación del conflicto armado a la mediación del Secretario General de la ONU. Tal vez pueda ser éste un camino irreversible hacia la paz, si bien muy condicionada por la evolución de la coyuntura internacional y por los propósitos de los Estados Unidos de proyectar globalmente su poder de única y gran potencia.
El primer paso de realismo y racionalidad, todavía caliente la ofensiva del FMLN, se dio paradójicamente -el texto, por lo demás es muy parcial en favor del gobierno salvadoreño- en la cumbre de presidentes centroamericanos de San Isidro Coronado, en Costa Rica en diciembre/89. Con el impulso del entonces presidente de Nicaragua, Daniel Ortega, la declaración pedía, sorpresivamente, al secretario general de la ONU toda la ayuda necesaria para reiniciar "el diálogo entre el gobierno de El Salvador y el FMLN" y para contribuir "a su exitoso desarrollo". Con esta petición, los presidentes centroamericanos abrían prácticamente otro camino, distinto al de sus cumbres, para la resolución negociada del conflicto salvadoreño. En el marco de Esquipulas no cabía la consideración de las guerrillas como legítimos beligerantes.
El Acuerdo de Ginebra y la mediación de la ONUTanto la demostración de fuerza militar del FMLN en su ofensiva y la reaparición del salvajismo de la fuerza armada en su respuesta como la ausencia de reacción insurreccional de parte del pueblo, allanaron el camino hacia un esfuerzo negociador que culminó en Ginebra el 4 de abril.
Los tres puntos más importantes del acuerdo de Ginebra fueron: el papel de mediación activa otorgado al Secretario general de la ONU, un cambio del marco negociador que supedita "un cese del enfrentamiento armado y todo acto que irrespete los derechos de la población civil" al logro previo de acuerdos políticos, y la aceptación del FMLN de disolverse como fuerza armada y reincorporarse a la vida civil al término del proceso negociador y de su verificación. Había además un compromiso asumido por ambas partes de no interrumpir el proceso de negociación ni abandonarlo.
Esto permitiría seguir negociando incluso si la guerra se intensificaba. Nunca los otros procesos negociadores de conflictos armados en Centroamérica tuvieron este marco de seguridades para su éxito.
La negociación de Sapoá, entre el gobierno de Nicaragua y la Resistencia Nicaragüense, sólo contó con observadores (el Secretario General de la OEA y el Cardenal Obando) que, además, se neutralizaban en sus inclinaciones, y la misma negociación no tuvo compromisos previos a su desarrollo. El acuerdo de Oslo para "encontrar caminos de solución pacífica a la problemática nacional (de Guatemala) por medios políticos" e "iniciar un proceso serio que culmine con el logro de la paz" sólo tiene al Presidente de la Comisión Nacional de Reconciliación como "conciliador" y al Secretario General de la ONU como "observador" y "garante" de los acuerdos a que se llegue. Tampoco en él hay compromisos previos ni una cláusula de no abandono del proceso cualesquiera sean las circunstancias.
La novedad del proceso de negociación iniciado en Ginebra se acreditó cuando resistió la prueba de fuego de una intensificación de la guerra que se dio con la campaña que el FMLN lanzó el 20 de noviembre de 990 y mantuvo durante mes y medio. Gran parte de esa novedad se demostró también en el poco peso que tuvieron los intentos exitosos del Presidente Cristiani de interpretar la negociación en las cumbres presidenciales de Antigua Guatemala (junio/90) y sobre todo, de Punta Arenas (diciembre/90), en el marco de Esquipulas.
Finalmente esa novedad resistió incluso al intento del gobierno de los Estados Unidos de introducir en el Consejo de Seguridad de la ONU una resolución que encargara al Secretario General lograr un cese al fuego en un plazo determinado sin acuerdos políticos previos. Introducida a espaldas del Secretario General de la ONU, no encontró después ninguna delegación que la secundara.
En la práctica, el acuerdo de Ginebra supone en la práctica el reconocimiento de que el conflicto salvadoreño tiene sus causas en profundas insuficiencias estructurales del sistema salvadoreño. No es de extrañar que cuando después, en mayo, se negoció la agenda del proceso en Caracas, los siete temas propuestos tocaran todos los aspectos fundamentales de la estructura social del país: la Fuerza Armada, los Derechos Humanos, el Sistema Judicial, el Sistema Electoral, la Reforma Constitucional, el Problema Económico-Social y la Verificación de los acuerdos por la ONU.
Un sólo proceso hacia la paz con dos visiones distintasTanto el gobierno como el FMLN publicaron antes de Caracas sus posiciones respecto de la agenda y de la calendarización del proceso. Respecto de la Fuerza Armada, el gobierno acepta que "en una sociedad democrática, el poder civil... debe tener inequívoca preeminencia sobre cualquier otro poder", que "una vez avanzada la pacificación, en la misma medida la Fuerza Armada tendrá que irse ajustando, cualitativa y cuantitativamente, a los requerimientos normales de un país democrático" y que "la reestructuración y evolución institucional de la Fuerza Armada son cuestiones importantes a discutirse dentro del proceso de diálogo; pero la existencia de la Fuerza Armada no es, en ningún caso, el punto a tratar". Todos los demás puntos, que luego formalizó la agenda de Caracas, están mencionados en la posición del gobierno, a excepción del problema socio-económico. Sin embargo, el gobierno parte de que en el país "ya existe un proceso democrático".
El FMLN se refirió en su posición exclusivamente a tres asuntos: desmilitarización, democratización y pacto económico. Explicitó que, dentro de la desmilitarización incluía el cese de la impunidad de los altos jefes militares, la depuración de la Fuerza Armada, la disolución de los actuales cuerpos de seguridad, la reducción del tamaño de la Fuerza Armada, su subordinación al poder civil, su profesionalización y cambio de mentalidad, el desmantelamiento de fuerzas paramilitares y -a mediano plazo, en relación con procesos similares en Centroamérica- la desaparición total del ejército y del FMLN como fuerza militar. Bajo el epígrafe de "democratización" incluía todos los otros puntos también propuestos por el gobierno. Añadía además el pacto económico, aduciendo que "la confrontación militar, política y social en El Salvador tiene causas económicas". Contrariamente a la convicción del gobierno, el FMLN pensaba que en El Salvador lo que ha habido y hay es "dictaduras militares abiertas o encubiertas".
Estos planteamientos acusaban ya, desde el comienzo, las diferentes visiones que se iban a confrontar en la negociación. La calendarización revelaba también estas diversas visiones. El gobierno quería completar el proceso entre el 15 de mayo y el 12 de octubre de 1990. Las tres fases del proceso eran: acuerdos políticos previos y cese de hostilidades; profundización de los acuerdos políticos, acuerdos para la incorporación del FMLN a la vida civil y acuerdos para la verificación e implementación de los acuerdos bajo verificación.
El FMLN concebía el desarrollo del proceso para un año y medio, desde el 15 de mayo de 1990 hasta diciembre de 1991. Las divergencias apuntaban a la tesis gubernamental, por un lado, de que es la guerra la causa de los males en El Salvador, y por el otro, a la tesis del FMLN de que la guerra tiene causas estructurales que deben ser superadas antes de detener la guerra. Finalmente, la calendarización de Caracas asumió el punto de vista del gobierno al señalar el 15 de septiembre de 1990 como fecha tope para cumplir con la primera fase de la negociación, aunque siempre bajo el supuesto de que se concertaran todos los componentes del objetivo de esa fase. En cambio, indicó que era difícil señalar fecha final para todo el proceso, proponiendo tentativamente un período de 2 a 6 meses después de alcanzado el objetivo de la primera fase.
Cuatro encuentros públicos y un proceso confidencialLa negociación ha tenido cuatro encuentros, después del que determinó la agenda en Caracas. El primero, en junio, en Oaxtepec (México) tocó por vez primera el tema de la fuerza armada. En el segundo, en julio, en San José de Costa Rica, se llegó a un punto muerto sobre el tema de la Fuerza Armada. El representante del Secretario General de la ONU, Alvaro de Soto, presentó en pleno estancamiento una propuesta de acuerdo sobre Derechos Humanos, que fue aceptada.
En agosto y septiembre, también en San José, se volvió sobre el tema de la Fuerza Armada, llegándose a otro punto muerto, esta vez más agudo, pues la propuesta del gobierno proponía reestructuraciones menores y casi formales y la del FMLN planteaba con más crudeza el objetivo final de la desaparición de la Fuerza Armada. Se llegó así sin resultados satisfactorios a la improbable fecha del 15 de septiembre -fiestas patrias centroamericanas- no sin que, con cierta antelación, alvaro de Soto hubiera anunciado precisamente esa improbabilidad de llegar a acuerdos en el plazo acordado.
Todo el proceso cambió, una vez superada la camisa de fuerza que representaba la fecha del 15 de septiembre. Se volvió mucho más confidencial y, de mutuo acuerdo, se encargó al representante del Secretario General de la ONU el reunirse bilateralmente con las partes negociadoras y proponer iniciativas para salir del punto muerto.
El proceso de negociación en la sociedad civilMientras tanto, en la sociedad civil salvadoreña, el proceso de negociación ha tenido un eco notable. Han funcionado dos instancias, la Interpartidaria y la Intergremial. El único fruto de la Interpartidaria ha sido un acuerdo electoral, que aumentó de 60 a 84 el número de diputados y propuso regulaciones para mantener accesible a los participantes el costo de las campañas electorales.
La segunda parte de este acuerdo no fue aprobada por la Asamblea Legislativa, doblegada por protestas ruidosas del capital publicitario con el apoyo de los diputados de ARENA, a pesar de que los delegados de este partido habían aceptado la propuesta dentro de la Interpartidaria. El FMLN juzgó el acuerdo muy insuficiente. La Integremial terminó con declaraciones de las delegaciones laborales en todas las mesas temáticas en el sentido de que toda negociación era imposible porque el gobierno y la empresa privada no cedían en ninguna de las cuestiones controvertidas: privatización de la banca, parcelización de las tierras en cooperativas, etc. Por otro lado, tampoco se ha logrado que las organizaciones de la sociedad civil sean llamadas al seno mismo de la negociación política, como la posibilitaba el acuerdo de Ginebra.
Participación popular en el diálogo y en la concertaciónRepasando las causas peleadas por las organizaciones populares durante el año 90, año notable por la unificación de muchísimas de esas organizaciones, incluyendo a la Unión Nacional de Obreros y Campesinos (UNOC), alineada al anterior gobierno de Duarte; a la Unión Nacional de Trabajadores Salvadoreños (UNTS), simpatizante de la revolución o al Comité para el debate Nacional por la Paz (CPDN), muy autónomo. Se observa claramente que los temas de la negociación han estado muy presentes.
En el primer semestre -sobre todo alrededor del Primero de Mayo- se centraron más en la demanda de participación en el diálogo-negociación y en la democratización de la sociedad. En el segundo semestre el énfasis comenzó a destacar la desmilitarización de la sociedad, hasta llegar a la declaración de varias organizaciones, entre ella el CPDN, de noviembre/90, de que "bienestar social y fuerzas armadas son contradictorios". Parecería, pues que en general, las organizaciones populares han seguido la evolución que el FMLN marcó en sus énfasis en la negociaciones.
Sin embargo, en este año, las necesidades propias de la población representada por las organizaciones populares, han tenido también mucha presencia en las movilizaciones organizadas por éstas. La agenda muestra la protesta contra el ajuste neoliberal: la oposición a despidos masivos en el sector público; la defensa de la reforma agraria y, en concreto, la oposición a la parcelización de las cooperativas; el acceso a los créditos para los campesinos; la protesta por los insuficientes aumentos salariales en el sector público, etc. En toda esta actividad de protesta se nota, sin embargo, la ausencia de una propuesta popular que tome en cuenta la necesidad de los ajustes e integre a ellos planteamientos nuevos. Hay que destacar, sin embargo, la prolongada y exitosa lucha de todas las organizaciones magisteriales unidas en un solo frente para lograr que el gobierno retrocediera en una ley general de la educación de tinte totalmente privatizante.
El acuerdo sobre derechos humanos, que en las bases más politizadas de la sociedad civil causó confusión por no haber incluido un mecanismo de verificación inmediata, suponen un gran paso adelante. Por vez primera el gobierno reconoce implícitamente que también él es responsable de violaciones a los derechos humanos; por primera vez se reconocen derechos de ciudadanía a desplazados y repatriados y derechos de libre tránsito y de ciudadanía a la población de zonas en conflicto, y se aceptan compromisos mutuos en este campo, especialmente el de verificación del acuerdo por la ONU, que probablemente entrará en vigencia en el primer semestre de 1991. Es evidente que, después de este acuerdo, el nivel de violaciones de amas partes ha disminuido.
Avances y peligros en la negociaciónLa negociación, como proceso para solucionar el conflicto armado, no camina mal. Sin embargo, hay peligros que la asedian. Su éxito relativo ha dependido de la firme postura asumida por el representante del Secretario General de la ONU. Si éste cambiara o si se llegara a septiembre de 1991 -fecha en que Pérez de Cuéllar termina su período- la incógnita de cómo la llevaría otro representante u otro Secretario General es indescifrable.
La confidencialidad de la última etapa ha hecho más difícil la participación de la sociedad civil. Los éxitos militares del FMLN podrían tentarle a la intransigencia en la negociación. Igualmente, una reanudación por parte del gobierno de Estados Unidos de la ayuda militar completa podría persuadir al ejército de que, haga lo que haga, siempre será apoyado por los norteamericanos.
Por otro lado, aunque la negociación ha determinado mucho la agenda de movilización de las organizaciones populares, éstas han superado el golpe que recibieron en la ofensiva de noviembre/89 y en la subsiguiente represión -el estado de sitio se prolongó hasta febrero- y se han convertido en la fuerza social más importante del país, muy por encima de los partidos políticos, que más bien las siguen. El CPDN reaccionó frente al recrudecimiento de la guerra el 20 de noviembre de 1990, afirmando que "como organizaciones sociales estamos en contra de que por la fuerza militar de la fuerza armada o del FMLN se impongan intereses económicos y políticos particulares. El modelo económico y el sistema político deben ser el producto de la concertación nacional". Esta autonomía significa un buen augurio para el desarrollo de la sociedad civil, es decir para la base social de la desmilitarización.
Los retos fundamentales vienen, sin embargo, de la población organizada. En la encuesta del Instituto Universitario de Opinión Pública de la UCA (UDOP) sobre el primer año de gobierno de ARENA, hay todavía un 55.3% que evalúa como buena o muy buena la actuación del gobierno de Cristiani, aun cuando un 57% de la población piensa que la situación económica está empeorando. Por otro lado, hay más respuestas que afirman que sólo el FMLN viola los derechos humanos (24.6%) que las que afirman que sólo los viola la Fuerza Armada y el gobierno (15.2%), aunque 34.8% afirman que ambos los violan. Si bien en relación a la encuesta que se realizó después de 100 días de gobierno, la credibilidad del gobierno de Cristiani había descendido seriamente, los datos anteriores hablan claro de la brecha que hay en El Salvador entre pueblo organizado y no organizado, cuánto más entre FMLN y pueblo no organizado.
Nada de esto resta a la heroicidad y esperanza que los sueños y esfuerzos por construir una nueva sociedad, sobre todos los que florecen entre los repatriados y la población de las zonas liberadas, representan para toda Centroamérica.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica