Nicaragua
Balance de una tragedia: lo bueno, lo malo y lo feo del huracán
El "Mitch" generó un huracán de papeles en informes y documentos. La crisis nacional que lo acompañó dio vida a un huracán de presiones sobre el gobierno, y a un huracán de desafíos sobre la sociedad. También hubo logros y avances y algo aprendimos, viendo el eterno retorno de los mismos errores de siempre y entendiendo que ha llegado la hora de las municipalidades.
José Luis Rocha, Thelma Martínez y Ximena Rocha
A un año del Mitch, el huracán que cambió la vida de miles de centroamericanos, las actividades destinadas a rehabilitar lo destruido siguen en marcha. El proceso de reconstrucción, erizado de obstáculos, también puso en evidencia, no menos que el mismo huracán, las múltiples debilidades institucionales de la sociedad nicaragüense: la falta de coordinación entre las diversas instituciones, las falacias de la modelada descentralización -sólo descongestionamiento del aparato central, pero sin asignación de partidas presupuestarias a las municipalidades-, la polarización política en nada menguada por el pacto entre el PLC y el FSLN, la ley de emergencias aún engavetada, el desconocimiento generalizado de las instituciones que debían jugar un rol protagónico en situaciones de desastre, la reiteración de los mismos errores por falta de voluntad política y de memoria institucional o por exceso de presiones económicas...
Unos penando y otros pepenando, unos a la bulla y otros a la cabuya, porque la corrupción es "un servicio" que jamás escasea o porque los patrones de distribución de los beneficios y pérdidas continúan favoreciendo a grandes empresarios o a By esto es relativamente novedoso- ciertas ramas de profesionales, que constituyen en el post-Mitch el verdadero "sector emergente". Compuesto por servidores públicos, funcionarios de ONGs y consultores privados, con especialidades y servicios en ingeniería, medio ambiente, geología, edafología, e incluso desastrología, este sector ha experimentado una demanda sin precedentes.
Un huracán de papelesEl Mitch significó para Nicaragua desplazamientos de población, deslaves y cárcavas, ensanchamiento de cauces, pérdida de cubierta boscosa y suelos (447,478 manzanas de suelos de uso agropecuario y forestal), pérdida del 71% de la producción de postrera de frijol y el 51% de maíz, migraciones de hasta el 30% de la población en algunos lugares, desempleo, reubicaciones, miles viviendo durante meses casi a la intemperie, 41,420 viviendas afectadas, pérdida del 2.6% del hato bovino, del 6.9% del equino y del 7.5% del porcino, pérdida de 149 mil aves, vegas de ríos antes fértiles y ahora cubiertas de arena, contaminación de fuentes de agua y destrucción de pozos. Y pérdida de miles de vidas humanas.
Posteriormente a toda esta tragedia vino el huracán de papeles. El Mitch también supuso una desmesurada proliferación de folletos, libros, foros, seminarios, reportes, talleres, manuales, reuniones con sus respectivas declaraciones, informes, evaluaciones, auditorías, a los que el tiempo dirá si es lícito aplicar los versos de Blas de Otero: "Qué dolor de papeles que ha de barrer el viento / qué tristeza de tinta que ha de borrar el agua." Muchos discursos hechos a base de frases huecas y estereotipadas, discursos que rascan, y rascan bien By sobre todo, bastante-, pero que no rascan donde pica, porque tienen olor a aire acondicionado y sabor a escritorio. Incluso un asesor de proyectos agropecuarios decía de muchos de los estudios elaborados tras el huracán que eran documentos hechos por técnicos "que jamás en su vida han pasado de Tipitapa."
Los mismos errores: eterno retornoContra todo pesimismo, sin embargo, la rehabilitación también significó casas, letrinas, pozos, caminos y carreteras, puentes, organización, infraestructura productiva, planes de emergencia y exitosa siembra de apante. En no pocos casos, los damnificados han sido beneficiados con viviendas de una amplitud y seguridad muy superiores a las de las casas que perdieron. Pero los avances en rehabilitación han constituido un proceso sumamente desigual. Mientras hay familias damnificadas que aún no han acedido a una vivienda, otras han obtenido incluso dos y hasta tres, aunque en muchos casos con razón, pues es frecuente que muchas viviendas nicaragüenses alojen a varias ramas de una misma familia en un hacinamiento insoportable.
¿Por qué en algunos casos la reconstrucción avanza a lomo de mula vieja y en otros se acelera y abunda la ayuda? ¿Por qué en algunos municipios la distribución de ayuda y viviendas provocó sonoros estallidos de descontento? Diversos factores lo explican, combinados en un eterno retorno de los mismos errores, similares reyertas, reiteradas denuncias. El principal factor es la debilidad de los mecanismos de control, de gestión de recursos y de normativas de emergencia y socorro en las municipalidades, y aunque algunas auditorías han puesto coto a una total discrecionalidad, sólo han logrado hacerlo donde las autoridades lo han permitido y hasta donde las autoridades lo han permitido.
Privó la especulación de tierrasLa distribución realizada por las ONGs ha sido un factor determinante en las desiguales velocidades que ha tenido la reconstrucción. No siempre las ONGs supieron coordinar sobre el terreno, y no todas las zonas están igualmente dotadas de ONGs ni cuentan con ONGs del mismo calibre, entendido éste como la capacidad para canalizar fondos. La distribución geográfica de las ONGs no es la más uniforme. Y aquí se encadena otro elemento que explica dilaciones y diques: las ONGs no lo pueden todo. El Estado, ávido de ejercer control sobre las ONGs, no ha visto en ellas más que un poder financiero en el que encuentra una oportunidad para evadir ciertas responsabilidades.
Los múltiples planes de ordenamiento territorial -pagados a libra de oro la palabra- no han tenido ninguna traducción a nivel operativo por falta de una voluntad política, a prueba de compadrazgos y de presiones económicas, que haga posible lo que hoy está exigiendo la realidad: una reforma agraria. Las reubicaciones necesarias no se produjeron, y cuando se produjeron, lo fueron a muy alto costo social, económico y cultural para los damnificados. Es decir, al precio de conformarse con lotes minúsculos, donde apenas cabe su vivienda, a cambio de contar con las manzanas de tierra de las que dependían para su subsistencia. Es a la luz de este dato que debemos interpretar las gloriosas cifras que dan cuenta del número de viviendas construidas para los damnificados. De manera que el huracán, en lugar de producir el necesario ordenamiento territorial, produjo un desplazamiento y confinamiento de los damnificados en pequeñas reservas de desempleados. Lo que privó fue la especulación de tierras. Ante la creciente demanda, hubo casos excepcionales de donativos hechos por medianos propietarios, pero la mayoría de los terratenientes decidieron aprovecharse de la tragedia cobrando a las ONGs y a las alcaldías un precio por manzana al menos diez veces superior al del mercado. En Posoltega, tierras valoradas antes del Mitch en 100 dólares la manzana, pudieron ser vendidas a 3 mil dólares inmediatamente después del desastre.
Lentitudes y premurasLa reconstrucción estuvo signada por lentitudes, pero no menos por premuras. La prisa no fue buena consejera. En algunos casos, significó construir viviendas en zonas afectadas por sismos sin las medidas técnicas adecuadas. Después del Mitch, sólo se tenían en mente las inundaciones y deslaves, olvidando que Nicaragua es un país que padece una muy amplia gama de azotes naturales. Así, en zonas aledañas al Mombacho, las primeras viviendas construidas se desplomaron con los primeros movimientos telúricos, abundantes en esa región. Desdeñar los posibles desastres futuros y no adoptar todas las medidas preventivas pertinentes ha sido frecuente. Muchos creyeron desproporcionadas las medidas y pronósticos de la alcaldía de San Francisco Libre cuando declaró damnificada a toda la población del municipio y anunció futuras inundaciones. San Francisco Libre, situado junto al lago de Managua, funcionó como activo puerto comercial antes de la construcción de la carretera Panamericana. Antes del Mitch, la orilla del lago estaba situada a un kilómetro y medio del poblado. Con el Mitch, las aguas llegaron hasta el poblado y cubrieron algunas viviendas. El desagüe del lago no fue suficiente para disminuir el nivel, y antes de cumplirse el primer aniversario del Mitch, el lago creció inundando más viviendas que en noviembre de 1998 y multiplicando el número de damnificados. La inundación anunciada se produjo y las reubicaciones requeridas fueron insuficientes.
¿Organización u ONGización?Algunos han querido ver en el Mitch un repunte de la organización popular. Redes de promotores se organizaron para distribuir las ayudas y un año después todavía quedan algunas brigadas de emergencia, de desarrollo sostenible, de salud, de género. Pero se trata de una "oenegeización" de las redes sociales, que convierte a los líderes locales en funcionarios de ONGs para situaciones de emergencia, en planillas casi subterráneas -pagos en especie-, con capacidad ante todo para canalizar ayuda, hacer sugerencias y recabar información, lo que es apenas una faceta de lo que las ONGs son, y no la más sustancial, aunque muchas veces sea la más perceptible.
La organización local no adoptó otro rasgo propio de las ONGs: su capacidad de interpelar las políticas del gobierno, rasgo que, de ser potenciado, podría desembocar en una creciente capacidad local para interpelar las actividades de las alcaldías e incluso de las propias ONGs. Si bien muchas ONGs -y en esto es notable el esfuerzo realizado por la Auditoría Social de la Coordinadora Civil- procuraron un proceso de retroalimentación para "ceder el micrófono" a los damnificados, el mecanismo resulta una versión muy escuálida de lo que es organización y participación local. Aunque es un principio.
Genuina iniciativa local fue la del grupo de damnificados de Posoltega que se tomaron las tierras de la finca El Tanque, sin contar siquiera con el respaldo de sus líderes de la UNAG. Eran los más damnificados entre los damnificados, porque perdieron miles de familiares y toda su tierra, y recurrieron a esta drástica medida una vez que el gobierno decidió expropiar sus tierras mediante un decreto que las convertía en monumento nacional y mediante un programa de indemnizaciones diseñado para beneficiar Bpor segunda vez- a los antiguos propietarios de la zona del deslave, y no a los cooperativistas, que las cultivaron y poseyeron durante las dos últimas décadas. Este único ejemplo de iniciativa local- en virtud de una causa que aglutinó de manera casi compacta a todos- obtuvo el sorpresivo espaldarazo de un grupo de parlamentarios alemanes, quienes comprometieron al gobierno de Alemán, en la persona del Ministro Mario de Franco, a buscar una pronta solución a este problema.
"Letrinificación del desarollo"Ante la frágil institucionalidad, las ayudas llegaron en torrente cristalino o en miasma pantanoso en dependencia del carisma personal de las autoridades municipales. No poca culpa de esta contradicción cabe atribuir a la polarización política, que desembocó en que muchos alcaldes sandinistas resintieran los crecientes flujos de ayuda del nivel central hacia las alcaldías liberales, en detrimento de las propias. La realidad es que ni las alcaldías liberales ni las sandinistas fueron muy premiadas con fondos del nivel central. Y como sus magros presupuestos no les permiten enfrentar ni siquiera los gastos ordinarios, los programas de rehabilitación del PNUD y de las ONGs vinieron a sacar de apuros a los alcaldes que tuvieron la habilidad de coordinar esfuerzos.
El grueso del apoyo del nivel central hacia los gobiernos locales se concretó en la reconversión del Proyecto de Municipios Rurales (PROTIERRA), que está impulsando con financiamiento del Banco Mundial el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INIFOM). INIFOM acordó con una misión del Banco Mundial ampliar por un período de tres a seis meses la cobertura del programa, con la finalidad de financiar la reconstrucción en 48 de los municipios afectados en los departamentos de Nueva Segovia, Estelí, Madriz, Matagalpa y Jinotega, asignando un promedio del 5% del monto total para gastos operativos de las municipalidades. Los recursos disponibles se estimaron en 4 millones de dólares. Por esta vía se transfirieron, de enero a junio de 1999, 2 millones 352 mil 188 dólares para 228 proyectos de emergencia, atendiendo a 258 mil 515 beneficiarios en 292 comunidades, es decir, el 21% del total de la población de esos municipios. En Occidente, el mismo programa llegó a ejecutar 579 proyectos hasta el 21 de octubre de 1999.
Sorprende que en los municipios de El Realejo, Puerto Morazán y Santa Rosa del Peñón se registre un predominio casi absoluto de letrinas en los proyectos. Alguien ha llegado a hablar -en serio- de la "letrinificación del desarrollo". ¿Quién determina las prioridades? ¿Por qué esa contumaz insistencia en las letrinas? Existen incluso instituciones que se han especializado en letrinificar como aspecto clave del desarrollo, y algunos dirán que, puesto que existen desastrólogos, por qué no ha de haber letrinólogos...
INIFOM : dádivas sin coordinaciónLa dramática reducción de las siempre magras recaudaciones municipales, por efectos de la reforma tributaria -que reduce el impuesto sobre ventas en un 0.5% anual, hasta su desaparición en el 2001- y por efectos del Mitch, pesó mucho. Esta reducción que, por ejemplo, hizo caer en la alcaldía de León los ingresos tributarios en más del 30%, quiere ser compensada por las dádivas ocasionales de INIFOM , cuya arca se ensancha y contrae al son de los donantes externos. Mientras muchas alcaldías han visto reducirse sus ingresos a su mínima expresión, el gobierno recaudó a nivel central, hasta julio de 1999, 740 millones 600 mil córdobas en concepto del impuesto general al valor (IGV) y 797 millones 200 mil córdobas de impuestos a los combustibles. Respectivamente, 279 y 158 millones de córdobas más que en el mismo lapso en 1998. )Cómo fue posible esto en un país devastado por un huracán? Varias partidas tributarias se incrementaron por el creciente consumo de combustible y la venta de materiales de construcción que las mismas actividades de reconstrucción han requerido y cuya demanda creciente -no obstante el incremento de precio- posibilitaron los fondos de la cooperación internacional.
Sobre la base tributaria se podría edificar una colaboración entre el nivel central y el local del gobierno, en aras de la sostenibilidad. Pero INIFOM -que debería servir de vínculo entre el gobierno central y los gobiernos locales- se ha limitado a ser un repartidor de los fondos de la cooperación externa, que pasan por el filtro de los enjundiosos salarios de los altos mandos de INIFOM , en una especie de estrategia anti-insurgente destinada a aplacar las demandas de los alcaldes. Y no resulta nada peregrino vaticinar un recrudecimiento de las mismas apenas concluya la ejecución de la avalancha de fondos ligados al Mitch.
Rizo: falta de "comunicación"En entrevista concedida al PNUD y aparecida en Soluciones -cuaderno del PNUD de agosto 99, el único aparecido hasta la fecha- José Rizo, Presidente de INIFOM , dio su peculiar versión del problema entre el gobierno central y los gobiernos locales: "Hay a veces, no tanto obstáculo, sino esa queja de falta de comunicación. Y le voy a comentar algo: creo que la falta de comunicación se da en una circunstancia muy trivial. Por ejemplo, cuando usted llega a una casa, o a un bar, como visitante, lo primero que le hacen es ponerle o música o el radio, y en alto volumen. Eso nos obliga a elevar la voz y con mucha frecuencia a tener dificultades de comunicarse. Es sólo una nota anecdótica, pero no deja de reflejar lo que es el problema de comunicación entre gobierno central y municipales... Afortunadamente, como Presidente de INIFOM, dado el vínculo de amistad que me liga con el Presidente de la República, eso ha facilitado mucho ese contacto entre la alcaldía y el gobierno central."
José Rizo es el primer vicepresidente del Partido Liberal Constitucionalista, y ni esa posición ni su amistad personal con el Presidente se ha traducido en que las municipalidades dejen de ser las grandes perdedoras de la última reforma tributaria y del descongestionamiento de funciones y responsabilidades del nivel central de gobierno. Esta auténtica derrota municipal ha sido camuflada momentáneamente por los fondos post-Mitch. Pero, hasta antes del huracán, incluso una alcaldía tan cercana a Managua como la de San Francisco Libre carecía de fax, de fotocopiadora y tenía un teléfono que sólo funcionaba muy ocasionalmente. Las visitas de los funcionarios de INIFOM eran menos frecuentes que las del obispo. ¿Serán estos los problemas de "comunicación" a los que se refiere José Rizo?
Apuesta de futuro: proy. Nic/98/018Tras el Mitch, el PNUD y las ONGs iniciaron colaboraciones de peso con las municipalidades. Es quizás aquí donde se esté trazando una ruta de futuro. En este sentido, fue relevante el proyecto Nic/98/018, nacido con los aportes del PNUD (1 millón 50 mil dólares), el gobierno de Finlandia (960 mil 615 dólares) y el FNUAP (250 mil dólares). El proyecto se ubicó en 25 municipios de los departamentos de Estelí, Madriz, Nueva Segovia, Jinotega y Matagalpa. Su objetivo general fue apoyar al gobierno nacional y a los gobiernos locales a superar la emergencia, rehabilitando la infraestructura dañada y recuperando los mecanismos organizativos que les permitan ejercer un papel coordinador y proactivo en su territorio.
Un numeroso equipo técnico interdisciplinario, con el apoyo de 50 voluntarios nacionales, realizaron un diagnóstico detallado de más de 300 comunidades afectadas. Esta inserción territorial hizo posible que se apoyara a las alcaldías con información precisa y esto sirvió de insumo para las propuestas de rehabilitación. El diagnóstico detectó cinco áreas globales de afectación: producción, vivienda, infraestructura, medio ambiente y problemática psicosocial. Las alcaldías y sus concejos municipales fueron las instancias con las que se definieron las prioridades en cada municipio.
El proyecto, junto con cuatro instancias del gobierno central (INIFOM, SAS, INTA y ENACAL) y un grupo de ONGs -INPRHU, Juan XXIII, SERVITEC , UNAG-Jinotega, Cáritas-Jinotega, TECHNOSERV E, Fundación Rubén Darío, Popol Na, Cruz Roja Francesa, Consejo Nacional de Hermanamientos Holanda-Nicaragua, Ayuda en Acción-, además de UNICEF , FNUAP y el PMA, se constituyeron en socios para el financiamiento y ejecución de un proyecto que incluyó la construcción de 1,326 viviendas -con agua y letrinas- en 117 comunidades; el apoyo a la siembra de 3,881 manzanas de granos básicos y hortalizas en 123 comunidades y la producción de patio -huertos, aves, ganado menor- de 1,344 familias; y la capacitación en participación y organización comunitaria de todos los beneficiarios.
La intervención se verificó en tres planos: la familia, desarrollando una economía de patio; la comunidad, apoyando la siembra de granos básicos para el consumo comunal; y el municipio, alentando la producción de bienes y/o servicios cuyo ámbito de influencia excede a la comunidad beneficiada con el proyecto. De estos esfuerzos, destaca la apuesta del PNUD por los gobiernos lo- cales y su colaboración con las ONGs. Para el PNUD, coordinar con las ONGs fue aprovechar las ventajas específicas que estas instancias han desarrollado: formación técnica e inserción territorial, lo que les permite estar vinculadas a la gente real de las localidades.
Fieles donantes con fondos frescosRoturando nuevos caminos como la prevención de desastres o repitiendo errores, el huracán llevó a que la "industria" de la cooperación internacional echara a andar su mejor o peor aceitada maquinaria, y algo nada desdeñable quedó. El fin de la época de oro de la cooperación bilateral, visto como un repliegue del gobierno hacia los organismos multilaterales y hacia sus énfasis en las políticas macroeconómicas, alejándose de los bilaterales y de su agenda social, estuvo plagado de ortigas y cardos, de múltiples recriminaciones que funcionarios de diversas entidades de cooperación bilateral lanzaron al gobierno de Nicaragua. El Mitch desplazó a segundo plano las reyertas y logró que la canasta de fondos de los bilaterales se remozara con jugosas dádivas. Incluso la cooperación suiza -que había tenido acres enfrentamientos con el gobierno Alemán- saltó por encima de sus diferencias, en solidaridad con los damnificados, y siguió ayudando. Uno de sus funcionarios declaró que apoyaban al Estado en representación del pueblo de Nicaragua, y no a un gobierno determinado. Ningún enfrentamiento significó que los bilaterales olvidan su agenda social. Por el contrario, múltiples estudios ya habían reforzado la introducción de nuevos temas en esa agenda, y torpes decisiones del gobierno nicaragüense en los meses posteriores al Mitch -el caso más sonado, el encarcelamiento del Contralor- los harían aún más pertinentes.
Estocolmo fue la tierra prometida tras el Mitch, el oasis para recuperar fuerzas, el lugar del jubileo para la condonación de parte de la deuda externa y, sobre todo, una oportunidad para reforzar la retórica del gobierno de Nicaragua, cada vez más proclive al auto-ensalzamiento y a presentar como propios los logros que sólo cabe atribuir a la compasión internacional por las miserias de la población, a las que parecen ser ajenos los funcionarios gubernamentales.
En la reunión del Grupo Consultivo en Estocolmo se comprometieron 9 mil 100 millones de dólares para la región centroamericana. La promesa unitaria más grande por parte de un gobierno la hizo Estados Unidos. Su compromiso incluía el dinero gastado ya en los esfuerzos de socorro, y nuevas promesas, que llegaron a totalizar más de 1 mil millones de dólares. Le siguieron en montos España con 883 millones de dólares, y Suecia con 370 millones. El BID proyectó préstamos por 3 mil 500 millones de dólares durante los próximos tres años y el Banco Mundial por 1 mil 800 millones de dólares. El resumen de los ofrecimientos en recursos financieros arrojó un total de 1 mil 543 millones de dólares para Nicaragua, cantidad que incluía ayudas que ya estaban previstas antes del huracán. La más voluminosa oferta para Nicaragua la hizo el Banco Mundial con 450 millones, seguida de los 250 millones de dólares de la Unión Europea y los 183 millones de España.
Deuda externa: perdón condicionadoA estos montos se añadió la condonación del 80% de la deuda con el Club de París, en el marco de la iniciativa HIPC, promovida por el FMI y el Banco Mundial para favorecer a los países altamente endeudados y muy pobres cuyos indicadores macroeconómicos muestran tendencias hacia el crecimiento del PIB, la estabilización monetaria y la reducción del déficit fiscal. Paul Krugman y Jeffrey Sachs son los estudiosos -del MIT y de Harvard respectivamente- que más han razonado esta iniciativa, planteando que una excesiva carga de deuda externa actúa como un tasa impositiva marginal elevada que desestimula la inversión y el ajuste económico. Este argumento es conocido como la curva de Laffer de la deuda externa y sugiere que la reducción de la deuda es de común interés para acreedores y deudores, puesto que elevadas obligaciones financieras imponen fuertes restricciones al desarrollo de los países deudores y limitan su capacidad para hacer frente al mismo servicio de la deuda. Lo que poco se dice es que la propuesta funciona a condición de que los recursos públicos se reorganicen y sean orientados al desarrollo de políticas de reducción de la pobreza.
En Nicaragua, mientras las condicionalidades se centraron sobre los indicadores macroeconómicos, el gobierno presumía de sus buenas calificaciones, a pesar de su incapacidad para reducir el déficit comercial. Este "cómodo" panorama no tardó en cambiar, con un giro poco grato para los tenócratas del gobierno y bastante alarmante para los políticos del PLC, que ya habían celebrado el ingreso de Nicaragua en la HIPC con una pompa y boato en nada acordes con la pobreza de Nicaragua.
Antes de cumplirse un aniversario del Mitch, se había venido poniendo énfasis en la transparencia, gobernabilidad, descentralización, manejo sostenible de los recursos naturales, temas todos que han ganado, tras prolongados debates, carta de ciudadanía en la agenda de los financiadores internacionales del desarrollo en los países del Sur. Sin embargo, esos grandes conceptos iban poniendo los pies sobre la tierra de Nicaragua muy paulatinamente. En tanto permanecieran en el limbo de los documentos, seminarios y discursos, nada que temer. A ese nivel, todos nos entendemos. Podía darse el caso de que algún parlamentario europeo o un funcionario de la cooperación externa pusiera eventualmente en cuestión la transparencia administrativa del gobierno de Nicaragua. Nada que temer. Un comentario despectivo del Presidente obraba como extinguidor, y la noticia no pasaba más de un par de días en la prensa nacional. En este país sobran cortinas de humo. Los financiadores bilaterales siempre han sido algo quisquillosos y tienen unas ideas muy especiales sobre la democracia... Nada que temer mientras el BID, el BM y el FMI se mantuvieran concentrados en los indicadores macroeconómicos. Si el Banco Mundial quería apostar por la descentralización... bienvenidos sus fondos para ese fin. El gobierno Alemán no podía concebir mejor oportunidad para descongestionar el nivel central de sus responsabilidades y para reforzar el papel de los líderes municipales del PLC. Si el BID y el Banco Mundial se obsesionaban con los recursos naturales... puente de oro para nuevos fondos. Quizás así podía compensar el gobierno Alemán el destrozo de las concesiones para explotación de reservas forestales que el ministerio otorga.
Huracán de presionesEn materia de gobernabilidad como condición para el perdón de la deuda, toda presión o sugerencia fue comedida hasta el día en que el gobierno metió en prisión al Contralor General de la República, Agustín Jarquín Anaya, único funcionario del gobierno que ha tenido el coraje de despojarse del privilegio de la inmunidad para afrontar un juicio. Los funcionarios de la Unión Europea fueron los primeros en protestar: peligra la gobernabilidad del país al recluir a la persona que dirige a la institución fiscalizadora encargada de garantizar una administración honesta de los fondos gubernamentales. El concepto de gobernabilidad cobró vida y adoptó nombre y apellido. Dejó de ser un concepto inocuo para convertirse en arma. La gran sorpresa para el gobierno fue que no tardaron en sumarse a este punto de vista el BID y el FMI, que añadieron las condicionalidades de gobernabilidad y de reducción de la pobreza a los requerimientos para ingresar en la iniciativa HIPC y así obtener la reducción de la deuda externa.
Nada tan inoportuno para el gobierno como este inesperado "huracán de presiones". El ingreso en la HIPC fue el gran trofeo exhibido por el gobierno pocos días antes y la gobernabilidad era una asignatura en la que el gobierno venía preparándose únicamente mediante el pacto con un grupito de dirigentes del FSLN, arrollando a cuantos otros grupos o sectores se le pusieran delante. La gobernabilidad quedaba relegada al discurso de los medios de comunicación, las ONGs, los gremios y los partidos de oposición al pacto. De pronto, la insistencia en la gobernabilidad encontraba finalmente eco en una institución que respeta el gobierno: el FMI. Todo cambió. Y así como el Presidente del Banco Central, Noel Ramírez, top model de los tecnócratas gubernamentales, abanderó los ajustes y medidas macroeconómicas que han empobrecido a las mayorías, ahora no hay funcionario en el gabinete que abandare las nuevas condicionalidades.
Según el gobierno, el FMI ha entrado a un terreno ajeno a su competencia y ha cambiado "las reglas del juego". Si los funcionarios gubernamentales estuvieran mínimamente atentos a los debates internacionales, se habrían percatado de que el tema no es nuevo para los multilaterales. El Banco Mundial ha financiado múltiples estudios centrados en la falta de gobernabilidad y transparencia como factores determinantes del subdesarrollo. Si el gobierno no cambia, especialmente en su prolongada campaña para aplastar al Contralor, peligra la condonación de la deuda -en el mejor de los casos, se atrasa- y también arriesga los desembolsos de los recursos contratados en Estocolmo. También ésta podría ser una oportunidad para llevar a efecto la propuesta de Oxfam Internacional: privilegiar la canalización de fondos hacia las alcaldías y ONGs locales, tendencia que ya venía perfilándose. Con mucho tino, Oxfam Internacional observó en su análisis post-Mitch que, a la hora de canalizar las ayudas, la descentralización y participación de la sociedad civil, como principios de la Declaración de Estocolmo, no deben ser solamente aplicados por los gobiernos centroamericanos, sino también por los países donantes.
¿Cuánta ayuda llegó?Una canalización de ayudas por esta vía tendría un peso sin precedentes en la historia de Nicaragua. Una porción considerable de los recursos no han sido desembolsados aún. Aunque el gobierno alardeó de la magnitud de los recursos que tras el Mitch había conseguido acopiar, ese incremento no se refleja ni en sus propias estadísticas, al menos hasta el último informe cortado a febrero de 1999. En parte, porque esperaban más fondos. En parte también porque no querían destacar la aplastante superioridad de la canalización de fondos hacia las ONGs, ya computada como un indicador de la desconfianza internacional hacia el gobierno de Nicaragua.
De acuerdo a estimaciones de la Secretaría de Cooperación Externa de la Presidencia de la República, la ayuda internacional recibida por Nicaragua en concepto de donaciones por emergencia, hasta el 22 de febrero de 1999, fue de 58 millones 482 mil dólares, la mitad en especie y la mitad en efectivo. Se canalizaron 39 millones 707 mil dólares a través del gobierno y 18 millones 774 mil a través de ONGs. Evidentemente, estas cifras son un pálido reflejo del total. La insuficiente representatividad de estas cifras es reconocida por la Secretaría cuando menciona la recepción de 962 embarques de donaciones en especie, de los cuales apenas el 30% (292) fueron valorados. También pesa el hecho de que muchos fondos fueron y siguen siendo canalizados por vías directas desde las sociedades civiles del Norte a la sociedad civil nicaragüense. Es razonablemente presumible que las ONGs hayan recibido un flujo de fondos muy superior al estimado por la Secretaría de Cooperación Externa. Un ejemplo: sólo la Federación de la Cruz Roja captó más de 60 millones de dólares, más del total global que captó la Secretaría según su informe.
Cruz Roja: poder y servicioLas actividades de la Cruz Roja dan una idea del poder y de la capacidad de servicio de las ONGs, y de su peso en las actividades de reconstrucción. En Centroamérica, 6 mil voluntarios de la Cruz Roja se movilizaron para suministrar ropa, alimentos, agua potable, mantas y medicamentos a las comunidades aisladas y a las personas que tuvieron que guarecerse en refugios de emergencia. Fue notable el heroísmo de estos voluntarios y voluntarias, adentrándose desde el primer momento en zonas donde el rigor de los fenómenos naturales aún se hacía sentir.
En los primeros meses, los voluntarios distribuyeron productos de emergencia y agua potable a 666 mil personas. También distribuyeron 450 mil folletos sobre salud preventiva, donde se explicaba qué medidas debían tomarse para no contraer paludismo, dengue y cólera, y para proteger las fuentes de agua. Las unidades de socorro de las Sociedades de la Cruz Roja de Suecia, Austria y Alemania se dieron a la tarea de purificar el agua en muchas comunidades de Honduras y Nicaragua, produciendo diariamente más de 500 mil litros de agua potable, elemento esencial para evitar brotes de enfermedades. Según los cálculos, distribuyeron 6,833 toneladas de víveres. Sólo la Cruz Roja de España recaudó nada menos que 83 millones de dólares con una masiva campaña de medios. Las diferentes sociedades de la Cruz Roja se dividieron por zonas el país: la Cruz Roja española en Chinandega y la parte norte de León, la Cruz Roja francesa en Matagalpa, la Cruz Roja canadiense en Tipitapa y en Estelí, la Cruz Roja holandesa en Nueva Segovia, Somoto y Madriz, la Cruz Roja belga en Jinotega y la Cruz Roja de Estados Unidos en Waspán y Puerto Cabezas, lugares donde construirá 3 mil viviendas.
Aún queda mucho camino por andar en la rehabilitación post-Mitch y aún hay muchos fondos por ejecutar. El representante de la Federación de la Cruz Roja Internacional, Fabián Arellano, concluye que "la Federación, dado su mandato, que es el de fortalecimiento de la capacidad de la Sociedad nacional, necesita trabajar en dos áreas específicas: una, la preparación para desastres; y otra, el desarrollo institucional: controles administrativos, gestión, gobierno, manuales de procedimientos, todo ese tipo de actividades."
ONGs-Gobierno: tensionesLa Cruz Roja ofrece un buen ejemplo de la ejemplar labor de las ONGs. ¿Por qué opacar la actividad de las ONGs, como con frecuencia pretende el gobierno? El Coordinador del Sistema Nacional Articulado de Prevención de Desastres por parte de la Vicepresidencia de la República, Gerónimo Giusto, reconoce: "Lo que vino a Nicaragua en ayuda internacional a la hora del Mitch, lo que se le dio al gobierno para que lo manejara, es relativamente pequeño en relación a lo que entró a las ONGs, de las que hay un montón en Nicaragua. Por eso es importante hacerlas participar." No todos los funcionarios gubernamentales son del mismo parecer. Las diferencias entre el gobierno rojo liberal y las ONGs -con muchos funcionarios de raíces, aunque ya no de militancia, sandinista- han marcado la tensa relación entre ambos.
Y el enfrentamiento entre ambos mantiene y eleva periódicamente sus decibelios en la palestra pública. Mario Sandoval, Director de Registro y Control del Ministerio de Gobernación acusó a las ONGs de ser un negocio y de beneficiarse con las exoneraciones que les concede la Ley de Justicia Tributaria. El funcionario se manifestó preocupado por tener registradas 1,750 ONGs y saber de la existencia de otras 850 no registradas, precisamente -según Sandoval- por estar haciendo malos manejos con las donaciones. La posición gubernamental ha sido generalmente la de medir a las ONGs con un criterio netamente financiero, olvidando que son mucho más que captadoras de fondos. Entre otras funciones tienen una trascendental: ser interlocutoras del gobierno con capacidad de presentar alternativas.
Denuncia de Oxfam InternacionalDespués de que algunos economistas señalaron que de cada dólar recibido por el gobierno en ayuda, 70 centavos se los come la burocracia, y el resto se pierde en corrupción e ineficiencia, la relación entre ONGs y gobierno se ha tensionado aún más. A este análisis se sumaron las críticas de Oxfam Internacional -ONG con notable peso en Centroamérica-, en su informe-balance sobre el Mitch. En el documento destacan que "los donantes y acreedores, al privilegiar a los gobiernos como ejecutores de sus ayudas, están desaprovechando la oportunidad que ofrece la canalización a través de las alcaldías y las ONGs locales, que mantienen un contacto estrecho con los más pobres."
En el sustrato de la propuesta se aprecia una dura crítica al desempeño del gobierno de Nicaragua, destacando el nada desdeñable "precio" de ciertas ayudas, ejemplificado en el beneficio político que de la ayuda de Taiwan obtiene la administración del Presidente Alemán, evidenciable en el hecho de que Taiwan no canalizara sus ayudas a través de la Secretaría de Cooperación Externa, sino directamente al Ministerio de la Presidencia. El informe de Oxfam destacó también que Taiwan está financiando la construcción del nuevo y costoso palacio presidencial que ocupará Alemán.
Destaca Oxfam que, en otros casos, como el de España, el "precio" tiene un cariz más económico, al primar ventajas exportadoras para empresas de ese país. De acuerdo a sus datos, Oxfam afirma que más de la mitad de los recursos en crédito destinados por el gobierno de España a Nicaragua, serán invertidos en la ampliación a cuatro carriles de la carretera Managua-Granada, no afectada en una sola pulgada por el huracán. Estos dos casos fueron evaluados como una malversación de los fondos, al primar intereses particulares propios sobre los de la población afectada. Son datos que justificarían una mayor canalización de recursos hacia alcaldías y ONGs.
Nace la Coordinadora CivilUno de los más novedosos elementos que dejó el Mitch es el surgimiento de una coalición de ONGs: la Coordinadora Civil para la Emergencia y la Reconstrucción. Según Ana Quiroz, representante de esta coalición: "La Coordinadora surge por la iniciativa de la Federación de ONGs el 29 de octubre, cuando caían las lluvias más fuertes del Mitch, y busca integrar a las distintas organizaciones civiles en una articulación que permita responder de manera más ordenada ante la emergencia, en primer lugar, y en segundo, contar con información directamente de las comunidades sobre la situación y los efectos del Mitch. En tercer lugar, busca incidir en las políticas gubernamentales y de la cooperación internacional en torno a la emergencia, la reconstrucción y la transformación. Durante este año, hemos venido creciendo en cuanto a la cantidad de organizaciones que forman parte de la Coordinadora, hasta llegar a más de 350 organizaciones civiles que incluyen movimientos sociales, organizaciones gremiales, ONGs de carácter nacional y local, que trabajan temáticas muy variadas: desde la niñez hasta la producción, desde la salud hasta la violencia."
Las aspiraciones de la Coordinadora Civil van mucho más allá del período de emergencia y reconstrucción. Así como el Consejo Ecuménico Pro Alianza Denominacional (CEPAD) surgió cuando el terremoto de Managua en diciembre de 1972 y es una instancia del pueblo evangélico que se ha mantenido como promotora del desarrollo durante 27 años, la Coordinadora -dice Quiroz- aspira a que "la coordinación entre sus organizaciones se mantenga y podamos seguir trabajando en conjunto para tener una incidencia y mantener viva la necesidad de recoger la voz de la población a través de las auditorías sociales y no sólo en cuanto a entrega de ayudas. Esto es un ideal, porque generalmente el gobierno nos usa como una fuerza de trabajo barata o gratuita, y hasta ahora muy poco tenemos la oportunidad de trabajar en el diseño de estrategias."
La representatividad de la Coordinadora Civil ha sido cuestionada en múltiples ocasiones, y no únicamente por sectores afines al gobierno. Incluso algunos de sus miembros son escépticos respecto de esas macro coordinaciones que desembocan en burocracia y en una epidemia de reuniones, y se sienten más proclives a apostar por concertaciones sobre el terreno, la distribución de funciones en una comunidad o un municipio. En cualquier caso, la Coordinadora Civil ha logrado abrirse un espacio, tuvo representación en la reunión del Grupo Consultivo en Estocolmo y emite críticas sobre la gestión gubernamental, muy publicitadas por los medios de comunicación y con influencia en la opinión internacional. En opinión de Ana Quiroz, la representatividad de la Coordinadora civil es cuestionada, tanto por sectores de la oposición que compiten por influencia en la opinión pública, como por el gobierno cuando sus observaciones les son adversas.
Auditoría social: datos preocupantesCuando se avecinaban las ayudas para la rehabilitación, la Coordinadora Civil decidió montar un proceso de auditoría social que incorporara la voz comunitaria en la transformación y el desarrollo de Nicaragua. Las auditorías están previstas a realizarse cada seis meses por la firma CIET internacional. La segunda auditoría se efectuó en septiembre de 1999, tomando como base la opinión de 6,002 hogares y 92 líderes comunitarios, y midiendo las condiciones de vida y necesidades más urgentes, el impacto de las acciones de apoyo a la siembra y a las viviendas, la atención emocional y la prevención de futuros desastres.
Los resultados de la auditoría no fueron muy alentadores. Del total de hogares encuestados, el 37% consideró que su situación había empeorado y el 34% que su situación era igual. A esas alturas de la jornada, nada menos que el 16% de los hogares expresaron que dependían de donaciones y el 23% de "la rebusca" -rebuscar cualquier trabajo-. En hogares que antes del Mitch vivían de la agricultura, el 61% continuaba dependiendo de ella, pero el 24% vivía de donaciones, el 9% de la rebusca y el 6% tenía otras fuentes de ingreso. En muchos casos, la dependencia había aumentado. En Jinotega, el porcentaje de hogares que recibía alimentos por trabajo aumentó del 10 al 50% entre febrero y septiembre. De aquí podría deducirse que el trabajo que fomenta el programa de alimentos por trabajo no es agrícola, puesto que el 24% de los hogares agrícolas encuestados no había sembrado, siendo el impacto del 39% en los hogares de los desplazados por el huracán. Razón: sólo el 36% de los hogares encuestados recibieron apoyo para la siembra.
Los datos referidos a la baja participación de la ayuda gubernamental fueron los que más resquemores provocaron entre los funcionarios públicos. De los hogares apoyados para la siembra, el 49% mencionaron como fuentes de apoyo a una institución no gubernamental o gremial nacional, el 21% a una organización internacional, el 21% a la Cruz Roja, sólo el 6% a alguna institución o programa del gobierno central, el 2% a las alcaldías y el 1% a alguna iglesia o denominación religiosa. Algo semejante ocurre con las viviendas.
De los hogares con vi- viendas dañadas o destruidas, sólo el 40% recibió ayuda para la reparación y reconstrucción de la vivienda, el 24% la reparó o construyó con recursos propios y el 36% no la había reparado ni construido. De quienes sí recibieron apoyo para vivienda, el 38% lo obtuvo de instituciones internacionales, el 31% de no gubernamentales o gremiales nacionales, el 10% de las alcaldías, el 10% de iglesias, sólo el 8% del gobierno central y el 3% de la Cruz Roja. Esta cifras no reflejan rigurosamente la realidad porque aún hay muchas viviendas en construcción y porque, de ser extrapolados los datos de la Cruz Roja, esto implicaría la construcción de un total de 100 mil viviendas por todos los organismos y de 31 mil por las ONGs y gremios, lo cual sobrepasa con mucho la demanda total de los damnificados.
De lo que sí dan cuenta las cifras es de la opción gubernamental por un modelo de rehabilitación que privilegió la infraestructura vial por sobre la infraestructura social. Este ha sido precisamente el leit motiv de la crítica de las ONGs al gobierno. Según Ana Quiroz, la demanda de las ONGs se basa en las necesidades que la población señaló como prioritarias en las encuestas de la auditoría social: alimentos, vivienda y trabajo. El proyecto de la auditoría social precisamente se diseñó con el objeto de pasar el micrófono a los damnificados, brindándoles la oportunidad de emitir un juicio sobre el proceso de rehabilitación. En el diseño de la estrategia de ese proceso la Coordinadora Civil anhela tener participación bajo la consigna de que el proceso de reconstrucción no debe ser una mera reposición de carreteras y puentes.
Hay que decir que, con todo lo loable que este empeño pueda ser, llevarlo al extremo podría ser una forma de populismo. No siempre los reclamos populares son los más conducentes al desarrollo. Un ejemplo de este hecho lo tuvimos en la petición de la condonación de todas las deudas del sector rural, que hubiera llevado a la quiebra a quienes prestan servicios financieros a los pequeños y medianos productores agropecuarios, fundamentalmente grupos de crédito no convencionales, entre ellos varias ONGs.
Centroamérica en la aldea globalEl gobierno optó por la infraestructura vial o, como muchos dijeron, hizo la opción por el cemento. Esta opción es la apuesta por el mercado centroamericano. A la base de esta opción estaba el enfoque de la Universidad de Harvard, representada por algunos investigadores del INCAE , que propugnaban por lo que en literatura técnica se conoce como infraestructura avanzada. Esta consiste en la combinación de la tecnología de las comunicaciones y la información con el transporte básico, para crear una capacidad de servicio mejorada que permita responder a las presiones de la competencia con ciclos productivos más cortos, a menores costos y con mejor servicio al cliente.
Además de en las mejoras asociadas a la tecnología, esta noción de infraestructura se fundamenta en la creciente importancia de la generación de valor agregado ligada al transporte. La forma concreta de materializar esta visión y dar un salto en infraestructura ligada al comercio es el megaproyecto denominado Corredor Logístico de Centroamérica, que incluye la reconstrucción/rehabilitación de la carretera panamericana y la construcción o rehabilitación de los principales corredores entre los puertos, las capitales y los centros económicos y de producción de la región.
Tras el Mitch, los estudiosos del estudio INCAE-Harvard, en un documento para el BID, insistieron en la contrucción o rehabilitación de ese corredor logístico como aspecto clave de la recuperación centroamericana. Se planteó que la reconstrucción de Nicaragua sería una transformación para insertar al país en la aldea global. También proponían un relajamiento temporal de las barreras migratorias con que los políticos norteamericanos han pretendido frenar el flujo de mano de obra centroamericana hacia el Norte. Sin embargo, la política migratoria de Estados Unidos no sufrió una modificación sustancial como consecuencia del Mitch. La globalización tiene sus límites...
La opción por el cementoLa opción por el cemento se hizo patente ya desde la misma forma en que se presentaron los daños a la comunidad internacional. La Secretaría de Cooperación Externa de la Presidencia de la República registró un total de pérdidas por el Mitch de 1 mil 238 millones de dólares. De esta cifra -sin duda, basándose en costos de reposición y poniendo el énfasis en el rubro que más interesaba reponer- el 60% (803 millones) se concentraban en las pérdidas sufridas en la red vial. Le seguían en importancia las pérdidas en el sector agropecuario (196.5 millones) y las pérdidas en vivienda (143.7 millones). Los últimos lugares los ocupaban comunicaciones, agua, energía, forestal, salud y educación, sumando todos estos rubros el 12.4% del total de pérdidas.
Incluso en la ampliación del programa de PROTIERRA , ejecutado por INIFOM en los municipios más afectados por el Mitch, el 37% (862,401 dólares) del monto total lo absorbió la rehabilitación de caminos. El segundo lugar lo ocupó la construcción de letrinas: 27% (617,827 dólares), y el tercer lugar las obras de drenaje: 14%.
El sector de la construcción presentaba en Nicaragua un crecimiento sostenido desde antes del Mitch. Entre 1994 y 1998 tuvo una tasa promedio de crecimiento anual de 14.14%, sólo superada por la minería y la pesca. En el mismo período, la agricultura alcanzó un crecimiento promedio del 10.4% y la ganadería apenas del 0.12%. El Mitch reforzará el crecimiento en la construcción. Hay señales de ello. La producción de cemento hasta julio 99 fue de 6 millones 244 mil 600 quintales, cifra que representa 924 mil 800 quintales más que lo producido hasta julio 98. Sin embargo, la producción de alambre de púas y de clavos no se ha incrementado en la misma proporción. Esto indica el bajo desarrollo de estas industrias nacionales, cuyos productos también experimentaron gran demanda tras el Mitch, pero que fue probablemente satisfecha por la industria hondureña y la salvadoreña. Las cifras también indican que los programas de rehabilitación de fincas -incluyendo la reposición de cercas perimetrales y divisiones de potreros- no tuvieron un peso tan significativo como el esperado.
Otro dato que resulta de la inversión en construcción, y especialmente en carreteras, tras el Mitch es el incremento en el consumo de asfalto. Sólo en los primeros seis meses de 1999 se consumieron 105 mil 300 barriles, un 283% más que el consumo de ese mismo período en 1998, 142% más que el consumo total de 1998 y 224% más que el de 1997.
¿Infraestructura vial o productiva?La opción por la infraestructura vial ha sido clarísima y las críticas a tal opción no han escaseado. Algunas se han basado en factores contingentes, pero de no poco valor. Dos de ellos son cómo y quién construye: la pésima calidad de las construcciones hechas y las empresas constructoras a las que se asignan las obras. El segundo factor apunta a la corrupción, sustentándose en denuncias de que las construcciones se conceden a empresas de familiares y amigos del Presidente, y hasta a las del propio mandatario. Víctor Campos, del Centro Humboldt, mencionó como beneficiarios de los contratos para reconstrucción a la empresa Geninsa -de la cual es socio Alemán-, a Meco Santa Fe -que pertenece a amigos del Presidente- y a Spacio -firma de arquitectos de la que es dueño el yerno de Alemán, Gerónimo Gadea-.
Otras críticas se centran en la misma opción, contraponiéndola a una opción alternativa atravesada por múltiples ejes transversales: género, medio ambiente, salud, vivienda, recuperación psicológica, préstamos concesionales a pequeños productores, agricultura orgánica, huertos familiares.
La debilidad de una opción alternativa de este tipo consiste en no priorizar acciones. La crítica se basa en el supuesto de que la ayuda del Mitch debía estar destinada directamente a compensar por sus pérdidas a los más pobres, y no a fomentar el desarrollo. Oxfam Internacional señaló que la infraestructura vial tiene escaso impacto sobre los más desfavorecidos. Por su parte, Intermón, ONG española, denunció que los intereses comerciales pasaron por encima de los intereses de las víctimas y aseguró que, con cargo a los fondos de ayuda al desarrollo de la cooperación española, se han financiado proyectos de infraestructura en zonas no afectadas por el huracán, como la ampliación de la carretera Managua-Granada, financiada en parte con los créditos que otorgó el gobierno español.
En todo caso, la realidad es que la Carretera Panamericana y otras arterias principales han sido las grandes beneficiarias del huracán y no los caminos rurales de penetración. Podría ser esta elección un eco concreto de la visión que descarta al agro como sector clave en la generación de divisas en Centroamérica. La base de esta visión es regional: mientras las remesas que desde el exterior llegaron a Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua en 1995 sumaron 2,635 millones de dólares, las exportaciones agropecuarias en ese período ingresaron 2,600 millones. Hoy, la producción de alimentos por habitante en Centroamérica es sólo el 20% de la que era en los 80, mientras que entre 1980-95 las importaciones agropecuarias se duplicaron.
¿Olvido del agro?¿Sugiere la opción por las grandes carreteras un olvido del agro? No necesariamente. Aunque en proporción notablemente menor, el INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), el IDR (Instituto de Desarrollo Rural) y el MAG-FOR (Ministerio Agrícola y Forestal) también fueron premiados tras el Mitch. De hecho, los fondos-Mitch tienen un peso notorio en sus carteras.
Desde 1990, el INTA ha manejado 39.2 millones, de los cuales 16.5 millones corresponden a proyectos y programas a ejecutarse después del huracán Mitch. El IDR maneja desde 1990 una cartera de 485.4 millones de dólares, de los cuales 109.1 millones corresponden a la etapa post-Mitch, aunque sólo 10 millones corresponden a un contrato posterior al Mitch, y el resto forma parte de desembolsos previamente programados. Quizás esto permita vaticinar su gradual extinción. Los rubros más financiados son: mejora de la productividad con introducción de maquinaria, mejora del manejo y conservación de los recursos naturales, infraestructura agropecuaria, desarrollo agroforestal y cooperativas de ahorro y crédito, asistencia técnica, y fomento de producción de leche y carne.
El MAG-FOR también vio sensiblemente enriquecida su canasta. De la totalidad de 374.4 millones de dólares manejados desde 1990, 242.9 millones corresponden a proyectos y programas a ejecutarse a raíz del huracán Mitch para conservación de suelos, fomento de la agricultura de riego, formación técnica rural, fortalecimiento de los servicios de sanidad agropecuaria y certificación de semillas, fomento de empresas de comercialización administradas por pequeños y medianos productores, erradicación del gusano barrenador, desarrollo de programas para mitigar los desastres naturales (56 millones) y rehabilitación de infraestrutura productiva con el programa de alimentos por trabajo. Con el huracán, el MAG-FOR sí se ha revitalizado con fondos frescos, y quizás a ello obedecen los cambios en su personal, cediéndole el Presidente la batuta a quien es más político que técnico.
Granero ganadero de CentroaméricaEl agro, por ser uno de los sectores más golpeados por el Mitch, también ha captado la atención y los fondos de los donantes externos. Y aunque la estrategia de Alemán de convertir a Nicaragua en el "granero de Centroamérica" no estuvo muy dotada antes del Mitch, las condiciones podrían mejorar en el futuro para un proyecto que hasta la fecha no ha pasado de mera consigna política y cuya plausibilidad ha sido duramente cuestionada por una amplia gama de agraristas: desde los que apuestan por los rubros no tradicionales de exportación hasta los que insisten en el fomento de la agroindustria, pasando por los folklóricos que se empecinan en hacer de Nicaragua el "yuquero" de Centroamérica.
En los fondos del Mitch existe un fuerte componente de apoyo a la ganadería, rubro que en los últimos cinco años apenas ha crecido un promedio de 0.12% anual, después de varios años de crecimiento negativo. Los programas de asistencia técnica para los ganaderos consumirán buena parte de los fondos. Destaca entre ellos, por su magnitud, el programa destinado a la erradicación del gusano barrenador. ¿Hay intereses comerciales imprimiendo un sesgo ganadero a la ayuda? ¿Es una apuesta por los menos favorecidos, para que complementen con un rubro de mayor rentabilidad como es la ganadería la producción de granos básicos?
Sólo un análisis más detallado podría poporcionarnos la conclusión. La otra hipótesis consiste simplemente en suponer que los fondos, con o sin intereses comerciales de por medio, ya traían este destino, impuesto por los donantes. Para bien o para mal, no sería la primera ocasión en que los donantes imponen la agenda, como ha ocurrido, para mucho bien, con dos grandes temas: la prevención de desastres naturales y el cuido del medio ambiente.
Tierra de desastres y de imprevisionesEn la Auditoría Social de la Coordinadora Civil, el 71% de los hogares escuestados se manifestó consciente de vivir en un lugar inseguro. Las leyes de ordenamiento territorial no han surtido efecto alguno. Este panorama, sumado a la frecuencia de los desastres naturales, exige urgentemente atención si se quiere prevenir los desastres naturales.
El tema de la prevención de desastres ha sido uno de los más abordados en foros y seminarios post-Mitch. No deja de ser insólito que su importancia haya sido puesta de relieve hasta el fin del milenio, teniendo en cuenta que Nicaragua ha sido un país recurrentemente azotado por diversos fenómenos naturales, entre sismos, erupciones volcánicas, maremotos, huracanes y sequías. De acuerdo a los datos del Informe Mundial de Desastres que en 1996 dio a conocer la Federación Internacional de la Cruz Roja, entre 1970-94 los desastres naturales dejaron en Nicaragua un promedio anual de 3,340 muertos, récord seguido muy de lejos por Guatemala con 978 muertos y por Honduras con 476. La región centroamericana ha registrado, según datos de la Oficina de Asistencia para Catástrofes en el Extranjero del Gobierno de los Estados Unidos de Norteamerica (OFDA-AID), cerca de 70 situaciones de desastre natural entre 1960-91, y un estudio de la CEPAL estimó que en los cinco países del Mercado Común Centroamericano los daños por desastres naturales representaron el 2.3% del producto interno bruto en el período 1960-74.
Aun cuando en la mayor parte de los seminarios los debates giraron en torno a los modelos de desarrollo -porque se asume que el subdesarrollo es la principal causa de la vulnerabilidad-, el tema de la prevención de desastres se fue abriendo un espacio específico, sirviendo como argumento los buenos resultados que produjeron algunos programas piloto de reducción de desastres que ya operaban antes del Mitch. Sin embargo, hay que reconocer que este tema ha sido instalado en las agendas nacionales a fuerza de fondos de la cooperación externa. No obstante, algunos cambios positivos se están produciendo y hacen vaticinar una incorporación a conciencia de esta temática.
CEPREDENAC: nuevo espacioHasta antes del Mitch -y aún poco después- muchas ONGs que trabajan en ayudas de emergencia desde hace décadas ignoraban qué es CEPREDENAC.. Estas misteriosas siglas, de una institución que desde su fundación se mueve con un poco operante sigilo, corresponden al Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central, instancia que inició sus operaciones diez años antes del Mitch y que se constituyó como consecuencia de las iniciativas planteadas en el Encuentro Regional para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central, pero que no fue oficializada sino hasta el 29 de octubre de 1993 por los Ministros de Relaciones Exteriores de América Central y Panamá, y sólo hasta 1995 fue ratificada por los congresos de cada país.
CEPREDENAC tiene como objetivo "promover y coordinar la cooperación internacional, el intercambio de información, experiencia, asesoría técnica y tecnología en materia de prevención para la reducción de los desastres naturales y contribuir al mejoramiento de la toma de decisiones sobre su planificación y manejo en beneficio del área centroamericana." Actualmente, el Director de CEPREDENAC para todo el istmo es Claudio Gutiérrez, quien también dirige el Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (INETER). Para su funcionamiento institucional, CEPREDENAC ha recibido fondos del gobierno de Suecia, y programas destinados la prevención de desastres específicos (erupciones volcánicas, sismos, inundaciones) le han sido financiados por los gobiernos de Noruega, Dinamarca y Francia. Entre 1993 y 1998 CEPREDENAC recibió más de 8 millones de dólares. Se suponía que a partir de 1998 el 100% del presupuesto de CEPREDENAC sería financiado por los países beneficiarios de la región, pero la dependencia de CEPREDENAC continúa y en 1999, como consecuencia del Mitch, le fueron concedidos por el BID cerca de 2 millones de dólares en calidad de capital semilla, esperando que otros países e instituciones, como el Banco Mundial, contribuyan también con sus aportes.
Otro síntoma del eterno retornoParece razonable ver en el INETER a una especie de sede de CEPREDENAC en Nicaragua, a la institución rectora de los esfuerzos nacionales durante la emergencia. La realidad fue que durante el Mitch, y conforme a lo que ya viene siendo una norma, el gobierno asignó este papel, tardíamente, a la Vicepresidencia, cambiando una vez más la instancia de coordinación. Para El Niño coordinó el Ministerio de Agricultura y Ganadería, y para una de las erupciones del Cerro Negro fue el Ministerio de Transporte, de modo que han existido tantos responsables como desastres ocurren. Los avisos de INETER sobre el Mitch, previos a su paso por el territorio, ni siquiera fueron objeto de atención por parte del Presidente de la República, quien se aventuró a viajar al norte del país, cuando ya las aguas inundaban muchos poblados, y esto contra todos los avisos preventivos de esa institución, encargada de monitorear los fenómenos meteorológicos. Es un hecho en nada anecdótico, que da una idea del bajo perfil de CEPREDENAC.
Existe otro hecho curioso que también permite percibir la posición que ocupa CEPREDENAC en la estima de los políticos centroamericanos. La XX Cumbre de Presidentes de Centroamérica, República Dominicana y Belice, celebrada en octubre 99, acordó adoptar un marco estratégico para la reducción de la vulnerabilidad y los desastres en Centroamérica, como parte del proceso de transformación y desarrollo sostenible de la región. Según lo acordado, el Marco Estratégico debe constituirse en el eje rector para la elaboración, actualización, adecuación y desarrollo de planes regionales en materia de reducción de vulnerabilidad y desastres. La tesis de fondo fue que la prevención de desastres requiere de una visión regional, dada la interdependencia: si se malogra una presa en Honduras, esto tiene Nicaragua implicaciones graves.
¿Por qué se presentó esta discusión a nivel centroamericano como una novedad, si ya existía CEPREDENAC ? Como siempre, se trata del eterno retorno, de rehacer coordinaciones, de multiplicar reuniones, de crear nuevas instancias para simular que hay algo en movimiento que se puede presentar como un avance sustancial. )Por qué si ya existía una inversión tan significativa en CEPREDE - NAC no se asignó a esta institución un rol más protagónico? Seguramente, los fondos del Mitch, empujando este tema, provocaron que los políticos saltaran por encima de los técnicos para protagonizar en este escenario, hasta entonces visto como de poca monta.
Una ley siempre postergadaEsta limitada visión de los políticos ha hecho que Nicaragua carezca hasta la fecha de una ley de atención a desatres que norme las actividades y las instituciones responsables en momentos de emergencia. Diversos sectores señalan este vacío como el principal obstáculo institucional para brindar una respuesta adecuada en los desatres.
Según Angeles Arena, desastróloga del PNUD, el manejo del riesgo es más urgente ahora, porque desde la década de los 60 al Mitch, los daños ocasionados por los desastres se han multiplicado por nueve. De acuerdo a sus evaluaciones, "el Mitch ha aumentado la vulnerabilidad ante nuevos desastres: ahora es más posible que haya nuevos cauces que se desvíen, que estén atorados los cauces antiguos y que tengan que buscarse nuevos caminos."
En el de la prevención de desastres, más que en cualquier otro ámbito, se hizo evidente que el mayor factor de vulnerabilidad es la ineptitud de las instituciones gubernamentales para liderear, coordinar y asignar roles a los organismos con competencia técnica y organizativa y con capacidad de captar recursos para la prevención de desastres. Los factores institucionales tienen prioridad para la prevención y es sobre esa línea sobre la que ha insistido la cooperación internacional, presionando para el diseño y la aprobación de la ley.
La ley se desengavetaComo consecuencia de un taller organizado por el PNUD, el 18 de junio de 1999 se emitió un comunicado conocido como la Declaración de Managua, firmado por 350 personas de diferentes instituciones: alcaldías, delegados departamentales, sector privado, medios de comunicación, ONGs nacionales e internacionales. Fue una estrategia de presión para que se establezca en el corto plazo un marco legal regulador de las acciones de prevención, mitigación y administración de los desastres naturales. Propugna por la creación de una instancia nacional de coordinación dirigida por una institución y porque se garantice la profesionalización y continuidad funcional -mediante la permanencia de sus funcionarios- de las instituciones encargadas de la administración de los desastres.
Sin duda, algunas de estas presiones tuvieron su efecto. ONGs como Oxfam británica y el Centro Humboldt se sumaron a las presiones. La Dirección General de Defensa Civil y el INETER también insistieron en el tema, habida cuenta del impacto que en Nicaragua han tenido y siguen teniendo los desastres naturales, reiterados obstáculos para el desarrollo del país. Pero la mayor presión para que el proyecto de ley de manejo de desastres fuera finalmente extraído de la gaveta la ejercieron los periodistas, que no tardaron en captar la importancia del problema y fueron incisivos en recoger las demandas y dar publicidad a los foros sobre la cultura de prevención de desastres.
El proyecto acabó por ser desempolvado. El 11 de octubre de 1999, después de años de estar engavetado y de ser ocasionalmente discutido, y a casi un año del Mitch, fue remitido al plenario de la Asamblea Nacional el proyecto de la Ley Creadora del Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Atención de Desastres, después de su aprobación por las comisiones de Defensa y Gobernación y de Integración Centroamericana de la Asamblea. Esta ley podría ser el tan anhelado instrumento jurídico que determinará las pautas de carácter general para coordinar las acciones de prevención, mitigación y atención a los desastres.
Su objetivo es dotar al país de un conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos y procedimientos entre los ministerios e instituciones del sector público entre sí, y de éstos con las organizaciones de la sociedad civil, a fin de efectuar acciones de común acuerdo destinadas a la reducción de riesgos.
Perfiles de la nueva leyLa ley supone un avance porque se reconoce:
- Que "es tarea primordial del Gobierno de la República y del Estado nicaragüense en su conjunto la previsión e implementación de las actividades para la prevención, mitigación y administración de desastres, debiendo desempeñar un papel estratégico en su ejecución". Se trata de un claro reconocimiento de la responsabilidad del gobierno en las emergencias, lo que parecía intentar evadir.
-Que los estados de alerta serán informados de forma inmediata en base a los informes del Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales, lo que significa que las declaraciones de alerta se basarán en criterios técnicos y se reconoce finalmente qué entidad es la más adecuada y la única para este cometido.
-Que los planes de asistencia, búsqueda, salvamento y rescate de la población afectada serán aplicados "independientemente de la magnitud del desastre", con lo que se evitarán vacilaciones de tan alto costo en vidas como la que hizo demorar las operaciones de salvamento en el deslave del Casita, en Posoltega.
La ley establece que se identificarán las áreas especialmente vulnerables, susceptibles de sufrir severos daños en gran escala, lo que hará de esas áreas objeto de una atención especial.
La ley da su papel a las municipalidades. Determina que los alcaldes presidirán el Comité de emergencia municipal y serán los responsables de las actividades de emergencia y prevención en el territorio bajo su jurisdicción, con lo que se evitarán decisiones como la sorprendente delegación de esta responsabilidad en los párrocos católicos que el Presidente Alemán determinó arbitrariamente con ocasión del Mitch.
La ley incluye el papel de las ONGs, aunque sin darle una definición específica. Esta podría ser diseñada en el reglamento correspondiente a la ley.
Las municipalidades son grandes perdedoras en la ley. Contando con tan escasos recursos, la responsabilidad que se les asigna implica costos, lo que queda sentado cuando se prescribe que "cada una de las entidades incluirá asignaciones presupuestarias dentro de su propio presupuesto anual para la realización de las tareas que le compete en prevención, mitigación y preparación de desastres." Un gol que se les mete bajo capa de "respetar las autonomías regionales y municipales."
Sólo un pasoEl hecho de que el reglamento de la ley aún esté en camino no es muy buen augurio para la prioridad con que debería enfocarse este tema. Las ONGs siguen lamentando no tener una silla en el Comité Nacional de Defensa Civil. Y aún más el que los aspectos organizativos locales no estén contemplados en la ley con especial hincapie, pese a que las ONGs han puesto énfasis y obtenido buenos resultados en esa línea, y a pesar de que este reconocimiento sería una oportunidad de institucionalizar ciertos procedimientos e instancias, como los Comités Comarcales.
La ley es sólo un paso. Algunos funcionarios del gobierno así lo perciben y saben que todavía quedan muchas lecciones que aprender. El Coordinador del Sistema Nacional Articulado de Prevención de Desastres por parte de la Vicepresidencia, Gerónimo Giusto, ve en el Mitch una oportunidad para reflexionar sobre los desastres y "capitalizar ese conocimiento y abordar el aspecto de riesgo y vulnerabilidad desde un sistema más amplio. No simplemente responder al desastre cuando viene: se mueve la gente, se le da de comer, se pide ayuda, se va a los organismos internacionales, y volvemos a la normalidad. Brinquemos esa etapa y busquemos cómo prevenir en lo posible el desastre mismo, porque el desastre no es más que el impacto de una amenaza ante una sociedad que está vulnerable. Si la sociedad pudiera responder al desastre, no habría desastre. Para que sea sostenible nuestro desarrollo, tenemos que desfragilizarnos."
También reconoce que hay que descender de lo nacional a lo local para que el sistema funcione: "La expresión más simple de comunidad tiene que ser fortalecida, tenés que bajar a la región, al departamento, a la municipalidad, y de ésta todavía seguir bajando hasta que llegués al pueblito que vive a la orilla, y que ellos sepan, que tengan sus planes y estén al tanto de cuáles son las amenazas que pueden enfrentar y cómo pueden auxiliarse."
En el elemento técnico y en el institucional podemos encontrar avances. Cinco millones de dólares fueron destinados para obras de infraestructura de emergencia y 400 mil fueron aprobados a la Defensa Civil para comprar vehículos y continuar capacitando a las municipalidades.
Ordenamiento territorial: una claveSegún un estudio de la Universidad de Harvard para el BID, en 1996 la cobertura forestal representaba el 35% del territorio total de Centroamérica. Esta cantidad que aún sobrevive es aproximadamente un 60% de la que debería existir. La conclusión de estos cálculos es que al menos 13 millones de hectáreas de aptitud forestal están siendo subutilizadas -charrales, tierras degradadas- o utilizadas en otras actividades, muchas de ellas convertidas en pastizales. Los bosques de Centroamérica desaparacen a un ritmo de 388 mil hectáreas anuales.
El deterioro del medio ambiente fue presentado en diversos foros como una de las causas fundamentales de la vulnerabilidad, clave para entender por qué el Mitch produjo tanta devastación. Según el experto Jaime Incer Barquero, "las causas principales las tenemos en los modelos de desarrollo inadecuados basados en la explotación irracional de los recursos naturales, sin tener en cuenta la capacidad de nuestros suelos, aguas, bosques y otros elementos, que contribuyen a estabilizar el territorio como una entidad o escenario físico. Esto tiene que ver con ese modelo de desarrollo económico, cortoplacista, que sustrae de la naturaleza sus bienes sin reponerlos. 18 mil incendios forestales quemaron casi 150 mil hectáreas de bosques en abril de 1998, antes del Mitch. También impacta la carencia de un ordenamiento territorial. La población se acomoda donde puede y como puede."
Algunos ecólogos sugieren que un ordenamiento territorial de todo el pie de monte de la cordillera volcánica debe emprenderse de inmediato con el objetivo de reubicar los asentamientos humanos que están en situación de alto riesgo, para evitar otra desgracia como la del volcán Casita en Posoltega. El proceso es costoso y doloroso por el desarraigo que implica. Tampoco en el país parece haber la voluntad que esta medida requiere. Los planes de ordenamiento territorial se efectúan sin ningún efecto y los costos en vidas humanas no parecen formar parte de las estadísticas a presentar ante los financiadores del desarrollo. El aspecto humano del crecimiento económico queda así preterido.
Incalculables daños ecológicos El impacto del Mitch en el medio ambiente no ha sido calibrado con rigor. Hacerlo supondría ponderar, ante todo, las pérdidas de suelos. De acuerdo al ecólogo y consultor del PNUD Lorenzo Cardenal, "es muy difícil estimar cuantitativamente cuánto fue el suelo que se perdió. Una de las formas más interesantes de evaluarlo es constatando el impacto en el rendimiento agrícola, medido a través de la producción y la productividad agropecuaria, situación que hasta ahora se está conociendo al reactivarse la producción. En el terreno se está viendo el comportamiento de las parcelas, los rendimientos de los cultivos, toda una información que está siendo sistematizada." Una idea aproximada, a escala local, la dan los productores de ajonjolí de los municipios de Villanueva y Somotillo, muchas de cuyas tierras quedaron totalmente incapacitadas para volver a producir, sea por deposiciones de arena o de una capa de lodillo que al secarse se compacta y cuartea, impidiento el drenaje y la oxigenación.
Lorenzo Cardenal estima que el daño ecológico más grave en el territorio nacional es la pérdida y el desplazamiento de los suelos. Y eso, debido básicamente a dos razones: "Por un lado, porque los procesos de edafogénesis (creación de suelos) son sumamente lentos, pues transcurren en el tiempo geológico, de modo que el suelo que se lavó y desplazó hacia los cauces de los ríos y cañadas y de alguna manera hacia el mar, tardará incluso centenares de años poder reponerlos. Por otro lado, la pérdida de suelos afecta la productividad de los sistemas agrícolas pecuarios y forestales, en los que se fundamenta la economía de este país."
Prácticas agroecológicas: aún mínimasPara muchos pobladores rurales la "solución" al desastre del Mitch ha reforzado una tendencia que viene profundizándose: las migraciones. En 20 años Nicaragua pasó de ser un importador neto de mano de obra a ser un ex- portador neto de población. Actualmente, en Costa Rica reside un número de nicaragüenses equivalente al total de la población económicamente activa agrícola nacional.
La "solución" presentada por ONGs -de forma relativamente reciente empieza a introducirse en el INTA- consiste en la adopción de tecnologías de conservación y recuperación de suelos, control biológico de plagas y agroforestería. Tras el huracán apareció la propuesta de una reconversión y transformación de los patrones de uso de la tierra y de los sistemas de producción, una masiva transformación tecnológica para transitar hacia una agricultura sostenible. Se emprendieron algunos estudios orientados a demostrar que las parcelas agroecológicas habían sufrido pérdidas menores que las parcelas cultivadas conforme a técnicas convencionales.
Esta es la apuesta de muchas ONGs. Se trata de ayudarle a la naturaleza a realizar su trabajo, cicatrizando de forma natural algunos de los efectos del Mitch. El modelo es bastante barato, pero de momento tiene baja cobertura. Según un estudio de Vecinos Mundiales, una de las ONGs que más apoya la agricultura sostenible, "hay 80 organizaciones trabajando cada una por su lado, e incluso pisándose los pies unas a otras. Financian la agricultura sostenible, pero ¿hasta dónde ha ayudado esta lógica para que la agricultura sostenible supere el nivel de ejecución de proyectitos y se convierta en un movimiento con incidencia política?" Esta situación debilita más el impacto de estas técnicas.
En general, se registra una baja cobertura en todo género de transferencia tecnológica. Un estudio del FIDEG puso en evidencia que en 1995, de 313 mil 845 productores agropecuarios, sólo el 8.1% recibían asistencia técnica. Y de ese 8.1%, apenas 6 mil 126 (24%) se beneficiaban con la extensión agrícola del INTA. En el supuesto de que los restantes 19 mil 399 productores estuvieran siendo atendidos por ONGs, tendríamos un promedio de 242.5 productores por cada ONG, cifra bastante escuálida y que muestra lo incipiente del estado de las prácticas agroecológicas.
Trabajo bien pagado para algunosLa otra corriente, la de los profesionales de la ecología, con un poquito más de incidencia política que los productores y las ONGs, ha concentrado sus esfuerzos en la promoción de comisiones y leyes. El 24 de noviembre de 1998 se creó la Comisión presidencial para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua, integrada por seis consejos consultivos. Uno de estos consejos fue el del Medio Ambiente, coordinado por Jaime Morales Carazo, Presidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible (CONADES). En este consejo participan profesionales y expertos del gobierno y de la empresa privada, junto a especialistas en medio ambiente y recursos naturales.
La primera tarea del Consejo fue la preparación de una propuesta preliminar que el gobierno de Nicaragua presentó en la Reunión del Grupo Consultivo en diciembre 98 convocada por el BID en Washington. El documento se denominó Plan Emergente de Protección y Manejo Ambiental y comprendía el manejo de las cuencas hidrográficas, el ordenamiento territorial y de tenencia de la tierra, la educación y la capacitación ambiental, la prevención y el control de incendios y diversos programas de monitoreo ambiental. Posteriormente, se confeccionó el Plan Ambiental para la Reconstrucción y Transformación de Nicaragua, que formó parte, en una versión muy exigua, de la propuesta nacional que el gobierno de Nicaragua presentó ante el Grupo Consultivo reunido en Estocolmo en mayo 99.
El Plan Ambiental pretende proyectar una visión de largo plazo para una transformación del desarrollo social, económico y ecológico de Nicaragua, con un alto grado de participación ciudadana, potenciando la plena utilización de los recursos humanos de Nicaragua por medio de la participación activa y constructiva de los diferentes sectores sociales, en la gestión ambiental. El desarrollo de las iniciativas del Plan Ambiental -que ya empiezan a funcionar-, incluyendo el establecimiento de mecanismos financieros para promover la sostenibilidad de las acciones propuestas -a base de bonos verdes para la captación de carbono, canje de deuda externa por naturaleza y emisión de certificados forestales-, tendría un costo de 200 millones de dólares.
La visión de largo plazo se traduce en que explícitamente se discriminan las acciones cortoplacistas de reconstrucción inmediata. El Plan, en consecuencia, se compone del diseño de leyes, reglamentos, manuales y estudios. El adecuado manejo forestal se presume que se desprenderá de la correcta aplicación de los manuales, reglamentos y leyes, todos orientados por previos diagnósticos. De ser aprobado el Plan y obtenido el financiamiento que su implementación requiere, se convertirá en una mina para los consultores, abogados y medioambientalistas, verdaderos sectores emergentes en Nicaragua.
¿Qué pasaría si las propuestas del Plan perdieran el sabor a oficina y adquirieran el sabor a tierra salada de Puerto Morazán? ¿Se revertirían las concesiones de tierras aptas para la camaronicultura y volverían a las manos de los cooperativistas? ¿Regresarían las lagunas naturales, ahora convertidas en granjas camaroneras, a la propiedad comunal bajo la costodia de la alcaldía? Sabemos que nada de eso ocurrirá. El ordenamiento territorial, la restauración de cuencas críticas y el establecimiento y respeto de zonas protegidas no afectarán los intereses comerciales.
La hora de las municipalidadesEl otro handicap del Plan -aún destacando que su diseño es muy plausible- es el hecho de que algunos de los estudios propuestos ya han sido realizados. La falta de memoria institucional -que afecta más a las entidades públicas que a las privadas- y la carencia de un banco de datos único sobre el tema -la escuálida y ruinosa biblioteca del MARENA debería ser la entidad depositaria de estos documentos- hacen que se reinvierta constantemente en estudios similares y que, por ello, cada plan se convierta -en parte- en un proyecto de generación de empleo para consultores.
Respecto de esfuerzos anteriores, el Plan es un avance. Pero no lo es todo. Ni los diagnósticos ni las leyes que propone son omnipotentes. Lorenzo Cardenal afirma: "De nada sirve tener un montón de leyes, si lo que tenés es un gobierno central centralista, con instituciones débiles que no pueden llegar al territorio y que no pueden ejercer sus funciones eficientemente. Es necesario que nuestro país fortalezca la capacidad de las instituciones para hacer cumplir las leyes, pero también es importante que se fortalezcan las capacidades locales en los municipios para ejercer un adecuado control, manejo y uso sostenible de los recursos naturales y el ambiente en el espacio municipal, que es muy importante."
Se impone la hora de las municipalidades. Desde distintas direcciones, la tendencia que impera prioriza a los gobiernos locales. Quizás el huracán y todos sus males le deje a Nicaragua esa herencia: mejorar el rumbo del proceso de descentralización, atender el reloj, que marca la hora del poder local.
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Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica