Nicaragua
Julio Francisco Báez: "Tenemos una política fiscal regresiva, terrorista y poco creativa"
Julio Francisco Báez y su hermano Theódulo son abogados expertos en política fiscal. Los Báez -como son conocidos por todos- son autores del libro "Todo sobre impuestos en Nicaragua", con cuatro ediciones, el libro técnico más vendido en la historia editorial de Nicaragua. Julio Francisco compartió con "envío", en una charla que transcribimos, estos apuntes sobre las características de la política tributaria nacional.
Julio Francisco Báez Cortés
Desde lo fiscal se puede analizar, interpretar, conocer la vida socioeconómica de un país. Un breve recorrido histórico nos muestra diferencias importantes en la política fiscal de los últimos 30 años de historia nicaragüense.
Años 70: estabilidad
En los años 70 la política tributaria del somocismo se caracterizó por más "estabilidad", en el sentido de que no existían fluctuaciones importantes en el régimen fiscal. Las reglas de juego administrativas estaban más claras.
Años 80: en medio de la devaluación
* En los años 80 la política tributaria estuvo totalmente al servicio de otra lógica económica. Lo característico de esos años fue que los impuestos no eran fuente primordial de financiamiento para la gestión pública. En esos años la carga tributaria jamás representó un problema para el sector privado: una obligación impositiva de mil córdobas generada en ese entonces, equivalía en muy pocas semanas o días a un córdoba o a menos aún. La devaluación se comía literalmente el valor efectivo de las recaudaciones. Se trata del llamado "efecto Tanzi-Olivera".
Años 90: Inicia el auge de lo fiscal
* En 1990 se inicia una transición hacia otro modelo económico, más adherido a los planes de ajuste estructural diseñados por los organismos financieros internacionales. Durante el primer año y hasta 1991 hubo un ensayo de transición, y también un ensayo de política tributaria. Desde 1991 se produce en firme el reordenamiento económico, y lo fiscal adquiere un auge que nunca antes había tenido en Nicaragua. Desde entonces se elevó el perfil del componente tributario en todo el quehacer socioeconómico de la nación.
* En los años 90, y desde el punto de vista de la técnica tributaria, el modelo de tributación se simplificó, racionalizándose una serie de medidas que complicaban en exceso la política fiscal. Pero no hubo ningún otro avance en la reforma tributaria que traía consigo el ajuste estructural. No hubo en los 90, y no la hay todavía, una política que respete lo social, que haga justicia a los asalariados, que son los contribuyentes más cumplidores y puntuales que existen en Nicaragua, ya que sus empleadores les retienen de forma automática en sus centros de trabajo el Impuesto sobre la Renta.
Una estructura de impuestos injusta
* Al asalariado se le maltrata. Resulta injusto que el asalariado nicaragüense esté pagando sus impuestos sobre una escala o tarifa salarial en permanente erosión, por la devaluación de la moneda nacional. En la década de los 80, la erosión monetaria la pagaba el Estado. A partir de los 90, esa erosión la paga el contribuyente. Este giro constituye un cambio sustancial dentro de la política fiscal.
* Los asalariados que no tienen que pagar el Impuesto sobre la Renta (IR) son los que ganan menos de 50 mil córdobas al año. Ese techo fue establecido en junio de 1997 y no ha sido modificado en dos años. Pero los 50 mil córdobas de 1997 ya no son los 50 mil de 1999, y el asalariado que hoy gana al año 55 mil y debe de pagar el IR, lo que está ingresando realmente son 30 y pico mil.
* Esta ausencia que tiene el sistema tributario nicaragüense de ajustes automáticos por inflación en los intervalos de aplicación de las tarifas progresivas, se conoce técnicamente como "arrastre fiscal". Los contribuyentes son "empujados" a tasas de tributación más altas en circunstancias en que sus ingresos nominales permanecen estáticos y su poder adquisitivo real se encuentra notoriamente disminuido. Un sistema tributario con equidad tendría que ajustar periódicamente el techo salarial que exonera del pago del IR. Para ser justos, hoy ese techo debería de ser de unos 62 mil córdobas anuales por lo menos.
El IGV (IVA en el resto del mundo) es el que afecta a todos
* No hay justicia en la estructura de impuestos de Nicaragua. La clasificación tradicional más sencilla de los impuestos los agrupa en directos e indirectos. Impuesto directo es el que grava el capital o la renta. Grava directamente a las personas naturales y a las empresas. Impuesto indirecto es que no grava a la persona por lo que gana sino las actividades que realiza (adquisición de bienes y servicios). Es el que afecta a todos. En Nicaragua es el Impuesto General al Valor (IGV), llamado IVA en el resto del mundo. En Nicaragua es del 15% sobre todo lo que se compra, productos o servicios.
* Nicaragua paga el IGV más alto en el istmo centroamericano:
Nicaragua.... 15%
El Salvador... 13%
Costa Rica.... 13%
Honduras..... 12%
Guatemala... 10%
Panamá........ 5%
* Los impuestos indirectos afectan a todos los ciudadanos por igual. Y por eso mismo pueden ser muy inequitativos. Porque igual 15% de IGV paga un mískito del río Coco al comprar botas de hule que el profesional que compra zapatos de moda en una buena tienda de Managua. La cantidad que ambos pagan es diferente en términos absolutos, pero en términos relativos es similar y, lo que es más importante, los golpea desigualmente: más al que menos tiene. El "golpe" de este impuesto implacable es tan "democrático" que resulta injusto.
* Por más de la mitad de los 53 productos que componen la canasta de productos básicos el consumidor nicaragüense paga el IGV. Y esos 28 productos son realmente imprescindibles. Algunos de estos productos, cuya tributación resulta más ridícula que práctica para la administración tributaria, son: el queso seco, las escobas, la ropa, los fósforos, la pasta dental y el desodorante.
* Desgravar del IGV todos los productos de la canasta básica que son de fabricación nacional significaría poner en marcha una política redistributiva. La profesional que tiene dinero no va a comprarle a su hija un calzón de la Tricotextil, se lo va a comprar de importación. Es correcto que su compra sea gravada con el IGV. Pero el calzón nacional lo compra la madre soltera desempleada, la que plancha y lava ajeno. Es injusto que su compra esté gravada con el IGV.
* Si se desgravaran esos 28 productos de la canasta básica hoy gravados, cuando sean elaborados en el país, se beneficiaría a los pobres y también se estimularía la industria nacional. Pero esta política no ha sido del interés del gobierno. Se rasgan las vestiduras y pegan el grito al cielo condenando esta propuesta, sin tomarse la molestia de cuantificar el impacto que tendría en la recaudación. No lo saben, no se preocupan por investigarlo y se obstinan en decir NO.
Una estructura impositiva desequilibrada e inequitativa
* La estructura de los impuestos directos e indirectos es en Nicaragua muy desequilibrada, y se mantiene así, inalterable prácticamente desde el 90 hasta hoy, agudizándose cada vez más la relación inequitativa entre los impuestos indirectos y los directos. A esa desigualdad se le llama regresividad fiscal. Podemos decir que en Nicaragua la estructura es tan regresiva que se está gravando proporcionalmente más el calzoncito que compra la mujer para su criatura que el capital, que la renta.
* La regresividad fiscal en Nicaragua es muy grande: la relación entre impuestos indirectos y directos es de 85 a 15: el 85% de los impuestos recaudados son impuestos indirectos y el 15% son directos. Teniendo en cuenta, además, que en ese 15% de los directos está comprendida una multitud de asalariados que tienen que pagar IR aunque ganen poco.
* La disparidad tributaria en Nicaragua no ha cambiado desde los años 90. En los años 80 la relación era 70-30, 75-25, aunque aquellas cifras no son comparables con las actuales teniendo en cuenta la lógica económica general de aquel tiempo, muy diferente a la de hoy. Desde los años 90 la evolución del desequilibrio ha sido mínima: 85-15, 86-14, 87-13. El Presupuesto de Ingresos y Egresos para el año 2000 confirma y acentúa la tendencia: 84.3% son los impuestos indirectos y 15.7% los directos. Se trata de una relación desigual que no varía. Y no existe una sola medida de política económica que tienda a establecer un mayor equilibrio, a favorecer a determinados sectores para ir cerrando algo esta brecha estructural, que va más allá de una simple relación cuantitativa.
Ganadores y perdedores
* Esta estructura inequitativa produce ganadores y perdedores. Mientras la ley reduce el IR a quienes ganan más (a partir del 1 de julio de 1999 la tasa máxima del IR es 25%), mantiene el techo de exención para los que ganan menos. Con la reducción, ganan las personas jurídicas, las empresas. Y también quienes ganan más de 35 mil dólares al año. De tal forma que el alto ejecutivo que hasta junio de 1999 pagaba el 30% de IR, ahora paga el 25%. Pero el asalariado, que gana 4 mil 500 dólares al año paga más impuestos ahora, porque no está exento, y porque nunca se movió el techo para beneficiarlo.
* ¿Por qué no se pone remedio a esta falta de equidad tan evidente? ¿Porque en el gobierno están dormidos, porque son frescos, porque se les olvidó? No. Porque ésa es la lógica económica: golpear "democráticamente". En el caso del IR, se quiere ser generoso con un sector y no se actúa en relación a otro sector.
Una agobiante carga tributaria
No sólo hay inequidad, hay también una presión tributaria agobiante. La presión tributaria, la carga fiscal, es el conjunto de impuestos que paga la sociedad entera, expresado en el porcentaje del producto interno bruto (PIB). Es la parte del PIB que se destina al pago de los tributos. Según el informe de la CEPAL titulado "El pacto fiscal/1998", Nicaragua ocupa el primer lugar en América Latina en cuanto a presión tributaria: más del 20% del PIB. Aunque según nuestros cálculos, es aún mayor: excede del 25% y anda llegando al 30%, porque en la carga tributaria no se incluyen -y así lo advierte la CEPAL- las contribuciones a la seguridad social, que son un dinero parafiscal o cuasi fiscal, un cuasi impuesto, ni tampoco los impuestos municipales -sobre bienes inmuebles, sobre ventas-. Tampoco se incluye la aplastante carga parafiscal de los nuevos "impuestos" disfrazados de incrementos permanentes en los servicios de energía, agua potable y teléfono.
* Según el BID, el promedio de carga tributaria en los países latinoamericanos es de 14%. El que Nicaragua tenga un porcentaje tan alto significa que los ingresos fiscales están siendo un pésimo pulmón financiero para el Estado, a la vez que son también la tortura económica que abruma a la población.
En ningún mes de su gestión -a excepción de abril 99, cuando la huelga del transporte- el gobierno liberal ha dejado de decir que "sobrecumplió" sus metas de recaudación fiscal. Esto demuestra que no existen problemas de recaudación en el país. Los números demuestran no sólo que en Nicaragua la carga es pesada sino también que los contribuyentes son cumplidores, aunque siempre hay niveles de evasión, que todos debemos combatir.
El gobierno recauda bien
* El gobierno liberal no recauda bien -lo que significaría recaudar con equidad-, pero sí recauda mucho. Pero gasta demasiado, muchísimo más de lo que ingresa. 1999 ha sido el primer año en la historia fiscal de Nicaragua en el que la brecha fiscal es un tercio de los ingresos: 9 mil 500 millones de córdobas es el presupuesto de gastos y 6 mil 500 millones el de los ingresos. Ante una brecha tan pavorosa, ¿qué significa "sobrecumplir"? Y para el año 2000 la tendencia continúa: 10 mil 500 millones de córdobas vs. 7 mil 500 millones.
* Otra característica: la lógica fiscal es muy centralista. Ni en la Carta de intenciones que el gobierno envió al Fondo Monetario Internacional en 1997, ni en el balance que envió en 1998, ni en la carta de intenciones publicada en agosto de 1999, aparece siquiera la palabra "municipio". Mucho menos que aparezca alguna propuesta o algún aporte sobre la democracia local, el poder local, los proyectos locales. La lógica del gobierno tiene en las finanzas recaudadas a nivel central su leit motiv exclusivo y excluyente.
Los municipios son los grandes perdedores
* Con esta lógica, los municipios resultan meras piezas decorativas. No existe una sola ley reciente que el gobierno haya emitido y por la que se haya comprometido al fortalecimiento de la democracia local y a la descentralización en favor de los municipios. En cambio, todo lo referido a los procesos de privatización de los activos que quedan aún en manos del Estado sí aparece muy detallado en el compromiso del ESAF. De esas privatizaciones saldrán los recursos que aumentarán los pulmones financieros del Estado.
* En Nicaragua los municipios son la cenicienta. Están a la zaga y son los grandes perdedores de las reformas tributarias de los años 90. Cuando se acuerdan de las alcaldías es para lanzarles el peso de las desgravaciones y nuevas exoneraciones, sin ofrecer mecanismos compensatorios de los montos de recaudación que dejarán de captar. Un buen ejemplo es la disminución del Impuesto Municipal sobre Ingresos del 2% al 1.5%, y a partir de enero del año 2000 al 1%. Antes de disminuir esta tasa, ¿se pensó en la posibilidad -que también beneficia al contribuyente- de hacer acreditable el pago de ese impuesto al IR o al IGV? ¿Por qué no existen propuestas gubernamentales tendentes a renovar los obsoletos planes de arbitrio vigentes?
* Otra debilidad que cargan los municipios: aunque según la Constitución debe asignárseles "un porcentaje suficiente" del presupuesto, el monto no ha sido definido y las asignaciones para las alcaldías se hacen anualmente de forma coyuntural y discrecional.
* Otra debilidad proviene del mismo desorden legal. Un ejemplo: en el plan de arbitrio de Managua -que establece los impuestos que se cobran en la capital- está estipulado el impuesto de rodamiento que deben pagar los vehículos que circulan por la ciudad. Pero en el plan de arbitrios del resto de municipios ese impuesto de rodamiento ya no existe, porque ese impuesto estaba incluido en otra ley que fue derogada durante el gobierno Chamorro, y como nadie cayó en la cuenta de que derogando la ley se derogaba el impuesto de rodamiento, así quedó. Y toda esa recaudación legal la perdieron las alcaldías. Para rematar, el Ejecutivo complicó más la cosa al emitir recientemente el decreto 84-99, que considera infracción de tránsito el hecho de no pagar ese impuesto a las alcaldías.
Una ciudadanía indefensa
* Frente a toda esta incoherencia fiscal, la ciudadanía está indefensa. En el documento que recoge los compromisos asumidos por el gobierno ante el FMI en el programa de ajuste estructural, no aparece, entre las leyes que Nicaragua se compromete a aprobar para ajustar su economía, la Ley de lo Contencioso Administrativo, una ley indispensable para defender a los ciudadanos frente al Estado. El proyecto de ley fue formulado por la Corte Suprema de Justicia desde hace dos años y es técnicamente bueno. Un dato curioso: aunque la Corte Suprema de Justicia organizó la Sala de lo Contencioso Administrativo desde hace más de dos años, la ley continúa en veremos.
* Con esta ley la ciudadanía tendría al menos una primera herramienta para resistir al poder, para defenderse de aquellos actos de la administración pública que lesionan sus derechos. Hoy no tiene ninguna. Y los procedimientos de los que puede echar mano son ambiguos, obsoletos y con lagunas legales. La Ley de lo Contencioso Administrativo sería un punto intermedio entre el vacío actual y el Recurso de Amparo, un procedimiento muy complejo, lento y costoso.
* En el documento del ESAF, que es el que guía la política económica nacional, aparecen claramente definidos quiénes son los perdedores de la política del gobierno: los ciudadanos, indefensos ante el poder; y los municipios, sin recursos y sin poder real.
La regla de oro del FMI: cerrar la brecha fiscal
* El centro de todos los programas de ajuste estructural es cerrar la brecha fiscal. Esa es la regla de oro para el Fondo Monetario Internacional. Pero para cerrar la brecha el gobierno sigue el camino más fácil: aumentar los impuestos. Y así se lo dice claramente el gobierno al Fondo Monetario: si el plan de recaudación se nos cae, por un desastre, por cualquier razón, aumentaremos el impuesto IGV. Con subir un punto el IGV el gobierno recauda millones diariamente. Pero ése es el camino más fácil en cualquier política económica: equilibrar déficits aumentando los impuestos.
* La política fiscal no debe agotarse en la recaudación. Hay que ser más creativos. Por la vía de lo fiscal se pueden resolver muchos problemas sociales. La política fiscal puede convertirse en una buena herramienta para reactivar toda la economía. Siendo pieza dentro de una lógica, lo fiscal puede convertirse en una palanca para la reactivación económica. En Nicaragua, esta perspectiva sólo se ha tenido en cuenta hasta ahora en la formulación de la recientemente aprobada Ley de Turismo, una ley muy buena, la mejor de Centroamérica, revolucionaria en varios aspectos.
* La emergencia del "Mitch" pudo ser una gran oportunidad para darle un giro creativo a la política fiscal. Por un lado, podía haberse abierto una ventanilla especial para que toda la ayuda pasara directamente a los damnificados, sin gravar nada, sólo garantizando una supervisión ágil. Por otro lado, podía haberse establecido una política de estímulos fiscales. Pero, en el gobierno opinaron que estas iniciativas eran populistas y que no se podía abandonar la disciplina fiscal.
* En Colombia, cuando el último terremoto en la zona cafetalera, el gobierno desarrolló una política fiscal muy creativa: formuló de inmediato un plan de estímulos fiscales para todos los que pusieran tierras a disposición de los damnificados. El Estado las compraba directamente a un precio razonable, de mercado, y concedía estímulos fiscales a quienes vendían, por su contribución a la solución de una grave problemática social. Para estimular a las personas y a los empresarios que se instalaran a trabajar en las zonas del desastre o en zonas circunvecinas, estableció también estímulos fiscales. En Nicaragua, no hubo ni asomo de este tipo de políticas, a pesar de un desastre tan grande como el "Mitch". Y es hoy y el gobierno no ha sido capaz siquiera de habilitar mil 200 manzanas para los damnificados de Posoltega, los más afectados por el huracán. Esto es un pecado que chorrea sangre. Y una demostración de la incapacidad e insensibilidad del gobierno.
El impuesto de rodamiento, el impuesto a los combustibles
* Un caso típico para interpretar el estilo fiscal del actual gobierno y el nivel de impunidad que priva en las políticas fiscales es lo que se decidió respecto del impuesto de rodamiento que pagan los vehículos por circular en Managua. El impuesto resulta barato -el más barato de Centroamérica- y, a diferencia de otros impuestos, no ha subido en cinco años. Pero como la Alcaldía de Managua no tiene capacidad de cobrarlo, busca el camino más fácil: el de la represión. La alcaldía firma un convenio con la policía para efectuar los cobros. El cobrador del impuesto se presenta ante el contribuyente acompañado de un policía. Ver llegar al cobrador de la alcaldía al lado de un policía es un atropello y un irrespeto, es inconstitucional. Es poner la fuerza pública al servicio de la represión fiscal. Pero se hace impunemente.
* Otro caso típico es el de los impuestos a los combustibles. Esto tiene algo de historia. El FMI y el Banco Mundial observaron ya desde hace tres años que el gobierno de Nicaragua estaba aplicando una política discrecional para fijar el precio y los impuestos a los combustibles, con el fin de aumentar la recaudación de impuestos. Y aunque es obvio que Nicaragua no produce petróleo y depende de los precios internacionales del crudo, también es cierto que hace falta una política relativamente estable en un producto líder de la economía. Viendo lo que ocurría, el FMI obligó al gobierno a establecer en los compromisos del ESAF la promulgación de una Ley de Comercialización de Hidrocarburos, que fijara con toda claridad el impuesto que gravaría los combustibles. Porque lo que está vigente es el decreto 56-94, que da al gobierno un margen amplísimo para establecer, con artificios legales, cualquier precio y cualquier impuesto. Sin embargo, a pesar de la exigencia de los organismos internacionales, el gobierno sólo promulgó una ley para la exploración de hidrocarburos, pero no para su comercialización. Y eso sigue pendiente.
También hay represión fiscal, terrorismo fiscal
* A este preocupante panorama hay que sumar otra característica: la mal disimulada represión fiscal, el acoso político desde lo tributario, lo que constituye un elemento nuevo en la historia impositiva de Nicaragua, un instrumento de presión que no empleó Somoza porque tenía la fuerza militar, que no empleó el gobierno sandinista porque tenía la vía confiscatoria y expropiatoria, y que tampoco utilizó el gobierno de doña Violeta.
* ¿En qué consiste el llamado terrorismo fiscal? En usar los impuestos como un mecanismo de presión política. Y en usarlos de forma discrecional. A las 48 horas de que un empresario o una institución o una organización hacen una declaración pública que moleste al gobierno, o se involucra en alguna actividad que no agrada al gobierno, después de cualquier expresión de resistencia al gobierno, inmediatamente llega el fisco a revisar, a exigir, a apremiar... Llegan con un reparo: investigan a la empresa para encontrarle sus pecados originales, veniales y mortales. Y le aplican una multa. O deciden otro tipo de "castigo", menos visible, ilegal y absolutamente reñido con la ética institucional del Estado: publicar a los cuatro vientos la sagrada privacidad fiscal de los mencionados empresarios "insurrectos", anunciando en campos pagados -como extraña respuesta a estudios técnicos, sólidos y críticos, presentados al gobierno- que tales "reclamos" tratan de escamotear impuestos personales no pagados. Se trata de una grave violación de los derechos humanos. Guardando las obvias diferencias del caso, se trata de algo así como que un médico denunciara en público la situación de su paciente, o de que un sacerdote hiciera chacota pública de las intimidades espirituales a él confiadas.
* El acoso fiscal se ha convertido en un cáncer dentro de la política tributaria. Y está provocando que desaparezca la conciencia y la decisión de hacer prevalecer la institucionalidad y el Estado de derecho. El gobierno ha invertido tiempo y energías -con el terrorismo fiscal, entre otras armas- en demostrar que es un tren que aplasta a quien se le ponga delante. Esto ha generalizado en la sociedad el temor a enfrentar las ilegalidades de los funcionarios y las inequidades de las políticas gubernamentales. Y aquellos a quienes el fisco llega con cualquier tipo de cobro -justo o arbitrario- buscan enseguida cómo "arreglarse por debajo de la mesa".
Los arreglos “bajo la mesa”
* "Bajo la mesa" se arreglan hoy en día muchos casos. Esta institucionalización del arreglo extra-legal, que la represión fiscal propicia, es muy grave y es la característica que va signando la política fiscal en la Nicaragua de hoy. Si en este terreno no surge una resistencia, si el empresariado calla y no actúa, si el sector privado no emplaza al gobierno proponiendo modalidades alternativas a una política fiscal voraz, la situación se agravará. Y si también callan otros sectores, las universidades, las ONG -que también están pagando impuestos que son inconstitucionales- la situación se complicará más. Al final, todos seremos cómplices. Urgen acciones concertadas de resistencia con propuestas constructivas y factibles por parte de todos los sectores afectados por la política fiscal. Prácticamente, son todos los sectores nacionales.
Hay que modernizar el sistema tributario
* Si no hay iniciativas oportunas y consistentes, la crítica se podría diluir en simple queja. Estado y sociedad civil enfrentamos el desafío de modernizar juntos el sistema tributario, privilegiando al único y verdadero destinatario de los impuestos, a quien debe recibirlos transformados en obras sociales: el mismo contribuyente. Urgen propuestas imaginativas que garanticen la PARTICIPACION plena de los agentes económicos de la nación, teniendo delante un horizonte que trascienda la triste y obsesiva camisa de fuerza de dos o tres años del tal ESAF, y que haga de lo tributario un buen pretexto para fortalecer y consolidar el desarrollo sostenible.
* A lo largo de los años 90 no ha habido ningún cambio, ni siquiera se ha visto un atisbo en la programática económica que advierta que el país se enrumba hacia ese desarrollo, hacia la equidad tributaria, hacia la progresividad fiscal. No hay signos de que exista una preocupación mínima y básica por lo social. Tampoco ha habido una convocatoria enérgica y eficaz que reúna a la sociedad civil -empresarios, académicos, científicos, universitarios, alcaldes- para sentarse con el FMI -que tantas cosas decide en Nicaragua- para hacerles saber y hacerles sentir que los dueños de Nicaragua somos nosotros, y que el gobierno es sólo un administrador.
|
Revista mensual de análisis de Nicaragua y Centroamérica